MINISTERIO DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA SUBSECRETARIA

MIDUVI. Guía Tarifaria Agua Potable y Saneamiento

MINISTERIO DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA SUBSECRETARIA DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

GUIA PARA LA PREPARACION DE TARIFAS SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

Abril, 2003

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GUIA PARA LA PREPARACION DE TARIFAS SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO INDICE CAPITULO I II 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.4 2.5 III 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 IV 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 V VI ANEXOS 1 2 3 I-U I-R

TEMA RESUMEN EJECUTIVO INTRODUCCION MARCO CONCEPTUAL ! Política tarifaria ! Objetivo de la tarifa o Objetivo económico o de eficiencia o Objetivo financiero o Diferencias principales entre costo económico y financiero o Objetivo social o Objetivo de transparencia y simplicidad ! Subsidios o Subsidios cruzados o Transferencias del gobierno o Cobro por conexión a los servicios ! Cobros por otros servicios ! Recapitulación DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA Y NIVEL DE LA TARIFA ! Estructura tarifaria y marco general o Costos a recuperar o Beneficiarios y monto del subsidio o Recuperación del subsidio. Tasa de solidaridad o Resumen estructura tarifaria o Indexación de la tarifa ! Tarifa de venta de agua en bloque ! Tarifa a varias municipalidades y cantones EJEMPLOS ILUSTRATIVOS PARA FIJAR LA ESTRUCTURA ! Ejemplo No. 1 ! Ejemplo No. 2 ! Ejemplo No. 3 ! Ejemplo No. 4 ! Ejemplo No. 5 ! Análisis ejemplos presentados ! Conclusiones y Recomendaciones TRANSICION A LA NUEVA ESTRUCUTRA Y NIVEL TARIFARIO DEFINICIONES, SIGLAS Y UNIDADES

PAGINA i 1 2 2 3 3 5 6 7 8 9 10 11 11 12 12 13 13 13 14 15 16 16 17 17 18 18 20 21 22 23 25 28 30 31

CONCEPTOS SOBRE LA DEMANDA DE LOS SERVICIOS COSTO MARGINAL. COSTO INCREMENTAL PROMEDIO SUBSIDIOS CRUZADOS

32 40 47

INSTRUCTIVO PARA EL CALCULO DE LA ESTRUCTURA Y NIVEL TARIFARIO MEDIO URBANO INSTRUCTIVO PARA EL CALCULO DE LA ESTRUCTURA Y NIVEL TARIFARIO MEDIO RURAL

53 57


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GUIA PARA LA PREPARACION DE TARIFAS SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO RESUMEN EJECUTIVO La experiencia señala que la buena prestación de los servicios de agua potable y saneamiento, requiere que la entidad prestadora del servicio -empresa de servicios-, disponga de recursos financieros adecuados y confiables en el tiempo. Igualmente esta experiencia señala que las empresas de servicios, sin excepción, deben contar con un grado adecuado de independencia financiera, que les permita atender sus costos de inversión, operación y mantenimiento sin depender de las transferencias del presupuesto del estado (gobierno central, regional o cantonal). Política Tarifaria. Por política tarifaria se entiende la determinación de la estructura tarifaria o forma de asignar los costos entre los diferentes usuarios del sistema, y del nivel tarifario o precio promedio que la empresa de servicio debe cobrar para recuperar los costos por los servicios prestados. La presente Guía Tarifaria, presenta recomendaciones que permitan diseñar tanto la estructura como el nivel tarifario sobre bases sólidas. La estructura y nivel tarifario deben estar apoyados en: 1. Un reglamento de los servicios que defina los derechos y obligaciones de los usuarios y de la empresa de servicios; 2. Un sistema comercial que permita mantener información actualizada y confiable sobre los usuarios; y 3. Un sistema de regulación o vigilancia de los servicios para asegurar: a) un equilibrio entre los derechos y obligaciones de los usuarios y la empresa de servicios; b) que los servicios se presten adecuada y eficientemente para evitar trasladar los costos causados por ineficiencias a los usuarios; y c) que las empresas de servicios no abusen de su posición de monopolio, en detrimento de los usuarios. Objetivo de la tarifa. Las tarifas de los servicios de agua potable y saneamiento buscan alcanzar cuatro objetivos principales: 1. Económico o de eficiencia. Asegurar el uso eficiente de los recursos utilizados (capital, mano de obra, recursos hídricos, etc.) en la prestación de los servicios; 2. Financiero. Asegurar que la empresa de servicios cuente con los recursos financieros adecuados, que le permitan operar y mantener la infraestructura de los servicios, prestar un buen servicio a todos los habitantes de la ciudad o comunidad y atender en forma oportuna el crecimiento de la demanda de los servicios; 3. Social. Asegurar que todos los habitantes de la ciudad, particularmente los más pobres, tengan acceso a un servicio básico que estén en capacidad de pagar; y.

Guía Tarifaria, Agua Potable y Saneamiento

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4. Transparencia y simplicidad. El objetivo y la estructura de precios de la tarifa, deben ser fácilmente entendibles por la empresa de servicios y por los usuarios. Igualmente la estructura debe poder ser aplicada fácilmente. Objetivo Económico o de eficiencia. En la gran mayoría de las ciudades y comunidades, el costo de los servicios de agua potable y saneamiento básico viene, en general, aumentando paulatinamente por varias razones, entre ellas: ! La utilización plena de las fuentes existentes y la necesidad de desarrollar nuevas fuentes cada vez más lejanas o de inferior calidad para atender una demanda creciente; ! Normas de calidad del agua para consumo, cada vez más estrictas, lo cual implica una operación del sistema de agua potable más exigente; y ! La necesidad de proteger el medio ambiente y conservar los recursos hídricos, lo cual demanda una calidad adecuada de las descargas de aguas servidas. La recuperación de estos costos crecientes, demanda un gran esfuerzo en la planeación, financiación, construcción y operación de los servicios por parte de las empresas de servicios, para asegurar que todos los recursos incluyendo el agua, cada vez más escasa, sean aprovechados eficientemente y no sean desperdiciados. La forma de lograr el objetivo económico, es midiendo el consumo y aplicar una política tarifaria que logre recuperar todos los costos reales (costo económico) que resulten del desarrollo de nuevas fuentes, de la expansión los servicios y de su operación y mantenimiento. El desarrollo del concepto de costo económico o costo incremental promedio se presenta en el Anexo No.2. Objetivo Financiero. Para asegurar la viabilidad financiera de la empresa de servicios, las tarifas deben cubrir los costos asociados con la expansión, operación y mantenimiento de los servicios, los cuales incluyen: 1. Los costos de operación y buen mantenimiento de la infraestructura; 2. Los costos financieros (intereses y servicio de deuda); 3. Capital de trabajo; 4. Los costos asociados con el desarrollo o expansión de los servicios, incluyendo estudios preliminares, ingeniería final, construcción y supervisión de obras; 5. Remuneración adecuada al capital invertido; 6. Impuestos; y 7. Pagos por el uso de los recursos hídricos (derechos de extracción o de descarga). Los costos económicos y financieros, suponen que son aquellos que corresponden a un manejo eficiente de todos los recursos que necesita la empresa de servicios para ofrecer un servicio de calidad a todos los usuarios. Ambos costos incluyen la retribución adecuada al capital invertido. Objetivo Social. El agua es un elemento indispensable para la vida y salud de los habitantes de una comunidad. En consecuencia, la sociedad y por extensión las autoridades de gobierno, consideran que es necesario asegurar el acceso a servicios


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básicos de agua potable y saneamiento a todos los habitantes y, en particular, a los grupos de menor ingreso económico, los cuales frecuentemente carecen de los recursos para obtenerlos. El análisis y debate sobre este tema, se inicia con la observación de que en muchas comunidades, los más pobres, no conectados a los servicios de la empresa de servicios, a menudo están pagando costos substancialmente más altos que la población conectada al sistema por el acceso a un servicio de agua de mala calidad. Más aún, la calidad del agua que obtienen frecuentemente no cumple con las normas de potabilidad. Además carecen de un sistema adecuado de disposición de excretas. También vale recordar que los pobres que reciben el agua “gratis” por piletas públicas, o de otras fuentes, frecuentemente dedican varias horas al día para recolectar esta agua “gratis”. El tiempo que dedican estas familias a recolectar agua, podría emplearse en actividades productivas (costo de oportunidad) para aumentar el ingreso familiar. Por lo tanto, este tiempo representa un costo para ellas. Igualmente habría que añadir los costos por enfermedades atribuibles a servicios deficientes de agua y saneamiento, incluyendo el tiempo de incapacidad médica. Todos estos costos sumados representan con frecuencia en exceso del 5% del presupuesto familiar. Por ejemplo, en el 2002 en Machala, la población más pobre era abastecida por carro tanques y almacenaba su agua en recipientes que podían contaminarse fácilmente. Esta población pagaba un precio de $ 6 a 7 por m3 que se traducía en un gasto mensual de $ 29 por familia. Este pago representa alrededor del 9% del ingreso familiar. En contraste, la tarifa residencial promedio por conexión era $ 0.08 por m3 aplicable a las viviendas más económicas. La situación de Machala, está lejos de ser un caso aislado y desafortunadamente se repite en muchas ciudades del país. El pago por agua de calidad inferior y los costos asociados, como el tiempo requerido para conseguir el agua, representan la disposición a pagar de estas familias pobres y señala el límite superior que estarían dispuestas a pagar por estos servicios. En varios países (por ejemplo Chile), se considera razonable que el monto total pagado por los servicios por una familia pobre no exceda el 5% del ingreso familiar. Sin embargo, este límite debe considerarse como indicativo pues pueden darse circunstancias que justifiquen adoptar un mayor valor. Objetivo de transparencia y simplicidad de la tarifa. Un elemento clave para el éxito de un sistema tarifario, es que éste sea fácilmente entendible por todos: las autoridades municipales que aprueban la tarifa; la empresa de servicios que la proponen y los usuarios. Recapitulación. No siempre es posible cumplir a cabalidad con los cuatro objetivos antes enunciados. Por ejemplo, bajo ciertas circunstancias, la tarifa resultante para cumplir con el objetivo económico o el financiero puede no estar al alcance de la población de más bajos recursos, lo cual hace necesario buscar una solución de compromiso. En el capítulo III se ofrecen recomendaciones para lograr reconciliar los cuatro objetivos tarifarios.


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Subsidios. La población más pobre puede requerir un subsidio para acceder a los servicios básicos de agua potable y eliminación de excretas. Existen varias formas para otorgar el subsidio: ! Un pago directo del Estado al usuario para mejorar su ingreso y ayudarle a atender ésta y otras necesidades consideradas como básicas (aplicado en Europa y los Estados Unidos). El Bono de Solidaridad utilizado en el país podría ser ampliado para cubrir las necesidades básicas de estos servicios; ! Un pago directo del Estado a la empresa de servicios, para compensarla por la diferencia entre el costo de proveer el servicio y el precio cobrado al usuario (sistema aplicado en Chile); y ! Un subsidio otorgado a ciertos usuarios, presumiblemente los más pobres, a través de la tarifa por debajo del costo y una sobre tasa (tarifa por encima del costo) a otros usuarios para cubrir el subsidio. Este es el llamado subsidio cruzado. Por su uso extensivo en el Ecuador y otros países, este tipo de subsidio se analiza en el Anexo No. 3. El sistema de subsidios cruzados, utilizado en Ecuador y la gran mayoría de países en vías de desarrollo, ofrece el atractivo de ser fácil de aplicar. Sin embargo, la evidencia en Ecuador y en muchos otros países, indica que este subsidio, en la forma que se está aplicando, no produce los beneficios esperados, entre otras razones, porque no está beneficiando a los más pobres y menos aún a los no conectados al sistema. Las tarifas bajas que resultan de un subsidio cruzado mal aplicado no le permiten a la empresa de servicios prestar un servicio de calidad a todos los habitantes de la comunidad. El subsidio cruzado, si bien no es la solución óptima para lograr los objetivos de la tarifa, constituye una alternativa que puede considerarse para lograr el objetivo social cuando no existen mecanismos para que el Estado subsidie directamente al usuario. En este caso, este subsidio es una solución aceptable siempre y cuando en su diseño se tengan en cuenta sus limitaciones y se logre minimizar las distorsiones que puede crear. Estructura Tarifaria. La estructura y nivel tarifario recomendado, están concebidos para reconciliar al máximo los objetivos y recuperar todos los costos que la empresa de servicios incurre para prestar un buen servicio, y considera cuatro conceptos básicos: 1. Un cargo fijo para cubrir los costos fijos de la empresa de servicios; 2. Un cargo variable para cubrir los costos variables de la empresa de servicios; 3. Un subsidio explícito para asegurar que los usuarios más pobres puedan disfrutar de un servicio básico; y 4. Una tasa de solidaridad social a todos los usuarios no pobres que permita recuperar el subsidio otorgado. El proceso de cambio hacia una nueva estructura y nivel de tarifas, requiere una cuidadosa planeación e informar a los usuarios sobre los objetivos que se persiguen con este cambio. La gran mayoría de los usuarios saldrán ganando por una calidad y coberturas mejores de los servicios, particularmente los usuarios de más bajos recursos, pero ciertos grupos tendrán que pagar mayores tarifas.


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GUIA PARA LA PREPARACION DE TARIFAS SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO I.

INTRODUCCION

El Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUDI) a través de su Subsecretaría de Agua Potable y Saneamiento Básico (SAPYSB), ha desarrollado la presente Guía para ayudar a los municipios, tanto en el medio urbano como rural, a sus entidades encargadas de prestar los servicios (empresa de servicios), y a los profesionales que trabajan en el sector a establecer un sistema tarifario adecuado que permita asegurar la buena y eficiente prestación de los servicios de agua potable y saneamiento (alcantarillado). La experiencia en todos los países, señala que la buena prestación de los servicios de agua potable y saneamiento, requiere que la empresa de servicios disponga de recursos financieros adecuados y confiables en el tiempo. Igualmente esta experiencia señala que las empresas de servicios, sin excepción, deben contar con un grado adecuado de independencia financiera, que les permita atender sus costos de inversión, operación y mantenimiento sin depender de las transferencias del presupuesto del Estado (gobierno central, regional o cantonal). Los presupuestos estatales son inciertos por naturaleza. Esa incertidumbre se manifiesta con frecuencia en retrasos en los planes de desarrollo y por ende en el deterioro de la calidad de los servicios. La forma más confiable de asegurar un buen servicio es lograr que los ingresos de una empresa de servicios provengan de tarifas que cubran el costo de los servicios que presta. Además, es necesario asegurar que las familias más pobres puedan acceder a los servicios a un costo razonable. Para lograr este objetivo puede ser necesario un subsidio. La presente Guía comprende: 1. Presentación y desarrollo del marco conceptual para la fijación del nivel de la tarifa; 2. Recomendaciones sobre la estructura tarifaria; 3. El desarrollo de la metodología para el cálculo de las tarifas de los servicios prestados en el medio urbano y en el medio rural; 4. Ejemplos para ayudar al lector en la determinación tanto de la estructura como del nivel de la tarifa; 5. Recomendaciones para la transición de la estructura y nivel tarifario actual a la nueva estructura y nivel tarifario; y 6. Instructivos para la determinación de la estructura y nivel de la tarifa en zonas urbanas y rurales. La metodología desarrollada, reconoce que existen varias formas de establecer tanto la estructura como el nivel de la tarifa y por lo tanto esta Guía ofrece un “menú” que permite al usuario de este manual determinar el sistema más adecuado a sus necesidades. Las preguntas y consultas sobre esta Guía pueden ser dirigidas a SAPYSB quien con gusto las atenderá en forma oportuna.

Guía Tarifaria, Agua Potable y Saneamiento II.

