Presupuesto basado en Resultados (PbR) y Sistema de Evaluación del Desempeño (SED)
Subsecretaría de Egresos Unidad de Política y Control Presupuestario Diciembre de 2008
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Presupuesto y Evaluación en el Art. 134 Constitucional • Los recursos económicos de que dispongan los tres órdenes de gobierno se deberán: –
Administrar con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez,
–
Para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.
–
Evaluar los resultados del ejercicio de los recursos, para propiciar que los recursos se asignen tomando en cuenta todo lo anterior.
• Se contará con instancias técnicas de evaluación independientes (distintas a los órganos de fiscalización). • En el caso de la evaluación del gasto federalizado (participaciones excluidas), las entidades federativas, los municipios y delegaciones del D. F., observarán también la LFPRH –arts. 110 y 85, fr. I– y la Ley de Coordinación Fiscal –art. 49, fr. V–, considerando los indicadores de desempeño que se establezcan. 2
Objetivos y Resultados de los Programas: eje central del PbR • Los objetivos de los programas se definen con base y en congruencia con el marco jurídico y normativo pertinente y aplicable. Se consideran los objetivos del PND y de sus programas derivados (alineación y complementación). • Los objetivos se relacionan directamente con los resultados (planeados y programados), porque son una manifestación tangible, material y medible del nivel del logro de los objetivos (realizados). • Los resultados precisan el tipo, magnitud y sentido de la transformación, impacto o beneficio que se prevé lograr (objetivos). • Los programas son un conjunto de actividades relacionadas entre sí, en las que se ejercen los recursos para el logro del objetivo que les da sentido y dirección, a fin de alcanzar un resultado específico en beneficio de la población objetivo, a través de una unidad responsable y ejecutora de gasto público. 3
Presupuesto basado en Resultados (PbR) • El PbR se enfoca en la definición y establecimiento claro y sencillo de los objetivos y resultados que prevén alcanzar los programas a los que se asignan recursos presupuestarios. • Los indicadores que se utilicen deben ser una medición del logro de los objetivos y un referente para el seguimiento de los avances y para la evaluación de los resultados esperados y alcanzados. • De esta forma, los objetivos, los resultados, los programas, el presupuesto y los indicadores, integran un sistema dinámico y abierto que se debe traducir concretamente en: – Crecimiento en el bienestar y calidad de vida de la población objetivo; – Impulso efectivo e incentivos adecuados a la actividad económica y el empleo con sustentabilidad ambiental; – Aumento en la cobertura y calidad de la infraestructura pública; – Mayor cobertura y mejor calidad de los servicios públicos; 4
Presupuesto basado en Resultados (PbR) – Incremento en la productividad de los bienes públicos que se entregan a la sociedad; – Disminución del costo de operación y del gasto en actividades administrativas y de apoyo; y – Claridad sobre lo que la población recibe por la aplicación de sus impuestos y de los recursos públicos.
• El PbR transformará gradualmente a la APF, para que: – Establezca claramente los objetivos y resultados esperados y alcanzados de sus programas y del presupuesto aplicado en ellos; – Mida y evalúe los resultados del logro de sus objetivos, con base en indicadores y se consideren en las decisiones presupuestarias; – Dé seguimiento a los avances alcanzados y se evalúen los resultados, para implementar las medidas de mejora oportunamente; – Se rindan cuentas y haya transparencia sobre todo lo anterior ante el Poder Legislativo y la sociedad. 5
Presupuesto basado en Resultados (PbR) • De esta forma, el PbR: – Incorpora en las decisiones presupuestarias la planeación, la programación, el seguimiento y la evaluación; – Vincula el presupuesto con la mejora continua de las políticas, de los programas, del desempeño de las instituciones y de la calidad del gasto público, considerando los resultados de las evaluaciones, y – Considera en la asignación de los recursos presupuestarios tanto los objetivos y los resultados esperados, como el nivel real alcanzado.
