BAB 13 REVITALISASI PROSES DESENTRALISASI DAN OTONOMI DAERAH Kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah sesuai dengan Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah merupakan pelaksanaan dari salah satu tuntutan reformasi pada tahun 1998. Kebijakan ini merubah penyelenggaraan pemerintahan dari yang sebelumnya bersifat terpusat menjadi terdesentralisasi meliputi antara lain penyerahan kewenangan pemerintah pusat ke pemerintah daerah (kecuali politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, agama, fiskal moneter, dan kewenangan bidang lain) dan perubahan perimbangan keuangan antara pusat dan daerah. Melalui kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah maka pengambilan keputusan dalam penyelenggaraan pemerintahan dan penyediaan pelayanan publik diharapkan akan menjadi lebih sederhana dan cepat karena dapat dilakukan oleh pemerintah daerah terdekat sesuai kewenangan yang ada. Kebijakan ini dibutuhkan untuk menghadapi perkembangan keadaan, baik di dalam maupun di luar negeri.
A. PERMASALAHAN Sejak dilaksanakannya kedua undang-undang tersebut, yang berlaku efektif mulai 1 Januari 2001, masih ditemukan berbagai permasalahan, antara lain: (i) belum jelasnya pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah, (ii) berbedanya persepsi para pelaku pembangunan terhadap kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah, (iii) masih rendahnya kerjasama antar pemerintah daerah, (iv) belum terbentuknya kelembagaan pemerintah daerah yang efektif dan efisien, (v) masih terbatasnya dan rendahnya kapasitas aparatur pemerintah daerah, (vi) masih terbatasnya kapasitas keuangan daerah, dan (vii) pembentukan daerah otonom baru (pemekaran wilayah) yang masih belum sesuai dengan tujuannya. Berbagai permasalahan tersebut akan diperbaiki melalui revitalisasi proses desentralisasi dan otonomi daerah, yang telah dimulai dengan merevisi kedua undang-undang tersebut menjadi Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah. Belum jelasnya pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Kewenangan daerah masih banyak yang belum didesentralisasikan karena peraturan dan perundangan sektoral yang masih belum disesuaikan dengan Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah. Hal ini mengakibatkan berbagai permasalahan, yaitu antara lain dalam hal kewenangan, pengelolaan APBD, pengelolaan suatu kawasan atau pelayanan tertentu, pengaturan pembagian hasil sumberdaya alam dan pajak, dan lainnya. Selain itu juga menimbulkan tumpang tindih kewenangan antar pusat, provinsi dan kabupaten/kota daerah yang mengakibatkan berbagai permasalahan dan konflik antar berbagai pihak dalam pelaksanaan suatu aturan, misalnya tentang pendidikan, tenaga kerja, pekerjaan umum, pertanahan, penanaman modal, serta kehutanan dan pertambangan.
