TEMA 2 LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES CONSIDERACIONES

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1 TEMA 2 LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

CONSIDERACIONES GENERALES Las Organizaciones internacionales (OI en adelante) constituyen uno de los signos de identidad más característico de la sociedad internacional contemporánea. Nacidas de la voluntad soberana de los Estados, que son sus principales –y generalmente exclusivosmiembros, responden a la necesidad de hacer frente de modo permanente a los problemas que plantea la coexistencia y, más aún, la cooperación exigida por la creciente interdependencia. Las OI son creadas por los Estados mediante tratados, se las dota de órganos permanentes, con voluntad propia, jurídicamente distinta de la de los Estados miembros, en el marco de competencias atribuidas para la consecución de los objetivos convenidos. Las primeras Organizaciones Internacionales tienen su origen en el siglo XIX debido a la necesidad de los Estados de cooperar en la gestión de ciertos espacios naturales y en ámbitos científico-técnicos abiertos a la actividad humana por la segunda revolución industrial. Se trató inicialmente de Organizaciones con una estructura orgánica modesta, caso de las Comisiones fluviales, destinadas a regular el ejercicio de la libre navegación por los ríos internacionales proclamada en el Congreso de Viena, y de las llamadas Uniones Administrativas concebidas para cooperar en sectores como las comunicaciones y el transporte, entre otros. Al término de la Primera Guerra Mundial el fenómeno de la organización internacional recibió un fuerte impulso con la creación de la Sociedad de Naciones (1919), la primera Organización de vocación universal y competencias generales que pretendía “fomentar la cooperación entre las naciones y... garantizar la paz”. El fracaso de la Sociedad, que no pudo ser universal ni impedir el estallido de la Segunda Guerra Mundial, avivó, no obstante, la necesidad de alumbrar una nueva Organización que, aprovechando la experiencia vivida, salvaguardara la coexistencia y sirviera a la cooperación pacífica entre todos los Estados. El resultado fue la creación de la ONU, cuya Carta constitutiva fue firmada en San Francisco el 26 de junio de 1945 y entró en vigor el 24 de octubre del mismo año. La ONU constituye hoy la columna vertebral del sistema de seguridad colectiva y el centro solar del multilateralismo cooperativo –a través de Programas y Fondos y de una amplia familia de Organismos especializados- en muy diferentes órdenes. (OIT, OACI, UNESCO, FACO, OMS, FMI, Banco Mundial…) Se produjo al tiempo una espectacular creación de Organizaciones regionales, debiendo destacarse ahora las dotadas de competencias generales, que también han gestado su propia familia de organismos especializados a imagen de la ONU, en particular la OEA. Sea su ámbito universal o regional y sus fines generales o específicos, lo cierto es que las Organizaciones Internacionales cubren hoy prácticamente todo el espectro de las relaciones humanas. Haciendo números, gracias a su rápido crecimiento en los últimos sesenta años estas Organizaciones son hoy alrededor de cuatrocientas, algo más del doble de Estados existentes. Ahora bien, las Organizaciones no han transformado la estructura interestatal de la sociedad internacional; antes al contrario, la presuponen y hasta cierto punto la salvaguardan, en la medida que han sido concebidas por los Estados para ordenar y regular sus actividades colectivas y no como centros de poder superiores a ellos o como un «super-Estado». 1

2 No cabe duda, sin embargo, que las Organizaciones han venido a institucionalizar parcialmente la sociedad internacional. Su mera existencia propicia una dinámica de actuaciones colectivas y suscita hábitos de negociación y acuerdo que a la larga provocan una evolución expansiva de las competencias e intereses comunes y una marginación de los Estados que no están dispuestos a implicarse en el sistema. Por esta vía las Organizaciones han sido el instrumento que más decididamente ha servido a la evolución y cambio del DI contemporáneo, tanto por lo que hace a su elaboración y aplicación como a la realización y desarrollo de sus funciones y valores. Las Organizaciones han enriquecido, en fin, el perfil del DI contemporáneo al introducir en él ciertas dosis de: 1) democratización, consintiendo la participación de todos los Estados en los procesos de elaboración y aplicación de las normas internacionales; 2) socialización, potenciando la actuación en la escena internacional de otros actores sociales y acentuando al tiempo el polimorfismo de la subjetividad internacional, y 3) humanización, siendo el claustro materno de afirmación de los derechos y libertades fundamentales y de los mecanismos para su garantía y control y confiriendo dimensión internacional a todo el espectro de relaciones humanas que se instrumentan mediante la cooperación (del transporte a la sanidad, de la cultura al trabajo, de la alimentación al mercado financiero...). LA PERSONALIDAD JURÍDICA PARTICULAR DE LAS OI (diferente de la de los Estados) Las Organizaciones Internacionales son sujetos bien diferentes de los Estados: 1) por su acto constitutivo, generalmente un tratado celebrado entre Estados, y 2) por el carácter secundario y funcional de su subjetividad. Examinemos estos elementos. El acto constitutivo: un tratado (fundacional, constitutucional y unitario) Las Organizaciones son creadas mediante tratados entre Estados. Las formas de cooperación entre Estados sin base convencional sustentan efectividades (observatorios, paternariados...), o agrupaciones de facto de sinergia y dimensión diversas (G-7/8, G-4, G20, Grupo de Río…), pero no Organizaciones Internacionales. Conviene sin embargo precisar que para la creación de una Organización Internacional es imprescindible identificar en el tratado (o en el instrumento internacional que haga sus veces) la voluntad de las partes al respecto. Ejemplo paradigmático fue el Tratado de la Unión Europea (TUE) que, a pesar de su cabecera, no concibió la Unión en 1992 como una Organización dotada por sí misma de personalidad jurídica internacional hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (2009). Los tratados constitutivos o fundacionales de las Organizaciones Internacionales están sometidos a las reglas generales del Derecho de los Tratados (que examinaremos en su momento). Ahora bien, el tratado por el que se que crea una Organización Internacional no es un tratado cualquiera. Su objeto vivificador de un sujeto de Derecho Internacional dotado de permanencia y voluntad propia alumbra reglas especiales dirigidas, en particular, a salvaguardar la naturaleza constitucional y la integridad del instrumento fundacional. 1) El tratado que crea una Organización Internacional tiene carácter constitucional, lo que a veces se advierte en la misma cabecera del instrumento. Así la veterana OIT llamó a su tratado fundacional Constitución, y lo mismo hacen los tratados constitutivos de otros organismos especializados de la familia de Naciones Unidas (FAO, UNESCO, OMS…); el título Carta (de la ONU, de la OEA…) evoca la misma idea. 2