• Definidos los objetivos, resultados, programas y el presupuesto, corresponde ejecutar los programas y el gasto, dar seguimiento periódico y evaluar los resultados. – Con el apoyo de la información del desempeño, se mejorarán las políticas, el diseño y gestión de los programas y de las instituciones, y se incentivará a los servidores públicos a lograr los objetivos y los resultados establecidos. 6
Relación directa entre Objetivos, Resultados e Indicadores Definición del logro concreto y tangible
OBJETIVOS Logros previstos para solucionar una necesidad o problema, así como aprovechar las oportunidades y potencial de una población objetivo o área de enfoque.
CARACTERÍSTICAS • Establecen claramente los resultados esperados para movilizar y hacer converger los recursos y esfuerzos, y servir de referencia para monitorear los avances y evaluar los logros alcanzados. • Se alinean con los objetivos del PND y de los programas que de él se derivan. • Se definen con base en y en congruencia con el marco jurídico y normativo pertinente y aplicable. • Plantean qué se obtendrá al final de la ejecución de un conjunto de actividades en un periodo determinado. • Tienen que ser específicos, cuantificables, medibles y determinados en el tiempo, a través de los indicadores. • Para establecerlos, es necesario preguntarse: ¿Qué problema o necesidad se quiere resolver? ¿A quiénes se beneficia, en qué aspecto se impacta, mediante qué bienes o servicios y a qué costo?
RESULTADOS
INDICADORES DE DESEMPEÑO Instrumentos para medir el logro de los objetivos. Indicadores CARACTERÍSTICAS
TIPOS
9Medio para el 9Estratégicos seguimiento de los avances y para la evaluación de los resultados alcanzados. 9Derivados de la planeación, políticas y estrategias. 9De Gestión 9Tiene relación directa con los objetivos y los resultados. 9Medición, cociente que relaciona variables. 9Instrumento para la rendición de cuentas y la transparencia
ÁMBITOS
DIMENSIONES
9Impacto
9Economía
9Resultado intermedio
9Eficacia 9Eficiencia
9Producto 9Calidad 9Proceso
Efectos directos o indirectos que la intervención gubernamental o programa logra en la población objetivo o área de enfoque.
• Intermedios
• Finales
CARACTERÍSTICAS • Manifiestan el tipo y magnitud de la transformación, impacto o beneficio que se prevé lograr. • Deben medirse objetivamente a través de los indicadores. • Su medición permite determinar la efectividad en el logro de objetivos. • Tienen que cubrir los estándares de calidad propuestos en el objetivo. • Para alcanzar su logro, se requiere de una gestión efectiva de los insumos y de los procesos.
Metas del Indicador: Línea base
• Dependen de una gestión moderna y eficiente.
2008 2012 Visión 2030 Estratégicos
De Gestión
IMPACTOS
PROCESOS
RESULTADO INTERMEDIO
ACTIVIDADES
PRODUCTOS
INSUMOS
Los indicadores estratégicos y los de gestión se complementan entre sí, para tener información de calidad que apoye la toma de decisiones en las diferentes etapas del ciclo de vida del programa y del ciclo presupuestario.
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Las diferencias entre modelos Modelo de Presupuesto inercial
Modelo de Presupuesto basado en Resultados
Enfoque en insumos y procesos
Enfoque para resultados ¿Qué beneficio tangible y efectivo puedo lograr para mejorar el nivel y calidad de vida de la población objetivo?
¿Cuántas escuelas puedo construir?
¿Cuánto aumenta el promedio de escolaridad? o ¿Cuánto aumenta el rendimiento educativo en el nivel básico?
¿Cuántas vacunas puedo comprar y aplicar?
¿Cuánto aumenta la esperanza de vida al nacer?
¿Cuánta matrícula se puede inscribir en educación técnica profesional?