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MARCO CONCEPTUAL

La estructuración de la tarifa y determinación del nivel tarifario, es un ejercicio multidisciplinario que requiere el concurso de profesionales en ingeniería, economía y finanzas. Esta Guía está dirigida a estos profesionales y otras personas interesadas. No supone que el lector tenga un conocimiento profundo de los temas pertinentes, pero si un gran interés. 2.1

Política Tarifaria

Por política tarifaria se entiende la determinación de la estructura tarifaria o forma de asignar los costos entre los diferentes usuarios del sistema, y del nivel tarifario o precio promedio que la empresa de servicios debe cobrar para recuperar los costos por los servicios prestados. La presente Guía Tarifaria presenta recomendaciones que permitan diseñar tanto la estructura como el nivel tarifario sobre bases sólidas. La estructura y nivel tarifario deben estar apoyados en: 1. Un reglamento de los servicios que defina: a. Los derechos y obligaciones de los usuarios: b. Derecho a un buen servicio a un costo razonable c. Obligación de pagar por los servicios en forma oportuna 2. Los derechos y obligaciones del prestador del servicio: a. Derecho a cobrar por el acceso y por el uso de los servicios b. Derecho a desconectar a los usuarios por el no pago de los servicios c. Obligación de prestar un servicio eficiente y de dar atención oportuna a todos los usuarios. 3. Un sistema comercial que permita mantener información actualizada y confiable sobre: a. La clasificación de usuarios y el comportamiento de su demanda b. La facturación, pagos y consumo de cada usuario c. La entrada o retiro de usuarios 4. Un sistema de regulación o vigilancia de los servicios para asegurar: a. Un equilibrio entre los derechos y obligaciones de los usuarios y la empresa de servicios. b. Que las empresas de servicios presten los servicios adecuada y eficientemente, para evitar trasladar los costos causados por ineficiencias a los usuarios; y c. Que las empresas de servicios no abusen de su posición de monopolio, en detrimento de los usuarios. 2.2

Objetivo de la tarifa. Las tarifas de los servicios de agua potable y saneamiento buscan alcanzar cuatro objetivos principales:


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1. Económico o de eficiencia. Asegurar el uso eficiente de los recursos utilizados (capital, mano de obra, recursos hídricos, etc.) para la prestación de los servicios. 2. Financiero. Asegurar que la empresa de servicios cuente con los recursos financieros adecuados que le permitan operar y mantener la infraestructura de los servicios, prestar un buen servicio a todos los habitantes de la ciudad o comunidad y atender en forma oportuna el crecimiento de la demanda de los servicios. 3. Social. Asegurar que todos los habitantes de la ciudad, particularmente los más pobres, tengan acceso a un servicio básico que estén en capacidad de pagar. 4. Transparencia y simplicidad. El objetivo y la estructura de precios de la tarifa, deben ser fácilmente entendibles por las autoridades municipales, la empresa de servicios y por los usuarios. Igualmente la estructura debe poder ser aplicada fácilmente. 2.2.1

Objetivo Económico o de eficiencia

En la gran mayoría de las ciudades y comunidades, el costo de los servicios de agua potable y saneamiento básico viene aumentando paulatinamente por varias razones, entre ellas: !

La utilización plena de las fuentes existentes y la necesidad de desarrollar nuevas fuentes de abastecimiento cada vez más lejanas o de inferior calidad para atender una demanda creciente;

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Normas de calidad del agua para consumo cada vez más estrictas, lo cual implica una operación del sistema de agua potable más costosa; y

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La necesidad de proteger el medio ambiente y conservar los recursos hídricos, lo cual demanda una calidad adecuada de las descargas de aguas servidas.

La demanda o consumo de los servicios de agua potable y alcantarillado, determina el tamaño y por ende el costo de las obras e infraestructura necesarias para atenderla y de los costos de operación y mantenimiento. Por lo tanto, es importante entender el comportamiento y los determinantes de la demanda (ver Anexo No. 1). La recuperación de estos costos crecientes demanda un gran esfuerzo en la planeación, financiación, construcción y operación de los servicios por parte de las empresas de servicios, para asegurar que todos los recursos incluyendo el agua, cada vez más escasa, son aprovechados eficientemente y no son desperdiciados.

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La forma de lograr el objetivo económico, es aplicar una política tarifaria que logre recuperar todos los costos reales (costo económico), que resultan del desarrollo de nuevas fuentes, de la expansión de los servicios y de su operación y mantenimiento. El concepto de costo económico, refleja la diferencia entre los costos “con el proyecto” y “sin el proyecto”, condición no necesariamente igual a “antes” y “después” del proyecto. Por ejemplo, una planta de tratamiento mal mantenida se deteriora rápidamente y va perdiendo capacidad de tratamiento (situación “sin el proyecto”); el “proyecto” de rehabilitación recuperaría la capacidad original. De otra parte la situación “antes” del proyecto es una “fotografía” de planta deteriorada que no toma en cuenta la pérdida paulatina de su capacidad. El costo económico, llamado también costo marginal o incremental (CM), se define como el costo de proveer una unidad adicional del servicio. Una aproximación al costo marginal es el concepto de Costo Incremental Promedio (CIP)1, el cual representa el costo promedio (sobre un horizonte del orden de 5 a 20 años de expansión de los servicios), tanto de las inversiones como de los costos operacionales incrementales adicionales requeridos para atender oportunamente la demanda adicional durante este período. Por su naturaleza, el CIP debe considerarse como un costo variable. El desarrollo del concepto de costo marginal y la fórmula para el cálculo del CIP se presentan en el Anexo No.2. Figura No.1 . Demanda Incremental Demanda (Capacidad) Aumento Capacidad

Demanda

Demanda Incremental Capacidad Existente

Tiempo "

1

Saunders, Robert J, J. Warford y P. C. Mann. Alternative Concepts of Marginal Cost for Public Utilities Pricing: Problems of Applications in the Water Supply Sector. World Bank Staff Working Paper No. 259. May, 1977. El concepto de CIP es utilizado por entidades como el Banco Mundial, el Banco Interamericano y el regulador de los servicios de agua y alcantarillado en Inglaterra (OFWAT).


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La tarifa igual al costo marginal, asegura la asignación eficiente de los recursos y que los beneficios (disposición a pagar), son iguales o mayores a los costos. Al pagar el CM, los consumidores demuestran su voluntad de consumir una cierta cantidad a este precio, lo cual señala que el valor [beneficio] asignado por ellos a este consumo, es al menos igual a su costo (Anexo 2, numeral 1). Si la tarifa es menor al CM, es razonable suponer que habrá un consumo adicional cuyo costo de producción excede los beneficios (tarifa pagada), lo cual representa una pérdida para la sociedad. De otra parte, si la tarifa es mayor al CM, el usuario dejaría de consumir una cierta cantidad por la cual estaba dispuesto a pagar su costo, lo cual representa también una pérdida para la sociedad. La forma de transmitir claramente esta señal de precio, es con la medición del consumo; condición necesaria para lograr el objetivo económico de la tarifa. Conviene aclarar que lo costos asociados con el servicio de alcantarillado pluvial, no dependen del consumo de los usuarios, por lo tanto no responden al concepto de costo marginal (CIP) desarrollado. Para la recuperación de estos costos, deben buscarse formas asociadas al valor de la propiedad (avalúo catastral). 2.2.2 Objetivo Financiero Para asegurar la viabilidad financiera de la empresa de servicios, las tarifas deben cubrir los costos asociados con la expansión, operación y mantenimiento de los servicios, los cuales incluyen 2: 1. Los costos de operación y buen mantenimiento de la infraestructura: • Personal, incluyendo su capacitación • Inventarios • Energía eléctrica, productos químicos y combustibles • Herramientas, equipos y vehículos de operación • Equipos de oficina y programas (“software”) de cómputo – atención a clientes -facturación y cobranza-, control de activos e inventarios, etc. • Oficinas, laboratorios y talleres • La depreciación de los activos fijos (preferiblemente medida con respecto a los costos de reposición y no a los históricos) para atender los costos de ir reemplazando esta infraestructura. 2. Remuneración adecuada al capital invertido; 3. Los costos financieros (intereses y servicio de deuda); 4. Capital de trabajo; 5. Los costos asociados con el desarrollo o expansión de los servicios incluyendo estudios preliminares, ingeniería final, construcción y supervisión de obras. 6. Impuestos; y 7. Pagos por el uso de los recursos hídricos (derechos de extracción o de descarga)

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Esta lista es indicativa y no debe entenderse como limitante.

Guía Tarifaria, Agua Potable y Saneamiento 2.2.3

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Diferencias principales entre costo económico y financiero

Los objetivos tanto económicos y financieros, suponen que los costos de las inversiones así como los de operación y el mantenimiento, son el resultado de un manejo eficiente de todos los recursos que necesita la empresa de servicios para ofrecer un servicio de calidad a todos los usuarios. Ambos objetivos consideran a la retribución adecuada al capital invertido como un costo. Es importante sin embargo, recordar que existen diferencias entre lo que considera un costo económico y un costo financiero: o En primer lugar, ciertos costos económicos no se consideran costos financieros y viceversa. Por ejemplo, los costos financieros incluyen una provisión para inflación y para el pago de impuestos mientras que los costos económicos consideran precios constantes (sin inflación) y excluyen los pagos, llamados de transferencia, como son los impuestos o intereses. Igualmente, la fuente de financiación y las tasas de intereses asociadas no afectan el cálculo del costo económico (por cuanto los recursos utilizados –materiales, equipo y mano de obra- no son efectados por la fuente de financiación), mas sí el del costo financiero. o En segundo lugar, los costos económicos incluyen los costos ejemplo el deterioro de la calidad del agua de los ríos por alcantarillado o los costos por enfermedades). Estos costos, externalidades, afectan a la comunidad o a la sociedad pero no servicios, y por lo tanto no se registran en sus libros contables.

ambientales (por vertimientos del conocidos como a la empresa de

o En tercer lugar, los economistas consideran las inversiones en el pasado y los flujos de dinero asociados con ellas como “costos hundidos”, los cuales no deben afectar las decisiones sobre nuevas inversiones. Sin embargo, el costo de las inversiones en el pasado puede aún estar siendo pagado (amortización e intereses de un préstamo) y esta infraestructura debe ser mantenida y operada. Por lo tanto, las decisiones del pasado afectan las finanzas de la empresa de servicios y desde este punto de vista deben ser consideradas. En consecuencia, desde el punto de vista financiero los cargos por depreciación de activos y el servicio de la deuda, representan un costo, pero desde el punto de vista económico no lo son. o En cuarto lugar, el precio de un insumo (por ejemplo combustibles) puede estar subsidiado. El costo financiero reflejaría el pago realizado por este insumo, mientras que el costo económico, consideraría el costo para el país, esto es el precio real sin el subsidio. o Finalmente es importante recalcar que los costos (y beneficios) económicos, son la diferencia entre los costos (o beneficios) “con el proyecto” y “sin el proyecto”, condición diferente a “antes” y “después” del proyecto.

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Como consecuencia, una tarifa que produce un resultado financiero deseable puede no ser económicamente eficiente. De otra parte, un servicio costeado por el principio económico puede, en algunas circunstancias no asegurar la viabilidad financiera de la empresa de servicios. Estas diferencias se ilustran en la Figura No. 2. Figura No. 2. Costo Marginal y Costo Financiero Tarifa Costo Marginal B Costo Financiero

Demanda (Q) Cuando el costo medio (del proyecto) o el costo financiero total3 de la empresa de servicios para proveer el servicio, está por encima del costo marginal (a la izquierda del punto B), una tarifa de costo marginal, no le permite a la empresa de servicios recuperar todos sus costos. De otra parte, cuando el costo marginal es substancialmente mayor que el costo medio, la tarifa de costo marginal se traduciría en un excedente de caja importante en la empresa de servicios (muy a la derecha del punto B). Un excedente de caja relativamente alto, por lo general no es políticamente aceptable o puede crear efectos nocivos en la empresa de servicios, si da lugar a una política no adecuada de gasto. Una alternativa para mantener la tarifa de costo marginal y los excedentes de caja a niveles aceptables, es captar este exceso de caja como un dividendo extraordinario en beneficio de los dueños del sistema (municipalidad). 2.2.4

Objetivo Social

El agua es un elemento indispensable en la vida y salud de los habitantes de una comunidad, en consecuencia la sociedad y por extensión las autoridades de gobierno, consideran que es necesario asegurar el acceso a servicios básicos de agua potable y saneamiento a todos los habitantes y en particular a los grupos de menor ingreso económico, los cuales frecuentemente carecen de los recursos para obtener estos servicios. 3

El costo financiero indicado en la Figura No. 2, es el total de la empresa de servicios. Los conceptos de costo financiero total y costo medio del proyecto (sobre el cual se calculó el costo marginal) son diferentes. La curva de costo marginal y la de costo medio se interceptan donde el costo medio es mínimo.


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El análisis y debate sobre este tema, se inicia con la observación de que en muchas comunidades, los más pobres a menudo están pagando costos substancialmente más altos por el acceso a un servicio de agua de mala calidad. Más aún, la calidad del agua que obtienen frecuentemente no cumple con las normas de potabilidad. Además carecen de un sistema adecuado de disposición de excretas. También vale recordar que los pobres que reciben el agua “gratis” por piletas públicas o de otras fuentes, frecuentemente dedican varias horas al día para recolectar esta agua “gratis”. El tiempo que dedican estas familias a recolectar agua, podrían emplearlo en actividades productivas (costo de oportunidad) para aumentar el ingreso familiar. Por lo tanto, este tiempo representa un costo para ellas. Igualmente, habría que añadir los costos por enfermedades relacionadas con servicios deficientes de agua y saneamiento incluyendo el tiempo de incapacitación. Todos estos costos sumados, representan con frecuencia en exceso del 10% del presupuesto familiar. Por ejemplo, en 1995 en Guayaquil, la población más pobre era abastecida por carro tanques y almacenaba su agua en recipientes que podían contaminarse fácilmente. Para obtener esta agua, esta población pagaba un precio de $3.45 por m3 y el gasto mensual de una familia oscilaba entre el 10 y el 15% del ingreso familiar. En contraste, la tarifa residencial promedio por conexión era $ 0.21 por m34. La situación de Guayaquil en 1995, está lejos de ser un caso aislado y desafortunadamente se repite hoy en muchas ciudades del país. El pago por agua de calidad inferior y los costos de oportunidad asociados, representan la disposición a pagar de estas familias pobres y señala el límite superior que estarían dispuestas a pagar por estos servicios5. En varios países (por ejemplo Chile), se considera razonable que el monto total pagado por los servicios por una familia pobre, no exceda el 5% del ingreso familiar. Sin embargo, este límite debe considerarse como indicativo, pues pueden darse circunstancias que justifiquen adoptar un mayor valor. 2.2.5

Objetivo de transparencia y simplicidad

La estructura y nivel de la tarifa, deben poder ser entendidos por todas las personas que tienen un interés en el tema: las autoridades municipales, el personal de la empresa de servicios y ciertamente el público. La falta de transparencia puede ser un factor de rechazo por cualesquiera de estos grupos, lo cual pondría en peligro su aplicación. La falta de transparencia también es un campo fértil para manipulaciones y malos manejos. El tratar de lograr un acercamiento perfecto a todos los cuatro objetivos, podría resultar en una estructura compleja y de difícil aplicación por parte de la empresa de servicios, lo cual se traduce en mayores costos del sistema comercial. Un proceso complejo de selección de los usuarios más pobres para la determinación del nivel de subsidio podría también dar lugar a un sistema costoso de poner en práctica. 4

Yepes, Guillermo. Do cross-subsidies help the poor to benefit from water and wastewater services?. Lessons from a case study. World Bank. Infrastructure Notes. Water No. WS WS-18. April 1998. 5 El gasto que hace una familia o persona por conseguir el agua señala su disposición a pagar, concepto que no debe confundirse con la capacidad de pago.


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Estas consideraciones, llevan a la necesidad de sopesar los costos de sistemas más complejos frente a los beneficios que tales sistemas podían traer. Ciertamente las estructuras tarifas vigentes en Ecuador no son simples y transparentes, como lo señalan la experiencias en muchas ciudades del país. 2.3 Subsidios. Para asegurar el acceso de la población más pobre a los servicios básicos de agua potable y eliminación de excretas, puede ser necesario otorgar un subsidio. Existen varias formas de otorgar este subsidio: !

Un pago directo del Estado al usuario para mejorar su ingreso y ayudarle a atender esta y otras necesidades consideradas como básicas (aplicado en Europa y los Estados Unidos). El Bono de Solidaridad utilizado en el país podría ser ampliado para cubrir las necesidades básicas de estos servicios;

!

Un pago directo del Estado a la empresa de servicios para compensarla por la diferencia entre el costo de proveer el servicio y el precio cobrado al usuario (sistema aplicado en Chile); y

!

Un subsidio otorgado a ciertos usuarios, presumiblemente los más pobres, a través de la tarifa por debajo del costo acompañada de una sobre tasa (tarifa por encima del costo) a otros usuarios. Este es el llamado subsidio cruzado. Por su uso extensivo en el Ecuador y otros países, este tipo de subsidio se analiza en el Anexo No. 3.

La aplicación adecuada de un subsidio directo requiere la existencia de una organización estatal para fijar los criterios para otorgar el subsidio. Estos incluyen: ! ! ! !

Establecer los requisitos que una persona o familia deben cumplir para que sean merecedores del subsidio; Identificar las personas o familias merecedoras del subsidio; Determinar el monto del subsidio y efectuar su pago oportuno; y Mantener actualizada toda esta información

La organización requerida para administrar este subsidio, podría no justificarse, por el alto costo que podría representar para el Estado, si se crea para administrar solamente el subsidio de agua potable y saneamiento. La aplicación del subsidio cruzado, también requiere de una organización estatal, aunque menos compleja que la primera, que defina en forma trasparente quiénes son los usuarios merecedores del subsidio, el monto del mismo, y quiénes deben pagar y cómo por este subsidio. Tal es el caso de Colombia, en donde los usuarios domésticos están divididos en 6 grupos según las características de la vivienda (la bondad de este sistema está siendo cuestionada en ese país). Sin embargo, muchos países o municipios no disponen de este tipo de organización.

