TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CONTRATOS PÚBLICOS DE ARAGÓN

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CONTRATOS PÚBLICOS DE ARAGÓN

RE 081/2015 Acuerdo

89/2015,

de

9

de

septiembre

de

2015,

del

Tribunal

Administrativo de Contratos Públicos de Aragón, por el que se resuelve el recurso especial, interpuesto por INFORMÁTICA EL CORTE INGLÉS, S.A, frente a la adjudicación del contrato denominado «Servicios informáticos de consultoría y desarrollo para el mantenimiento del sistema integrado de recursos humanos del Gobierno de Aragón en la plataforma MYSAP HR

PSE

6.0»,

promovido

por

el

Departamento

de

Hacienda

y

Administración Pública del Gobierno de Aragón.

I. ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- El 5 de mayo de 2015 se publicó, en el Diario Oficial de la Unión

Europea

(DOUE),

el

anuncio

de

licitación,

relativo

al

procedimiento denominado «Servicios informáticos de consultoría y desarrollo para el mantenimiento del sistema integrado de recursos humanos del Gobierno de Aragón en la plataforma MYSAP HR PSE 6.0», convocado por el Departamento de Hacienda y Administración Pública del Gobierno de Aragón (en adelante el Departamento), contrato de servicios sujeto a regulación armonizada, procedimiento abierto, oferta económicamente más ventajosa, con varios criterios de adjudicación, y un valor estimado de 3 542 000 euros, IVA excluido. SEGUNDO.- En el procedimiento convocado presentaron propuestas varios licitadores, entre ellos, la recurrente, INFORMÁTICA EL CORTE INGLÉS, S.A. (en adelante IECISA) y DELOITTE CONSULTING, S.L. (en adelante DELOITTE), que resultaría adjudicataria. Página 1 de 21


Consta en el expediente que la Mesa de contratación, en sesión pública celebrada el 23 de junio de 2015, procedió a la apertura de los Sobres nº 2, que contienen la documentación relativa a los «Criterios de valoración de las ofertas sujetos a evaluación previa» de las tres empresas que participaban en la licitación, y a su entrega a los vocales de la Mesa, para la realización del preceptivo informe técnico. La Mesa vuelve a reunirse el 6 de julio de 2015, analiza y hace suyo el informe de valoración de propuestas de esa misma fecha, y acuerda la exclusión de un licitador por no alcanzar el umbral mínimo de puntuación previsto en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (en adelante PCAP) que rige la licitación. Seguidamente, se procede a dar lectura de la puntuación técnica obtenida por los dos licitadores que continúan en el procedimiento; a la apertura de los Sobres nº 3 «Criterios de valoración de las ofertas sujetos a evaluación posterior»; y a la lectura de su contenido. Por la Mesa de contratación se apreció, en aplicación de lo previsto en el Anexo VII del PCAP, que la oferta presentada por IECISA incurría en baja anormal o desproporcionada, por lo que en aplicación de lo dispuesto en el artículo 152 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (en adelante TRLCSP), se le requiere para que acredite la misma y su viabilidad. En concreto, se le requirió el 17 de julio de 2015, para que justifique la valoración de la oferta y precise las condiciones de la misma, en particular en lo que se refiere al ahorro que permita el procedimiento de ejecución del contrato, las soluciones técnicas adoptadas y las condiciones excepcionalmente favorables de que disponga para efectuar la prestación, la originalidad de las prestaciones propuestas, el Página 2 de 21


respeto de las disposiciones relativas a la protección del empleo y las condiciones de trabajo vigentes en el lugar en el que se vaya a realizar la prestación, o la posible obtención de una ayuda de Estado. Consta