¿En cuánto se incrementan …?: La eficiencia terminal y el rendimiento académico; La absorción de egresados por el mercado de trabajo en el campo profesional específico y el aporte de los egresados a la competitividad de las empresas que los contratan. 8
La planeación estratégica y el PbR Marco legal
Objetivos Nacionales Ejes de política pública Objetivos
PND
Programas del PND
Estrategias
Objetivos de los programas del PND Estrategias Líneas de acción Categorías y elementos programáticos
Objetivos estratégicos de la dependencia
Grupo Funcional Función Subfunción Actividad Institucional Pp – Objetivos - Indicadores
Programación y Presupuestación Programas Presupuestarios (Pp) Matriz de indicadores (marco lógico) Supuestos
Medios de verificación
Componente
Indicadores
Propósito
Objetivos
Fin
Actividad 9
Matriz de indicadores para resultados (MIR) Es un medio de planeación estratégica que, con base en la metodología de marco lógico, en forma resumida, sencilla y armónica: 9 Establece con claridad el objetivo de los programas y su alineación con los objetivos de la planeación nacional y sectorial; 9 Describe los bienes y servicios que entrega el programa a la sociedad, para cumplir con su objetivo, así como las actividades para producirlos; 9 Incorpora los indicadores que miden la consecución de los objetivos y resultados, y que son referente para el seguimiento y la evaluación; 9 Identifica los medios para obtener y verificar la información de los indicadores; y 9 Considera los riesgos y contingencias que podrían afectar el desempeño de los programas. 10
Etapas de la Metodología de Marco Lógico B IDENTIFICACIÓN IDENTIFICACI ÓN DE DE INVOLUCRADOS INVOLUCRADOS
A DEFINICIÓN DEL DEFINICI ÓN DEL PROBLEMA PROBLEMA
Involucrados
C
Percepción de la Problemática
1
1 2 3
2
1 2 3
3
1 2 3
ANÁLISIS DEL AN ÁLISIS DEL PROBLEMA PROBLEMA
D DEFINICIÓN DEL DEFINICI ÓN DEL OBJETIVO OBJETIVO
Programa 1 Programa 2 Programa N
F ELABORACIÓN DE ELABORACI ÓN DE MATRIZDE DE MATRIZ INDICADORES INDICADORES
E SELECCIÓN DE SELECCI ÓN DE ALTERNATIVA ALTERNATIVA 11
Matriz de Indicadores La Matriz de Indicadores es resultado de la planeación y evaluación. Objetivos
Medios de Indicadores verificación
Supuestos
Fin
Propósito
Componentes Actividades 12
Objetivos, Resultados, Programas e Indicadores en el PbR Los objetivos y resultados estratégicos de los programas, se relacionan de la siguiente manera: Nivel de objetivos de los programas
Tipo de resultados
Frecuencia de medición de los indicadores
Principal dimensión del indicador
Fin (estratégico)
Impacto o resultado final (ámbito nacional, regional o sectorial).
Mediano y largo Eficacia plazo
Propósito (estratégico)
Producto o resultado intermedio .
Mediano plazo Anual
Eficacia y calidad
Resultado de la utilización del bien o servicio tangible que se entregará a la población objetivo (ámbito específico, social o económico). 13
Relación entre Objetivos e Indicadores
Alineación
Más estratégico de impacto final
PND
de impacto final
Programas del PND Objetivos Estratégicos de Dependencias
de impacto final de impacto final
Fin
Matriz de Indicadores
de impacto intermedio
Propósito Componentes
de producto
Actividades
de proceso
Tipos de objetivo
Más operativo
Alcance del resultado 14
Objetivos y tipos de indicadores Nivel de Objetivo
Tipo de indicador
Modalidad del resultado
Posibles dimensiones a medir del objetivo Eficiencia
Calidad
Economía
Impacto indirecto
Fin
Eficacia
X
Estratégicos Propósito
Impacto directo
X
Componentes
Producto
X
Proceso
X
X
X
De gestión Actividades
X
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Dimensiones de los indicadores Se refiere al aspecto particular del objetivo a ser medido.
Eficacia
Eficiencia
Calidad
Economía
Mide el grado de cumplimiento de los objetivos. Mide la relación entre los productos y servicios generados con respecto a los insumos o recursos utilizados.
Mide los atributos, propiedades o características que deben tener los bienes y servicios para satisfacer los objetivos del programa. Mide la capacidad del programa o de la institución para generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros.