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Cuando no existe una organización estatal encargada de definir las reglas para otorgar los subsidios e identificar a los merecedores del mismo, o no es posible identificar a estos usuarios, es necesario buscar un procedimiento fácil de aplicar para definir estos parámetros. Una alternativa, basada en la estrecha relación que existe entre consumo e ingreso familiar (ver Anexo 1, par. 1 y Anexo 3), es utilizar el volumen consumido como único indicativo (si bien imperfecto) del estrato económico y aplicar el subsidio a todos los usuarios domésticos que consuman por debajo de un consumo preestablecido6. 2.3.1 Subsidios Cruzados. El sistema de subsidios cruzados, utilizado en Ecuador y la gran mayoría de países en vías de desarrollo, ofrece el atractivo de ser fácil de aplicar. Sin embargo, la evidencia en Ecuador y muchos otros países, en donde persisten bajas coberturas y una deficiente calidad de los servicios, señala que la forma como se ha venido aplicando el subsidio no ha permitido obtener los beneficios esperados. Ciertamente estos subsidios no han beneficiado a los más pobres, por cuanto los usuarios que no cuentan con una conexión domiciliaria no reciben este subsidio. Tabla No. 2. Subsidios Cruzados con respecto a la tarifa media Quito, Ibarra y Ambato 2002 Usuarios y Consumo Subsidiados (%) ! Conexiones ! Consumo No subsidiados (%) ! Conexiones ! Consumo

Quito (urbano)

Ibarra

Ambato

87 60

91 78

81 71

13 40

9 22

19 29

a/

Nota: Para Quito, ver Tabla No. 1, Anexo 3 a/ En estricto sentido el número de usuarios y volúmenes subsidiados es mayor por cuanto la tarifa en estas tres empresas de servicios no cubre todos sus costos.

Los resultados presentados en las Tabla No.2 (ver también Anexos 1 y 3) permiten apreciar algunos de los problemas en la aplicación del subsidio cruzado: o El gran porcentaje de usuarios que pagan por debajo de la tarifa media y el alto consumo subsidiado; o La gran dificultad de lograr, ante la existencia de grandes subsidios, que la tarifa promedio cubra todos los costos, por la imposibilidad tanto teórica (Anexo 3) como práctica de aumentar indiscriminadamente las tarifas a unos pocos usuarios; y

6

Este método es imperfecto, por cuanto hay muchas familias pobres que pueden consumir por encima del límite establecido, y por supuesto hay familias de mayores ingresos que pueden consumir por debajo de este límite.


16

Para solucionar los dos problemas anteriores, es necesario limitar el número de usuarios y el volumen que se quiere subsidiar. Estos problemas pueden reducirse utilizando una metodología apropiada para el establecimiento de los subsidios cruzados, la cual se desarrolla en el Capítulo III. 2.3.2 Transferencias del gobierno. El gobierno otorga varios subsidios a las entidades que prestan los servicios de agua y alcantarillado. Entre estos se cuentan las transferencias del impuesto a los teléfonos y los aportes directos del gobierno central o municipal. La fuente de los recursos provenientes de estas transferencias (subsidios), no afecta el cálculo del costo económico o costo incremental promedio (Anexo 2). En contraste, los costos financieros de la entidad prestadora del servicio deben reflejar, de haberlas, las condiciones financieras asociadas al uso de estos recursos (intereses, contribución a la inversión). Igualmente, la entidad prestadora debe considerar que estas transferencias, al ser utilizadas para expandir los servicios, aumentan el valor de los activos fijos (inversiones) y por lo tanto los gastos para su buen mantenimiento. 2.4

Cobro por la conexión a los servicios

Los costos por la conexión a los servicios, deben incluir los materiales y mano de obra requeridos para la instalación de la conexión desde la red de distribución hasta el predio del usuario, incluyendo, en el caso de agua potable, el medidor y todos sus accesorios. Estos costos deben ser recuperados. Tanto desde el punto de vista de los objetivos económico, financiero y ciertamente el social; el costo de la conexión podría incluirse en el cálculo del CIP o del costo medio financiero. Es decir, la conexión podría darse sin un pago anticipado y recuperar su costo por medio de la tarifa. La práctica en la gran mayoría de las empresas de servicios es, sin embargo, exigir un pago por la conexión. Esta práctica se deriva, en esencia, de un problema de flujo de caja y hasta cierto punto de un riesgo financiero. Si se cobra por consumo, tomaría varios años recuperar la inversión hecha con los riesgos que esto puede representar. Se ha observado en muchas ciudades que este cobro representa un gasto importante para los usuarios más pobres y por lo tanto una barrera difícil de salvar que a menudo los excluye de los servicios. Para obviar este problema, valdría la pena considerar la posibilidad de reducir sustancialmente el cobro por la conexión, para permitir el acceso a los servicios a las familias de más bajo ingreso. Para este efecto, pueden utilizarse: (a) las transferencias del gobierno y préstamos para facilitar el pago de la conexión de los usuarios pobres, lo cual es coherente con la estrategia tarifaria y de subsidios recomendada; (b) ofrecer a los usuarios la posibilidad de proveer mano de obra y reducir así los pagos en efectivo; y (3) dar amplios plazos para el pago de la conexión.

Guía Tarifaria, Agua Potable y Saneamiento 2.5

17

Cobro por otros servicios

Alcantarillado combinado o pluvial. Como se observó en el numeral 2.2.1 (Objetivo Económico o de eficiencia), la naturaleza del servicio del alcantarillado o drenaje pluvial no permite relacionar estas inversiones y sus costos de operación con el consumo de agua y por lo tanto estos costos deben ser recuperados en forma diferente. Generalmente, esta recuperación se hace a través de un cargo en el impuesto predial, el cual se transfiere a la entidad que presta el servicio, como es el caso en Quito. Si no es factible recuperar estos costos a través del impuesto predial, otra opción para la entidad que presta este servicio es recuperarlos por medio de un cargo fijo explícito. Basuras. Este servicio, generalmente es prestado por el municipio o una entidad especializada. En algunas ciudades se acostumbra incluir este costo en la factura por los servicios de agua potable y alcantarillado. En general esta práctica no es recomendable, debido a que el usuario tiene dificultades en discernir los costos asociados con cada servicio y por lo tanto como regular su consumo. En caso que sea necesario incluir este cobro en la facturación de los servicios de agua y saneamiento se sugiere que: (1) el valor del servicio de basura se recupere como un cargo explícito, y (2) que la empresa cobre una comisión a la municipalidad por el costo que implica el manejo de esta facturación. 2.6

Recapitulación

No siempre es posible cumplir a cabalidad con los cuatro principios antes enunciados. Por ejemplo, bajo ciertas circunstancias, la tarifa resultante para cumplir con el objetivo económico o el financiero puede no estar al alcance de la población de más bajos recursos. El subsidio cruzado, si bien no es la solución óptima para lograr el objetivo económico, constituye una alternativa que debe considerarse para lograr el objetivo social cuando no existen mecanismos para que el Estado subsidie directamente al usuario. En estos casos este subsidio es una solución aceptable, siempre y cuando, en su diseño se tengan en cuenta sus limitaciones y se logre minimizar las distorsiones que puede crear. En el capítulo III se ofrecen recomendaciones para lograr reconciliar al máximo los cuatro objetivos tarifarios y para el diseño de una estructura tarifaria trasparente y fácil de aplicar. III. DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA Y NIVEL TARIFARIO 3.

Estructura tarifaria y marco general

Tanto la estructura como el nivel de la tarifa deben buscar que los recursos se utilicen eficientemente (objetivo económico); que la empresa de servicios sea financieramente viable (objetivo financiero); que las familias de escasos recursos económicos tengan


18

acceso a los servicios básicos a un costo razonable (objetivo social) y que el sistema diseñado sea trasparente y de fácil comprensión y aplicación. 3.1

Costos a recuperar

Una meta fundamental debe ser que la tarifa recupere todos los costos fijos y variables de la empresa de servicios: !

Costos Fijos. Costos que no dependen del consumo o la producción. Estos costos incluyen el mantenimiento de la infraestructura y el sistema comercial, el servicio de deuda y los costos administrativos. Para mayores detalles ver Anexo I-U, Formulario No. Tabla No.2.

!

Costos Variables. Costos que dependen del volumen consumido o producido. Los costos de operación (energía eléctrica, químicos, personal de operación) y los de expansión de la capacidad de la infraestructura, son ejemplos de costos variables. Por definición el costo marginal o CIP, se considera un costo variable ya que los costos de expansión de los servicios dependen de la capacidad del sistema7.

La definición precisa de que constituye un costo fijo o un costo variable. En los instructivos (I-U, Formulario 1,Tabla 2 y I-R, Formulario 1) al final de la guía, se ofrecen recomendaciones al respecto de esta clasificación. En consecuencia es conveniente que la tarifa tenga dos componentes: un cargo fijo (CF) y otro variable (CV) que permitan recuperar los costos fijos y variables respectivamente: (1)

Ti = CF +CV = CF + pQ

En donde Ti es la tarifa que se le cobra a un usuario; Q su consumo y p el costo variable por m3 consumido (el valor de p debería ser igual al CIP o costo marginal). El cargo fijo debe ser pagado por todos los usuarios conectados al sistema, así no registren consumo durante un período de facturación, por cuanto la empresa de servicios incurre en costos para asegurar el servicio cuando el usuario lo demande. Es importante anotar que la tarifa debe reflejar, y por separado, los costos del servicio de agua potable y alcantarillado, y por lo tanto: (2)

7

Ti = (CF + pQ) [agua potable] + (CF + pQ) [alcantarillado]

La distinción entre costos fijos y variables depende del horizonte de tiempo considerado. Por ejemplo, en el muy corto plazo, posiblemente menos de un año, puede argumentarse que la gran mayoría de los costos son fijos; por el contrario en el largo plazo la gran mayoría de los costos serían variables.


19

= CFt + p[ap]Q +p[alc]Q 8 En donde: CFt son los cargos fijos totales, y p[ap] y p[alc] los cargos variables del servicio de agua potable y alcantarillado respectivamente. Algunas empresas de servicios facturan el valor del servicio de agua potable y alcantarillado como uno solo9. En general esta práctica no se recomienda por cuanto se establece un subsidio cruzado de aquellos que no tienen el servicio de alcantarillado (generalmente la población más pobre) hacia los que si lo tienen. De otra parte, debe cobrarse por el servicio de alcantarillado a las industrias y comercio que tienen fuente propia de abasto pero que utilizan este servicio. Finalmente es importante recordar que para poder aplicar las ecuaciones 1 y 2 es necesario que el consumo sea medido. Cuando no lo es, la tarifa se reduce a un cargo fijo que debe recuperar todos los costos. 3.2

Beneficiarios y monto del subsidio

La aplicación adecuada del subsidio cruzado, requiere que el subsidio sea explícito y acotado (ver Anexo 2) y por lo tanto es necesario: !

Primero. Decidir los criterios para identificar a las familias merecedoras del subsidio. No existe una metodología comúnmente aceptada para identificar a estas familias, pero frecuentemente se acepta que éstas son aquellas cuyos ingresos no les permite cubrir los costos de una canasta familiar básica, los cuales varían de una comunidad a otra. Una alternativa para determinar las familias merecedoras de este subsidio es por medio de encuestas de ingreso familiar (o en su defecto apoyarse en la información que recolecta el gobierno central para otorgar el subsidio de solidaridad a las familias de más bajo ingreso). Este proceso de identificación es costoso, particularmente lo debe hacer el municipio o la entidad prestadora y muy posiblemente de difícil aplicación en la mayoría de las ciudades del país. Cuando esta identificación no es viable, se recomienda otorgar el subsidio a todos los usuarios domésticos que consuman por debajo del nivel de consumo que se desee subsidiar, como se indica en el párrafo siguiente.

!

Segundo. Fijar el volumen que se desea subsidiar, el cual se recomienda no sea superior a 10 m3/familia/mes10. Vale la pena recalcar que este tipo de subsidio sólo puede ser enfocado y calibrado adecuadamente cuando hay medición del consumo, circunstancia que hoy no se da en muchas empresas de servicios del país.

8

En teoría, el caudal que va al alcantarillado es menor al consumo de agua potable, sin embargo y por razones prácticas se recomienda utilizar el volumen consumido para calcular el CIP del servicio de alcantarillado.

9

El estudio citado del BID encontró que el 51% de las empresas de servicios no hacen un cobro separado por el servicio de alcantarillado. 10 El consumo de los grupos más pobres oscila entre 20 y 50 litros por habitante por día y equivale a unos 4 a 10 m3/familia/mes (Anexo 1).


20

!

Tercero. Fijar el pago máximo que una familia pobre debe hacer por el uso de los servicios básicos. Este pago determina el subsidio que debe recibir la familia y se recomienda que no exceda el 5% del ingreso familiar de una familia pobre, (Capítulo 3, par. 3.2). Si el criterio de selección de las familias pobres merecedoras del subsidio es la canasta familiar básica, entonces el valor de esta canasta podría usarse como base para definir el pago máximo.

!

Como orientación general para mantener el valor total del subsidio acotado y dentro de márgenes manejables, se recomienda que el número de usuarios catalogados como pobres no sea superior al 30% de todos los usuarios. Si las encuestas de ingreso familiar arrojan porcentajes substancialmente mayores, muy posiblemente el sistema de subsidio cruzado no sea aplicable (tal es el caso de muchas comunidades rurales) y el Estado, como se mencionó anteriormente, debería subsidiar directamente a estos usuarios.

Por lo tanto el monto del subsidio (S) para los usuarios más pobres sería: (3)

Pago máximo/mes = 0.05 IF = Ecuación 2 – S = CFt + p[ap][10 m3/mes] + p[alc][10 m3/mes] – S

En donde (IF) es el ingreso familiar promedio mensual de estas familias pobres. Por facilidad de aplicación, se recomienda calcular el valor de S sobre la base de un consumo máximo de 10 m3/mes y se aplicaría por igual a todas las familias pobres que consuman por debajo de 10 m3/mes. El subsidio total (ST) sería por consiguiente igual a: (4)

ST = N x S

En donde N es el número de familias merecedoras del subsidio y S el monto del subsidio (ecuación 3). En esta forma, el subsidio es explícito (S) y acotado (ST). 3.3

Recuperación del subsidio. Tasa de Solidaridad Social

Los demás usuarios no merecedores del subsidio (usuarios industriales, comerciales y estatales así como los usuarios domésticos no merecedores del subsidio o con consumos superiores a 10 m3/familia/mes), deberían pagar una tasa adicional, denominada de Solidaridad Social (TSS) que permita compensar el subsidio otorgado. Esta tasa debe ser un cargo fijo11. En consecuencia el valor de TSSi por usuario sería: (5) TSSi = ST/ M En donde (M) es el número de usuarios que aportan el subsidio. En forma similar, la TSS es explícita (TSSi) y acotada (igual al subsidio total ST).

11

No se debe aumentar el cargo variable de la tarifa para recuperar el subsidio por cuanto al hacerlo se desvirtúa el objetivo económico.

Guía Tarifaria, Agua Potable y Saneamiento 3.4

21

Resumen Estructura Tarifaria

Por lo tanto, la estructura de la tarifa recomendada es: (6)

Ti = CFt + p[ap]Q +p[alc]Q – S + TSSi

(6a)

Ti = CFt + p[ap]Q +p[alc]Q – S

Estructura que se aplica solamente a los usuarios pobres o a los consumos residenciales inferiores a 10 m3/familia/mes. (6b)

Ti = CFt + p[ap]Q +p[alc]Q + TSSi (estructura que se aplica a los demás usuarios).

En las ecuaciones (6, 6a y 6b), Ti es el pago de cada usuario que tiene un consumo (Q). Para ilustrar la aplicación de la ecuación (6) en el capítulo IV se desarrollan varios ejemplos para una empresa de servicios hipotética. 3.5

Indexación de la tarifa

Es recomendable determinar las necesidades tarifarias para períodos multi-anuales (3-5 años para empresas de servicios en el medio urbano y 2 años en el medio rural o pequeñas comunidades), y este cálculo es más fácil hacerlo en precios constantes (del año en que se realiza). En esta forma, se consigue una mayor estabilidad en la finanzas de la empresa de servicios. Por lo tanto, es conveniente indexar las tarifas para manejar el efecto de inflación en los años futuros. Una forma de indexar la tarifa es utilizando el Indice de Precios al Consumidor, en este caso: (7)

Ti1 = Ti0 x (1 + I1 – E1)

En donde Ti1 tarifa en el año 1 Tarifa en el año 0 Ti0 I1 Inflación en el año 1 (el Banco Central del Ecuador publica este índice), expresada como decimal. E1 Aumento proyectado en eficiencia en el año 1, expresada como decimal. La indexación de la tarifa debería hacerse preferiblemente mensualmente para evitar cambios o aumento bruscos que causan malestar en el público. Esta ha sido la experiencia en Colombia, en donde tradicionalmente, los ajustes tarifarios se hacen mensualmente y más recientemente en Quito, en donde se han logrado aumentos tarifarios importantes. 3.6

Tarifa de venta de agua en bloque

Es posible que la entidad que presta el servicio de agua suministre agua en bloque a otros cantones o comunidades, los cuales efectúan el cobro final a los usuarios.


