•
625
SENGKETA TATA USAHA NEGARA
_ _ _ _ _ _ _ _ _ Oleh : Wicipto Setiadi, S.H. _ _ _ _ _ _ __
Sejak Indonesia menyatakan ke- gara dan juga dengan memperhatikan merdekaannya, tanggal 17 Agustus bidang apa yang dianggap paling pen1945, sampai di penghujung tahun ting dan perlu mendapatkan prioritas 1986, Indonesia belum mempunyai untuk dilaksanakan terlebih dahulu. suatu wadah (lembaga) yang berdiri Wewenang untuk menyelesaikan • sendiri yang berwenang menyelesaikan dan memutus perkara: di bidang admidan memutus perkara di bidang admi- nistrasi negara (TUN), sebelum berlanistrasi negara (tata usaha negara). kunya UU Nomor 5 Tahun 1986, maAkhirnya, wadah (lembaga) yang sih ditangani dan dilakukan oleh bertelah lama dinanti-nantikan itu lahir bagai macam lembaga yang masingjuga dengan pengundangan UU Nomor masing mempunyai batas kompetensi 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata tertentu dan menempuh prosedur peUsaha Negara (PTUN) pada tanggal 29 meriksaan yang berbeda-beda pula. Desember 1986 dalam LN Nomor 77 Pemberian wewenang tersebut, paTahun 1986 dan TLN Nomor 3344. da hakikatnya didasarkan pada perKendati pun demikian, UU ini belum aturan perundang-undangan di masa bisa diterapkan secara efektif karena lampau dan meneruskan keadaan sejak masih menunggu peraturan pelaksana- zaman pemerintahan Hindia Belanda annya, yang selambat-Iambatnya akan dahulu, dengan diadakan perubahan dibentuk 5 tahun sejak saat UU ini di- dan penambahan untuk menyesuaikan undangkan. Oleh karena itu, sambil keadaan setelah merdeka ini. menunggu peraturan pelaksanaan terLembaga tersebut pada dasarnya sebut, penulis ingin memberikan sedi- dapat dikelompokkan ke dalam tiga kit ulasan (gambaran) tentang PTUN pola atau sistem· pemeriksaan, yaitu: kepada para pembaca. (I) pemeriksaan pekara TUN yang wePTUN merupakan lingkungan per- wenangnya diserahkan kepada pejabat/ adilan baru yang pembentukannya me- . panitia/badan dalam lingkungan eksemerlukan perencanaan yang matang kutif sendiri, misalnya perselisihan tenan lingdari pemerintah, baik material maupun tang pemberian izin personalnya. Oleh karena itu, pem- kungan (hinderordonantiej, sewa-mebentukan pengadilan di lingkungan nyewa perumahan, badan sensor film PTUN tidak dapat dilakukan sekaligus, dan sebagainya. Lazimnya, prosedur tetapi dilakukan secara bertahap de- ini ditempuh melalui suatu upaya yang ngan mengingat kondisi keuangan ne- dikenaJ dengan istilah banding admiDesember 1987 •
•
626 nistratif (administratief beroep); (2) pemeriksaan perkara TUN yang wewenangnya diserahkan kepada badan yang berada di luar lingkungan eksekutif, misalnya perselisihan ten tang perpajakan diperiksa oleh Majelis Pertimbangan Pajak (MPP); (3) pemeriksaan perkara TUN yang wewenangnya diserahkan kepada badan yudikatif, yaitu pengadilan di lingkungan Peradilan Umum, misalnya perselisihan tentang merk, pencabutan hak atas tanah, pajak-pajak tidak langsung, dan sebagainya. Apabila kita simak, sejak berlaku kern bali UU 1945 dengan Dekrit Presiden 5 Juli 1959, sebenarnya wadah (lembaga) yang dimaksudkan di atas telah ada dasar hukumnya, yaitu dalam UU Nomor 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman, yang merupakan pelaksanaan Pasal 24 UUD 1945. Pasal 10 UU Nemor 1970 ayat (1) sub d menentukan , dengan jelasbahwa PTUN merupakan salah satu lingkungan peradilan yang berdiri sendiri di bawah kekuasaan Kehakiman, di samping peradilan umum, peradilan militer dan peradilan agama_ Usaha ke arah perwujudan PTUN, yang sudah jelas dasar hukumnya itu, , menjadi semakin ptmting dengan dicantumkannya dalam TAP MPR Nomer IV!MPR!1978 tentang GBHN, Bab IV di bawah Politik, Aparatur Pemerintah, Hukum, sub d. Dengan diungkapkannya UU Nomor 5 Tahun 1986, maka lengkaplah unsur-unsur sebagai negara hukum, karena boleh dikatakan setiap negara yang menyatakan dirinya sebagai negara hukum pasti terdapat suatu PTUN (peradilan administrasi negara). PTUN
Hukum dan Pemban6unan