3 Sea cual sea el nomen iuris del tratado en él se encuentran las reglas básicas, esenciales, que han de regir su funcionamiento (proclama principios y propósitos, instituye órganos, atribuye competencias, dispone procedimientos de deliberación y toma de decisiones, enuncia criterios y directrices de actuación); en definitiva, encarna el Derecho originario o primario de la Organización. El carácter constitucional del tratado constitutivo de una Organización (su condición de Derecho originario o primario) se manifiesta en la primacía de sus estipulaciones sobre las decisiones, resoluciones y otros actos de la misma Organización realizados en el ejercicio de sus competencias, es decir, su Derecho secundario o derivado. La eficaz protección del bloque de constitucionalidad representado por el tratado fundacional de una Organización dependerá en gran medida de que se hayan dispuesto o no medios jurisdiccionales para su control. Ese control existe, por ejemplo, en el ámbito de la Unión Europea pero no en el de las Naciones Unidas, con las salvedades que se harán oportunamente. 2) El tratado por el que se crea una Organización Internacional conforma una unidad que ha de ser aceptada en su integridad. Ello afecta en particular a la entrada en vigor de la enmienda o revisión de estos tratados que, separándose de la regla general, produce efectos para todos los Estados miembros de la Organización una vez satisfechas las condiciones establecidas. Esta consideración puede ser intrascendente cuando, como ocurre en la Unión Europea (TUE, art. 48), se condiciona la entrada en vigor de la enmienda a la ratificación unánime de los Estados miembros de conformidad con sus respectivas normas constitucionales; pero no lo es cuando la entrada en vigor se produce por mayoría (dos tercios es habitual). Algunas Organizaciones modulan la mayoría prescrita exigiendo que la misma cuente con determinados Estados miembros, como hace la Carta de Naciones Unidas (arts. 108 y 109.2) al requerir que en los dos tercios exigidos se cuenten los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad. La minoría reacia a la enmienda se ve así en la disyuntiva de aceptarla o retirarse del tratado. Cabe, no obstante, encontrar algún caso, como el de la OEA, que prefiere la disfuncionalidad antes que colocar a sus miembros ante semejante dilema (Carta de la OEA, arts. 140, 142).

Una subjetividad secundaria y funcional Las Organizaciones Internacionales son sujetos de Derecho Internacional dotados de personalidad jurídica propia, distinta de la de sus miembros. Como tales, tienen capacidad para ser titulares de derechos, de los que pueden prevalerse, y obligaciones internacionales, de cuyo (in)cumplimiento habrán de responder. Sin embargo, “mientras que un Estado posee, en su totalidad, los derechos y obligaciones internacionales reconocidos por el DI, los derechos y obligaciones de una entidad como la Organización dependen de sus fines y funciones, enunciados o implícitos en su instrumento constitutivo y desarrollados en la práctica”. Decimos por eso que la personalidad internacional de las Organizaciones es de carácter funcional, porque frente a la plenitud de competencias de los Estados soberanos, las Organizaciones se rigen por “el principio de especialidad, es decir, están dotadas por los Estados que las crean de competencias de atribución cuyos límites dependen de los intereses comunes cuya promoción esos Estados les han encomendado”, según las reglas de cada Organización (CIJ, Legalidad del empleo de armas nucleares por un Estado en un conflicto armado, 1996). Las competencias de una Organización pueden ser expresas o implícitas. Las competencias de las Organizaciones Internacionales son normalmente objeto de una formulación expresa en el instrumento constitutivo. Sin embargo, las necesidades de la vida internacional pueden 3

4 conducir a que, para la consecución de sus fines, las Organizaciones cuenten con competencias no expresamente previstas en los instrumentos básicos que resultan de una práctica consentida que deviene consuetudinaria y pasa a formar parte de las reglas de la Organización. La doctrina de las competencias implícitas, desarrollada por la jurisprudencia internacional sobre el modelo de los Estados de estructura federal, pretende contribuir al dinamismo y autonomía de la Organización, facilitando la realización de los objetivos convenidos en el tratado constitutivo en función de nuevos desafíos no expresamente previstos en él, sin tener que recurrir para ello al procedimiento de su revisión, lento y engorroso por lo general. Se trata sin embargo de un camino no exento de dificultades y riesgos, en la medida en que es preciso encontrar el equilibrio entre la flexibilidad que permite adaptarse a nuevas circunstancias y el respeto de la legalidad definido en el instrumento fundacional. Las Organizaciones Internacionales disponen de una capacidad jurídica desigual, tanto por lo que hace al número y diversidad de derechos y obligaciones definidos en las reglas que les son propias como por lo que se refiere a la intensidad de su ejercicio, dependiente de las funciones y propósitos asignados, lo que requiere una consideración caso por caso. En términos generales puede decirse que los poderes de una Organización decrecen a medida que se hace más universal en su composición y más general en sus objetivos. CLASES DE OI Tributarias de su naturaleza secundaria y funcional, las Organizaciones Internacionales son sujetos originales sobre los que es difícil —si no imposible— elaborar una teoría general. No obstante, recurrir a algunos criterios clasificatorios es útil para la mejor comprensión y sistematización del plural estatuto jurídico de las Organizaciones y de sus miembros. Así, con ánimo descriptivo, podemos distinguir las Organizaciones atendiendo a su composición (abiertas y cerradas), objetivos (generales y sectoriales), y competencias (de cooperación y de integración). Organizaciones abiertas y cerradas Las Organizaciones genuinamente abiertas aspiran a contar entre sus miembros a todos los Estados de un universo determinado; de ahí las facilidades de sus tratados constitutivos para la admisión de nuevos miembros, lo que no es óbice para que los que ya lo son ejerzan un control sobre la admisión, y que sus objetivos —generales o específicos— afecten o interesen virtualmente a la sociedad internacional en su conjunto. El más claro ejemplo de Organización planetaria es la ONU, con 193 Estados miembros. La inevitable heterogeneidad de los miembros de una Organización de esta clase dificulta, no obstante, el progreso institucional y de sus capacidades decisorias. También son abiertas las Organizaciones regionales si entendemos que en ellas prevalece la vocación de incluir a todos los Estados localizados en una región determinada (sea continental, intercontinental o subcontinental). La Organización de Estados Americanos (OEA), la Unión Africana (UA) o la Liga Árabe pueden ser mencionadas como ejemplos. Las Organizaciones cerradas (o restringidas) expresan solidaridades específicas propias de la división de la sociedad internacional. Son Organizaciones particulares, que tienden a confundirse con las regionales cuando esas solidaridades confluyen en un espacio geográfico determinado. Esas solidaridades pueden ser variadísimas; así, por ejemplo, estratégicas y de seguridad (OTAN), políticas y de defensa de los derechos humanos (Consejo de Europa), económica y financiera (OCDE), religiosa (Organización de la 4