22

La tarifa en bloque a estas comunidades depende de las condiciones técnicas en que se entregue el agua. Por ejemplo, en algunos casos el agua hay que transportarla a través de la red de distribución, mientras que en otros puede existir una fuente o punto de acceso cerca (pozo o planta de tratamiento) a la cual la comunidad puede conectarse. La tarifa en bloque debe reflejar, por lo tanto, los costos asociados (inversión y operación) con el servicio de venta en bloque. 3.7

Tarifas a varias municipalidades o cantones

Una entidad prestadora de los servicios puede servir a varios cantones. Desde el punto de vista económico y financiero, las tarifas en cada una de estas municipalidades deberían reflejar los costos asociados con la prestación de los servicios en cada una de ellas (expansión y operación). La aplicación de una tarifa promedio a todas las municipalidades, ocasiona un subsidio cruzado de las municipalidades con costos bajos hacia las municipalidades con costos altos. Estos subsidios podrían ser objetados por algunas autoridades municipales, además ser un obstáculo para la creación de empresas multicantonales. Sin embargo, y al menos en un inicio, la entidad prestadora puede no estar en condiciones de determinar estos costos en forma separada. En este caso, los costos totales pueden ser repartidos entre todos los usuarios. La metodología desarrollada en los ejemplos es aplicable al cobro de tarifas específicas a cada municipalidad o promediadas a todos los municipios. Las empresas de servicios que sirven a varias municipalidades deben desarrollar un sistema contable que les permita separar estos costos. IV. EJEMPLOS ILUSTRATIVOS PARA FIJAR LA ESTRUCTURA TARIFARIA 4.1

Ejemplo No.1. Consumo medido; se conocen los usuarios pobres

4.1.1

Supuestos básicos:

!

! ! ! ! !

Se cuenta con un padrón de usuarios que ha identificado los usuarios de bajos ingresos merecedores del subsidio. Esta identificación se hizo por barrio o comunidad y arrojó un total de 2,200 familias pobres; se subsidiarán los primeros 10 m3 por conexión/mes de estos usuarios; Todos los consumos son medidos; Ingreso familiar medio de una familia pobre = $ 60 por mes; Pago máximo de una familia pobre = 5% del ingreso familiar = $ 3.00 por mes; Usuarios totales y consumo (esta información la proporciona el sistema comercial y se presentan en la Tabla 4); y . Costos de la empresa de servicios o Variables $ 100,000 por mes para un consumo estimado de 250,000 m3/mes o $ 0.40 por m3. o Fijos = $ 25,000 por mes; 25,000/10,000 = $ 2.50 por usuario/mes

23


Tipo de Usuario

Tabla 4. Ejemplo 1 Número Conexiones

Domésticos ! Pobres ! Otros usuarios No. Domésticos a/ Totales

Consumo Total m3/mes

2,200 6,800 1,000 10,000

17,600 b/ 152,400 80,000 250,000

a/ Para efectos de aplicar el subsidio, no se recomienda hacer diferencia entre ningún tipo de usuario distinto de los merecedores del subsidio. b/ Se supone que el consumo medio en las familias pobres es de 8 m3/mes.

4.1.2 ! ! ! !

Subsidio concedido y tasa de solidaridad social

Pago máximo de un usuario pobre con consumo igual o inferior a 10 m3/mes = 60.00 x 0.05 = $ 3.00/conexión/mes Subsidio requerido = (2.50 + 0.40 x 10) – 3.00 = $ 3.50 por conexión Subsidio total al grupo de usuarios domésticos 0 - 10 /m3. = 2,200 x 3.50 = $ 7,700 Tasa de Solidaridad Social (TSS), a ser recuperada de 7,800 usuarios (10,000 – 2,200). Igual a 700/7,800 = $ 0.99 por usuario

4.1.3 Estructura Tarifaria. En resumen tendríamos que la estructura tarifaria y las tarifas serían: Tabla No. 5. Estructura y nivel tarifario; Ejemplo No. 1 Usuario A 1

Estructura de cargos

2 3

Doméstico pobre (0-10m3/mes) Otros domésticos

Conexiones (Consumo) B

Cargo Fijo C 2.50/u

Cargo Variable D 0.40/m3

Total Cargos E

Subsidio F 3.50/u

TSS G 0.99/u

Total facturado H

Facturación

4 5 6 7

No Doméstico

8 9

Total Facturado

2,200 (17,600) 6,800 (152,400) 1,000 (80,000) 10,000 (250,000)

5,500 B2xC1 17,000 B4xC1 2,500 B6xC1 25,000 suma C

7,040 B3 x D1

12,540 C2+ D3

60,960 B5x D1

77,960 C4+D5

32,000 B7 x D1

34,500 C6+D7 125,000

100,000 suma D

suma E

(7,700)

0

4,840

B2 x F1 0

6,710

E3-F2 84,690

0

B4xG1 990

E5+ G4 35,490

B6xG1 7,700

E7+G6 125,000

sumaG

suma 9

(7,700) suma F

Nota: Los totales pueden no coincidir por efectos de redondeo

Para explicar la aplicación de la estructura y nivel tarifarios en este ejemplo se ilustran tres casos:

Guía Tarifaria, Agua Potable y Saneamiento A.

Usuario pobre que consume 6 m3/mes. Cargo fijo = $ 2.50; Cargo variable = 6 x 0.40 = $ 2.40 Cargos totales = 2.50 + 2.40 = 4.90 Subsidio a recibir = $3.50 Total a pagar = 4.90 – 3.50 = $ 1.40 12

B.

Usuario doméstico no pobre que consume 6 m3/mes Cargo fijo = $ 2.50; Cargo variable = 6 x 0.40 = 2.40 Subsidio a recibir = 0; Tasa de solidaridad social = $ 0.99 Total a pagar = 2.50 + 2.40 + 0.99 = $ 5.89

C.

Usuario domestico o no doméstico que consume 40 m3/mes Cargo fijo = 2.50; Cargo variable = 40 x 0.40 = 16.00 Subsidio a recibir = 0; Tasa de solidaridad social = 0.99 Total a pagar = 2.50 + 16.00 + 0.99 = $19.49

4.2

Ejemplo 2. Consumo medido; no se conocen los usuarios pobres

24

Utiliza los mismos supuestos del ejemplo No. 1 (párrafo 4.1.1). Se considera que por razones de costo, no es práctico determinar cuales son los usuarios pobres merecedores del subsidio. Por facilidad se extiende el subsidio a los primeros 10 m3/mes de todos los usuarios domésticos, independientemente de si son pobres o no, pero la tasa de solidaridad se aplicaría a todos los usuarios domésticos que consuman más de 10 m3/mes. Tenemos entonces: ! ! ! !

12

El volumen subsidiado total es por lo tanto de 10 x 9,000 = 90,000 m3/mes El subsidio se aplica a 9,000 conexiones @ 3.50 c/mes = $ 31,500/mes En número de conexiones que consumen menos de 10 m3/mes es de 2000 13 La TSS se asignaría a todos los usuarios domésticos que consuman más de 10 m3/mes (7,000; consumo adicional 80,000 m3/mes) y a los no domésticos (1,000). En consecuencia la TSS sería de 31,500/8000 = $ 3.94 por usuario/mes

En caso de consumos inferiores que podrían dar lugar a una tarifa negativa, se debe aplicar el cargo mínimo equivalente al cargo fijo. 13 Para enfatizar la diferencia el número de usuarios meritorios del subsidio, se han escogido a propósito cifras diferentes con el ejemplo No. 1 en. La razón es que no necesariamente todos los usuarios que consumen por debajo de 10 m3/c/mes son pobres y que algunos usuarios pobres pueden consumir más de 10 m3/c/mes. Sin embargo, la política recomendada es sólo subsidiar los primeros 10 m3/mes.

25

Guía Tarifaria, Agua Potable y Saneamiento Tabla 6. Estructura y nivel tarifario; Ejemplo No. 2 Usuario

Conexiones (Consumo) A

1


2 3

Doméstico 0-10m3/mes

Cargo Fijo B 2.50/u

Cargo Variable

Total Cargos

C 0.40/m3

D

Subsidio E 3.50/u

TSS

Total facturado

F 3.94

G

Facturación 9,000 (90,000)

22,500 36,000 C1x A3

58,500 B2+C3

(31,500) E1x A2

0

A2xB1

27,000 D3 - E3

0 (a)

32,000 C2 x A5

32,000 B4 +C5

0

27,560 F1x A4

59,560 D5+F5

32,000 B1xA6 C1xA7 25,000 100,000 8 Total Facturado 10,000 (250,000) suma B suma C Los totales pueden no coincidir por efecto de redondeo

34,500 B6+C7 125,000 suma D

0

3,940 F1xA6 31,500 suma F

38,440 D5 125,000 suma 8

4 5

6

7

Doméstico

>10m3/mes consumo adicional No Doméstico

7,000 (80,000)

1,000 (80,000)

2,500 (31,500) suma E

Para explicar la aplicación de la estructura y niveles tarifarios, en este ejemplo se consideran tres casos: A.

Usuario doméstico que consume 6 m3/mes Cargo fijo = 2.50; Cargo variable = 6 x 0.40 = $ 2.40 Subsidio = 3.50; Tasas de solidaridad social = 0 Total a pagar = 2.50 + 2.40 – 3.50 = $ 1.40

B.

Usuario doméstico que consume 40 m3/mes Cargo fijo = 2.50; cargo variable = 40 x 0.40 = 16.00 Subsidio 3.50 (por los primeros 10 m3/mes); Tasa de solidaridad social = 3.94 Total a pagar = 2.50 + 16.00 – 3.50 + 3.94= $ 18.94

C.

Usuario no doméstico que consume 40 m3/mes Cargo fijo = 2.50; cargo variable = 40 x 0.40 = 16.00 Subsidio = 0; Tasas de solidaridad social = 3.94 Total a pagar = 2.50 + 16.00 + 3.94 = $ 21.44

4.3

Ejemplo 3. Consumo Medido; la TSS se aplica a un grupo reducido

Utiliza los mismos supuestos del ejemplo No. 1 (párrafo 4.1.1). Una tercera posibilidad o variante del ejemplo No. 1, es cargar toda la TSS a los usuarios no residenciales. En este caso tendríamos que la TSS sería repartida entre los usuarios no residenciales (# 1,000), lo cual implica un cargo de 7,700/1,000= 7.70 por usuario/mes.

26

Guía Tarifaria, Agua Potable y Saneamiento Tabla 7. Estructura y Nivel Tarifario; Ejemplo No. 3 Usuario 1


2 3

Doméstico pobre 0-10m3/m Otro doméstico > 10 m3/m


Cargo Fijo B 2.50

Cargo Variable C 0.40

Total Cargos D

Subsidio

TSS

E 3.50

F 7.70

(7,700)

0

Total facturado G

Facturación

4 5 6 7

No Doméstico

8

Total Facturado

2,200 (17,600) 6,800 (152,400) 1,000 (80,000) 10,000 (250,000)

5,500 B1x A2 17,000 B1 xA4 2,500 B1 xA6 25,000

7,040 C1 x A3 60,960 C1 x A5

12,540 B2 + C3

E1 x A2 0

4,840 D3 – E2 0 77,960 D5

77,960 B4 + C5 0

32,000 C1 x A7

7,700 F1xA6

34,500 B6 + C7

100,000 125,000 suma B suma C suma D Los totales pueden no coincidir por efectos de redondeo de cifras.

(7,700) suma E

7,700 suma F

42,200 D7 + F6 125,000 Suma G


Usuario doméstico que consume 6 m3/mes Cargo fijo = 2.50; cargo variable = 6 x 0.40 = 2.40 Subsidio = 3.50 Total a pagar = 2.50 + 2.40 – 3.50 = $ 1.40

B.

Usuario domestico que consume 40 m3/mes Cargo fijo = 2.50; cargo variable = 40 x 0.40 = 16.00 Subsidio = 0; TSS = 0 Total a pagar: 2.50 + 16.00 = $ 18.50

C.

Usuario no doméstico que consume 40 m3/mes Cargo fijo = 2.50; cargo variable = 40 x 0.40 = 16.00 Subsidio = 0; Tasa de solidaridad social = 7.70 Total a pagar = 2.50 + 16.00 + 7.70 = $ 26.20

4.4

Ejemplo No. 4. Consumo no medido

Los ejemplos 1 a 3 fueron desarrollados bajo la hipótesis de que todos los usuarios tenían su consumo medido, situación que muy posiblemente no se da en muchas empresas de servicios. En este ejemplo se supone que ningún usuario es medido. Es importante recordar que al no haber medición, la empresa de servicios no dispone de la información necesaria y adecuada para asignar los subsidios.

27


Para desarrollar este ejemplo suponemos que los costos de la empresa de servicios y el número de usuarios es igual al ejemplo No. 1. ! !

Al igual que en el Ejemplo No. 1, se cuenta con un padrón de usuarios en el que se ha identificado a las familias meritorias del subsidio. En este caso tendríamos: o Costo total de la empresa de servicios =$ 125,000/mes (variables $ 100,000; fijos $ 25,000) o Costo por usuario = 125,000/ 10,000 = $ 12.50/mes o Pago máximo de una familia pobre = $ 3.00/mes o Subsidio = $ 9.50/usuario/mes = ( 12.50 – 3.00) por usuario/mes o Familias que reciben el subsidio = 2,200 o Subsidio total = 9.50 x 2,200 = $ 20,900/mes o Usuarios que proveen el subsidio = (10,000 – 2,200) = 7,800 o TSS = 20,900 / 7,800 = $ 2.68 por conexión/mes Tabla 8. Estructura y Nivel Tarifario; Ejemplo 4 Usuario

1

Número

Cargo Fijo

Subsidio

TSS

A

B 12.50

C 9.50

D 2.68


Facturación 27,500 (20,900) B1 x A2 C1 x A2 Otros domésticos 6,800 85,000 0 3 B2 x A3 No doméstico 1,000 12,500 0 4 B2 x A4 Totales 10,000 125,000 (20,900) 5 suma B suma C Los totales pueden no coincidir por efectos de redondeo de cifras. 2

Doméstico pobres

2,200

0 18,220 D2 xA3 2,680 D2 xA4 20,900 suma D

Total Facturado E

6,600 B2 – C2 103,220 B3 + D3 15,180 B4 + Da 125,000 suma E


Usuario doméstico pobre (como no hay medición no se conoce el consumo) Cargo fijo = 12.50; subsidio 9.50 Total a pagar = 12.50 – 9.50 = $ 3.00

B.

Usuario doméstico no pobre Cargo fijo = 12.50 Subsidio = 0; Tasa de solidaridad social = 2.68 Total a pagar = 12.50 + 2.68 = $ 15.18

C.