pada hakikatnya merupakan salah satu sarana untuk menuju ke negara hukum yang sempurna. Untuk mencapai negara hukum yang sempurna, diperlukan waktu yang cukup lama, karena negara hukum adalah suatu proses. Perwujudan negara hukum itu seperti revolusi, yang berjalan secara bertahap. Jika kita melihat pada peraturan perundang-undangan yang sudah ada dan juga berdasarkan pada keadaan dewasa ini, maka dapat dikatakan bahwa negara RI sudah merupakan negara hukum (dalam arti luas). Sudah banyak peraturan perundang-undangan yang memberikan jaminan pada para warga negaranya untuk menggunakan hak-haknya untuk mengajukan tuntutan di muka pengadilan bila hakhak asasinya atau kebebasannya telah dilanggar. . Memang, dalam praktek masih sering terjadi penyelewengan-penyelewengan yang dilakukan olj,h aparatur pemerintah, sehingga hak-hak yang telah ada pada setiap warga negara dan dilindungi itu tidak dapat digunakan dan dibela sebagaimana mestinya. Kendati pun demikian, kenyataan itu hendaknya jangan digunakan sebagai alasan untuk meniadakan negara hukum. Penyelewengan-penyelewengan terse, ,' bu t hendaknya harus dilihat sebagai suatu ekses yang samasekali bukan merupakan tujuan negara. Tujuan negara adalah mencapai masyarakat yang adil dan makmur. Dengan lahirnya PTUN, maka akan diperoleh keuntungan-keuntungan sebagai berikut: (1) memperkokoh kepastian hukum; (2) memperkokeh kepercayaan rakyat terhadap administrasi; (3) memberikan suatu putusan yang lebih tepat berhubung dengan sifatnya
, •
• •
yang khusus; (4) membantu pemerintah dalam mengambil tindakan yang cepat dan tepat; (5) lebih memuaskan para pihak, karena yang menjadi hakim adalah orang-orang yang mempunyai pengetahuan dalam bidang yang khusus; (6) memberi isi .pada negara hukum kita yang masih dalam tahap perkembangan. Objek Sengketa PTUN Dalam gugat-menggugat, selalu terdapat dua pihak atau lebih, yang saling bersehgketa. Dalam sengketa TUN sekurang-kurangnya harus ada dua pihak yang bersengketa dan salah satu pihakharus badan atau pejabat TUN. Di dalam negara hukum yang berdasarkan Pancasila, badan atau pejabat TUN mengemban tugas yang sangat luas, yaitu mewujudkan tata kehidupan bangsa yang sejahtera, aman, tenteram dan tertib. Dalam mengemban tugas yang demikian ini, ' badan atau pejabat TUN diberi suatu discretionaire bevoegdheid, yaitu suatu wewenang untuk memutuskan suatu masalah tidak berdasarkan pada 'peraturan perundang-undangan atau hukum yang berlaku, tetapi atas dasar kebijaksanaan at au pertimbangan-pertimbangan tertentu. Sehubungan dengan itu, tidak jarang terjadi badan atau pejabat • TUN tersebut melakukan tind
Untuk mencapai tujuan tersebut, pemerintah sebagai salah satu organ negara diberi tugas untuk mengurus berbagai segi kehidupan masyarakat. Untuk itu, pemerintah diberi wewenang untuk melakukan perbuatan TUN yang dapat dikelompokkan menjadi tiga macam perb\latan, yaitu (I) mengeluarkan keputusan; (2) mengeluarkan peraturan; (3) melakukan perbuatan materiil. Dari ketiga macam perbuatan tersebut, yang menjadi kompetensi PTUN terbatas hanya pada perbuatan yang. pert-ama (mengeluarkan keputusan), artinya keputusan y~ng dikeluarkan oleh badan atau pejabat TUN dapat • dinilai oleh PTUN. Sedangkan perbuatan yang ketiga (melakukan perbuatan materiil) tidak termasuk kompetensi PTUN. Kendati pun demikian, tidak berarti perbuatan yang kedua dan ketiga tidak dapat dinilai oleh pengadilan. Wewenang untuk menilai peraturan yang dikeluarkan oleh badan at au pejabat TUN diserahkan kepada Mahkamah Agung (vide UU No. 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-ketentu,!-n Pokok Kekuasaan Kehakimanjo. UU No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung), sedangkan wewenang untuk menilai perbuatan materiil yang dilakukan oleh badan atau pejabat TUN diserahkan kepada Peradilan Umum (vide Pasal 1365 KUH Perdata). Dengan demikian, semua perbuatan badan atau pejabat TUN pada dasarnya dapat dinilai oleh pengadilan, kendati pun yang menilai tidak termasuk da, lam lingkungan PTUN. Keputusan yang dapat menjadi objek sengketa pun terbatas hanya pada keputusan TUN tertulis yang mempu• • nyai akibat hukum saja, artinya kepu.
