Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos
AJUSTE COMPLEMENTAR ENTRE O BRASIL E CEPAL/ILPES
POLÍTICAS PARA GESTÃO DE INVESTIMENTOS PÚBLICOS
CURSO DE AVALIAÇÃO SOCIOECONÔMICA DE PROJETOS
APOSTILA INTRODUÇÃO À AVALIAÇÃO DE PROJETOS Claudia Botteon
BRASÍLIA, MAIO DE 2009
INTRODUÇÃO À AVALIAÇÃO DE PROJETOS
Os agentes econômicos enfrentam múltiplas necessidades a satisfazer. Os bens e serviços que podem ser produzidos com os fatores produtivos disponíveis não são suficientes para satisfazer todas essas necessidades, devido a esses serem escassos e terem usos alternativos. Este “problema econômico fundamental” pode ser atenuado de alguma forma se os fatores produtivos disponíveis forem dispostos de maneira a satisfazer o maior número de necessidades. A avaliação de projetos é uma ferramenta que permite tomar decisões isto é, ajuda a determinar como utilizar os recursos disponíveis da melhor forma possível (uso eficiente dos recursos). A análise econômica de projetos pretende tomar decisões econômicas "corretas". Em realidade, seriam corretas com certas limitações. Isto é assim, porque as decisões econômicas são para o futuro, pelo que se deve ter em conta o que se espera de muitas variáveis envolvidas na mesma e não há segurança respeito do que ocorrerá. Algumas são decisões sobre projetos “grandes” como "Construir ou não uma determinada autoestrada”. Outras são “menores” como "Comprar ou alugar uma casa", "Comprar ou não determinadas ações" etc. Previamente à tomada de decisão são analisados os custos e benefícios de cada uma das alternativas propostas, a fim de eleger a mais conveniente. Uma vez tomada a decisão, não há nada a comparar. Apresentamos os seguintes conceitos básicos: • • • • •
Conceito de projeto. Avaliação econômica de projetos. Soluções e alternativas. Pontos de vista a partir dos quais se faz a avaliação. Ciclo de vida de um projeto.
A. Conceito de projeto A palavra “projeto” é usada em diferentes disciplinas, com distintos significados. Efetivamente, seu significado para um avaliador de projetos não é o mesmo que para um arquiteto ou para um engenheiro. Do ponto de vista da avaliação, projeto é um plano de ação que implica usar recursos produtivos e que é capaz de gerar benefícios por si mesmo. Ou seja, todo projeto utilizará recursos produtivos (custos) e obterá satisfação no futuro (benefícios). Por isso se diz que um projeto é uma fonte de custos e benefícios que ocorrem através do tempo. Um sem-número de decisões podem ser apresentadas como projeto. Por exemplo: construir uma estrada, fechar uma fábrica de sapatos, começar a exportar um bem, prover água potável a uma determinada localidade etc. Também se pode analisar como
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projeto a implementação de uma política econômica, como a colocação de um subsídio à exportação de um bem, a eliminação de um imposto à produção etc. Dada a ampla gama de decisões que podem ser analisadas, a avaliação de projetos é uma tarefa interdisciplinar, onde intervêm especialistas de diferentes ramos (engenheiros civis e/ou médicos, arquitetos, administradores de empresas, economistas etc.). Cada um contribui com pontos de vista diferentes, num trabalho conjunto (para que seja eficiente). Por exemplo, num projeto de "nutrição infantil" faz falta a intervenção de médicos, sociólogos e economistas. B. A avaliação econômica de projetos A avaliação de um projeto consiste em identificar, quantificar, dar valor aos benefícios e custos atribuíveis à sua execução ao longo de toda sua vida. Normalmente, esses benefícios e custos não ocorrem num só momento, mas ao longo do tempo, implicando que constituem um fluxo. A diferença entre o valor dos benefícios e o dos custos que ocorrem em cada momento da vida do projeto constitui o benefício líquido correspondente a esse momento. O conjunto de benefícios líquidos distribuídos no tempo conforma o fluxo a partir do qual se calculam a maioria dos indicadores de rentabilidade que, a sua vez, ajudam a decidir se convém ou não executar o projeto. O indicador mais utilizado, por ser mais confiável, é o valor presente líquido, que é igual à soma dos valores atuais dos benefícios líquidos do projeto, calculados utilizando a taxa de desconto. Também se costuma calcular outros indicadores, tais como a taxa interna de retorno, a relação beneficio/custo etc. C. Soluções aos problemas e alternativas de um projeto O estudo de um projeto surge como resposta a uma ideia que procura solucionar um problema ou a forma de aproveitar uma oportunidade. O