Bagian III.13 – 1
Belum optimalnya proses desentralisasi dan otonomi daerah yang disebabkan oleh perbedaan persepsi para pelaku pembangunan terhadap kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah. Persepsi yang belum sama antar para pelaku pembangunan baik di jajaran pemerintah pusat, pemerintah daerah, dan para pelaku pembangunan lainnya telah menimbulkan berbagai permasalahan dalam penyelenggaraan pemerintahan. Hal ini ditandai antara lain dengan lemahnya peran Gubernur dalam koordinasi antar kabupaten/kota di wilayahnya karena dalam Pasal 4 ayat (2) Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah disebutkan bahwa masing-masing daerah berdiri sendiri dan tidak mempunyai hubungan hierarki satu sama lain. Ini kemudian dipersepsikan bahwa antara pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/ kota tidak ada hubungan hirarkinya. Seringkali kebijakan, perencanaan, dan hasil-hasil pembangunan maupun penyelenggaraan pemerintahan tidak dikoordinasikan dan dilaporkan kepada Gubernur namun langsung kepada Pemerintah Pusat. Pada sisi lain hubungan hirarki secara langsung antara pemerintah kabupaten/kota dengan Pemerintah Pusat akan memperluas rentang kendali manajemen pemerintahan dan pembangunan. Berbagai hal tersebut berpotensi menimbulkan ketidakefisienan dan ketidakefektifan pemanfaatan sumber daya nasional. Sehubungan dengan pelaksanaan otonomi khusus di Provinsi Papua, beberapa peraturan perundangan masih belum sejalan antara satu dengan lainnya. Masih rendahnya kerjasama antar pemerintah daerah. Kerjasama antar pemerintah daerah masih rendah terutama dalam penyediaan pelayananan masyarakat di wilayah terpencil, perbatasan antar daerah, dan wilayah dengan tingkat urbanisasi dan pertumbuhan ekonomi yang tinggi, serta pada pengelolaan dan pemanfaatan bersama sungai, sumberdaya air, hutan, tambang dan mineral, serta sumber daya laut yang melintas di beberapa daerah yang berdekatan, dan dalam perdagangan, pendidikan, kesehatan, pertanian, perkebunan, dan perikanan termasuk pengolahan pasca panen dan distribusi, dan lain-lain. Belum efektif dan efisiennya penyelenggaraan kelembagaan pemerintah daerah. Struktur organisasi pemerintah daerah umumnya masih besar dan saling tumpang tindih. Selain itu prasarana dan sarana pemerintahan masih minim dan pelaksanaan standar pelayanan minimum belum mantap. Juga dalam hubungan kerja antar lembaga, termasuk antara pemerintah daerah, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, masyarakat, dan organisasi non pemerintah belum optimal. Masih terbatasnya dan masih rendahnya kapasitas aparatur pemerintah daerah. Hal ini ditunjukkan masih terbatasnya ketersediaan aparatur pemerintah daerah, baik dari segi jumlah, maupun segi profesionalisme, dan terbatasnya kesejahteraan aparat pemerintah daerah, serta tidak proporsionalnya distribusi, menyebabkan tingkat pelayanan publik tidak optimal yang ditandai dengan lambatnya kinerja pelayanan, tidak adanya kepastian waktu, tidak transparan, dan kurang responsif terhadap permasalahan yang berkembang di daerahnya. Selain itu belum terbangunnya sistem dan regulasi yang memadai di dalam perekrutan dan pola karir aparatur pemerintah daerah menyebabkan rendahnya sumberdaya manusia berkualitas menjadi aparatur pemerintah daerah. Hal lainnya yang menjadi masalah adalah masih kurangnya etika kepemimpinan di beberapa daerah. Masih terbatasnya kapasitas keuangan daerah. Hal ini ditandai dengan terbatasnya efektivitas, efisiensi, dan optimalisasi pemanfaatan sumber-sumber penerimaan daerah, belum efisiennya prioritas alokasi belanja daerah secara proporsional, serta terbatasnya kemampuan pengelolaannya termasuk dalam melaksanakan prinsip transparansi dan akuntabilitas, serta profesionalisme.
Bagian III.13 – 2
Pembentukan daerah otonom baru (pemekaran wilayah) yang masih belum sesuai dengan tujuannya, yaitu kesejahteraan masyarakat. Ketertinggalan pembangunan suatu wilayah karena rentang kendali pemerintahan yang sangat luas dan kurangnya perhatian pemerintah dalam penyediaan pelayanan publik sering menjadi alasan untuk pengusulan pembentukan daerah otonom baru sebagai solusinya. Namun demikian, dalam pelaksanaannya proses pembentukan daerah otonom baru lebih banyak mempertimbangkan aspek politis, kemauan sebagian kecil elite daerah, dan belum mempertimbangkan aspek-aspek lain selain yang disyaratkan melalui Peraturan Pemerintah yang ada. Selain itu, terbentuknya daerah otonom baru setiap tahunnya akan membebani anggaran negara karena meningkatnya belanja daerah untuk keperluan penyusunan kelembagaan dan anggaran rutinnya sehingga pembangunan di daerah otonom lama (induk) dan baru tidak mengalami percepatan pembangunan yang berarti. Pelayanan publik yang semestinya meningkat setelah adanya pembentukan daerah otonom baru (pemekaran wilayah), tidak dirasakan oleh masyarakatnya, bahkan di beberapa daerah kondisinya tetap seperti semula.