Usuario no doméstico Cargo fijo = 12.50

28

Guía Tarifaria, Agua Potable y Saneamiento Subsidio = 0; Tasa de solidaridad social = 2.68 Total a pagar = 12.50 + 2.68 = $ 15.18 4.5

Ejemplo 5. Mezcla consumo medido y no medido

Utiliza los mismos supuestos del ejemplo No. 1 (párrafo 4.1.1), para ilustrar la aplicación de una estructura y tarifas en una empresa de servicios que tiene usuarios medidos y sin medición. En este caso, se combinan los conceptos desarrollados en los ejemplos 1 y 4: Los supuestos básicos para ese ejemplo son: ! El 40 % de los usuarios son medidos y su consumo es de 86,800 m3/mes; ! Los costos son (Totales = $ 125,000; fijos = $25,000/mes o $2.50 por conexión/mes y variables = $ 0.40 /m3); ! Existe un padrón de usuarios que tiene identificados los 2,200 usuarios pobres merecedores del subsidio; y ! El subsidio se otorga a la categoría residencial en los primeros 10m3/conexión/mes. Tabla 9. Estructura y Nivel Tarifario; Ejemplo 5 Usuario

1


2

Medidos

3 4

Doméstico pobres

5 6 7 8

Otros domésticos No Doméstico


Cargo Fijo B 9.03

3,200 (80,000) 600 (5,200)

10 10a 11 12 13 14 15 16

Sub total medido Estructura de cargos No Medidos Doméstico Pobres Otros domésticos No domestico Sub total no medido Total Facturado

4,000 (86,800)

B1xA3 28,890 B1xA5 5,415

3,600 400 6,000 10,000

E 9.23

TSS F 1.78

Total facturado G

0 640 C2 x A4

2,445 B3 +C4

32,000 C2 x A6

60,890 B5 +C6

2,080 C2 x A8

7,495 B7 +C8

600 D4 –E4

1,845 E1 x A2 0 5,705 F1 x A5

66,595 D6 + F5

1,070 F2 x A7

8,565 D8 + F7

6,775 suma F 1.77

75,760 suma G4-8

0

36,110 34,720 suma C

70,830 suma D

18,060 B1xA11 32,500 B1xA13 3,610 B1xA14

0

18,060 B11 32,500 B13 3,610 B14

(12,060) E11-G11 0

54,170 90,280 suma B

0 34,720 suma C

54,170 125,000 suma D

(12,060) (13,905) suma E

suma B 9.03 6,000 2,000

Subsidio*

1,805

B1xA7 9

Total Cargos D

Facturación 0.40/m3

4,000 200 (1,600)

Cargo Variable C

0 0

Nota: Los totales pueden no coincidir por efectos de redondeo

(1,845) suma E 6.03

0

0

6,000 * 3.00 xA11

6,415 F1xA13 715 F1xA14

38,915

7,130 (13,905) suma F

49,240 125,000 suma G

4,325


29

Para facilidad del lector se explican algunas cifras de la Tabla No. 9 1. En razón que sólo el 40 % de los usuarios es medido (con un consumo total de 86,800 m3/mes), el cargo variable a estos recupera apenas $ 34,720 (86,800 x 0.40). Por consiguiente, aún faltan por recuperar $ 65,280 (100,000 – 34,720) de los costos variables. 2. En consecuencia, falta por recuperar un total de $ 90,280 (65,280 + 25,000 - de costos fijos-). Este faltante debe recuperarse como un cargo fijo entre todos los usuarios o $9.03 por usuario/mes. 3. Para mantener el pago máximo de un usuario pobre en $ 3.00/mes, el subsidio requerido es de: Usuarios pobres medidos (# 200) = 2,445 (total cargos) – 3.00 x 200 (pago máximo) = $ 1,845 o $ 9.23 por usuario pobre medido. Usuarios pobres no medidos (# 2,000) = 18,060 (total cargos) – 6,000 (pago máximo) = $ 12,060 Subsidio total; = 1,845 + 12,060 = $ 13,905 /mes 4. La TSS debe ser por lo tanto de $ 13,905/(10,000 –2,200) = $ 1.78 usuario/mes Para explicar la aplicación de la estructura y niveles tarifarios, en este ejemplo caso se consideran cinco casos: A.

Usuario doméstico pobre con medición y un consumo de 6 m3/mes Cargo fijo = 9.03; Cargo variable = 6 x 0.40 = 2.40; Subsidio 10.03 Total a pagar = 9.03 + 2.40 – 9.23 = $ 2.20

B.

Usuario doméstico pobre sin medidor Cargo fijo = 9.03; Subsidio = 6.03 Total a pagar = 9.03 – 6.03 = $ 3.00

C.

Usuario doméstico o no doméstico con medición con un consumo de 40 m3/mes Cargo fijo = 9.03; Consumo = 40 x 0.40 = 16.00 Subsidio = 0; Tasa de solidaridad social = 1.78 Total a pagar = 9.03 + 16.00 + 1.78 = $ 26.81

D.

Usuario doméstico o no doméstico sin medidor Cargo fijo = 9.03 Subsidio = 0; Tasa de solidaridad social = 1.78 Total a pagar = 9.03 + 1.78 = $ 10.81

4.6

Análisis de los ejemplos presentados

Utilizando la información generada por los ejemplos anteriores y para facilidad del lector, se han calculado las tarifas que pagarían diferentes usuarios con niveles diferentes de consumo. Estos valores se presentan en la tabla siguiente:

30

Guía Tarifaria, Agua Potable y Saneamiento Tabla 9. Facturación a diferentes usuarios y consumos Usuario Volumen Total Subsidiado, m3/m

1 17.600

2 90,000

Ejemplo 3 17,600

Usuarios que reciben subsidio % Subsidio Total, $ Subsidio Total/Facturación % Usuarios que pagan la TSS % Facturación Usuario pobre; 6m3/c/mes

22 7,700 6.2 78

20 31,500 25.2 80

22 7,700 6.2 10

22 20,900 16.7 78

22 13,905 11.1 78

1.40

1.40

1.40

3.00*

Usuario no pobre; 6m3/c/mes

5.89

1.40

4.90

15.18*

Usuario pobre; 10 m3/c/mes

3.00

3.00

3.00

3.00*

Usuario no pobre; 10m3/c/m

7.49

3.00

6.50

15.18*

Residencial 40 m3/c/mes

19.49

18.94

18.50

15.18*

No doméstico 40 m3/c/mes

19.49

21.44

26.20

15.18*

Usuario sin consumo 2.50 2.50 * Los consumos indicados no aplican cuando no hay medición ** En paréntesis, facturación a usuarios no medidos

2.50

2.50

2.20 (3.00)** 4.90 (16.03)** 3.00 (3.00)** 14.81 (10.81)** 26.81 (10.81)** 26.81 (10.81)** 2.50

4 5 No se conoce

Los ejemplos presentados permiten hacer varias observaciones que llevan recomendar la estructura más adecuada: !

La importancia de limitar el subsidio (volumen subsidiado, monto del subsidio por usuario y el número de usuarios merecedores del mismo). En general se recomienda que el número de usuarios no sea superior al 30% de todos los usuarios (numeral 3.2). El impacto de aumentar el volumen subsidiado a todos los usuarios domésticos se puede apreciar comparando los Ejemplos 1 y 2.

!

El impacto de concentrar la recuperación del subsidio concedido en unos pocos usuarios. Se puede observar al comparar los ejemplos 1 y 3. Existe el peligro observado en muchos países, sin embargo, en la estructuras de los ejemplos No.1 y 2, de querer ampliar por razones políticas, el número de usuarios o el volumen merecedores del subsidio. Esta tendencia iría en detrimento de la viabilidad financiera de la empresa de servicios, por cuanto hace más difícil recuperar este subsidio entre los usuarios restantes por el peligro de que muchos de ellos opten por retirarse del servicio. La experiencia en muchas empresas de servicios de otros países ha señalado que estructuras como la del ejemplo No. 3, crean además la tentación, y por ende la posibilidad de fraude, debido a la marcada diferencia en el valor de la factura razón de la clasificación de usuarios (comparar el pago en los ejemplos 1 y 2, para usuarios que consumen 40 m3/mes).

!

Efecto de no medir el consumo (ejemplo 4 y parcialmente el 5). El subsidio por usuario, si bien explícito, no está relacionado con el consumo, y por lo tanto no


31

está adecuadamente enfocado. Además, existe la posibilidad de que el usuario no medido pague menos que el medido (ejemplo No. 5). Se podría argumentar que en un sistema sin medición o medición parcial del consumo, podría cobrarse una tarifa mayor a los usuarios no medidos por cuanto se puede presumir un mayor consumo de parte de estos usuarios. No existe, sin embargo, una metodología aceptada para reconciliar los principios económicos y sociales bajo estas circunstancias. Por tanto, cualquier solución que se adopte, aparte de la medición a todos los usuarios, es arbitraria. La diferencia en la tarifa puede crear resistencia por parte de los usuarios a la medición del consumo. Pero de otra parte, esta diferencia es un estímulo para que la empresa de servicios mida el consumo. Por esta razón muchos reguladores del servicio (por ejemplo SUNASS en Perú), optan por mantener esta diferencia para presionar a las entidades a medir el consumo. !

La importancia de medir el consumo. La medición provee información a la empresa de servicios que le permite operar mejor el sistema de distribución y planear mejor el crecimiento de la demanda. Además, la medición del consumo permite enfocar mejor el subsidio (comparar los pagos de usuarios medidos y no medidos ( **) en la Tabla No.9, ejemplo5 ). En principio todos los usuarios deben ser medidos a menos que un estudio de costo-beneficio indique lo contrario.

!

Clasificación de usuarios. La clasificación de usuarios en diferentes categorías (domésticos, comerciales, industriales, estatales, etc.) es útil para entender el comportamiento de la demanda, mas no así para establecer los subsidios y por ende la tasas de solidaridad social (salvo la clasificación usuario pobre o no pobre). No existe una metodología adecuada para determinar un diferencial tarifario para diferentes tipos de usuarios. Por lo tanto si se quiere establecer dicho diferencial (ver Tabla), se tendría que aplicar un sistema arbitrario que no cumpliría con la condición de ser transparente, simple y fácil de entender por todos ni con el objetivo económico que establece que el costo variable debe ser igual para todos los usuarios.

La estructura tarifaria de los ejemplos 1, 2 y 3, en donde existe medición total, reconcilia los objetivos económicos, financieros y sociales por cuanto: !

Económico. Se está cobrando en forma igual el costo variable (costo marginal) a todos los usuarios en función de su consumo ($ 0.40 /m3).

!

Financiero. Se están recuperando todos los costos de la empresa de servicios ($125,000 mensuales).

!

Social. Las familias pobres tienen asegurado un consumo (por debajo de 10 m3/c/mes), que les permite atender sus necesidades básicas y dedican como máximo el 5% de su ingreso familiar para obtener el servicio.


32

Si no es posible contar con un sistema que identifique a los usuarios pobres (ejemplo 2), el objetivo social se cumple parcialmente, por cuanto no se puede asegurar que todos los pobres reciben el subsidio. !

Simplicidad. El sistema es fácil de entender por todos y no castiga en forma desmesurada los consumos no domésticos.

La estructura tarifaria en los ejemplos 4 y 5 donde no existe medición o la medición del consumo es parcial y no logra cumplir a cabalidad todos los objetivos:

4.7

!

No cumpliría con el objetivo económico, por cuanto no se puede establecer una relación directa entre la factura que recibe el usuario no medido y su consumo. Entre mayor sea el número de usuarios no medidos, más difícilmente se logra cumplir este objetivo.

!

Se estaría cumpliendo el objetivo financiero, siempre y cuando se recuperen todos los costos de la empresa de servicios.

!

El objetivo social, se cumple parcialmente por cuanto el consumo subsidiado en los usuarios no medidos no tiene límite.

!

Objetivo de transparencia y simplicidad. Se mantiene este objetivo; no existe una metodología para determinar racionalmente el diferencial tarifario entre los usuarios medidos y los no medidos. El modelo propuesto en el Ejemplo No. 5 busca mantener la simplicidad en la tarifa y el incentivo para la empresa de servicios de medir, particularmente, a los usuarios de mayor consumo.

!

Es importante calibrar la tarifa a los no medidos para que su pago sea igual o algo superior a los medidos con el objeto de fomentar la medición. Conclusiones y Recomendaciones

Como resultado de estos ejemplos y de su análisis se recomienda: 1. Medir a todos los usuarios 2. Utilizar la estructura asociada con el Ejemplo No.1 por ser la más sencilla y que reconcilia todos los objetivos. 3. Si por razones diversas y particularmente de costo no es factible identificar a las familias pobres merecedoras del subsidio, se recomienda la estructura del ejemplo 2. 4. Si no resulta atractivo económica o financieramente medir el consumo, se recomienda identificar los usuarios pobres merecedores del subsidio y aplicar la estructura del ejemplo No. 4.


33

Los conceptos desarrollados sobre la estructura tarifaria y nivel de la tarifa se aplican por igual a una empresa de servicios en el medio urbano o rural. En ambos medios es importante cumplir los objetivos de eficiencia económica, viabilidad financiera, acceso universal de los servicios y simplicidad. Sin embargo, en la práctica en el medio urbano y particularmente las ciudades de mayor tamaño cuentan con mayores recursos y disfrutan de economías de escala y alcance que les permite reconciliar mejor todos estos objetivos. En consecuencia y por razones, particularmente de índole práctica las estructuras tarifarias en los grandes centros urbanos y en las zonas rurales y pequeñas comunidades presentan diferencias importantes que se analizan en los capítulos IV y V, en donde se dan pautas mas concretas para la fijación de la estructura y nivel de la tarifa en el medio urbano y rural. Recapitulado, es importante recalcar los siguientes aspectos: 1. Debe buscarse una estructura tarifaria que incentive la eficiencia y la autosuficiencia financiera de las empresas de servicios y asegure el acceso de las familias pobres a servicios básicos; 2. El subsidio debe ser explícito y acotado, lo cual permite su recuperación por medio de la tasa de solidaridad social y que también ésta sea explícita y acotada; 3. Ningún usuario debe recibir un servicio gratis. Este subsidio no es transparente ni tienen ninguna lógica racional; 4. Todos los usuarios que no registran un consumo (por estar ausentes u otras causas) deben pagar una cuota mínima (el cargo fijo) que permita a la empresa de servicios recuperar sus costos fijos; 5. Debe tenerse cuidado de que el cobro por la conexión al servicio no presente una barrera que impida el acceso a los pobres; 6. El consumo debe ser medido, salvo circunstancias especiales que deberían justificarse; 7. Debe haber un cargo separado por el servicio de alcantarillado; y 8. Los costos asociados con el servicio de alcantarillado pluvial no dependen del consumo de los usuarios y por lo tanto no responden a los conceptos de costo marginal (CIP) desarrollados. Para su recuperación deben buscarse formas asociadas con el pago del impuesto predial, que refleja, en alguna medida, el valor de las viviendas y por extensión el beneficio que reciben por el control de inundaciones. V. TRANSICION A LA NUEVA ESTRUCTURA Y NIVEL TARIFARIO El proceso de cambio hacia una nueva estructura y nivel de tarifas requiere una cuidadosa planeación e informar a los usuarios sobre los objetivos que se persiguen con este cambio. La gran mayoría de los usuarios saldrán ganando por una calidad y coberturas mejores de los servicios, particularmente los usuarios de más bajos recursos, pero otros tendrán que pagar mayores tarifas. Por lo tanto se recomienda:


34

1. Informar con anticipación a todos los usuarios sobre el nuevo sistema y las razones que han llevado a establecer la nueva estructura y nivel tarifario; 2. Que el cambio venga acompañado con un esfuerzo de la empresa de servicios para mejorar la calidad del servicio a todos los usuarios; 3. Actualizar el censo de usuarios para definir no sólo quienes son meritorios del subsidio, sino también para asegurar que todos los usuarios están adecuadamente identificados. En muchas empresas de servicios en el país se ha observado que el número de conexiones no registradas en el sistema comercial es significativo; 4. Planear cuidadosamente la transición para llegar a la estructura y nivel tarifario deseado por cuanto ésta toma tiempo. El tiempo requerido depende de la magnitud de la brecha financiera que se quiere cerrar y de lo rápido que se quieran hacer los aumentos a ciertos usuarios. Por lo tanto, la decisión es más política que técnica. Para facilitar el proceso de transición los aumentos deben ser frecuentes (preferiblemente mensuales o como máximo trimestrales) y por el tiempo necesario para alcanzar la meta deseada. Estos aumentos deben ser automáticos de acuerdo a un plan preestablecido y no requerir aprobación previa específica. Se recomienda que los ajustes tarifarios sean mensuales (como lo ha hecho la Empresa de Quito), para evitar cambios bruscos en la tarifa; 5. Durante el proceso de transición hay que vigilar que la situación de la empresa de servicios no desmejore en ningún momento. Esta puede darse, por ejemplo, si se reducen los cargos a ciertos usuarios sin aumentar paralelamente los cargos a otros. Por lo tanto, se recomienda simular la facturación durante el proceso de ajuste para asegurar que los ingresos de la empresa de servicios se mantengan en el nivel deseado; y 6. Como meta mínima e inmediata del ajuste tarifario, se debe buscar que los ingresos cubran todos los costos de operación y mantenimiento.