asimismo

en

el

expediente

que

IECISA

presentó

la

documentación solicitada en plazo, el día 27 de julio de 2015. TERCERO.- La Mesa de contratación vuelve a reunirse el 28 de julio de 2015, hace suyo el informe del Director General de la Función Pública y Calidad de los Servicios, de esa misma fecha, sobre la viabilidad de la oferta de IECISA, acuerda proponer al órgano de contratación la exclusión de la oferta presentada, por las razones que se detallan. Asimismo propone la adjudicación del contrato a DELOITTE, al considerar que es la oferta económicamente más ventajosa. Mediante Orden del Consejero del Departamento, de 28 de julio de 2015, se acuerda la exclusión de IECISA y se clasifica la propuesta de DELOITTE con una puntuación global de 80,77 puntos. No consta en el expediente la notificación de esta Orden a IECISA. Una vez presentada por DELOITTE la documentación requerida para la adjudicación, por Orden del Consejero del Departamento, de 5 de agosto de 2015, se adjudica el contrato a DELOITTE. La Orden de adjudicación se remite a IECISA el 7 de agosto de 2015. En ésta se contiene una síntesis de las razones por las que se considera injustificada la viabilidad de la oferta, y el resumen numérico de la puntuación obtenida por los licitadores

en

cada criterio de adjudicación,

informándoles de la posibilidad de interponer, frente a la misma, el correspondiente recurso especial en materia de contratación. CUARTO.- El 11 de agosto de 2015, IECISA presenta en el Registro del Departamento un escrito por el que solicita ejercer el trámite de vista del Página 3 de 21


expediente, en concreto acceder al informe técnico en el que se justifica la no viabilidad de su propuesta, y a la oferta de DELOITTE. El 14 de agosto de 2015 se verifica por tres representantes de IECISA el trámite solicitado, salvo el acceso a la documentación que contiene datos de carácter confidencial, según diligencia que se incorpora al expediente. QUINTO.- El 26 de agosto de 2015, D. Ion Ander Bordonada Amatriain, en nombre y representación de IECISA, interpone en el Registro del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón, recurso especial en materia de contratación frente a la adjudicación —aunque se ataca también el motivo de exclusión, como mas adelante se analizará— del contrato denominado «Servicios informáticos de consultoría y desarrollo para el mantenimiento del sistema integrado de recursos humanos del Gobierno de Aragón en la plataforma MYSAP HR PSE 6.0». El licitador recurrente, anunció el mismo día, al órgano de contratación, la interposición de dicho recurso, conforme a lo preceptuado en el artículo 44.1 TRLCSP. El recurso alega y fundamenta, en síntesis, lo siguiente: a) Cuestiona la recurrente la valoración otorgada a su propuesta, y a la de DELOITTE, en dos concretos subcriterios de adjudicación (el identificado como 2.3 «Metodología de trabajo» del criterio «Calidad de la oferta técnica de los requerimientos evolutivos»; y el 3.1 «Contenido relacionado con las necesidades del proyecto» del criterio «Calidad en la oferta del Plan de Formación establecido en el PPT»), por los motivos que detalla. Concluye en este punto que la puntuación de su representada debe ser claramente superior a la de DELOITTE, y, en consecuencia, resultar adjudicataria del contrato. Página 4 de 21


b) En cuanto a la baja anormal o desproporcionada afirma, en primer lugar, la falta de motivación de los documentos en los que se sostiene la inviabilidad de su propuesta, lo que determina la nulidad de la exclusión y, por ende, de la adjudicación. En segundo lugar, considera que el documento justificativo de la viabilidad de la oferta aportado garantiza el cumplimiento del servicio, por las razones que señala. Por todo lo alegado, solicita se acuerde la nulidad de los actos de exclusión y adjudicación, y se retrotraigan las actuaciones al momento procesal oportuno que permita al admisión de la oferta de IECISA y la nueva valoración de las propuestas, de acuerdo con lo argumentado. SEXTO.- El 27 de agosto de 2015, el Tribunal solicita del Departamento, de conformidad con lo previsto en el artículo 46.2 TRLCSP, la remisión en el plazo de dos días hábiles del expediente de contratación completo, acompañado de un informe del órgano gestor del expediente. El día 1 de septiembre 2015 tiene entrada en el Tribunal la documentación solicitada. El 31 de agosto de 2015, el Tribunal da traslado del recurso a los licitadores presentados al procedimiento, en cumplimiento de la previsión contenida en el artículo 46.3 TRLCSP, concediéndoles un plazo de cinco días hábiles para formular alegaciones. SÉPTIMO.- El 4 de septiembre de 2015, D. Alberto Jiménez Suárez, en representación de DELOITTE, presenta ante el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón, escrito en el que alega, en síntesis, lo siguiente: a) Que el órgano de contratación ha actuado con respeto a la legalidad, en ejercicio de la discrecionalidad técnica que le Página 5 de 21