5 Conferencia Islámica)... A diferencia de las anteriores, las Organizaciones Internacionales restringidas se caracterizan por las condiciones excluyentes, más o menos estrictas, impuestas a la admisión de quienes pretenden ser sus (nuevos) miembros. De los casi cuatro centenares de Organizaciones interestatales existentes, tres cuartas partes son de carácter restringido o cerrado. Organizaciones generales y sectoriales Las Organizaciones de fines generales abarcan potencialmente todos los ámbitos en que se producen relaciones interestatales, sea sobre una base universal (ONU) o regional (OEA, UA, Liga Árabe), si bien es el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales su propósito más característico, alrededor del cual giran los demás. Es raro que una Organización cerrada o restringida sea de fines generales; de serlo, cabe pronosticar que se trata de una Organización con vocación federalizante. Las Organizaciones sectoriales o de fines específicos ven en cambio estatutariamente constreñidas sus funciones a un determinado sector material, que a su vez puede identificarse en Organizaciones abiertas o cerradas, regionales o universales. Piénsese, en un plano universal, en los organismos especializados de la familia de Naciones Unidas y, en el regional, en los organismos similares auspiciados por Organizaciones de fines generales, como la OEA, la UA o la Liga Árabe. Las Organizaciones particulares, cerradas o restringidas, suelen ser de fines específicos. Estas son idóneas para pasar de la cooperación a la integración dentro de la política de evolución gradual y permanente que asume la llamada concepción funcionalista. Organizaciones de cooperación y de integración La consideración del alcance y contenido de sus competencias lleva, por último, a distinguir entre Organizaciones de cooperación y de integración. Las primeras desempeñan un papel de concertación en el ámbito de las competencias atribuidas, mediante: 1) la adopción de decisiones (que genéricamente denominamos resoluciones), meramente recomendatorias por lo general; y 2) auspiciando y preparando proyectos de tratados finalmente sometidos a los miembros de la Organización (o incluso a terceros), llamados a ser contratantes. Las Organizaciones de integración (o supranacionales) representan un modelo avanzado caracterizado por la transferencia de competencias estatales (soberanas) a los órganos de la Organización, a los que se dota de poder normativo con capacidad de producir efectos jurídicos vinculantes de manera automática y uniforme en los ordenamientos internos de los Estados miembros, primando sobre las disposiciones nacionales. El carácter gradual de todo proceso de integración somete a estas Organizaciones a una evolución continua. La integración avanza no sólo en función de las competencias que se van transfiriendo a la Organización (y de su carácter, exclusivo o no), sino también –o incluso más- en la medida en que el poder normativo de la Organización no está sólo en manos de órganos de composición gubernamental, se ejerce por mayoría (cualificada) y se controla jurisdiccionalmente. La Unión Europea es el arquetipo de esta clase de Organizaciones. No hay que desdeñar por eso el papel que, frente al modelo de integración, desempeña el muchísimo más frecuente de la cooperación interestatal. Ajustado como un guante a los caracteres de la sociedad internacional, permite ir creando solidaridades de base sobre las que sustentar y desarrollar las relaciones entre los miembros que, a la postre, constituirán un condicionante del ejercicio de su soberanía. 5

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LOS MIEMBROS DE LA ORGANIZACIÓN Quienes pueden ser miembros Los tratados constitutivos de las Organizaciones Internacionales suelen reservar el status de miembro a los Estados soberanos. Pero la regla admite excepciones. En unos casos se trata de apreciar la condición estatal y soberana de una entidad con evidente manga ancha por consideraciones de índole política. Así se explica, por ejemplo, que en 1945 se admitiera a Bielorrusia y Ucrania, entonces Repúblicas Federadas de la URSS, como miembros originarios de la ONU, o que Filipinas y la India se sumaran a la Organización en 1947, sin haber alcanzado aún su independencia, Fuera del marco de la ONU, Palestina (representada inicialmente por la OLP) y la República Democrática Árabe Saharaui (representada por el Frente Polisario) han sido admitidos como miembros en Organizaciones afines a sus reivindicaciones, la Liga Árabe y la UA, cuando su territorio está en su mayor parte bajo ocupación y administración extranjera… En otros casos se trata de extender a ciertas Organizaciones la posibilidad de ser miembros de otras OI, Así, por ejemplo, la UE, es miembro de Organizaciones de cooperación, como la OMC y la FAO (concurriendo con los Estados miembros). Cómo se adquiere el status de miembro El status de miembro se adquiere mediante la manifestación del consentimiento en obligarse por el tratado constitutivo de la Organización. Se es miembro de la Organización porque se es parte contratante del tratado constitutivo. Ahora bien, mientras la mera expresión del consentimiento basta a los sujetos que concibieron y fundaron la Organización (miembros originarios o fundadores), para los candidatos posteriores (miembros admitidos o subsecuentes) la adhesión al tratado constitutivo será el último eslabón de un proceso, más o menos tortuoso y complejo, en el que los órganos competentes de la Organización –es decir, los miembros en ellos representados- verificarán el cumplimiento de ciertas condiciones de admisión de conformidad con las reglas de procedimiento previstas en el instrumento fundacional, lo que les brindará ocasión de lubricar su juicio con consideraciones de oportunidad política e interés según las circunstancias. Las condiciones y el procedimiento de admisión varían de una Organización a otra en atención a sus propósitos y funciones. Característica de las Organizaciones abiertas es la sumisión de los candidatos a condiciones genéricas y no excluyentes, contrastadas por decisión o acuerdo mayoritario –simple o reforzado- del órgano u órganos competentes de la Organización. La vocación universal o regional de la Organización –sean sus fines generales o específicos- será elemento determinante. No obstante, si consideramos la ONU como arquetipo de OI abierta de vocación universal advertiremos que las condiciones de la Carta para la adquisición del status de miembro no son formalmente tan livianas. La Carta, en efecto (art. 4.1), impone: 1) ser Estado; 2) amante de la paz; 3) que acepte las obligaciones de la Carta; y 4) esté capacitado para cumplirlas, condiciones que se someten al “juicio de la Organización” y juicio que se atribuye (art. 4.2) a la Asamblea General, que decide por el voto de dos tercios de los miembros presentes y votantes (art. 18.2), previa recomendación del Consejo de Seguridad, susceptible de veto por sus miembros permanentes. 6

7 En lo peor de la guerra fría, los miembros permanentes del C. de S. bloquearon la admisión de candidatos alineados con el adversario so pretexto de condiciones no previstas en el artículo 4.1 de la Carta. Consultada al respecto, la CIJ sólo pudo constatar que si bien no había más condiciones que las de la Carta, su apreciación era competencia discrecional de los miembros (Condiciones de admisión de Estados como miembros de NU, 1948). Únicamente el acuerdo político permitió superar la situación con la admisión simultánea de todos los candidatos retenidos (España entre ellos). Aunque hoy prevalece la política de puertas abiertas siempre habrá casos problemáticos, especialmente cuando los candidatos tienen su origen en la separación de un Estado miembro no consentida por éste. Piénsese, en la actualidad, en las candidaturas de Taiwán o de Kosovo.