B. SASARAN Sasaran yang hendak dicapai dalam revitalisasi proses desentralisasi dan otonomi daerah dalam lima tahun mendatang adalah: 1. Tercapainya sinkronisasi dan harmonisasi peraturan perundang-undangan pusat dan daerah, termasuk yang mengatur tentang otonomi khusus Provinsi Papua dan Provinsi NAD. 2. Meningkatnya kerjasama antar pemerintah daerah; 3. Terbentuknya kelembagaan pemerintah daerah yang efektif, efisien, dan akuntabel; 4. Meningkatnya kapasitas pengelolaan sumberdaya aparatur pemerintah daerah yang profesional dan kompeten; 5. Terkelolanya sumber dana dan pembiayaan pembangunan secara transparan, akuntabel, dan profesional; dan 6. Tertatanya daerah otonom baru.
C. ARAH KEBIJAKAN Revitalisasi proses desentralisasi dan otonomi daerah diarahkan untuk mendukung peningkatan kesejahteraan rakyat dalam hal pelayanan masyarakat, penyelenggaraan otonomi daerah, dan pemerintahan daerah yang baik yang dilaksanakan melalui kebijakan: 1. Memperjelas pembagian kewenangan antar tingkat pemerintahan baik kewenangan mengenai tugas dan tanggung jawab maupun mengenai penggalian sumber dana dan pembiayaan pembangunan yang didukung oleh semangat desentralisasi dan otonomi daerah dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia; 2. Mendorong kerjasama antar pemerintah daerah termasuk peran pemerintah provinsi dalam rangka peningkatan pelayanan publik dan kesejahteraan masyarakat; 3. Menata kelembagaan pemerintah daerah agar lebih proporsional berdasarkan kebutuhan nyata daerah, ramping, hierarki yang pendek, bersifat jejaring, bersifat fleksibel dan adaptif, diisi banyak jabatan fungsional, dan terdesentralisasi kewenangannya, sehingga mampu memberikan pelayanan masyarakat dengan lebih baik dan efisien, serta berhubungan kerja antar tingkat pemerintah, dengan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, masyarakat, dan lembaga non pemerintah secara optimal sesuai dengan peran dan fungsinya;
Bagian III.13 – 3
4.
5.
6.
Menyiapkan ketersediaan aparatur pemerintah daerah yang berkualitas secara proporsional di seluruh daerah dan wilayah, menata keseimbangan antara jumlah aparatur pemerintah daerah dengan beban kerja di setiap lembaga/satuan kerja perangkat daerah, serta meningkatkan kualitas aparatur pemerintah daerah melalui pengelolaan sumberdaya manusia pemerintah daerah berdasarkan standar kompetensi; Meningkatkan kapasitas keuangan pemerintah daerah, termasuk pengelolaan keuangan yang didasarkan pada prinsip-prinsip transparansi, akuntabilitas, dan profesionalisme, sehingga tersedia sumber dana dan pembiayaan yang memadai bagi kegiatan pelayanan masyarakat dan pelaksanaan pembangunan di daerah; serta Menata daerah otonom baru, termasuk mengkaji pelaksanaan kebijakan pembentukan daerah otonom baru di waktu mendatang, sehingga tercapai upaya peningkatan pelayanan publik dan percepatan pembangunan daerah.