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Resumen de la construcción de indicadores Plan Nacional de Desarrollo Programas Sectoriales
Vinculación y Alineación
Objs. Estgc. Deps. y Ents. Programas Presupuestarios (Matriz de Indicadores)
Análisis de Objetivos Resultado clave: Se refiere a lo que tuvo que haber ocurrido para considerar que el objetivo se cumplió con éxito.
Fin Propósito Componentes Actividades
Del objetivo al indicador Selección de dimensiones de medición
Aspecto específico del objetivo: Eficacia, Eficiencia, Calidad, Economía
Construcción de la medición 1. 2. 3. 4.
Método de cálculo Unidad de medida Línea base Metas
Ficha Técnica 1. 2. 3. 4.
Población objetivo y universo de cobertura Tipo de indicador y su tendencia Frecuencia de medición Parametrización 17
Matrices de indicadores en el PEF Considerando que la implantación del PbR-SED será gradual, la obligatoriedad de elaborar matrices de indicadores se ha centrado en los programas presupuestarios que entregan subsidios, bienes o servicios a la población y en los de planeación, fomento y regulación. Como resultado: 9 En 2008, se registraron 398 matrices de indicadores para igual número de programas presupuestarios, con un total de 3,290 indicadores a los que se les da seguimiento periódico de acuerdo con su frecuencia de medición; 9 Trimestralmente se reportan los avances de 265 indicadores seleccionados de 217 programas como los más representativos de cada dependencia y entidad; 9 En 2009, se registraron 453 matrices de indicadores para igual número de programas presupuestarios, con un total de 4,329 indicadores a los que se les dará seguimiento durante el ejercicio fiscal, y 9 Para 2009, se seleccionaron 246 indicadores de 160 programas para su seguimiento y apoyo a la evaluación. 18
Indicadores seleccionados por Ramo / Sector Ramo / Sector Total
2008 Pp
2009 Indicadores
Pp
Indicadores
217
265
160
246
192 8 7 11 1 8
222 8 8 11 7 10
131 5 3 9 0 8
193 5 4 10 0 15
18 18 24 12 4 8 7 20
18 18 35 12 4 11 7 22
5 12 21 11 0 5 8 8
10 12 38 20 0 9 10 10
7
7
5
10
8 10 8 2 1 4 6
8 10 8 4 1 6 7
5 11 3 0 1 4 7
5 16 4 0 1 5 9
Ramos Generales
1
10
1
10
IMSS-Oportunidades Entidades de Control Presupuestario Directo PEMEX LyFC CFE IMSS ISSSTE
1
10
1
10
24
33
28
43
3 2 3 9 7
6 2 3 15 7
2 3 3 11 9
6 6 4 18 9
Ramos Administrativos Gobernación Relaciones Exteriores Hacienda y Crédito Público Defensa Nacional Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Comunicaciones y Transportes Economía Educación Pública Salud Marina Trabajo y Previsión Social Reforma Agraria Medio Ambiente y Recursos Naturales Procuraduría General de la República Energía Desarrollo Social Turismo Tribunales Agrarios TFJFA Seguridad Pública CONACYT
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Seguimiento a los indicadores al tercer trimestre de 2008 Indicadores seleccionados de los programas aprobados en el PEF 2008 Enero-septiembre de 2008 Concepto Total Programas con frecuencia de medición mensual, trimestral o semestral en sus indicadores Programas con frecuencia de medición anual en sus indicadores
Programas presupuestarios
%
Indicadores seleccionados
%
217 153
100 70.5
265 185
100 69.8
64
29.5
80
30.2
De los 185 indicadores que debían reportar avance: 9 163 reportaron un avance superior al 50 por ciento de la meta anual programada, y 9 Sólo 2 no reportaron avance.