Organizaciones regionales de fines generales, como la OEA o la UA, también pueden incluirse en esta categoría si entendemos que en ellas prevalece su apertura a todos los Estados de la región. El Estado americano independiente que quiera ser miembro habrá de someterse a condiciones y reglas de procedimiento similares a la previstas en la Carta de la ONU. Más difícil aún es someter a moldes los criterios que rigen la admisión de miembros en las Organizaciones cerradas o de participación restringida a ciertos Estados. Baste decir que procedimientos más lentos y complejos –cuya apertura formal a menudo depende de que el aspirante sea invitado por acuerdo unánime de los miembros (por ejemplo, la OTAN o el Consejo de Europa), servirán de filtro a la verificación de condiciones marcadas por las funciones atribuidas a la Organización, de manera que el candidato deberá certificar, por ejemplo, sus prioridades en materia de seguridad y defensa (art. 10 OTAN), sus aptitudes económico-financieras (a los miembros de la OPEP se les exige que su principal fuente de recursos provenga de las exportaciones de petróleo), su filiación religiosa (art. 8 del Tratado constitutivo de la Conferencia Islámica), su virtud en la observancia de los derechos humanos bajo un régimen democrático (arts. 3 y 4 del Estatuto del Consejo de Europa). Otra es la situación de la Unión Europea, pese a que se proclame abierta a “cualquier Estado europeo” democrático, que respete la libertad, la igualdad, el estado de derecho y los derechos humanos, incluidos los de las personas pertenecientes a minorías, comunes a los Estados miembros (arts. 2 y 49 TUE). En este caso la aprobación unánime de una solicitud de admisión es sólo el prólogo a una durísima negociación de condiciones que habrá de conducir a un acuerdo entre los miembros y el solicitante sometido a la ratificación de todos ellos. Derechos y obligaciones de los miembros Ser miembro de una Organización Internacional significa ser titular de un conjunto de derechos y obligaciones que habilitan para participar en las actividades de la Organización según sus reglas, en primer lugar las del tratado constitutivo. La representación de los Estados miembros se hace efectiva mediante el ejercicio del derecho de legación ante la Organización, esto es, a través del envío de delegaciones a órganos y Conferencias y, sobre todo, del establecimiento de Misiones o Representaciones permanentes. El status de miembro se basa en el principio de igualdad jurídica. Los miembros cuentan con los derechos de representación en los órganos plenarios, elegibilidad en los restringidos de composición intergubernamental, participación en la adopción de decisiones con voz y voto, que expresan a través de sus delegados. Ello no siempre implica una total y absoluta equiparación y reciprocidad de derechos y de obligaciones, pues la igualdad soberana supone, llegado el caso, la libertad de consentir un tratamiento desigual o no paritario en la representación orgánica y en la calidad de voto, a fin de hacer viable o, en el mejor de los casos, más efectiva la cooperación en el ámbito de la Organización de que se trate. 7

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Las obligaciones de los miembros derivan del compromiso general de cooperar al logro de los objetivos propuestos. En particular, deberán: a) prestar toda clase de ayuda y facilidades a las acciones emprendidas por la Organización de conformidad con su instrumento fundacional (v., por ejemplo, art. 2.5 de la Carta de Naciones Unidas); b) adoptar las medidas tendentes a asegurar el cumplimiento de las decisiones de la Organización según los efectos jurídicos dispuestos en las reglas que le son propias, desde los más limitados de apreciar de buena fe lo recomendado a ejecutar directamente en su orden interno lo decidido institucionalmente; y, c) contribuir a la financiación de la Organización. La financiación de las Organizaciones Internacionales La actividad de las Organizaciones genera costes: 1) administrativos (mantenimiento de locales, equipamiento, salarios, gastos de viaje, publicación y traducción de documentos…); y, 2) operacionales, derivados del ejercicio de las funciones atribuidas a la Organización. Para atender estos costes son excepción las Organizaciones que disponen de recursos propios (como el Banco Mundial y el FMI o las Comunidades Europeas). La gran mayoría se financia a través de las contribuciones obligatorias de los miembros, sea mediante cuotas iguales (sistema que apenas se aplica en la actualidad, por ejemplo, en la OPEP) o ponderadas en virtud de una escala que puede atender diversos baremos: renta per cápita (por ejemplo. en Naciones Unidas), población del Estado (en el Consejo de Europa), tonelaje marítimo (en la OMI)…; y para cuya distribución se puede, asimismo, haber acordado contribuciones máximas y mínimas. En Naciones Unidas la cuota máxima es la de Estados Unidos (22%), mientras que la cuota de más de cuarenta Estados se sitúa en el 0’001%. Los mayores contribuyentes pueden caer en la tentación de probar que quien paga, manda, socavando la autonomía de la Organización. El incumplimiento de las obligaciones financieras suele acarrear, como sanción específica, la suspensión del ejercicio del derecho de voto en determinados órganos de la Organización. Por ejemplo, el artículo 19 de la Carta de Naciones Unidas prevé que el Estado que esté en mora en el pago de sus cuotas no tendrá voto en la Asamblea General “cuando la suma adeudada sea igual o superior al total de las cuotas adeudadas por los dos años anteriores completos”. El artículo 19 permite, no obstante, que la Asamblea levante la limitación del derecho de voto “si llegare a la conclusión de que la mora se debe a circunstancias ajenas a la voluntad de dicho Miembro”, lo que en general aplica a Estados sumidos en graves crisis humanitarias y/o alimentarías. Pérdida del status de miembro La condición de miembro puede perderse por su retirada de la Organización o por su expulsión como sanción por infracciones particularmente graves de sus obligaciones. Una alternativa a la expulsión, menos traumática y más práctica, es la suspensión o la limitación temporal del ejercicio de ciertos derechos. Obviamente el status de miembro también se pierde por la desaparición de éste o de la misma Organización, pero estos supuestos suelen ir unidos a procesos de sucesión a) El derecho de retirada Se ha discutido en el pasado si la retirada de una Organización es un derecho que se infiere de la misma condición de miembro o si, por el contrario, ese derecho sólo existe cuando ha sido expresamente previsto en el tratado constitutivo de la Organización; o dicho en otros términos, si es posible denunciar estos tratados sin cláusula expresa que prevea la denuncia. 8