corresponde y de ningún modo de manera arbitraria. Se hace eco, para fundamentar la afirmación, de la jurisprudencia y de la doctrina de los Tribunales jurisdiccionales y administrativos de contratos. Contradice, además, los argumentos de IECISA en cada uno de los subcriterios cuya valoración se impugna. b) Que la Orden de adjudicación de 5 de agosto, y el informe de viabilidad de 28 de julio, son suficientes, tanto para motivar la adjudicación, como para conocer los motivos específicos por los que se consideró la no viabilidad de la propuesta de IECISA, por lo que no existe ningún vicio en la motivación, ni en la exclusión de la recurrente, ni en la adjudicación del contrato a favor de su representada. Por lo apuntado, solicita la inadmisión del recurso en cuanto a la adjudicación, y la desestimación en el resto de pretensiones planteadas, así como el levantamiento de la suspensión automática, por falta de apariencia de buen derecho en el recurso.

II. FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Se acredita en el expediente la legitimación de IECISA para interponer recurso especial y su representación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42 TRLCSP, tanto frente al acto de exclusión de su propuesta, como frente a la adjudicación del contrato. También

queda

acreditado,

que

el

recurso

se

ha

interpuesto

«formalmente» contra el acto de adjudicación del contrato, pero también se está cuestionando la exclusión de la recurrente, por Página 6 de 21


considerar inviable su propuesta. Es decir, el recurso especial se interpone también frente a un acto de trámite, adoptado en el procedimiento de adjudicación, que determina la imposibilidad de continuar el mismo, en el marco de un contrato de servicios sujeto a regulación armonizada, por lo que este Tribunal es competente para la resolución del recurso planteado. Ambos actos son recurribles, de acuerdo con el artículo 40.2 a) TRLCSP, y el recurso se ha planteado, en los dos casos, en tiempo y forma. En la práctica existen dos posibilidades de recurso; frente al acto de exclusión, como acto de trámite cualificado, y frente al acto de adjudicación. Pero ambas posibilidades, con carácter general, no son acumulativas, sino de carácter subsidiario, a fin de impedir una «doble acción». Es ésta la postura unánime de los Tribunales administrativos de recursos contractuales al respecto (entre otras, Resoluciones 50 y 107/2013 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, y Resoluciones 77 y 100/2013 del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid). En este punto, este Tribunal administrativo estima necesario realizar unas consideraciones previas sobre los aspectos formales referidos a la notificación de la exclusión y de la posterior adjudicación, para seguidamente entrar en las cuestiones de fondo planteadas en el recurso. Tal y como este Tribunal ha recordado en los Acuerdos 3 y 4 de 2015, de 9 de enero, dos son las opciones que, en abstracto, se le presentan al órgano de contratación en un supuesto como el que se analiza. Bien notificar a todos los licitadores de manera simultánea (tanto al adjudicatario, como al resto de licitadores, admitidos y excluidos) la adjudicación; bien notificar con carácter previo la exclusión a aquellos Página 7 de 21