Número de Indicadores 265 56 107 20 2 80
% de avance respecto a la meta anual al 3er trimestre Total Avance mayor al 100% Avance entre 50 y 100% Avance hasta el 50% Sin avance Reportarán avances al cierre del ejercicio 20
Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) Es el conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión, para: 9
conocer los resultados de la aplicación de los recursos públicos federales y el impacto social de los programas y de los proyectos;
9
identificar la eficiencia, economía, eficacia y la calidad en la APF; y
9
aplicar las medidas conducentes, enfatizando en la calidad de los bienes y servicios públicos, la satisfacción del ciudadano, y el cumplimiento de los criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control, rendición de cuentas y equidad de género.
Los indicadores del SED deberán formar parte del PEF, incorporar sus resultados en la Cuenta Pública y ser considerados para efectos de la programación, presupuestación y ejercicio de los recursos. 21
Ámbitos y tipos de evaluación Tipos de evaluación 1. Consistencia y Resultados 2. Procesos 3. Indicadores 4. Impacto
5. Estratégicas 6. Específicas 7. Complementarias
Ámbitos de la evaluación Políticas Programas Instituciones (desempeño)
• Fuentes de información objetiva y confiable • Conocimiento de los avances y resultados
• Apoyar la toma de decisiones para la mejora continua de:
9Diseño; 9Gestión; y 9Asignación de recursos presupuestarios, considerando los resultados y la evaluación del desempeño. 22
Aplicación de los tipos de evaluación
Mejora continua de programas y políticas públicas 9 De consistencia y resultados. Analiza el diseño y el desempeño global del programa. 9 De procesos. Analiza eficacia y eficiencia de los procesos operativos del programa, así como su contribución al mejoramiento de la gestión. 9 De indicadores. Analiza, en gabinete y en campo, su pertinencia para el logro de resultados. 9 Específica. Analiza aspectos particulares de mejora en los programas. 9 Complementaria. Atiende aspectos relevantes no considerados en alguno de los otros tipos de evaluación y se realiza a iniciativa de las dependencias y entidades.
Impacto social y económico del gasto público 9 De impacto. Identifica el cambio logrado por el programa respecto de una población de referencia con características similares a las que atiende el programa. 9 Estratégica. Analiza diversos aspectos en torno a estrategias, políticas e instituciones.
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Indicadores de Desempeño en el marco del PbR y del SED MARCO LEGAL
PND Y SUS PROGRAMAS
INDICADORES DE DESEMPEÑO
PLANEACIÓN Diseño de:
•Estratégicos
•De Gestión
Definición clara de: Se miden con:
• Son un referente para medir los avances alcanzados en los objetivos y resultados durante la operación del programa (seguimiento)
A los que se asignan los recursos:
PRESUPUESTACIÓN
PbR DECISIONES PRESUPUESTARIAS
ASIGNACIÓN DE RECURSOS
REASIGNACIÓN DE RECURSOS
CALIDAD DEL GASTO
EJERCICIO PRESUPUESTARIO
• Son expresión de los objetivos y resultados esperados o deseados a lograr por el programa
POLÍTICAS Y PROGRAMAS
OBJETIVOS Y RESULTADOS
EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS
• Son un medio de información relevante para la evaluación de las políticas y programas • Son un instrumento para la rendición de cuentas y transparencia Metas del Indicador: Línea base 2008
Reportan:
SED SEGUIMIENTO (durante la ejecución)
POLÍTICAS
EVALUACIÓN (de los resultados)
PROGRAMAS
DESEMPEÑO DE LAS INSTITUCIONES
2012 Visión 2030
MEJORA CONTINUA
RENDICIÓN DE CUENTAS
TRANSPARENCIA 24
Evaluaciones 2007 y 2008 Programa Anual de Evaluación No. de evaluaciones Tipo de evaluación
Ámbito de aplicación 2007
Total
2008
126
192
De Consistencia y Resultados
A programas que entregan subsidios.
116
34
De Impacto
A programas que entregan subsidios.
2
6
Estratégica
A las políticas de: nutrición y abasto, desarrollo rural; y al Ramo 33.
2
1
Específica
Aspectos particulares de los programas.