9 Hoy es pacífica la opinión de que los miembros de las Organizaciones Internacionales son titulares de un derecho de retirada, haya sido o no previsto en el tratado constitutivo, como expresión cabal del principio de soberanía y una traducción realista de la inoportunidad de retener a un Estado en una Organización contra su voluntad. Su ejercicio implica la denuncia del tratado. En todo caso, la práctica revela que un número creciente de Organizaciones prevé en sus tratados constitutivos la retirada voluntaria de sus miembros, condicionada habitualmente a su notificación a los órganos competentes, con efectos aplazados, a fin de dar una oportunidad a la reconsideración de la medida y permitir a la Organización adoptar las disposiciones necesarias para su reestructuración orgánica y presupuestaria. Aunque la Carta de Naciones Unidas omitió toda referencia al derecho de retirada, una declaración en la Conferencia de San Francisco (1945) justificaba su ejercicio del derecho en al menos dos situaciones extremas: la modificación de los derechos y obligaciones de los miembros en virtud de la enmienda de la Carta adoptada sin su consentimiento y las dificultades para lograr los propósitos de la Organización (el mantenimiento de la paz y la justicia internacionales) por la falta de colaboración de los reluctantes a permanecer en ella. En todo caso, Indonesia se retiró de la ONU en enero de 1965. Antes, en 1949, la Unión Soviética y otros países socialistas se habían retirado de la OMS y de la UNESCO por considerarlas instrumentos capitalistas, lo que condujo a la reforma de la Constitución de la UNESCO (1954) para regular la retirada, un derecho que Estados Unidos ejerció en 1984, seguido (1985) por Gran Bretaña y Singapur, disconformes con la política de la Organización para promover la libertad de información. Gran Bretaña (1997), Estados Unidos (2003) y Singapur (2007) han vuelto a la UNESCO.

b) Expulsión (y suspensión) La violación de las obligaciones que incumben a los miembros de una Organización puede ocasionar la pérdida de la membresía o la suspensión de sus derechos. Se trata de sanciones que podrá imponer la Organización en función, por lo general, de la gravedad y/o del tipo de infracción cometida. La Carta de Naciones Unidas, por ejemplo, cuenta con dos preceptos previendo, uno (art. 6), la expulsión del miembro que viole repetidamente los principios de la Carta, y otro (art. 5), la suspensión del ejercicio de los derechos y privilegios inherentes a la calidad de miembro caso de haber sido objeto de acción preventiva o coercitiva por el Consejo de Seguridad. En ambos supuestos la decisión será tomada siguiendo el procedimiento previsto para la admisión; sin embargo, compete sólo al Consejo restituir al Estado suspendido en el ejercicio de sus derechos y privilegios (art. 5, in fine). La práctica muestra, sin embargo, que las Organizaciones no suelen recurrir a la expulsión de sus miembros, aun contando con razones estatutarias para ello. El detrimento presupuestario que supone la cesación de la calidad de miembro –máxime si se trata de un contribuyente principal- y, sobre todo, la pérdida de acción institucional ulterior con respecto al expulsado son, entre otras, contraindicaciones de peso. La suspensión del status de miembro en todos o en determinados órganos de la Organización puede ser una medida más atractiva y un buen número de tratados no contempla otra, incluso para supuestos de violación grave de los principios de la Organización. La defensa del orden democrático se ha convertido hoy en una causa de suspensión del ejercicio de los derechos de participación y voto del Estado que lo infringe. Así lo hace un número creciente de tratados constitutivos de OI, que no obstante advierten que el miembro objeto de suspensión ha de seguir observando el cumplimiento de sus obligaciones, incluidas las financieras. 9

10 Obviamente manda la política. Así se explica, por ej., que la reiterada y unánime condena de África del Sur durante cerca de dos décadas por su política de apartheid y colonización de Namibia, en clara contravención de los principios de la Carta, sólo implicase la suspensión de su participación en algunos órganos subsidiarios de la ONU y determinados organismos especializados del sistema (FMI, BIRD, UPU, UIT). En América, en cambio, la imprevisión de la Carta de la OEA no evitó la expulsión de Cuba (decidida en 1962 con las abstenciones de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador y México), si bien se interpretó que no era el Estado en su condición de miembro el expulsado, sino el gobierno castrista por su alineamiento con el bloque comunista y siempre alegando su injerencia en los asuntos de otros países latinoamericanos. c) Desaparición (y sucesión) La sucesión en calidad de miembro de una Organización no deja de constituir un supuesto de sucesión en materia de tratados, pero los tratados constitutivos de Organizaciones Internacionales están sometido a reglas propias, lo que de nuevo nos aboca a la casuística. La clave parece estar en determinar la continuidad de la personalidad internacional del Estado miembro implicado en la sucesión. La práctica de Naciones Unidas es de particular interés al haber inspirado la de otras Organizaciones. La Carta no dispone de reglas expresas y fue la Asamblea General la que, a raíz del desmembramiento (1947) del Imperio Británico de la India (miembro originario de la ONU) en dos Estados soberanos, India y Pakistán, fijó los criterios que podían servir en el futuro para resolver esta cuestión. A tales efectos la Asamblea consideró que: 1) Por regla general, el Estado que es miembro de Naciones Unidas no deja de serlo por el simple hecho de que su constitución o sus fronteras sufran modificaciones, y sus derechos y obligaciones no terminan sino con su extinción como persona jurídica reconocida como tal en el DI; 2) Cuando se crea un nuevo Estado, cualesquiera que sean su territorio y población, haya formado parte o no anteriormente de un Estado miembro de las NU (en este caso Pakistán), el nuevo Estado no puede reclamar el estatuto de miembro de la Organización, a no ser que sea admitido oficialmente como tal con arreglo a las disposiciones de la Carta; 3) Por lo demás, cada caso debe ser juzgado con arreglo a sus propias circunstancias. (Un as en la manga que ha servido a la Organización para resolver a discreción las situaciones más problemáticas y conflictivas). No tienen por qué serlo, sin embargo, los casos de unificación o fusión de Estados miembros, como tampoco los de cesión territorial que supongan una mera alteración de fronteras, conservando las partes su respectiva personalidad, pues en ellos se da el elemento de continuidad de la personalidad internacional del Estado o de los Estados miembro(s) implicados. La práctica de NU confirma que, en los casos de unificación, el Estado resultante no ha solicitado su admisión cuando los antecesores ya eran miembros. Así ocurrió con la República Árabe Unida (RAU), constituida por breve tiempo (1958-1961) entre Egipto y Siria; con Tanzania (Tanganica y Zanzíbar, 1961); y, más recientemente, con Alemania (R.F de Alemania y R.D. Alemana, 1990) y Yemen (del Norte y del Sur, 1990). Tampoco son problemáticos los casos de secesión y de disolución cuando estas calificaciones son pacíficas, pues está claro que los nuevos Estados han de acudir a las reglas

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11 de la Organización para adquirir el status de miembro, y no ha de hacerlo el Estado que continúa con la identidad del que ya lo es. Así, por ejemplo, Bangladesh, separado de Pakistán, fue admitido en Naciones Unidas en 1974, y Eritrea, separada de Etiopía, en 1993. En ese mismo año la aplicación de esta regla a la República Checa y a Eslovaquia tampoco planteó problema, al no pretender ninguna de ellas ser continuadora de Checoslovaquia (miembro originario de Naciones Unidas). Más recientemente (2006) Montenegro, separado de Serbia, fue admitido como nuevo miembro.