para los que la misma pone fin al procedimiento de contratación. Esta última

es

la

recomendada

reiteradamente

por

este

Tribunal

administrativo. En el procedimiento, el órgano de contratación comunicó a la recurrente su exclusión en el momento de notificarle la adjudicación del contrato, mediante la notificación de la Orden de 5 de agosto de 2015 —remitida el 7 de agosto de 2015—. También se publicó la Orden de adjudicación en el Perfil de contratante el 7 de agosto de 2015. Este Tribunal administrativo ha mantenido ya en ocasiones anteriores, como en sus Acuerdos 37/2013, de 10 de julio, y 23/2014, de 8 de abril, que si bien la comunicación de los acuerdos de exclusión no resulta obligada por el TRLCSP, son actos de trámite que impiden la continuación en el procedimiento, motivo por el que la Ley permite su impugnación separada, por lo que resulta necesario notificar y explicitar los motivos de la exclusión para evitar indefensión y que la posibilidad de recurso sea real, y no meramente formal. Por razones de seguridad jurídica, eficacia y eficiencia en la tramitación de los procedimientos de contratación —y para evitar incidencias como la presentación de un recurso frente a la adjudicación cuyo objeto sea una exclusión anterior que, de prosperar, implicaría la inclusión del licitador afectado y, con ello, la necesidad de retrotraer las actuaciones al momento de la exclusión—, es aconsejable la notificación de la exclusión en el momento en que se produzca, sin necesidad de esperar al momento de la adjudicación del contrato. Pero se debe recalcar aquí que es aconsejable, pero no exigible legalmente, pues no existe un precepto que exija esta notificación independiente, y únicamente el artículo 151.4 TRLCSP exige que la notificación de la adjudicación se practique a los licitadores afectados, debiendo contener, en todo caso, Página 8 de 21


la información necesaria que permita al licitador excluido o candidato descartado interponer recurso suficientemente fundado contra la decisión de adjudicación, comunicando a los licitadores excluidos de forma resumida, cuales son las razones por las que no se ha admitido su oferta; y porque siempre se podrá interponer recurso contra la adjudicación. No puede olvidarse, que la motivación de la decisión de exclusión del procedimiento de licitación de un contrato, constituye un elemento esencial para evitar la arbitrariedad, al tiempo que permite al interesado conocer los argumentos utilizados por la Mesa de contratación que permitan, en su caso, impugnar la misma. Pues bien, aunque como se ha señalado, las posibilidades de recurso, frente al acto de exclusión y frente al acto de adjudicación, con carácter general, son alternativas, en este caso —en consideración a la falta de notificación en el momento procesal oportuno del acto de exclusión, y a que la misma se produce por un motivo (inviabilidad de la oferta) que nada tiene que ver con la valoración técnica de las propuestas, verificada previamente— procede admitir y analizar todos los motivos del recurso. Y ello porque, como se ha señalado, la regla de subsidiariedad tiene como fin último evitar los efectos propios de la «doble acción», lo que no concurre en este caso. SEGUNDO.- Dicho esto, la primera cuestión de fondo que debe analizarse es determinar si la justificación de la oferta presentada por IECISA,

inicialmente

considerada

«anormalmente

baja

o

desproporcionada» —en aplicación del Anexo VII PCAP—, debió considerarse adecuada a estos efectos y, en consecuencia, fue incorrecta la decisión de exclusión por anormalidad.

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Como tiene reiteradamente manifestado este Tribunal, entre otros, en sus Acuerdos

5/2013

y

8/2013,

la

técnica

de

baja

anormal

o

desproporcionada se fundamenta en la previsión del artículo XIII.4 del Acuerdo sobre Contratación Pública de la Organización Mundial de Comercio de 1994 (en la actualidad, en el artículo XV.5 del Acuerdo de 2014). El artículo 69 de la Directiva 2014/24, contiene una previsión similar, y el TRLCSP advierte sobre la imposibilidad de adjudicar un contrato cuando «el órgano de contratación presuma fundadamente que la proposición no pueda ser cumplida como consecuencia de la inclusión en la misma de valores anormales o desproporcionados». El artículo 152 TRLCSP, regula esta técnica distinguiendo en función de que exista un único criterio —precio— o varios, y en aplicación de dicho precepto, el PCAP estableció, en su Anexo VII, el parámetro objetivo en función del cual se consideraría, en principio, como desproporcionada o temeraria la baja. Sentado el parámetro objetivo —que concurría en la oferta de la recurrente— el TRLCSP obliga a dar audiencia al licitador que la haya presentado, y se abre un procedimiento de verificación contradictoria, con la finalidad de comprobar que la proposición no puede ser cumplida, como consecuencia

de

la

inclusión

de

valores

anormales

o

desproporcionados, o acreditar la viabilidad de la misma. En

todo

caso,

como

es

reiterada

doctrina

de

los

Tribunales

administrativos de contratos, la apreciación de que una oferta contiene valores anormales o desproporcionados, es un mero indicio para establecer

que

la

proposición

no

puede

ser

cumplida

como

consecuencia de ello y que, por tanto, no debe hacerse la adjudicación a quien la hubiera presentado. Por ello, el artículo 152.3 TRLCSP dispone que: Página 10 de 21