35

VI. DEFINICIONES, SIGLAS Y UNIDADES DE SERVICIOS AGUA NO CONTABILIZADA

CONEXIÓN DOMICILIARIA COSTO INCREMENTAL PROMEDIO COSTO MARGINAL ESTRUCTURA TARIFARIA NIVEL TARIFARIO SUBSIDIO ABSOLUTO SUBSIDIO CRUZADO SUBSIDIO RELATIVO TASA SOLIDARIDAD SOCIAL USUARIO

ANC CIP EMPRESA DE SERVICIOS (ES) MIDUVI SAPYSB TSS Km Lhd m3/c/m m3/día m3/u/mes Mm3

ANC. Diferencia entre el volumen entregado a la red y el volumen consumido por los usuarios (demanda). Generalmente se expresa como porcentaje del volumen entregado a la red o como un caudal (m3/día) por kilómetro de red de distribución. Tubería de agua potable o alcantarillado entre la red y la propiedad (ver USUARIO). CIP. Costo incremental promedio sobre un horizonte de tiempo (por lo general de 10 a 30 años) de las inversiones y la operación para proveer una unidad promedio de consumo. Costo las inversiones y de operación para proveer una unidad adicional de consumo. Sistema para distribuir los costos entre los diferentes usuarios Valor medio de la tarifa Diferencia entre el CIP y la tarifa que paga el usuario Sistema de subsidio en el cual unos usuarios pagan por debajo del valor medio de la tarifa (los subsidiados) y otros pagan por encima del nivel medio (quienes proveen el subsidio). Diferencia entre la tarifa media y la tarifa que paga el usuario TSS – Recargo en las tarifa a ciertos usuarios para compensar el subsidio otorgado a otros usuarios Beneficiario del servicio de agua potable o del alcantarillado que recibe una factura por servicios prestados. Una CONEXIÓN DOMICILIARIA puede servir a más de un usuario. Agua No Contabilizada Costo Incremental Promedio Entidad prestadora del servicio, pública o privada, urbana o rural Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda Subsecretaría de Agua Potable y Saneamiento Básico Tasa de Solidaridad Social Kilómetro Litros por habitante y por día Metros cúbicos por conexión por mes Metro cúbico por día Metros cúbicos por usuario por mes Millones de metros cúbicos

36


Anexo No. 1 1/8 CONCEPTOS SOBRE LAS DEMANDA DE LOS SERVICIOS 1.

Conceptos Generales

Un usuario asigna un valor decreciente (disposición a pagar) a cada unidad adicional de consumo (Figura No. 1, línea ABCD). Los primeros litros de agua tienen un valor alto (punto A) por cuanto son utilizados para satisfacer sus necesidades básicas. Los consumos adicionales (puntos B, C, D), tienen un valor decreciente por cuanto satisfacen necesidades cada ves menos prioritarias. Figura No. 1. Demanda de Agua Precio ($/m3) = Disposición a pagar A P1

B Demanda Unitaria C

P2

D 0 Q1 Q2 DEMANDA (m3/usuario/mes o litros /habitante/día ) El punto B en la Figura No. 1, representa el precio que el usuario está dispuesto a pagar por la primera unidad de consumo, y el área 0.A.B.Q1 el valor total que un usuario asigna a este consumo; para un consumo hasta Q2 unidades el usuario estaría dispuesto a pagar el área 0ACQ2 y así sucesivamente. Por ejemplo, si un usuario está dispuesto a pagar $ 3.50 por la primera unidad de consumo y $ 2.50 por la segunda, estaría dispuesto a pagar $ 6.00 por las dos primeras unidades de consumo. Sin embargo la empresa de servicios puede vender estas dos unidades a $ 1.00/unidad de consumo o $ 2.00 por las dos unidades. Por lo tanto, la diferencia de $ 4.00 entre lo que el usuario está dispuesto a pagar ($ 6.00) y lo que efectivamente paga ($ 2.00 le representa un beneficio. Este beneficio está dado por el área P2AC y se conoce como el excedente del consumidor.

37


Anexo No. 1 2/8 De otra parte es importante notar que a la derecha del punto D (cuando la tarifa por unidad de consumo es cero, como es el caso cuando la tarifa es un cargo fijo o el consumo no es medido), el usuario no recibe señal de precio alguna que le permita regular su consumo. Figura No. 2. Demanda - Oferta Precio Oferta T Demanda agregada

Q (Demanda) El precio de la oferta de los servicios en la Figura No. 2, generalmente va en aumento por cuanto se requieren mayores inversiones para atender una demanda creciente. La demanda agregada o demanda total es la suma de la demanda de todos los usuarios. El punto donde éstas dos curvas se interceptan constituye el punto de equilibrio entre la oferta y la demanda (precio o tarifa T y consumo Q). Estudios realizados en muchas ciudades han llevado a la conclusión que los factores más importantes y que en forma consistente afectan la demanda son: ! ! !

La medición o no del consumo; El precio del agua; y El nivel de ingreso del usuario y el tipo de industria y comercio

Cabe anotar que estos factores afectan el consumo de los distintos usuarios en forma diferente (ver Tabla No. 1).

38


Anexo No. 1 3/8 Tabla 1. Consumo residencial medido Quito y Ambato, 2002 Tramo Consumo M3/mes

Quito (ciudad) Conexiones miles

Consumo medio m3/c/m

0-10 23.4 6.0 11-20 30.3 16 21-50 52.0 33 51-100 21.5 64 101-300 6.6 150 Más de 300 1.0 608 Totales / Promedio 134.8 39 Nota: Los totales pueden no sumar por efecto de redondeo Los consumos de Quito y Ambato son de junio del 2002

2.

Ambato Conexiones miles

Consumo medio m3/c/m

8.3 6.8 9.8 2.5 0.3 0.0 27.8

4.4 16 33 68 118 368 25

Efecto Medición del Consumo

La medición del consumo permite a la empresa de servicios cobrar por la cantidad realmente utilizada por el usuario y que éste asocie el monto del pago con la cantidad consumida. Ante esta señal de precio, el usuario puede reaccionar y ajustar su consumo si lo considera conveniente. De otra parte, la falta de medición del consumo, no importa el monto de la factura, no le permite asociar la cantidad consumida con el valor de la factura y por lo tanto no recibe ninguna señal que le permita ajustar su demanda. En este caso la empresa de servicios tampoco tiene forma de determinar el volumen consumido. La falta de este conocimiento del comportamiento de la demanda dificulta las labores de la empresa de servicios en la planeación y operación eficiente de los servicios. La experiencia en todo el mundo ha demostrado que el consumo promedio de una ciudad o comunidad disminuye con el nivel de medición (Figura No. 3), y que el consumo no medido es por lo general superior (entre un 20 % y un 40%) al consumo medido. Este efecto en la reducción del consumo es importante por cuanto permite postergar la construcción de nuevas obras y por ende reducir los costos.

39


Anexo No. 1 4/8 Figura 3. Efecto de la Medición en el Consumo 700 Rarotonga, Cook Islands

C O N S U M O

Empresas Canadienses

Apia, Western Samoa

600

Empresas del Asia 500 Singapore 400 OSN, Argentina

(l h 300 d)

Penang, Malaysia

Empresas de America Latina

Tianjin, China Hong Kong

Asumption, Paraguay

Seoul, Korea Beijing,China

Kuala, Malaysia Hermosillo, Mexico Santiago, Chile San Jose, Costa Rica SANESUL, Brazil SABESP, Brasil CASAN, Brasil

Tacna, Peru

200

Suva, Fiji

100

0 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Medición

3

Pérdidas de Agua

Las pérdidas de agua se conocen como Agua No Contabilizada (ANC) o Agua no Facturada (ANF)14. Estas se calculan sobre la base de la producción neta entregada a la red de distribución. Para atender la demanda agregada, la empresa de servicios debe producir un volumen adicional para compensar por estas pérdidas en la operación del sistema de distribución y de facturación. Los factores que determinan el nivel de ANC o ANF se agrupan en dos grandes categorías: !

14

Pérdidas técnicas, ocasionadas por escapes en la red de distribución y reboses en los tanques de almacenamiento de la empresa de servicios, purga y lavado de tuberías; y

Lambert, A.O.International Report: Watert Losses management and techniques. Segundo Congreso Mundial del Agua, Octubre 2001. International Water Association. Para efectos de esta guía se utiliza el término ANC como sinónimo de ANF.


40 Anexo No. 1 5/8

!

Pérdidas comerciales, causadas por deficiencias (sub-registro) en los medidores de consumo y la existencia de conexiones no registradas o ilegales.

El ANC o ANF se reporta con frecuencia como porcentaje de la producción entregada a la red de distribución y varía en un amplio rango: desde menos del 6% (empresa de servicios de Singapur) a más del 50% en varias empresas de servicios de Ecuador. En general una empresa de servicios bien administrada presenta valores del ANC entre el 10 y el 20% de su producción. Otra forma de expresar el ANC o ANF es en unidades de caudal por unidad de longitud de la red de distribución. (Ver Tabla No. 6). Cabe anotar que cuando la producción ni el consumo son medidos los estimados de ANC son poco confiables. Tabla No. 2. Ejemplos de Valores de ANC o ANF Lugar Brasil, promedio (1989) Canadá, promedio (1984) Estados Unidos, prom. (1984) Costa Rica, promedio (1991) Murcia, España, (1994) Singapur, (1996)

ANC o ANF Porcentaje de la m3/día producción por kilómetro de red 39 42 15 16 12 17 45 s.i. 25 22 6 9

Fuente: Yepes, Guillermo & Augusta Dianderas. Indicators, Water & Wastewater Utilities. Banco Mundial, 1996 s.i.; sin información

Los valores indicados en la tabla anterior, particularmente los más bajos, no deben tomarse como meta de referencia por cuanto las circunstancias de cada lugar son diferentes. El nivel deseable de ANC en una empresa de servicios dada debe ser el resultado de un estudio cuidadoso de los costos y beneficios asociados con un programa de reducción de pérdidas específico a sus circunstancias. En general, a mayor costo del agua se justifica realizar mayores esfuerzos, que se traducen en costos, para reducir el ANC o ANF. El volumen de agua que debe ser entregado a la red es por consiguiente: (1) (2)

PN = Q + ANC ANC = (PN –Q)/PN = 1 – Q/PN

41


Anexo 1 6/8 En la expresión anterior: PN = Producción neta entregada a la red de distribución Q = Consumo ANC = Agua no contabilizada Finalmente, el volumen captado debe considerar los volúmenes para atender las pérdidas en las tuberías o canales de aducción a la planta de tratamiento y para su operación (lavado de filtros y sedimentadores). Cabe observar en las ecuaciones 1 y 2 que los costos del servicio (inversión y operación) son función del volumen de producción. De otra parte, los ingresos de la empresa de servicios dependen del volumen vendido o consumo. Por lo tanto cuanto mayor sea el valor del ANC se requerirán mayores tarifas para cubrir los costos. 4

Efecto del precio

El efecto del precio sobre el consumo, cuando éste es medido, está dado por la elasticidad precio (Ep) de la demanda. La Ep mide el cambio relativo en el consumo medido ante un cambio relativo en la tarifa (ver Figura No. 1). (3)

Ep = [(Q1 – Q2)/ (Q1 + Q2)/2] / [(P1 – P2)/ (P1 + P2)/2] = [ΔQ/Q] / [ΔP/P]

En la expresión anterior: Ep = elasticidad precio Q1 = consumo (m3/mes/conexión o litros/habitante día) cuando el precio es P1 ($ por m3) Q2 = consumo cuando el precio es P2 ΔQ = (Q1 – Q2); ΔP = (P1 – P2) = cambio en el consumo y en la tarifa respectivamente. Un valor de Ep = - 0.3, por ejemplo, significa que un aumento en la tarifa del 10% trae consigo una disminución del consumo de un 3%. Los diferentes usuarios (residenciales, industriales y comerciales) reaccionan en forma diferente ante un aumento de las tarifa (Tabla No. 2). Los valores más altos de la Ep en usuarios industriales y comerciales, señalan que su demanda es más sensible a cambios en las tarifas. Para entender las implicaciones de la ecuación (3) es importante recordar que: !

Para observar un cambio en el consumo, en razón de un cambio en la tarifa, es necesario que el consumo sea medido;


! ! 5

42

Anexo No. 1 7/8 Un aumento en la tarifa (ΔP) trae consigo una disminución en el consumo medido (ΔQ) por lo cual la elasticidad precio (Ep) es negativa; El valor de la tarifa utilizado en el cálculo de Ep es en términos reales, esto es sin considerar el efecto de la inflación. Efecto Ingreso

Un mayor ingreso familiar se manifiesta frecuentemente en una vivienda de mayor tamaño, jardines más grandes y más aparatos sanitarios, factores todos que generan un mayor consumo. Al igual que con el precio, el efecto del ingreso en el consumo se mide por la elasticidad ingreso (Ei) de la demanda y en forma similar se define como: (4)

Ei = [(Q1 – Q2)/ (Q1 + Q2)/2] / [(I1 – I2) / [(I1 + I2)/2] = (ΔQ/Q) / (ΔI/I)

En la ecuación anterior: Ei = elasticidad ingreso de la demanda Q1 = consumo asociado con un ingreso familiar I1 Q2 = consumo asociado con un ingreso familiar I2 ΔQ = (Q1 – Q2); ΔI= [(I1 – I2) ; cambio en el consumo y en el ingreso respectivamente El valor de la elasticidad ingreso es positivo; es decir con un aumento del ingreso se produce un aumento del consumo. En forma similar un valor de Ei = + 0.5 significa, por ejemplo, que un aumento en el ingreso del 2% se traduce en un aumento en el consumo de 1%. Por analogía, el consumo industrial unitario (por ejemplo por tonelada de producto terminado) es función del tipo de producto manufacturado y de la tecnología empleada. Vale la pena recordar que en la expresión anterior: ! !

El efecto de un aumento en el ingreso afecta el consumo con o sin medidor El monto del ingreso considerado es en términos reales es decir, sin incluir el efecto de inflación.

Para información del lector, la Tabla No. 3 presenta información sobre valores de la elasticidad precio e ingreso.

43


Anexo No. 1 8/8 Tabla No. 3. Ejemplos de Elasticidad Precio e Ingreso de la Demanda Ciudad o empresa Elasticidad Elasticidad Comentario de servicios Precio Ingreso Demanda doméstica Tarifa creciente por bloques Denton, Texas (1989) -0.55 + 0.15 de consumo

Bogor, Indonesia (1989) Francia (1985-1990) Lima, Perú (2000) Bogotá Demanda Industrial India (1991)

- 0.29 a – 0.33

Canadá (1981-1986) Estados Unidos (1984)

-0.5 a – 1.2 - 0.98

- 0.17 - 0.30 - 0.30 - 1.32

+ 0.40 a 0.50 s.d. + 0.60

Promedio de varias ciudades Promedio Ponderado de industrias algodón, textiles, papel, lechera y destilerías Promedio sectorial Promedio industrias de papel y químicas.

Demanda Comercial Promedio en los Estados Restaurantes - 0.17 Unidos (1978) Hoteles - 0.24 Supermercados - 0.76 Fuente: Cestti, Rita, G. Yepes & A. Dianderas. Managing Water Demand by Urban Utilities. TWUWS. Banco Mundial, Marzo 1997


44 Anexo No. 2 1/7

COSTO MARGINAL COSTO INCREMENTAL PROMEDIO 1. Conceptos básicos. Los servicios de agua potable y saneamiento requieren grandes inversiones. En general, las obras asociadas se construyen para atender el crecimiento previsto de la demanda varios años al futuro, debido a las economías de escala asociadas con estas obras. La base para el cálculo de estos costos es el plan maestro o proyecto de inversión que define las obras necesarias para atender la demanda a varios años al futuro y los costos correspondientes. El costo marginal refleja los costos de estas inversiones y su operación. En la construcción de obras para atender la demanda futura se presentan economías de escala (los costos aumentan en menor proporción que el caudal). Estas economías señalan la conveniencia de instalar una capacidad que puede atender la demanda por varios años en el futuro. Sin embargo, una capacidad instalada muy por exceso de la demanda se traduce en capacidad ociosa y por ende no productiva y por lo tanto en un mayor costo del servicio. La capacidad ideal a ser instalada se determina por un análisis de mínimo costo. Estas características (grandes inversiones y capacidad instalada superior a la demanda) han llevado a los economistas a considerar los costos de aumentar capacidad dentro de un horizonte de largo plazo (por lo general entre 5 y 20 años). Con esta visión, los economistas definen el costo marginal como un promedio de los costos incrementales de inversión y de operación sobre un horizonte de largo plazo asociados con la demanda incremental en el mismo período (numeral 2.2.1). Este costo se conoce como el Costo Incremental Promedio (CIP) y se define como:

Σ [(OM(t) - OM (t o) ) + Σ I(t) ] / [1 + R]* (t) CIP = ---------------------------------------------------------------Σ [ Q(t) - Q (t o) ] / [1 + R]* (t)

45


Anexo No. 2 2/7 En la expresión anterior: Σ = Suma CIP = Costo Incremental Promedio OM(to) = Costo de Operación y Mantenimiento en el año (to) o punto de partida OM (t) = Costo de Operación y Mantenimiento en el año (t) OM(t) - OM(t o) = Costo Incremental de Operación y Mantenimiento en el año (t) I(t) = Costo de las inversiones en el año (t) Q(t) = Consumo en el año (t) Q(t o) = Consumo en el año (0) o punto de partida Q(t) - Q (t o) = Consumo incremental en el año (t) R = Tasa de descuento anual o Costo de oportunidad de capital. Esta tasa de descuento depende de las condiciones de desarrollo del país y no es igual al interés de un préstamo obtenido para financiar las inversiones, o a cero en el caso de un subsidio. En Ecuador el costo de oportunidad del capital puede estar entre el 8 y el 12% anual.