Tratándose de la disolución de la Unión Soviética, hubiera sido más coherente jurídicamente que las nuevas Repúblicas, salvo las que ya eran miembros originarios (Ucrania y Bielorrusia), se postularan como candidatos a la admisión. Pero los problemas que hubiera generado esta situación, sobre todo respecto de la composición del Consejo de Seguridad y el temor a la reforma de la Carta que hubiera requerido, hicieron que, con el acuerdo de los interesados y la aquiescencia de los miembros de la Organización, Rusia sucediera a la Unión Soviética, sin que se modificara el artículo 23 de la Carta, siendo las otras doce Repúblicas admitidas como nuevos miembros (1991 y 1992). La cuestión se complica si la calificación (disolución, secesión) es controvertida y las partes interesadas no se ponen de acuerdo acerca de la continuación de la personalidad del Estado causante por una de ellas. Así, la pretensión de la RFY (Serbia y Montenegro) de ser continuadora de la RFS de Yugoslavia (miembro originario de Naciones Unidas), chocó con la fuerte oposición de otras entidades segregadas (Croacia, Eslovenia y Bosnia y Herzegovina), que habían postulado su admisión y devenido nuevos miembros (1992). La Asamblea General (res. 47/1, de 1992, y 47/229, de 1993) entendió, siguiendo la recomendación del Consejo de Seguridad (res. 777, de 1992, y 821, de 1993), que la RFY debía, como las demás repúblicas ex yugoslavas, solicitar y obtener su ingreso como nuevo miembro (lo que se produjo en noviembre de 2000). Otras modalidades de participación en las Organizaciones Internacionales Las Organizaciones se muestran cada vez más receptivas a la regulación de modalidades de participación con derechos (y obligaciones) limitados. La denominación y status varían de una Organización a otra, pero es general la regla que limita los derechos a intervenir con voz y sin voto en todos o en ciertos órganos de la Organización de que se trate. La condición de observador es la manifestación más socorrida de esta tropa. La condición de observador se fija normalmente sobre bases ad hoc; de ahí que incluso en el seno de una misma Organización dispongan de este status entidades de diversa naturaleza y que sus derechos y obligaciones puedan también diferir. La práctica de Naciones Unidas es reveladora. Así, la condición de observador se ha conferido a Estados no miembros o sujetos asimilados (como la Santa Sede o Palestina), movimientos de liberación nacional reconocidos por la UA (como el SWAPO, hasta el ingreso de Namibia como miembro, 1990), otras Organizaciones Internacionales (como la OEA, la UA, el Consejo de Europa, la UE o la Organización de la Conferencia Islámica) y algunas ONG (como el Comité Internacional de la Cruz Roja, 1990, o la Orden Soberana y Militar de Malta, 1994). Las reticencias de ciertos Estados (encabezados por Estados Unidos) a una ampliación excesiva de la condición de observador hizo que Asamblea decidiera (res. 46/496, de 1994) que, en adelante, sólo podrían gozar de esta condición sujetos de Derecho Internacional, Estados y Organizaciones Internacionales.

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12 ESTRUCTURA ORGÁNICA A diferencia de las Conferencias internacionales, las Organizaciones Internacionales cuentan con un sistema de órganos permanentes mediante los que expresan una voluntad independiente de la de los Estados miembros. Los órganos son por tanto los medios de acción para el ejercicio de las funciones y la consecución de los fines de la Organización, no existiendo por eso un modelo orgánico uniforme, sino extremadamente diverso y frecuentemente variable en el tiempo en atención a la naturaleza de las actividades y las circunstancias a las que cada Organización ha de hacer frente. No obstante, haciendo abstracción de las peculiaridades de cada Organización, clasificaremos los órgano atendiendo a su modo de creación (principales y subsidiarios) y a su composición (intergubernamental o no y mixta) y consideraremos los métodos de formación de su voluntad orgánica (la adopción de decisiones). Clases de Órganos a) Órganos principales y órganos subsidiarios Los órganos principales son los previstos como tales, expresa o implícitamente, en el tratado constitutivo de la Organización. Por ejemplo, el artículo 7.1 de la Carta de Naciones Unidas cita como tales: una Asamblea General, un Consejo de Seguridad, un Consejo Económico y Social, un Consejo de Administración Fiduciaria, una Corte Internacional Justicia y una Secretaría. Ahora bien, no todos los órganos mencionados en el tratado constitutivo son necesariamente principales. Puede tratarse de órganos consultivos o de apoyo a los principales o, incluso, con funciones específicas en áreas concretas de la Organización, a los que se quiere dotar de mayor consistencia y visibilidad sin por ello incorporarlos al núcleo duro de la estructura orgánica. Así en la UE, junto a los órganos principales, denominados Instituciones (en la actualidad, el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión, el Tribunal de Justicia, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas), se regulan otros que no son tales, como el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones, órganos auxiliares con funciones consultivas (art.13 TUE). Los órganos principales están facultados para crear órganos subsidiarios, destinados a prestarles asistencia en el desempeño de sus actividades y subordinados a su dirección y control. Se trata de una facultad habitualmente prevista en el tratado constitutivo, sea con carácter general (por ejemplo, arts. 7.2 de la Carta de Naciones Unidas y 53 de la Carta de la OEA) y/o específico (por ejemplo, art. 29 de la Carta de Naciones Unidas en relación con el Consejo de Seguridad, 69 para el Consejo Económico y Social); pero de no ser así ha de entenderse que se trata de una competencia implícita de los órganos principales exigida para el desempeño de sus funciones. El organigrama de las OI se complica en la medida en que los órganos subsidiarios están, por la misma razón, implícitamente capacitados para crear sus propios órganos subsidiarios, y así sucesivamente… El origen y denominación de los órganos subsidiarios (se les llama también auxiliares, secundarios, subordinados…) no debe llevar al error de menospreciar su importancia real e, incluso, su frecuente autonomía. Sirva como ejemplo la ONU donde pululan cientos de órganos subsidiarios. Entre los establecidos por el Consejo de Seguridad figuran los Tribunales penales para el enjuiciamiento de los presuntos responsables de violaciones graves del DI humanitario cometidas en la ex Yugoslavia y en Ruanda (res. 808 y 827 de 1993 y 955, de 1994)..