«Cuando se identifique una proposición que pueda ser considerada desproporcionada o anormal, deberá darse audiencia al licitador que la haya presentado para que justifique la valoración de la oferta y precise las condiciones de la misma, en particular en lo que se refiere al ahorro que permita el procedimiento de ejecución del contrato, las soluciones técnicas adoptadas y las condiciones excepcionalmente favorables de que disponga para ejecutar la prestación, la originalidad de las prestaciones propuestas, el respeto de las disposiciones relativas a la protección del empleo y las condiciones de trabajo vigentes en el lugar en que se vaya a realizar la prestación, o la posible obtención de una ayuda de Estado. En el procedimiento deberá solicitarse el asesoramiento técnico del servicio correspondiente. Si la oferta es anormalmente baja debido a que el licitador ha obtenido una ayuda de Estado, solo podrá rechazarse la proposición por esta única causa si aquél no puede acreditar que tal ayuda se ha concedido sin contravenir las disposiciones comunitarias en materia de ayudas públicas. El órgano de contratación que rechace una oferta por esta razón deberá informar de ello a la Comisión Europea, cuando el procedimiento de adjudicación se refiera a un contrato sujeto a regulación armonizada». Y, en este sentido, como también es doctrina consolidada de los Tribunales administrativos de contratos, la decisión sobre si una oferta, calificada inicialmente como desproporcionada, puede cumplirse o no corresponde al órgano de contratación, sopesando las alegaciones formuladas por la empresa licitadora, y los informes emitidos por los servicios técnicos. Si bien, ni las alegaciones del licitador, ni los informes (que constituyen el asesoramiento técnico, y siempre que efectivamente respondan y sean reconocibles como informes técnicos) tienen carácter vinculante para el órgano de contratación, que debe valorar y sopesar adecuadamente ambos para adoptar su decisión, que deberá ser motivada, en base a ellos. De manera que, en todo caso, la decisión debe responder a parámetros de razonabilidad y racionalidad.

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TERCERO.- Entrando ya en el fondo de la cuestión, relativa a si existe o no anormalidad en la oferta de la recurrente, interesa la doctrina contenida en

nuestro

Acuerdo

5/2013,

sobre

cómo

se

debe

realizar

el

procedimiento de verificación, que debe garantizar la idoneidad de la oferta para preservar el cumplimiento eficaz de la prestación: «Mediante el procedimiento de verificación contradictoria, se trata de comprobar, por el órgano de contratación, la viabilidad y acierto de la proposición en los términos en que fue presentada al procedimiento licitatorio. Consiste pues, en la aclaración de los elementos en que el licitador fundamentó su oferta y en la verificación de que, conforme a dicha aclaración, la misma es viable, de forma que la ejecución de la prestación que constituye el objeto del contrato queda garantizada, en el modo y manera establecidos en los pliegos de condiciones. El procedimiento de verificación contradictoria de justificación de una oferta, comprende, fundamentalmente, y una vez comprobado que se produce el supuesto de hecho merecedor de la calificación de una oferta o proposición como «anormal o desproporcionada», tres actuaciones básicas: audiencia al licitador para que justifique su oferta o proposición; asesoramiento técnico adecuado (que se traducirá en el informe pericial, o cuantos informes sean necesarios, sobre la justificación de la proposición, que acredite la razonabilidad y racionalidad de cuanto se ha justificado por el licitador); y resolución motivada (en base al informe pericial) del órgano de contratación. El asesoramiento técnico, en consecuencia, es imprescindible y fundamental para resolver adecuadamente acerca de la viabilidad y acierto de la proposición en los términos en que fue presentada al procedimiento licitatorio. Pues bien, al igual que ocurre en el régimen jurídico de la prueba pericial, los informes técnicos son de libre valoración por parte del órgano de contratación conforme a las normas de la sana crítica (artículo 348 LEC), regla, por otra parte, de universal aplicación — que rige no solamente en el proceso judicial sino también en el procedimiento administrativo—, que conduce directamente a la motivación y congruencia de las decisiones administrativas. Significa esto que a las conclusiones a las que llegue el órgano de contratación, tras valorar el informe técnico y demás informes Página 12 de 21