avaliador deve ajudar a tomar a “melhor” decisão. É sua responsabilidade conseguir a otimização do uso dos recursos. Portanto, uma tarefa fundamental é identificar possíveis soluções, cada uma com suas alternativas de tamanho, localização etc. A avaliação de cada uma delas possibilitará eleger a mais conveniente para o investidor ou para a sociedade. O aconselhável é, antes de começar a avaliar um projeto, determinar qual é o problema a resolver ou a necessidade a satisfazer. Isto a sua vez permite identificar as possíveis soluções. Em muitas ocasiões, erroneamente se começa estudando a conveniência de executar um investimento concreto, a qual pode constituir ou não uma das soluções ao problema detectado, e em caso de sê-lo, pode não ser a melhor. Por exemplo, pode ser necessário avaliar de um projeto que consiste em construir uma escola numa zona rural, na qual o estabelecimento existente não tem capacidade para atender a demanda educativa da zona. Para realizar a tarefa correta, é necessário revisar todos os antecedentes relacionados com este projeto. Isto permitirá identificar outras formas de solucionar o problema de demanda de educação insatisfeita: ampliar a escola existente, ampliar os turnos da escola existente, transferir alunos a outra escola localizada a certa distância etc., ou inclusive uma solução mista entre as opções indicadas.
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Isto implica que um mesmo problema pode ser solucionado de diferentes maneiras, cada uma delas constituindo um projeto. Há que avaliar todas para estar seguro quanto ao mais conveniente. Ademais, dentro de cada projeto há decisões quanto a tamanho, momento ótimo para iniciá-lo, qualidade, tecnologia etc. que deve ser considerado. Isto implica que há que avaliar cada um dos projetos (soluções ao problema) com suas diferentes alternativas. D. Ponto de vista a partir do qual se faz a avaliação Um mesmo projeto pode ser objeto de diferentes avaliações econômicas. Portanto, antes de iniciar sua avaliação, é importante esclarecer sob que ponto de vista será feito. Este elemento é fundamental para definir os benefícios e custos a considerar, e seus respectivos valores. Um projeto pode ser avaliado desde o ponto de vista privado socioeconômico. Abaixo se faz referência a estes dois tipos de avaliações. Avaliação privada A avaliação privada é feira sob o ponto de vista de uma pessoa (empresário, empregado de uma empresa, membro de uma família etc.) ou grupo de pessoas (empresários, família, obreiros de uma fábrica etc.). Uma pessoa ou um grupo de pessoas, ou uma empresa ou grupo de empresas pode estar interessado em determinar a conveniência ou não de executar um determinado projeto. Isto implica que a avaliação privada deve considerar os benefícios e custos que o projeto gera para essa pessoa ou esse grupo. Se na situação com projeto a pessoa ou o grupo atinge uma maior riqueza do que sem projeto, o mesmo deverá ser executado. Em uma avaliação privada é essencial indicar desde o ponto de vista de quem é feita. Um exemplo permitirá esclarecer este tema. Na hipótese de avaliação de um projeto educativo sob o ponto de vista da instituição que o implementaria, ou de uma das pessoas a beneficiadas. Assim, se os alunos devem pagar uma matrícula pela educação recebida, quando o projeto avalia desde o ponto de vista de um deles, esse pagamento representa um custo de educação; sob o ponto de vista da instituição, a cobrança da matrícula constitui um benefício. Avaliação social ou socioeconômica A avaliação socioeconômica determina se a um país, província ou região, como conjunto convém ou não executar um projeto. Isto implica que esta avaliação deve considerar os benefícios e custos relacionados a todos os habitantes da comunidade, desde o ponto de vista que se avalia o projeto, isto é, o país, província ou região, segundo o caso. Esta avaliação determina se o bem-estar dessa comunidade aumenta ou diminui como conseqüência da execução do projeto. Se com projeto o país atinge um maior bem-estar maior do que sem, convém que o mesmo seja executado. Se o mencionado projeto educativo é avaliado sob o ponto de vista da comunidade, país deverão ser considerados os benefícios e custos correspondentes a todos os membros dessa comunidade que são afetados positiva ou negativamente pelo projeto: alunos, instituição, professores etc. A avaliação social se diferencia da privada não nos procedimentos, mas nos elementos a serem considerados (preços sociais, efeitos indiretos, externalidades etc.) Por exemplo, a um empresário pode convir fabricar papel; se a fábrica atira os resíduos em um rio, isto