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13 b) Órganos intergubernamentales, Los órganos, principales o subsidiarios, pueden en función de su composición ser, a su vez, intergubernamentales, no gubernamentales y mixtos. Los órganos intergubernamentales están compuestos por representantes de los gobiernos de los Estados miembros, cuyas instrucciones han de seguir; de ahí su consideración de órganos políticos. He aquí una de las manifestaciones más palpables del carácter sustancialmente interestatal de las OI, al punto que son de composición gubernamental la mayoría de sus órganos principales o, al menos, aquéllos a los que el tratado fundacional ha atribuido mayores y/o decisivas competencias. Entre los órganos intergubernamentales puede haberlos de composición plenaria y (s)electiva. Con el fin de satisfacer el principio de igualdad soberana entre los miembros todas las Organizaciones poseen al menos un órgano principal de composición plenaria (Asamblea General se denomina en la ONU); pero pueden ser más, sobre todo en las Organizaciones regionales y cerradas, si el número de sus miembros y/o sus funciones lo permitan. Los órganos plenarios desempeñan funciones de distinta naturaleza y alcance según la Organización de que se trate, si bien suele ser el órgano deliberante por excelencia al que se atribuyen competencias generales a tono con su plena representatividad. Cuestión distinta es la de los efectos jurídicos de sus decisiones, a menudo meramente recomendatorias en el ámbito de sus competencias materiales. Es el caso en Naciones Unidas de la Asamblea General, a la que no obstante corresponde aprobar, con efectos obligatorios, el presupuesto de la Organización (que normalmente prepara el Secretario o Director General), así como la designación de los miembros que componen los órganos electivos ( arts. 17 y 18 de la Carta de Naciones Unidas). La generalidad de competencias desempeñadas por los órganos plenarios y el hecho de que, al menos en las Organizaciones universales, el número de sus miembros aconseje espaciar sus sesiones ordinarias (por ejemplo, la Asamblea General de Naciones Unidas se reúne en sesión plenaria una vez al año, a partir del segundo martes de septiembre), propicia la creación de comisiones o grupos de trabajo permanentes que, al modo de las comisiones de las asambleas nacionales, desbrozan el camino de las decisiones a tomar por el pleno; así, por ejemplo, en la Asamblea General funcionan seis comisiones (la Sexta se ocupa de las cuestiones jurídicas y desempeña una labor no despreciable en la codificación y desarrollo progresivo del Derecho Internacional.

Asimismo, todas las Organizaciones universales y la mayoría de las regionales cuentan entre sus órganos principales con uno o más órganos restringidos, órganos (s)electivos, a menudo dotados de competencias ejecutivas y de gestión. Cómo proceder a la designación de quienes han de formar parte de ellos es una importante cuestión, con frecuencia polémica. Los criterios que regulan la (s)elección (por el órgano plenario) de los miembros de los órganos restringidos son, de nuevo, heterogéneos en virtud de las funciones a desempeñar. Así, por ejemplo, en las Organizaciones de cooperación financiera (como el FMI y el Banco Mundial) se atiende al número de acciones o participaciones suscritas, en las de cooperación comercial (como la OMC) a la importancia del miembro en el comercio mundial, en las de cooperación marítima (OMI) al tonelaje de la flota matriculado…; criterios que podrán aplicarse en estado puro o combinados con la regla de la distribución geográfica equitativa, que es la que en general rige en Naciones Unidas mediante el reparto de los Estados miembros en cinco grupos regionales: África, Asia, Latinoamérica-Caribe, Europa occidental (y otros) y Europa oriental. 13

14 Mención especial merece la composición del Consejo de Seguridad, órgano (s)electivo al que la Carta atribuye la responsabilidad primordial en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales (art. 24). El Consejo se compone de quince miembros, de los que cinco (China, Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña y Rusia) tienen asiento permanente (art. 23.1). Los diez restantes son elegidos por la Asamblea General por dos años, estando prohibida la reelección para el período subsiguiente (art. 23.2). La Carta ha establecido dos criterios para su elección (art. 23.1), a saber, la contribución al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, lógica directriz a tenor de la responsabilidad primordial atribuida al Consejo, y el reparto geográfico, que es el que a la postre ha primado. El aumento del número de miembros de las Organizaciones, particularmente en las universales (los miembros de Naciones Unidas, 51 en origen, son ahora 192) tiende a proyectarse en el de sus órganos selectivos. Cuando no es así surge un problema de representatividad. Pero no se trata sólo de una cuestión de número, también de cambio en la distribución del poder atendiendo a nuevas circunstancias. Una vez más, las dificultades propias de la reforma de los tratados constitutivos hace anacrónicos órganos inconmovibles sobre el papel con el que un día se harán pajaritas. Es el caso del Consejo de Seguridad. Hasta ahora ninguna propuesta de reforma cuenta con el respaldo necesario para prosperar c) Órganos no gubernamentales y de composición mixta Los órganos no gubernamentales, que pueden ser colegiados y unipersonales, se integran con personas que ejercen sus funciones a título individual, formalmente independientes de los Estados miembros de la Organización o de cualesquiera otros. Los órganos no gubernamentales pueden estar compuestos de agentes internacionales o representar fuerzas políticas y sociales de los Estados miembros. Agente internacional es “cualquier persona a través de la cual la Organización actúa”. Esta amplia caracterización incluye desde los funcionarios internacionales al servicio continuo y exclusivo de la Organización –cuya selección por lo general se realiza mediante concurso- a los cargos electivos de determinados órganos (como los jueces de la CIJ), y a los expertos contratados por la Organización para cumplir una misión determinada (como los relatores designados por el Consejo de Derechos Humanos). Los órganos no gubernamentales electivos, que son los que particularmente nos interesan a los efectos de dibujar el organigrama de las Organizaciones, son de muy distinta naturaleza y función. Limitándonos a los más significativos podemos citar: 1) Los órganos unipersonales (Secretario General, Director General), llamados a desempeñar funciones administrativas como principal funcionario de la Organización y jefe de la Secretaría. A estas funciones pueden venir añadidas las político-diplomáticas y de representación de la Organización. Así, el Secretario General de Naciones Unidas es elegido por la Asamblea General a recomendación del Consejo de Seguridad (art. 97 de la Carta), susceptible de veto de sus miembros permanentes (el más reciente fue el de Estados Unidos en catorce rondas sucesivas para impedir la reelección del egipcio B. Boutros-Ghali, 1997). La Carta (art. 99) confiere al Secretario General el crucial cometido de llamar la atención del Consejo respecto de cualquier asunto que en su opinión pueda poner en peligro la paz y seguridad internacionales, debiendo por otro lado desempeñar en este u otros ámbitos las funciones que le encomienden los órganos políticos de la Organización (art. 98). 2) Los órganos colegiados con funciones de decisión, gestión y ejecución, particularmente importantes en Organizaciones de integración. Mención especial merece la Comisión de la UE, que encarna el interés general y cuyos miembros (comisarios) son estatutariamente 14