* (t)

= Exponente, año (t) Figura 1. Costo Incremental Promedio

C O S T O M A R G I N A L

CIP. Segunda Fase

CIP. Primera Fase

Años Como se ilustra en la Fig. 1, el CIP va aumentando progresivamente por fases o etapas de desarrollo de la infraestructura en función de las inversiones requeridas para atender la demanda en cada etapa. La razón de que el CIP va creciendo, es que cada vez será necesario desarrollar fuentes más lejanas y/o extender servicios a áreas de la ciudad más difíciles de servir por su topografía (numeral 2.2.1, del texto principal).

46


Anexo No. 2 3/7 El costo marginal (o costo de producir una unidad adicional) asegura una eficiente asignación de los recursos; esto es que los beneficios de prestar el servicio son mayores o iguales a sus costos. El volumen consumido por los usuarios a la tarifa de costo marginal señala su voluntad a pagar este precio y que ellos asignan un valor a la unidad marginal (adicional) de consumo al menos igual al costo de producirla (Anexo 1). Por lo tanto: !

Una tarifa por encima del costo marginal, hace que los usuarios consuman menos y dejen de consumir una cierta cantidad por la cual estaban dispuestos a pagar su costo lo cual significa una pérdida de bienestar para la sociedad.

!

Una tarifa por debajo del costo marginal, hace que los usuarios consuman una cantidad adicional en razón del menor precio. Pero una tarifa menor no permite cubrir los costos y por lo tanto implica también una pérdida para la sociedad.

El ejemplo presentado en las tablas Nos. 3 a 5 de este anexo, se ha desarrollado para ilustrar al lector sobre el cálculo del CIP. Este ejemplo hipotético, presenta información sobre el crecimiento de la demanda de los servicios en la ciudad ABC para un horizonte de 10 años y de las inversiones necesarias para atenderla. La información pertinente de las Tablas 3 a 5 se resume en la Tabla No.1 Tabla No. 1. Expansión Servicios, empresa de servicios - ABC Parámetro Población, miles Conexiones, miles ! Agua Potable ! Alcantarillado Cobertura ! Agua Potable, % ! Alcantarillado, % ! Tratamiento AR, % Consumo anual, miles m3 Producción Total, miles m3 Agua no Contabilizada, % Programa Inversión, miles $ ! AP. Años 1-5 Años 5-10 ! ALC. Años 1-5 Años 5-10 Nota: AR = Aguas residuales

Año 0 Año 10 100 128 11.7 6.7

19.2 14.9

70 40 0 3,783 7,260 48 5,270 1,372 778 870 2,250

90 70 100 5,333 7,616 30

47


Anexo No. 2 4/7 Para el cálculo del CIP se ha utilizado una tasa de descuento del 10%, valor típico utilizado en países con el nivel de desarrollo de Ecuador. Los cálculos resultantes del CIP (Tablas 3 a 5 anexas) se resumen a continuación: Tabla No. 2. Costo Incremental Promedio, Servicios empresa de servicios ABC Parámetro Agua Potable Valor Presente, inversiones. $ miles Valor Presente, costo incremental O&M, miles Valor Presente, consumo incremental miles m3 Costo incremental Promedio AP, $ por m3 ! Inversiones ! O&M ! Total Alcantarillado Valor Presente, Inversiones, $ miles Valor Presente, costo incremental O&M,miles Valor Presente, caudal incremental alc. Costo incremental promedio ALC, $ por m3 ! Inversiones ! O&M ! Total 2.

Valor

Comentarios

1,517 483 3,942

Línea 17. Tabla 5 Líneas 10,19. Tabla 5 Línea 15. Tabla 5

0.39 0.12 0.51

Celda B17/Celda B15.Tabla 5 Celda B19/Celda B15.Tabla 5 Celda B20/Celda B15.Tabla 5

1,680 570 4,568

Línea 27. Tabla 5 Línea 30. Tabla 5 Línea 26. Tabla 5

0.37 0.13 0.49

Celda B28/Celda B26.Tabla 5 Celda B30/Celda B26.Tabla 5 Celda B31/Celda B26.Tabla 5

Recapitulación

El objetivo de eficiencia económica requiere conocer el CIP y reflejar este valor en la tarifa. Sin embargo, la determinación del CIP puede tener limitaciones, particularmente dentro del contexto de ciudades o poblaciones de tamaño medio o pequeño: !

Para determinar el CIP, se requieren estudios de demanda de largo plazo y de estudios de ingeniería o planes maestros para atender esta demanda y que permitan tener una visión confiable al largo plazo del comportamiento de la demanda y de las obras requeridas (tamaño, costo y oportunidad en el tiempo), para atenderla. Estos planes pueden no existir en cuyo caso, un análisis y proyecciones cuidadosas de los costos financieros de la empresa de servicios puede suplir esta deficiencia.

!

Si no está contemplando medir el consumo, el cálculo del CIP es un ejercicio académico por cuanto en la realidad no sería posible cobrar a ningún usuario en función de su consumo.

48


PROYECCIÓN DEMANDA DE SERVICIOS

Tabla 3

Anexo 2

5/7

Empresa Prestadora Servicios Agua Potable y Alcantarillado, ABC Año

-2

0

-1

Población (miles)

95.2

1

2

3

4

5

6

Actual

Historico

7

8

9

10

15

20

Proyeccion

97.6 100.0 102.5 105.1 107.7 110.4 113.1 115.9 118.8 121.8 124.8 128.0 141.3 156.0

Población con acceso a los servicios Agua Potable 70

70

70

70

74

76

78

80

82

Población con conexión (miles)

66.6

68.3

70.0

71.8

77.8

81.9

86.1

90.5

95.0

99.8 104.7 109.8 115.2 134.2 148.2

Con pila pública o tanquero

28.6

29.3

30.0

30.8

27.3

25.8

24.3

22.6

20.9

19.0

17.1

15.0

12.8

7.1

7.8

80.0

90.0

Población con conexión (%)

84

86

88

90

95

95

Alcantarillado Población con conexión (%)

40.0

40.0

40.0

40.0

42.0

44.0

47.0

50.0

54.0

58.0

62.0

66.0

70.0

Población con conexión (miles)

38.1

39.0

40.0

41.0

44.1

47.4

51.9

56.6

62.6

68.9

75.5

82.4

89.6 113.0 140.4

Sin acceso al alc. (miles)

57.1

58.6

60.0

61.5

61.0

60.3

58.5

56.6

53.3

49.9

46.3

42.4

38.4

28.3

15.6

Conexiones Agua Potable (miles)

11.1

11.4

11.7

12.0

13.0

13.6

14.4

15.1

15.8

16.6

17.5

18.3

19.2

22.4

24.7

Con medidor

5.0

5.0

5.0

6.0

8.0

9.0

10.0

11.0

12.0

14.0

15.0

16.0

17.0

21.0

24.0

Sin medidor

6.1

6.4

6.7

6.0

5.0

4.6

4.4

4.1

3.8

2.6

2.5

2.3

2.2

1.4

0.7

Consumo (miles 3/año) Conexiones con medidor

1320

1320

1320

1584

2112

2376

2640

2904

3168

3696

3960

4224

4488

5544

6336

Conexiones sin medidor (estimado)

1954

2044

2133

1907

1588

1485

1393

1306

1229

842

787

737

704

439

224

Población sin conexión

314

322

330

338

301

284

267

249

229

209

188

165

141

78

86

Consumo total (miles m3/año)

3588

3686

3783

3829

4001

4146

4300

4458

4626

4747

4934

5126

5333

6061

6646

Producción (miles m3/ año)

7260

7260

7260

7363

7408

7403

7413

7431

7462

7418

7476

7538

7618

8658

9494

Pérdidas (miles m3/ año ) Pérdidas (%)

3672 51

3574 49

3477 48

3534 48

3408 46

3257 44

3114 42

2972 40

2835 38

2670 36

2542 34

2412 32

2285 30

2598 30

2848 30

Capacidad instalada, (miles m3/ año )

7300

8200

Capacidad instalada, lps

231

260

Conexiones Alcantarillado (miles) Caudal aguas servidas (miles m3/ año ) Caudal aguas servidas (lps) Capacidad instalada de tratamiento (lps)

9800 310

6.3

6.5

6.7

6.8

7.4

7.9

8.6

9.4

10.4

11.5

12.6

13.7

14.9

18.8

23.4

2050

2106

2162

2188

2271

2400

2591

2787

3047

3278

3557

3845

4148

5104

6296

65

67

69

69

72

76

82

88

97

104

113

122

132

162

200

0

200

200

200

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

49


Tabla 4 Anexo 2 Empresa Prestadora Servicios Agua Potable y Alcantarillado, ABC

INVERSIONES y OPERACION, miles $ Año

-2

-1

0

Población (miles) AGUA POTABLE: Conexiones Totales, miles Demanda Total, miles M3/ año Costos de O&M ALCANTARILLADO: Conexiones Totales, miles Caudal Aguas Servidas, lps Costos de O&M INVERSIONES de servicios (miles de $) AGUA POTABLE Rehabilitación general AP Optimización y ampliación PdT existente Redes de Distribución Almacenamiento Conexiones Domiciliarias Inversión Total AP ALCANTARILLADO Rehabilitación general Redes de desagüe Conexiones Domiciliarias Planta de tratamiento (lagunas) Inversión total ALC Caudal tratado (%)

95.2

1

2

3

4

5

6

Actual

Histórico

7

8

9

10

6/7

15

20

Proyección

97.6 100.0 102.5 105.1 107.7 110.4 113.1 115.9 118.8 121.8 124.8 128.0 141.3 156.0

11.1

11.4

11.7

12.0

13.0

13.6

14.4

15.1

15.8

16.6

17.5

18.3

19.2

22.4

24.7

3588

3686

3783

3829

4001

4146

4300

4558

4626

4747

4934

5126

5333

6061

6646

444

456

468

470

499

512

531

546

560

576

596

610

628

6.3

6.5

6.7

6.8

7.4

7.9

8.6

9.4

10.4

11.5

12.6

13.7

14.9

18.8

23.4

3588

3686

3783

3829

4001

4146

4300

4558

4626

4747

4934

5126

5333

6061

6646

126

130

134

133

142

149

159

170

245

268

291

313

337

100

200 150

200

100

100

100

150 100

300

100 150

0

0

0

24

80

48

64

56

56

64

72

64

72

374

580

148

64

206

206

264

172

64

72

100

100

100

200

100

150

250

250

150

10

60

50

100

110

110

110

300

400

200

70

80

120

110

360

250

70

80

250

360

660

660

320

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

50


A 2.COSTO INCREMENTAL PROMEDIO, CIP 3 5.Año 6 7. Población (miles) 8 9.Costos Operación y Mantenimiento, miles 10. Agua Potable 11. Alcantarillado 12.AGUA POTABLE 13.Consumo total, miles m3/ano 14.Consumo Incremental, miles m3/año 15.Valor Presente Consumo Incremental, mm3/a 16.Inversiones 17.Valor Presente Inversiones, miles $ 18.Costo Incremental O & M, miles $ 19.Valor Presente Costos Incrementales O&M 20.Valor presente total ( I + O&M ) 21.CIP Agua potable, $/m3 consumido 23.ALCANTARILLADO 24.Caudal total, miles m3/año 25.Caudal Incremental, miles m3/año 26.Valor Presente caudal incremental 27.Inversiones 28.Valor presente inversiones 29.Costo incremental O&M 30.Valor presente costo incremtnal O&M 31.Valor Presente total (I + O&M) 32.CIP Alcantarillado, $/m3

B

C

D

E

F

G

H I J K L M N 0 Tabla 5 Anexo 2 7 de 7 Empresa Prestadora Servicios Agua Potable y Alcantarillado, ABC 0

1

2

3

4

5

6

VP & CIP Actual

7

8

9

10

15

100.0 102.5

105.1 107.7 110.4 113.1 115.9 118.8 121.8 124.8 128.0 141.3 156.0

468

470

499

512

531

546

560

576

596

610

628

134

133

149

159

170

245

268

291

313

313

337

3783

3829

4001

4146

4300

4458

4626

4747

4934

5126

5333

46

218

363

517

675

843

964

1151

1343

1550

374

580

148

64

206

256

264

172

64

72

2

31

44

63

78

92

108

128

142

160

2188

2271

2400

2591

2787

3047

3278

3557

3845

4148

26

109

238

429

625

885

1116

1395

1683

1986

110

360

200

70

80

250

360

660

660

320

-1

15

25

36

111

134

157

179

179

203

3,942 1,517 483 2,000 0.51 2162 4,568 1,680 570 2,250 0.49

20

Proyección

51


Anexo 3 1/6 SUBSIDIOS CRUZADOS 1.

Consideraciones generales

El sistema de subsidio cruzado utilizado en Ecuador se caracteriza, en general, por: 1. La tarifa media debería representar el costo de prestar un buen servicio. Sin embargo, independientemente de cómo se defina el costo15, un grupo de consumidores (generalmente usuarios domésticos) paga tarifas por debajo de la tarifa media (grupo subsidiado), mientras que otro grupo de consumidores (generalmente usuarios industriales y comerciales) -grupo subsidiador-, paga tarifas por encima de la tarifa media; 2. Una tarifa progresiva por bloques crecientes de consumo. El supuesto es que en esta forma se reducen o eliminan los subsidios a los usuarios domésticos que más consumen quienes están en la categoría económica de más alto ingreso; 3. Un primer bloque de consumo asociado por lo general a un cargo fijo (se paga una suma fija independientemente del consumo real). El consumo asignado en este primer bloque, es por lo general muy alto (mayor a 10 m3/c/mes). Como la mayoría de los usuarios en este bloque consumen muy por debajo de este límite (Anexo No. 1, Tabla No.1), el resultado es que este grupo resulta pagando una tarifa media por metro cúbico más alta que la que pagan los usuarios en bloques de consumo más altos; 4. El supuesto de que todos los usuarios domésticos no tienen capacidad para pagar el costo de los servicios y que por lo tanto deben recibir un subsidio, o en que todos sus habitantes son pobres. De ser cierta esta situación el sistema de subsidio cruzado no es una buena herramienta tarifaria y habría que buscar una forma práctica de que el Estado subsidie a esta población; tal puede ser el caso en muchas comunidades rurales; 5. El subsidio (con respecto a la tarifa media –relativo- o con respecto al costo económico - total- ) no está definido en forma explícita y por lo tanto no se conoce. Paralelamente, la sobre tasa pagada por los otros consumidores tampoco se conoce en forma explícita; y 6. El supuesto que tanto la industria, comercio y usuarios domésticos de mayor ingreso familiar no reaccionan ante las altas tarifas (el precio no afecta el consumo, ver Anexo 1; es decir, la elasticidad precio es cero). Se aduce que el costo 15

La tarifa media debería cubrir todos los costos y la diferencia entre ésta y la tarifa aplicada a un usuario dado determinaría el subsidio. Si la tarifa media es inferior al costo, el subsidio medido con referencia a esta tarifa es un subsidio relativo.

52


Anexo 3 2/6 de los servicios de agua y alcantarillado, dentro de los costos totales de una industria o un comercio o del presupuesto de una familia de alto ingreso, no es significativo, y por consiguiente estos usuarios están dispuestos a pagar cualquier tarifa. Este supuesto contradice la experiencia observada en todos los países. Conviene recordar que el valor de la elasticidad precio es, en general, mayor para los usuarios de más consumo (Anexo No. 1) y por lo tanto ante un aumento en la tarifa, estos reducen el consumo en forma proporcionalmente mayor. Además, los consumidores con tarifas mas altas, especialmente los industriales y comerciales buscan desarrollar fuentes alternas de abasto, experiencia observada en muchas ciudades en Ecuador y otros países. Al reducir el consumo o retirarse del servicio estos usuarios reducen la base para la aplicación del subsidio cruzado y creándose una espiral ascendente en las tarifas más altas que a su vez aleja a más usuarios que proveen el subsidio. Las Tabla No. 1 ilustra la estructura de la tarifa y los subsidio cruzados y la Tabla No. 2 el monto de los subsidios en la categoría doméstica en dos empresas de servicios. Estos ejemplos ilustran muchos de los problemas mencionados, los cuales son típicos de la situación en todas las empresas de servicios del país. Tabla No. 1. Estructura Tarifaria y Subsidios Cruzados Quito (urbano- junio) e Ibarra (promedio enero - junio – 2002) Categoría

Residencial Comercial Industrial Oficial, otros Totales Como % Absoluto

No. Usuarios %

Consumo % I

Facturación % Q

I

Tarifa media $ /m3 Q I

Q

I.