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não convém ao país. A contaminação não entra como custo na avaliação privada, o que ocorre na social. E. Ciclo de vida de um projeto Os projetos normalmente passam, ao longo da sua vida, por uma série de fases e etapas. Nelas as idéias se transformam de investimento em investimento concreto que, depois, permitem produzir bens ou serviços. É claro que muitos projetos ficam no caminho, isto é, sua execução é adiada e inclusive nunca chegam a ser executados. O ciclo de vida de um projeto é composto de três fases: • Pré-investimento. • Investimento. • Operação. Fase de pré-investimento Na fase de pré-investimento são realizados os estudos para identificar as ideias de investimento, formular e avaliar o projeto para decidir se convém ou não executá-lo. Dentro desses estudos pode-se distinguir: •
Formulação do projeto: consiste em reunir uma série de antecedentes referentes ao problema a ser resolvido, ao que se espera ocorrer não fazendo nada para resolvê-lo, as tecnologias disponíveis, as disposições legais e restrições institucionais, entre outros temas, que permitam analisar as possíveis soluções técnicas ao problema proposto.
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Avaliação: seu objetivo é identificar, quantificar e valorizar os benefícios e custos correspondentes ao projeto. A avaliação do projeto permite chegar a uma conclusão a respeito da conveniência de execução, adiamento, atraso ou cancelamento do projeto.
Como pode se apreciar, do processo de formulação e de avaliação de um projeto surge um conjunto de antecedentes que permite julgar qualitativa e quantitativamente as vantagens e desvantagens de atribuir recursos a essa iniciativa. Na fase de pré-investimento são identificadas etapas nas quais se vai aprofundando a análise e melhorando a informação correspondente ao projeto. Numa etapa preliminar pode-se chegar à conclusão de que a iniciativa não é boa, o que permite abandonar o estudo antes de gerar custos. O aprofundamento da análise requer de informação cada vez mais detalhada e, portanto, mais onerosa. As etapas desta fase são: •
Etapa de idéia: nela se identifica o problema a resolver ou a necessidade a satisfazer, de onde surgem diferentes soluções com suas alternativas. Nesta primeira etapa é crucial emitir um bom diagnóstico, de maneira que a geração de uma idéia do projeto de investimento surja como conseqüência clara das necessidades insatisfeitas. Sem fazer uma avaliação do projeto, costuma-se fazer alguns cálculos preliminares que em alguns casos permitem recusá-lo.
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Etapa de perfil: incorpora-se informação adicional referente à quantificação do mercado e tamanho do projeto, análise de alternativas técnicas, estimação das somas
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de cada componente do investimento, dos custos operativos e dos benefícios. A partir desta informação se realiza uma avaliação preliminar do projeto. Em muitos aspectos, nesta etapa se costuma utilizar informação básica secundária, isto é, elaborada anteriormente por outras pessoas ou instituições. Seu objetivo fundamental é determinar se existem antecedentes que justifiquem abandonar o projeto sem efetuar gastos futuros em estudos que pesquisam com maior e melhor profundidade. Descartam-se alternativas tecnicamente não viáveis. Por exemplo: na avaliação de um projeto de construção de um condomínio fechado, podem-se pesquisar quantas permissões de projetos similares foram solicitadas e aprovadas. De acordo com o resultado obtido pode-se chegar à conclusão de abandonar o estudo do projeto por agora. Esta conclusão pode ser obtida sem ter chegado a calcular os benefícios e custos do projeto. •
Etapa de pré-viabilidade: trata-se de obter informação mais precisa do que na etapa anterior e de incorporar dados adicionais gerados pela equipe avaliadora, como selecionar as alternativas de tecnologia, tamanho, localização, etc., que resultem mais promissoras, com o objetivo de aprofundar seu estudo na etapa seguinte. A ênfase nesta etapa consiste em medir os custos e benefícios de cada alternativa identificados na etapa de perfil e formar ou montar o fluxo de benefícios líquidos. No entanto, projetam-se os custos e benefícios sobre a base de critérios quantitativos, mas servindo-se de informação secundária elaborada por terceiros (por exemplo, da instituição governamental que elabora as estatísticas).