D. PROGRAM-PROGRAM PEMBANGUNAN Program yang akan ditempuh dalam revitalisasi proses desentralisasi dan otonomi daerah selama lima tahun mendatang adalah: 1. PROGRAM PENATAAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN MENGENAI DESENTRALISASI DAN OTONOMI DAERAH Program ini ditujukan untuk: (1) meningkatkan sinkronisasi dan harmonisasi berbagai peraturan perundangan-undangan yang menyangkut hubungan pusat dan daerah, serta pelaksanaan otonomi daerah termasuk peraturan perundang-undangan daerah; (2) menyusun berbagai peraturan pelaksana dari Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah; (3) memperkuat visi desentralisasi dan otonomi daerah para pelaku pembangunan agar tercapai persepsi yang sama terutama dalam penyelenggaraan pemerintahan, pelayananan publik, dan pembangunan di daerah; dan (4) mendorong pelaksanaan otonomi khusus di Provinsi Papua dan Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam. Kegiatan pokok yang akan dilakukan adalah: 1. Sosialisasi dan implementasi Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, Undang-undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional; Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara; Undang-undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan Undang-undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, Undangundang Nomor 18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi DI Aceh sebagai Provinsi NAD, Undang-undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua, termasuk penyusunan, sosialisasi, dan implementasi peraturan pelaksananya, khususnya terkait dengan penyelenggaraan pemerintahan dan sistem perencanaan pembangunan di daerah. 2. Penyesuaian berbagai peraturan perundangan-undangan yang menyangkut hubungan pusat dan daerah termasuk peraturan perundang-undangan sektoral dan yang terkait dengan otonomi khusus NAD dan Papua, sehingga menjadi harmonis. 3. Penyesuaian peraturan perundang-undangan daerah sehingga menjadi sinkron dengan peraturan perundang-undangan yang diatasnya; serta 4. Peningkatan supervisi beserta evaluasi pelaksanaan kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah. Bagian III.13 – 4
2. PROGRAM PENINGKATAN KERJASAMA ANTAR PEMERINTAH DAERAH Program ini ditujukan untuk meningkatkan pelaksanaan kerjasama antar pemerintah daerah termasuk peningkatan peran pemerintah provinsi. 1. 2. 3. 4.
Kegiatan pokok yang dilakukan dalam rangka meningkatkan kerjasama antar daerah meliputi: Penyusunan dan penetapan peraturan perundang-undangan tentang kerjasama antar daerah termasuk peran pemerintah provinsi; Identifikasi, perencanaan, fasilitasi, dan pelaksanaan kegiatan fungsi strategis yang perlu dikerjasamakan; Peningkatan peran Gubernur sebagai wakil pemerintah pusat untuk memfasilitasi dan menyelesaikan perselisihan antar daerah di wilayahnya; serta Pengoptimalan dan peningkatan efektivitas sistem informasi pemerintahan daerah untuk memperkuat kerjasama antar pemerintah daerah dan dengan Pemerintah Pusat.