Q

93.8 4.9 0.5 0.8

91.4 7.4 0.1 1.0

76.1 11.5 4.1 8.3

78.3 11.7 0.9 9.1

66.2 17.9 6.4 9.5

53.3 27.7 4.8 15.2

0.25 0.44 0.44 0.33

0.16 0.55 1.26 0.39

100 134.8

100 26.9

100 7,071

100 619

100 2.02

100 1.01

0.29

0.23

Miles

miles millones/mes m3/mes Fuente: Departamento comercial de las empresas de servicios c/ En estricto sentido el número de usuarios y volúmenes subsidiados son mayores por cuanto la tarifa en ambas empresas de servicios no cubre todos sus costos.

En ambas ciudades un porcentaje substancial de las conexiones (~ 91 al 94 %) y del consumo (~76 al 78 %), están siendo subsidiados por unos pocos. Esta situación se traduce en que estos últimos deben soportar tarifas substancialmente más altas. Estos ejemplos distan de ser un caso especial y se repite en todas las empresas de servicios del país. Este sistema no es sostenible en el largo plazo como se demuestra más adelante.

53


Anexo 3 3/6 La Tabla No. 2 resume el monto de los subsidios recibidos por los usuarios domésticos en Quito y Ambato. Tabla No. 2. Subsidios a usuarios residenciales. Quito y Ambato. junio, 2002 Bloque consumo m3/mes

Quito (ciudad) Ambato m3/c/mes Tarifa Subsidio m/c/mes Tarifa Subsidio media $/c/mes media $/c/mes $/m3 a/ $/m3 a/ 0 – 10 6.0 0.18 1.30 4.4 0.39 0.50 11 – 20 15.5 0.18 3.40 16.3 0.18 5.20 21 – 50 32.9 0.19 6.90 32.8 0.22 9.20 51 – 100 63.5 0.29 7.00 67.6 0.30 13.50 101 – 300 149.6 0.32 12.00 138.8 0.38 16.70 Más de 300 607.9 0.27 79.20 368.3 0.38 44.20 Promedio 39.2 0.25 5.90 25 0.25 6.30 Los totales pueden no coincidir por efectos de redondeo a/ Con respecto a la tarifa que cubriría los costos financieros que incluyen una operación y mantenimiento adecuados y el servicio de la deuda con los ingresos por tarifas. Para Quito se estima que la tarifa que cubre estos costos es de $ 0.40 /m3 y de $ 0.50/m3 para Ambato.

Es claro de la Tabla No. 2 que quienes más consumen (o sea las familias de mayor ingreso) reciben un mayor subsidio. Esto sucede por cuanto el aumento en la tarifa es menos que proporcional al aumento en el consumo. El objetivo social, con estas estructuras tarifarias no parece que se está cumpliendo. 2.3.

Efecto del subsidio en las finanzas de la empresa de servicios

Las grandes distorsiones creadas por un subsidio cruzado mal diseñado se traducen en un sistema tarifario que no es sostenible en el largo plazo. El subsidio cruzado implica que ciertos usuarios pagan una tarifa por debajo del costo mientras que otros usuarios pagan una tarifa por encima del costo. Esta situación de ilustra en la Figura No. 1.

54


Anexo 3 4/6 Figura No. 1. Subsidio Cruzado, Demanda y Precio Grupo Subsidiado (A)

Grupo que Subsidia (B) Recargo Rb Tarifa Media T

(3a)

(1a) Subsidio Sa

(3b)

(2a) O

Qao Qa

O

Qb

Qbo

En la Figura anterior el monto del subsidio (Sa) al grupo A implica una pérdida de ingreso (PI) a la empresa de servicios. El lector puede observar que el ingreso de la empresa de servicios en una situación sin subsidio, está dada por T x Qao. Al aplicar el subsidio (Sa) al Grupo A, el área del rectángulo (1a) representa una reducción de ingreso y el área del rectángulo (2ª) un aumento de ingreso con respecto a la situación sin subsidio. El efecto neto está dado por la ecuación 1: (1)

PI = Qao x Sa – ΔQa(T –Sa) = Qa.Sa (1 -Ea )

En donde Qa = consumo grupo A; ΔQa = (Qao – Qa); y Ea elasticidad precio promedio grupo A (Anexo 1). De otra parte la sobre tasa o recargo (Rb) representa ingreso adicional (IA). En forma similar, este ingreso adicional con respecto a la situación sin recargo (T x Qbo) está dado por un aumento (área 3a) y una disminución (área 3b). El efecto neto está dado por la ecuación 2: (2)

IA = Rb x Qb – ΔQbxT = Qb.Rb (1-Eb)

En donde Qb = consumo grupo B; ΔQb = (Qbo – Qb); y Eb elasticidad precio promedio grupo B (Anexo 1).

55


Anexo 3 5/6 Para equilibrar la pérdida de ingreso ocasionada por el subsidio PI debe ser igual a IA y por lo tanto: (3) (4)

PI = IA Qa.Sa (1 -Ea ) = Qb.Rb (1-Eb)

y por lo tanto el recargo (por encima de la tarifa media) al grupo B es: (5)

Rb = Qa.Sa (1 -Ea ) / Qb. (1-Eb) = Sa [Qa/Qb]. [(1-Ea) / (1-Eb)]

Para explicar la aplicación de la fórmula 5 se desarrolla el cálculo de Rb, construido sobre la base de los datos de Ibarra (Tabla 1). Esta misma tabla, en forma modificada se presenta a continuación: Tabla No. 3. Subsidios Cruzados. Ibarra, enero-julio - 2002 Usuario Residenciales Comercial Industrial Oficial Total

Número # 24,558 1990 33 279 26,860

% 91.4 7.4 0.1 1.1 100

Consumo mil m3 3,392 519 39 384 4,334

% 78.3 12.0 0.9 8.8 100

Tarifa media $/m3 0.16 0.55 1.26 0.39 0.23

Tarifa media Ponderada $/m3 0.16 0.52 0.23

Suponiendo valores promedio de Ea y Eb de 0.2 y 0.4, respectivamente (no se dispone de información sobre elasticidades de precio en Ibarra), y aplicando los volúmenes subsidiados (78.3 %) y no subsidiados (21.7 %) encontrados que: Rb = (78.3/21.7) x (1 – 0.2)] / (1 -0.4)].S ~ 4.8 x Sa Es decir la tarifa al grupo B sería igual a 0.23 + 4.8 x (0.23-0.16) = $ 0.57/m3 valor similar al valor de $ 0.52/m3 cobrado por la empresa. El cálculo anterior muestra el efecto de extender indiscriminadamente el subsidio cruzado y la necesidad de actuar con prudencia en limitar el número de usuarios y volumen que se desea subsidiar.


56 Anexo 3 6/6

2.4

Quienes reciben los subsidios

Las tarifas crecientes con el consumo o bloques de consumo, frecuentemente suponen que en esta forma se reduce o elimina el subsidio a los usuarios que más consumen. Como se puede apreciar en la Tabla No. 2 de este anexo, el lector puede apreciar que si bien el subsidio por m3, en general va disminuyendo, el subsidio total por usuario va en aumento. La razón es el mayor consumo en cada bloque de consumo asociado a familias de mayores ingresos. La ausencia de un subsidio explícito da lugar a este resultado, el cual, muy seguramente, no responde a la intención de quienes fijaron esta tarifa. I-U. INSTRUCTIVO PARA EL CALCULO DE LA ESTRUCTURA Y NIVEL TARIFARIO EN EL MEDIO URBANO La metodología y los ejemplos desarrollados en los Capítulos III y IV establecen las bases para la determinación tanto de la estructura como del nivel tarifario. Los pasos recomendados a seguir para hacer esta determinación son: 1. Realizar un censo de usuarios para actualizar los registros que tiene la empresa de servicios. Esta depuración de la información del sistema comercial existente permite verificar: ! Quienes reciben el servicio de agua potable y alcantarillado ! La clasificación de todos los usuarios ! Las conexiones con medidor y si éste está funcionando ! Los usuarios que no están registrados en el sistema de facturación para incorporarlos a la facturación. 2. Costo Económico. Determinar si existe información adecuada y actualizada que permita calcular el costo marginal (CIP) para el servicio de agua potable y el de alcantarillado. De existir esta información, calcular el CIP para un horizonte, no menor a 5 años y posiblemente no mayor a 20 (recordar que el CIP es un costo variable). 3. Costo financiero. Preparar proyecciones para un horizonte de 3 a 5 años de: (a) la demanda de los servicios de agua potable y alcantarillado; y (b) financieras que incluyan balance, pérdidas y ganancias y fuente y uso de fondos. Desglosar los costos en costos variables (incluyendo inversiones) y fijos. Para este efecto se recomienda utilizar el formato anexo (Formato No. 1, Tablas No. 1 y 2). 4. Comparación costo económico y financiero. Verificar si al aplicar la tarifa de costos marginal (CIP - $/m3) se cubren todos los costos financieros de la empresa de servicios: o Si no se cubren los costos financieros: ! Determinar el faltante por cubrir el cual debe recuperarse como un cargo fijo


57

o Si se cubren los costos financieros: ! Determinar los costos de facturación y cobranza para determinar el cargo fijo a los usuarios, independientemente de si usan el servicio o no. ! Si al aplicar el CIP hay excedentes de caja significativos, debe tomarse la decisión sobre: a) que parte de estos excedentes debe ser reintegrada al dueño de los activos (municipalidad); b) reducir los cargos fijos; o c) una combinación de estos dos. 5. Si no se conoce el costo marginal. Aplicar el costo financiero. Estos costos deben dividirse en fijos y variables Capítulo 3). El Formulario 1, Tabla 2 presenta recomendaciones de cómo separar estos costos. 6. Cálculo del subsidio. Determinar los criterios para seleccionar las familias pobres merecedoras del subsidio y el monto del mismo. Al respecto se recomienda: o Limitar el volumen subsidiado a 10 m3/usuario/mes; o Limitar el número de usuarios que reciben el subsidio. Para este efecto se pueden identificar los barrios o comunas más pobres el relación al resto de la ciudad; como una primera aproximación el número de estos usuarios no debería ser mayor al 30 % de los usuarios totales; o Si no es viable identificar a los usuarios pobres se recomienda extender el subsidio a los primeros 10 m3/mes del consumo a todos los usuarios domésticos. Como alternativa el subsidio se puede limitar solamente a los usuarios domésticos que consuman menos de 10 m3/familia/mes. o Establecer el pago máximo de las familias pobres cuando consumen menos del consumo básico. Se recomienda que este pago no exceda el 5% del ingreso familiar promedio, basado en estudios disponible sobre pobreza o con referencia a la canasta básica familiar. La diferencia entre el costo asociado a un consumo del 10 m3/mes y el pago máximo determina el subsidio que se otorgará. 7. Sobre las decisiones tomadas en el numeral 6, calcular el monto total del subsidio (ver Capítulo IV, ejemplos 1 a 5). 8. Con la información del numeral 7, calcular la tasa de solidaridad social (ver Capítulo IV, ejemplos 1 a 5). 9. Verificar que con la aplicación del subsidio otorgado y la tasa de solidaridad social adoptada se recuperan todos los costos financieros de la empresa de servicios (ver Capítulo IV, ejemplos 1 a 5).

58

Guía Tarifaria, Agua Potable y Saneamiento Formato No. 1. Tabla 1 Proyecciones de demanda Año 16

Concepto Histórico AP Alc

1 AP

2 Alc

AP

Población total Población servida INFORMACION SISTEMA COMERCIAL Usuarios Medidos Residenciales pobres ! Número ! Consumo Otros residenciales ! Número ! Consumo No residenciales ! Número ! Consumo Total usuarios medidos ! Número ! Consumo Usuarios no medidos Residenciales pobres ! Número Otros residenciales ! Número No residenciales ! Número Total usuarios no medidos ! Número Usuarios sin conexión ! Número Total usuarios Total consumo medido Total consumo estimado para no medidos Consumo total, Qt Agua no contabilizada Producción

16

UA Qm

UB Qm

Qe Qm+Qe ANC P=Qt + ANC

Se recomienda que este análisis se extienda por un período de 3 a 5 años.

3 Alc

AP

Alc

59

Guía Tarifaria, Agua Potable y Saneamiento Formato No. 1 Tabla 2. PROYECCIONES FINANCIERAS Concepto Costos fijos Mantenimiento Arriendos Impuestos Personal directivo Capital de trabajo a/ Servicio de deuda Otros costos fijos Total costos fijos Costos variables Energía eléctrica Productos químicos Personal de operaciones Contribución a expansión o rehabilitación del sistema de AP y ALC Otros costos variables Total costos variables Costos totales

Histórico

1

AP

Alc

FA

FB

VA FA +VA

17

AP

2 Alc

AP

3 Alc

AP

Alc

VB FB +VB

Facturación Total ! Por cargo fijo ! Por cargo variable ! Subsidio ( ) ! TSS Notas: El punto de partida para obtener la información requerida son los estados financieros de la empresa de servicios. El lector observará que no se ha incluido el concepto de depreciación, por cuanto este concepto no afecta la caja de la empresa de servicios. En su lugar se han identificado las partidas requeridas para cubrir los costos de un buen mantenimiento, rehabilitación y reposición de equipo, las necesidades de capital de trabajo y la contribución a la expansión de los sistemas. a/ Capital de trabajo. Se recomienda que sea equivalente al menos a 3 meses de costos totales

17

Se recomienda que este análisis se extienda por un período de 5 años.


60

I-R. INSTRUCTIVO PARA EL CALCULO DE LA ESTRUCTURA Y NIVEL TARIFARIO EN EL MEDIO RURAL Y PEQUENAS COMUNIDADES El marco conceptual desarrollado en el Capítulo III permite desarrollar tanto la estructura tarifaria como el nivel de la tarifa y se aplica igualmente a estas comunidades y por lo tanto el instructivo para el medio urbano es igualmente aplicable al medio rural. Sin embargo, se propone una metodología de cálculo de la tarifa más simple que pueda ser entendida por todos los usuarios, quienes a través de su Junta Comunal deben determinar los cargos por los servicios prestados. Como regla general, se considera que en estas comunidades: !

La mayoría de la población es de escasos recursos y los sistemas tanto de agua potable como de saneamiento son de fácil operación y mantenimiento.

!

La medición del consumo puede no ser práctica o justificable por su costo. Este comentario es particularmente válido cuando las características socioeconómicas de la población son relativamente uniformes y por lo tanto se puede presumir un consumo similar para todos los usuarios. Sin embargo, si esta condición no se da, es recomendable efectuar un análisis cuidadoso para determinar si la medición del consumo se justifica.

!

El estado contribuye en forma importante con un subsidio en la construcción de los sistemas y los usuarios aportan una cantidad en efectivo y en especie o en mano de obra para completar los fondos requeridos para la construcción.

Los pasos recomendados a seguir en la determinación de los costos son: 1. Realizar un censo de usuarios para actualizar los registros que tiene la empresa de servicios o Junta Comunal. Esta depuración de la información del sistema comercial existente permite verificar: a. Quienes reciben el servicio de agua potable y saneamiento b. La clasificación de todos los usuarios c. Los usuarios que no están registrados en el sistema de facturación para incorporarlos a éste. 2. Cuando el consumo no es medido, se sugiere utilizar el ejemplo No. 4 (Capítulo IV) para determinar la tarifa que debe pagar cada usuario. 3. Cuando el consumo es medido, se sugiere utilizar el ejemplo No. 1 (Capítulo IV), pero sin aplicar el subsidio o la tasa de solidaridad social.

61


4. Preparar proyecciones de gastos, basadas en los libros contables de la empresa de servicios o Junta Comunal y proyectar el crecimiento de los usuarios. En particular se recomienda: a. Preparar las proyecciones para un horizonte de 2 años. b. Desglosar todos los costos, utilizando el formato anexo (Formato No. 1). c. Para asegurar un adecuado servicio es necesario que las Juntas Comunales: ! Recuperen todos los costos de operación y mantenimiento ! Mantengan una reserva, no inferior a 4 meses de costos, para atender reparaciones de emergencia18 y las necesidades de capital de trabajo (particularmente el atraso en el pago de algunas de las cuentas); estos fondos podrían ser depositados en una cuenta que produzca un interés. 2. Verificar que las tarifas establecidas cubren todos los gastos. Formulario 1. Cálculo Tarifa Concepto Numero de Usuarios

Año Histórico Y

1

2

Costos Sueldos Arriendo de local Materiales Productos químicos Energía eléctrica Impuestos Deudas Otros costos Reserva Total Costos y Reservas Tarifa media

X X/Y

Notas: El punto de partida para elaborar este formulario son los libros de contabilidad que mantiene la comunidad.

18

La política del programa PRAGUAS, es que se debe constituir, como mínimo, una reserva para recuperar en 10 años el valor de equipos como bombas, medidores, cloradores y similares para asegurar su reposición. La reserva a que hace referencia el texto no debe ser inferior al monto sugerido por PRAGUAS.

MINISTERIO DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA SUBSECRETARIA

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