15 independientes. Entre sus competencias destaca su (casi) monopolio de la iniciativa legislativa. El nombramiento del Presidente y de los miembros de la Comisión –que responden colegiadamente ante el Parlamento Europeo- resulta de un procedimiento relativamente complejo (arts. 17 y 18 TUE). 3) Los tribunales internacionales, que pueden ejercer un abanico de competencias: contenciosas, por las que resuelven controversias entre Estados miembros a través de decisiones vinculantes; consultivas, mediante las que emiten dictámenes sobre las cuestiones jurídicas que le sometan los órganos autorizados de la Organización; constitucionales, relativas al control del respeto del Derecho originario en la adopción de decisiones por la Organización; y administrativas para dirimir los litigios entre la Organización y sus funcionarios. Emblemática es la Corte Internacional de Justicia, órgano judicial principal de NU (arts. 7 y 92 de la Carta), con competencias contenciosas y consultivas. Pero son las Organizaciones de integración las que se distinguen por contar con tribunales de justicia con amplias competencias (caso del Tribunal de Justicia de la UE). 4) Los órganos parlamentarios compuestos con representantes de los pueblos de los Estados miembros que, o bien son reclutados por y entre los miembros de las Asambleas y Cámaras legislativas nacionales (caso de la Asamblea del Consejo de Europa), o bien son elegidos por sufragio universal y directo, procedimiento que desde 1979 se aplica para la designación de los miembros del Parlamento Europeo. Las competencias atribuidas a los órganos parlamentarios de las Organizaciones Internacionales pueden oscilar entre un modesto papel consultivo y un poder de codecisión en la formación de normas, lo que los acerca, aunque sin identificarlos, con las funciones legislativas desempeñadas por sus congéneres en los ordenamientos internos, como paso a paso se viene reconocido al PE, a través de las sucesivas reformas de los Tratados constitutivos, mediante la ampliación de los ámbitos materiales de codecisión con el Consejo (calificado en el Tratado de Lisboa proceso legislativo ordinario). Métodos de adopción de decisiones En el ámbito de sus competencias todas las OI tienen la facultad de expresar mediante actos de sus órganos una voluntad propia, distinta desde el punto de vista jurídico de la de sus miembros. Tales actos resultan de procedimientos y métodos de votación diversos: unanimidad, mayorías –simple, absoluta o cualificada- consenso…Su examen adquiere particular interés en relación con los órganos intergubernamentales. La regla de la unanimidad es en la actualidad minoritaria, prevista sólo en los tratados constitutivos de algunas Organizaciones regionales y/o de fines específicos (por ejemplo, OCDE, OTAN). Su ventaja: asegurar la igualdad formal entre todos los Estados miembros y garantizar que ninguno de ellos quedará vinculado por una decisión adoptada sin su consentimiento, lo que al tiempo propicia su observancia voluntaria. Pero aquí reside igualmente su principal lastre, el veto de facto que tiene cada Estado miembro y el bloqueo del proceso decisorio que su ejercicio puede implicar. Esto explica que la mayoría de Organizaciones que mantienen la unanimidad en sus tratados constitutivos modere su efecto paralizador –advertido en el mismo tratado o deducido de su práctica establecidaimpidiendo que la abstención impida la decisión. Lo normal en este caso es que los efectos vinculantes del acto –si los tiene- se circunscriban a quienes votaron a favor (principio de unanimidad fraccionada) De conformidad con las previsiones de los tratados, la regla de las mayorías es el método más frecuente de adopción de decisiones, pudiendo graduarse en función de la importancia de la cuestión. Así, la Asamblea General distingue entre cuestiones importantes, sometidas a 15

16 una mayoría de dos tercios de los miembros presentes y votantes (cuestiones entre las que se enumeran las relativas al mantenimiento de la paz, la admisión de nuevos Estados miembros, la elección de los representados en los órganos selectivos… art. 18.2 de la Carta) y otras cuestiones (incluida la determinación de cuáles son importantes) que se deciden por mayoría de miembros presentes y votantes. El sistema de mayorías facilita la adopción de decisiones proporcionando dinamismo y autonomía a la Organización frente a los Estados miembros. Su mayor inconveniente estriba en que la minoría reluctante pueda impedir en la práctica la aplicación eficaz de la decisión si entre los reticentes se encuentran quienes por su poder y recursos deberían asegurar su cumplimiento. Es por eso que, para evitar la frustración con un rimero de victorias pírricas, se confiere a veces distinto valor al voto de los miembros, bien acudiendo al voto ponderado (procedimiento adoptado en la UE para la formación de la voluntad del Consejo por mayoría cualificada), bien confiriendo a determinados miembros el derecho de veto, del que disfrutan, por ejemplo, los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad, cuyo voto afirmativo se requiere para la adopción de decisiones en asuntos que no sean de procedimiento, si bien, según una práctica establecida que ha hecho costumbre, su abstención no equivale a veto. El consenso es el procedimiento de adopción de decisiones sin voto, que supone la búsqueda de un compromiso o acuerdo general mediante una concertación de los miembros que evite la objeción dirimente. Son excepción los tratados que lo prevén como método de adopción de decisiones (por ejemplo, el Acuerdo OMC, 1994, art. 9). Sin embargo, su práctica se extendió a partir de la década de los sesenta, particularmente en las Organizaciones universales, a fin de lograr decisiones aceptadas por todos los grupos de Estados, renunciando los países en desarrollo a prevalerse de su mayoría en los órganos plenarios (donde un Estado es un voto), a cambio de lograr el apoyo de los más poderosos. De esta manera se extrema la condición residual de las mayorías previstas en los instrumentos constitutivos para la adopción de decisiones que, no obstante, podrán activarse caso de no lograrse el ansiado consenso. Si evitar las minorías discrepantes es la ventaja del consenso, su mayor inconveniente puede estar en la ambigüedad e imprecisión de los compromisos asumidos. Buena prueba de ello son los problemas de interpretación que presentan a menudo las decisiones o resoluciones adoptadas sin votación.

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