•
627
Desember 1987
628
Hukum dan Pembanl1unan
tusan TUN secara lisan tidak termasuk objek sengketa TUN . Hal ini disebabkan keputusan lisan itu sukar dijadikan pegangan, sukar dibuktikan, lagi pula mudah disangkal oleh salah satu pihak jika timbul sengketa. Persyaratan tertulis terutama menunjuk pada isi, bukan pada bentuk keputusan yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat TUN. Persyaratan tertulis itu diharuskan hanya untuk memudahkan segi pembukHan saja. Putusan hakim dalam rangka tugas yudisial, yaitu memberikan suatu putusan untuk menyelesaikan suatu perkara, kendati pun tertulis tidak dapat dijadikan objek sengketa TUN. Hal ini didasarkan pada pertimbangan-pertimbangan bahwa (1) putusan hakim bukanlah ketetapan dalam arti Hukum Tata Usaha Negara; (2) jika putusan hakim tersebut dirasa tidak memuaskan para pihak, telah tersedia upaya hukum tertentu, yaitu banding, kasasi, dan peninjau kembali. Menurut UU No. 5 Tahun 1986, sengketa di bidang TUN yang timbul antara orang perorangan dengan badan atau pejabat TUN dapat diselesaikan melalui dua jalur , yaitu jalur upaya administratif dan jalur pengajuan gugatan ke PTUN. "
Upaya Administratif Upaya administratif adalah suatu upaya yang disediakan bagi sese orang atau badan hukum perdata untuk mengajukan keberatan atau permohonan kepada badan atau pejabat TUN agar membatalkan atau mengubah suatu keputusan yang telah dikeluarkan olehnya, dengan alasan keputusan itu tidak sah atau tidak berdasar hukum. • Mengenai upaya administratif ini
diatur dalam Pasal 48 UU No.5 Tahun 1986. Pasal 48 ayat (1) menyatakan bahwa: "Dalam hal suatu badan atau pejabat TUN diberi wewenang oleh atau berdasarkan peraturan perundang-undangan untuk · menyelesaikan secara administratif sengketa TUN tertentu, maka sengketa TUN tersebut harus diselesaikan melalui upaya administratif yang tersedia". Upaya administratif adalah pengawasan yang dilakukan oleh organ di lingkungan pemerintah sendiri. Jadi, wewenang eksekutiflah yang melaksanakannya, bukan wewenang badan yudikatif. Menurut penjelasan Pasal 48 ayat (1) UU No .. 5 Tahun 1986, upaya administratif pada dasarnya dapat dibedakan ke dalam dua golongan, yaitu: (1) banding administratif, yaitu penyelesaian sengketa TUN yang dilakukan oleh instansi atasan atau instansi lain, yang mengeluarka~ keputusan yang"bersangku tan. Contohnya, keputusan Badan Pertimbangan Kepegawaian (BAPEK) berdasarkan pada Peraturan Pemerintah No. 30 Tahun 1980 tentang"Peraturan Disiplin Pegawai Negeri Sipil; (2) keberatan , yaitu penyelesaian sengketa TUN yang dilakukan sendiri oleh badan atau pejabat TUN yang mengeluarkan keputusan yang bersangkutan. Contohnya, Pasal 25 UU No.6 Tahun 1983 tentang Ketentuan-ketentuan Umum Perpajakan. Berbeda dengan prosedur yang ditempuh dalam PTUN, maka dalam prosedur banding administratif atau keberatan dilakukan penilaian yang lengkap oleh instansi yang memutus sengketa, baik dari segi penerapan hukum maupun daTi segi kebijaksanaannya . Sedangkan dalam PTUN, yang dinilai semata-mata hanya segi pene-
Sengketa Tata Usaha Negara
rapan hukumnya saja. DaIam penyelesaian sengketa TUN, upaya administratif ini Iebih bersifat musyawarah untuk mencapai mufakat daripada Iangsung menggugat badan atau. pejabat TUN yang terlalu bersifat konfrontatif an tara rakyat dengan badan atau pejabat TUN, yang sedapat mungkin harus dihindari sesuai dengan dasar falsafah negara kita, Pancasila. SeteIah seluruh upaya administratif yang teisedia teIah digunakan, tetapi pihak yang bersangkutan masih tetap belum merasa puas, balUlah masalah tersebut diajukan dan digugat melalui PTUN.