6
151
Monitoreo de obra pública Calidad de los servicios Desempeño de programas que entregan subsidios Perspectiva de Género Percepción de beneficiarios al Programa de Abasto Rural
3 3 3 3 3 25
Evaluaciones propuestas para 2009 Propuesta de Programa Anual de Evaluación 2009 Tipo de evaluación
Características
No. de evaluaciones 2009
Total
196
De Consistencia y Resultados
A los programas que entregan bienes y servicios, y a dos de nueva creación que entregan subsidios.
De Procesos
A programas que entregan subsidios sujetos a reglas de operación.
6
De Impacto
A programas que entregan subsidios.
6
Estratégica
A las políticas de: salud y seguridad social, y microcrédito; sobre la inclusión de la perspectiva de género a las políticas de vivienda, salud, trabajo y proyectos productivos; y la continuación al Ramo 33.
7
Específica
Analiza aspectos particulares de los programas.
22
155
Desempeño a programas con matriz de indicadores Perspectiva de Género Percepción de beneficiarios de programas sujetos a reglas de operación Fondos Metropolitano y Regional 26
El PbR y el SED en el PEF 2009 • Las dependencias y entidades de la APF fortalecieron la alineación de sus objetivos estratégicos con los objetivos nacionales; • Las asignaciones presupuestarias se vincularon a los programas con indicadores y metas que permitirán dar un mejor seguimiento y apoyar las evaluaciones sobre los avances en el logro de los objetivos y resultados; • Se mejoran los indicadores para que midan claramente los resultados y proporcionen información que apoyen las decisiones presupuestarias y la mejora continua de políticas y programas; • Por primera vez se incluyó en la Exposición de Motivos la propuesta de Programa Anual de Evaluación 2009. La Cámara de Diputados será usuaria de la información del PBR - SED; y • Los indicadores del SED contribuirán a medir en qué grado se va cumpliendo con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas sectoriales. 27
Retos y perspectivas 1. Consolidar la calidad de las MIR y la evaluación de programas, políticas y del desempeño de las instituciones, para apoyar paulatinamente la toma de decisiones presupuestarias: 2. Evaluación de programas: 9 Consolidar la aplicación de las recomendaciones derivadas de evaluaciones a políticas y programas. 9 Desarrollar las tecnologías y aplicaciones para el uso sistemático de la información derivada de las evaluaciones; 3. Coordinación con gobiernos locales (Entidades Federativas, demarcaciones territoriales del D. F. y municipios) para el PbR y la evaluación del gasto federalizado. 9 Con base en indicadores estratégicos y de gestión, y 9 Mediante instancias técnicas independientes de las instituciones que ejerzan y fiscalicen dichos recursos. 28
Retos y perspectivas 4. Transparencia y rendición de cuentas Acceso de las comisiones legislativas y centros de estudios de la Cámara de Diputados, así como a la ASF de la información siguiente: 9 De las matrices de indicadores de los programas presupuestarios; 9 Del seguimiento a los indicadores seleccionados en el PEF y a los no seleccionados; y 9 De las evaluaciones, sus resultados y de las medidas de mejora. Acceso de las instancias de control y fiscalización de las Entidades Federativas (Contraloría Estatal y Auditoría Superior del Congreso Local) a: 9 Información sobre el ejercicio, destino y resultados obtenidos, respecto de los recursos federales transferidos (salvo participaciones fiscales), conforme a los artículos 85, fracción II, de la LFPRH y 48 de la LCF. 29
Retos y perspectivas 5. Fortalecer la coordinación institucional: Ámbito sectorial (dependencias coordinadoras, órganos desconcentrados y entidades paraestatales): 9 Tomar en cuenta los resultados medidos con base en indicadores, así como las evaluaciones realizadas en el proceso de mejora continua de los programas y en las decisiones presupuestarias. Ámbito específico (áreas de planeación, evaluación, programación y presupuesto y coordinadoras de programas): 9 Consolidar la calidad de las matrices de indicadores para resultados, sus indicadores y metas, y mejorarlas a partir de los resultados obtenidos del seguimiento y la evaluación, e 9 Incorporar, en su caso, el enfoque para resultados en las reglas de operación de los programas.
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