3. PROGRAM PENINGKATAN KAPASITAS KELEMBAGAAN PEMERINTAH DAERAH Program ini ditujukan untuk menyusun kelembagaan pemerintah daerah yang disesuaikan dengan kebutuhan daerah dan potensi daerah yang perlu dikelola. Kegiatan pokok yang akan dilakukan dalam rangka peningkatan kapasitas kelembagaan pemerintah daerah meliputi: 1. Penataan kelembagaan pemerintahan daerah agar sesuai dengan beban pelayanan kepada masyarakat; 2. Peningkatan kinerja kelembagaan daerah berdasarkan prinsip-prinsip organisasi moderen dan berorientasi pelayanan masyarakat; 3. Penyusunan pedoman hubungan pemerintah daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah agar tercipta kontrol dan keseimbangan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah; 4. Penguatan pelaksanaan kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah sesuai Kerangka Nasional Pengembangan dan Peningkatan Kapasitas dalam rangka Mendukung Desentralisasi; 5. Pengkajian dan fasilitasi pelaksanaan standar pelayanan minimum, pengelolaan kewenangan daerah, dan sistem informasi pelayanan masyarakat; serta 6. Peningkatan peran lembaga non-pemerintah dan masyarakat dalam setiap pengambilan keputusan pada tingkat provinsi, dan kabupaten/kota melalui penerapan prinsip tata pemerintahan yang baik (good governance). 4. PROGRAM PENINGKATAN PROFESIONALISME APARAT PEMERINTAH DAERAH Program ini ditujukan untuk memfasilitasi penyediaan aparat pemerintah daerah, menyusun rencana pengelolaan serta meningkatkan kapasitas aparat pemerintah daerah dalam rangka peningkatan pelayanan masyarakat, penyelenggaraan pemerintahan, serta penciptaan aparatur pemerintah daerah yang kompeten dan profesional. Kegiatan pokok yang akan dilakukan dalam rangka peningkatan profesionalisme aparat pemerintah daerah meliputi: 1. Penyusunan peraturan perundang-undangan daerah, pedoman dan standar kompetensi aparatur pemerintah daerah;
Bagian III.13 – 5
2. Penyusunan rencana pengelolaan aparatur pemerintah daerah termasuk sistem rekruitmen yang terbuka, mutasi dan pengembangan pola karir; 3. Fasilitasi penyediaan aparat pemerintah daerah, mutasi dan kerjasama aparatur pemerintah daerah; 4. Peningkatan etika kepemimpinan daerah; serta 5. Fasilitasi pengembangan kapasitas aparatur pemerintah daerah dengan prioritas peningkatan kemampuan dalam pelayanan publik seperti kebutuhan dasar masyarakat, keamanan dan kemampuan di dalam menghadapi bencana, kemampuan penyiapan rencana strategis pengembangan ekonomi (lokal), kemampuan pengelolaan keuangan daerah, dan penyiapan strategi investasi. 5. PROGRAM PENINGKATAN KAPASITAS KEUANGAN PEMERINTAH DAERAH Program ini ditujukan untuk meningkatkan dan mengembangkan kapasitas keuangan pemerintah daerah dalam rangka peningkatan pelayanan masyarakat, penyelenggaraan otonomi daerah, dan penciptaan pemerintahan daerah yang baik. Kegiatan pokok yang akan dilakukan dalam rangka peningkatan kapasitas keuangan pemerintah daerah meliputi: 1. Peningkatan efektivitas dan optimalisasi sumber-sumber penerimaan daerah yang berkeadilan termasuk menciptakan kondisi yang kondusif bagi kegiatan dunia usaha dan investasi; 2. Peningkatan efisiensi, efektivitas dan prioritas alokasi belanja daerah secara proporsional; serta 3. Pengembangan transparansi dan akuntabilitas, serta profesionalisme pengelolaan keuangan daerah.
6. PROGRAM PENATAAN DAERAH OTONOM BARU Program ini ditujukan untuk menata dan melaksanakan kebijakan pembentukan daerah otonom baru sehingga pembentukan daerah otonom baru tidak memberikan beban bagi keuangan negara dalam kerangka upaya meningkatkan pelayanan masyarakat dan percepatan pembangunan wilayah. 1. 2.
3. 4.
Kegiatan pokok yang dilakukan antara lain adalah: Pelaksanaan evaluasi perkembangan daerah-daerah otonom baru dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat; Pelaksanaan kebijakan pembentukan daerah otonom baru dan atau penggabungan daerah otonom, termasuk perumusan kebijakan dan pelaksanaan upaya alternatif bagi peningkatan pelayanan masyarakat dan percepatan pembangunan wilayah selain melalui pembentukan daerah otonom baru; Penyelesaian status kepemilikan dan pemanfaatan aset daerah secara optimal; serta Penataan penyelenggaraan pemerintahan daerah otonom baru.
Bagian III.13 – 6