-
Penyelesaian Melalui PTUN PTUN melUpakan suatu pengawasan yang dilaksanakan oleh organ ekstern, • yaitu oleh suatu badan yang berada di bawah Kekuasaan Kehakiman yang terpisah dan berada di luar wewenang badan eksekutif. Oleh karena itu, dapatlah disimpulkan bahwa (1) PTUN berada di bawah Kekuasaan Kehakimart (badan yudikatif), bukan di dalam lingkungan badan eksekutif atau badan lain di Iuar ekseku tif yang bukan eksekutif; (2) PTUN sebagai suatu pengadilan berpuncak pada Mahkamah Agung; (3) PTUN merupakan lingkungan peradilan baru yang terpisah dari Peradilan Umum , Peradilan Militer, dan Peradilan Agama, kendati pun berada di satu Kekuasaan Kehakiman. Berdasarkan prinsip "keserasian hubungan atas dasar asas _ kerukunan", tidak berarti bahwa antara pemerintah dengan rakyatnya tidak mungkin terjadi sengketa. Oleh karena itu , jalan yang terbaik adalah mencegah adanya sengketa, karena mencegah sengketa
629 sesungguhnya Iebih baik daripada menyelesaikan sengketa, sebagaimana pepatah, mencegah penyakit adalah lebih baik daripada mengobatinya. Betapapun segaIa upaya .untuk mencegah timbuInya sengketa telah diIakukan, namun tetap terjadi sengketa juga, maka jalan penyelesaian yang pertama dan utama adalahmelalui jaIan , damai atau musyawarah untuk mencapai mufakat. Penyelesaian sengketa TUN secara damai adalah cara yang paling ideal sesuai dengan dasar falsafah Pancasila; Penyelesaian sengketa secara damai tic dak berarti meninggalkan prinsip-prinsip dan aturan hukum yang berlaku, tetapi pihak yang bersengketa secara aktif mencari dan akhirnya menyadari prinsip dan ketentuan hukum yang sebenarnya mengenai hal yang disengketakan . Dengan cara demikian tidak ada istilah menang-kalah, tetapi saling pengertian dan saling menyadari hakikat peraturan perundang-undangan yang berlaku. Penyelesaian melalui PTUN hendaknya merupakan sarana terakhir (ultifIlum remedium), artinya tempuhlah pertama-tama penyelesaian secara damai terlebih dahulu, setelah usaha perdamaian tersebut ternyata tidak berhasil , barulah ditempuh jalan yang tel'akhir, yaitu penyelesaian sengketa melalui PTUN. Sesuai dengan fungsi PTUN, yaitu memberikan perlindungan kepada rakyat, maka UU No.5 Tahun 1986 mencantumkan berbagai ketentuan yang memberikan kemudahan-kemudahan bagi rakyat pencari keadilan. Kemudahan-kemudahan tersebut antara lain: (1) Pengadilan TUN berkedudukan di tiap Kotamadya atau Kabupaten. DeDesember 1987
630
HUkum dan Pembangunan
ngan demikian, kedudukannya lebih mudah djjangkau oleh rakyat pencari keadilan (Pasal6 ayat 1);(2) bagi yang tidak pandai baca-tuIis, dalam membuat gugatannya dibantu oleh Panitera Pengadilan (Penjelasan Pasal 53 ayat 1); (3) penggugat dapat mengajukan gugatannya ke Pengadilan TUN yang terdekat dengan tempat kediamannya untuk kemudian diteruskan ke pengadilan yang berwenang mengadilinya (Pasal 54 ayat 3); (4) dalam hal tertentu gugatan dimungkinkan untuk diadili oleh pengadilan yang daerah hukumnya meliputi tempat kediaman •
penggugat (pasal 54 ayat 4); (5) bagi yang tidak mampu, diberi kesempatan untuk berperkara dengan cuma-cuma (Pasal 60 ayat 1); (6) jika terdapat kepentingan yang mendesak, Ketua pengadilan dapat menentukan untuk dilakukan pemeriksaan dengan car a cepat (Pasal 98 ayat 1). Keberadaan PTUN diharapkan bisa menyelesaikan sengketa TUN yang ada di Indonesia secara tuntas, sehingga akan terciptalah aparatur pemerintah yang kita idam-idamkan bersama, yaitu aparatur pemerintah yang profesional, bersih dan berwibawa . •
•