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Etapa de viabilidade: consiste em estudar com maior detalhe a alternativa que na etapa anterior surge como a mais conveniente, para conseguir uma maior precisão e diminuir o risco envolvido no projeto. Sua ênfase está em valorizar em forma mais precisa possível os benefícios e os custos. A etapa de viabilidade, a diferença da anterior, procura determinar a informação na fonte que a gera. Por exemplo, se um dos itens a considerar na avaliação de um projeto é a "compra de um terreno", na etapa de pré-viabilidade se estima seu valor de forma aproximada. Se a superfície do terreno requerido for aproximadamente de 3.000 m2 e o preço médio do m2 na zona é de R$ 500, na etapa de pré-viabilidade utiliza-se como valor de investimento o resultado do produto de ambos os valores, isto é, R$ 1.500.000. Na etapa de viabilidade, o analista deverá verificar-se a existência de um terreno das dimensões desejadas, já que o mais provável é do que não se obtenha um do tamanho exato requerido. Desta forma, se o terreno mais próximo ao tamanho requerido tivesse 3.180 m2, a etapa de viabilidade deverá considerar como investimento o valor de R$ 1.590.000.
Estas etapas podem variar em sua duração e profundidade, até o ponto de omitir alguma delas. De cada uma surge um informe ou relatório que explica o realizado e as conclusões obtidas. O salto de uma etapa a outra implica decidir se convém fazer um investimento adicional para estudar o projeto mais profundamente, tendo em conta os resultados obtidos até esse momento. O avaliador, em função de sua experiência, pode indicar que esse projeto está em condições de passar à etapa seguinte. É o mesmo que quando uma pessoa aprende a conduzir um automóvel. Se o aluno pergunta ao instrutor quando deve mudar a marcha, não é fácil indicar o momento exato. No entanto, depois com a prática, o aluno sozinho sabe quando passar da segunda marcha para a terceira. Em cada etapa, avalia-se se deve continuar com os estudos, recusar o projeto, postergálo ou executá-lo. No caso de decidir pela execução, o projeto passa à fase seguinte.
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Fase de investimento Nesta fase são realizadas as ações que permitem a execução física do projeto, até deixálo em condições de produzir os bens e serviços que constituem seu objetivo. Nesta fase costuma-se distinguir três etapas principais: •
Desenho definitivo: consiste na realização dos estudos finais de arquitetura e engenharia, desenho ou plantas de planos, manuais de procedimentos, especificações de equipes, materiais etc.
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Preparação para a execução: inclui outras tarefas que se devem realizar antes da execução, tais como o pedido de orçamentos ou editais ou convites de licitação ou pregões ou concursos; prévia elaboração dos respectivos editais de condições, para a escolha de quem executará as obras.
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Execução: nesta etapa são construídos, comprados ou gerados os bens tangíveis e intangíveis necessários para que o projeto possa começar a operar.
Fase de operação A finalização da fase de investimento coincide com o início da fase de operação ou posta em marcha do projeto. A partir desse momento, os bens de capital adquiridos na fase de investimento são colocados em funcionamento para produzir os bens e serviços. F. Bibliografia
CHILE. MIDEPLAN, Inversión pública, eficiencia y equidad (Santiago de Chile, 1992). FERRÁ, Coloma, Evaluación socioeconómica de proyectos, 2ª. ed. (Mendoza, Facultad de Ciencias Económicas – Universidad Nacional de Cuyo, 2000). FERRÁ, Coloma y BOTTEON, Claudia, Evaluación privada de proyectos (Mendoza, Facultad de Ciencias Económicas – Universidad Nacional de Cuyo, 2007). FONTAINE, Ernesto, Evaluación social de proyectos, 12a. ed. (México, Alfaomega, 1999). SAPAG CHAIN, Nassir y SAPAG CHAIN, Reinaldo, Preparación y evaluación de proyectos, 4ª. ed. (Santiago de Chile, Mc Gr
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