periciales (como el aportado por el recurrente en este caso), es algo que debe tener cumplido reflejo, y cumplido raciocinio, en la resolución final sobre la admisión o exclusión de la proposición. Es en los fundamentos de la resolución en donde procede integrar jurídicamente las consecuencias que para la adjudicación tiene el parecer del informe técnico o pericial. Esto significa que ha de quedar explicado, razonadamente y tras un método transparente y adecuado, los fundamentos y la propia razón de ser, tanto de la propuesta, como del acto de adjudicación, a efectos de cumplir con la necesidad de acierto y con los requisitos de motivación (Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 2002». La recurrente afirma que, el documento de justificación de la viabilidad de la propuesta acredita que estimó el importe de la misma a partir del precio medio ofrecido para el Acuerdo Marco de homologación de proveedores, para la prestación de servicios de desarrollo de sistemas de información para la Administración Autonómica. Sobre esta oferta hizo un descuento del 14,2%, alineada, o incluso menor, de la ofertada en los contratos derivados de un Acuerdo marco de esta naturaleza. Este descuento lo basó en las condiciones especialmente favorables con las que

cuenta:

oficina

y

RRHH

en

Zaragoza,

disponibilidad

de

infraestructura etc.; y en el hecho de que «debido al interés estratégico de este proyecto para la compañía, IECISA decidió que una parte de las horas de dedicación de los recursos (5.800 horas) fueran imputadas al centro Experto SAP de la empresa, de modo que este coste no recayera sobre el proyecto». Este Tribunal administrativo considera que el informe técnico de 28 de julio de 2015, en relación a la viabilidad de la proposición de IECISA, cumple las exigencias expuestas y razona de forma convincente sobre las causas por las que no se considera suficientemente acreditada la viabilidad de la oferta presentada, considerada como anormalmente Página 13 de 21


baja. En concreto, las 5.800 horas no cargadas al proyecto se valoran (a importe/hora de IECISA) en un total de 174 000 euros, lo que supone un porcentaje superior al 16,5% de la oferta económica presentada, lo que cuestiona su viabilidad. Adicionalmente, no se desglosan los costes por tipo de recurso, ni se indica la repercusión de costes generales al contrato. Como señala el informe del Departamento al recurso, de 31 de agosto de 2015, con fundamentación compartida por este Tribunal administrativo, «En un contrato de mantenimiento de un aplicativo critico con el que se gestiona a mas de 51.000 empleados públicos del ámbito de la Administración General, Educación, Justicia y Sanidad, el no computar 5.800 horas de trabajo sobre un total de 40.700, esto es, un 14,25% de las horas (que dicen ser “asumidas dado el interés estratégico del proyecto”), supone una evidente anormalidad, que pone en riesgo su

adecuado cumplimiento, que es, en definitiva, el fin público a

preservar en toda licitación pública, sin que el principio de economía pueda prevalecer sobre éste». Por ello, la decisión de declarar como anormal la proposición, suficientemente razonada, se ajusta a Derecho y no resulta arbitraria. Procede, por tanto, desestimar la pretensión de la recurrente. CUARTO.- Aunque la desestimación del motivo de recurso anterior haría innecesario este análisis, pues validada la exclusión de IECISA su pretensión de reconsiderar la valoración asignada a los criterios de adjudicación no determinaría, en ningún caso, la adjudicación del contrato a su favor, este Tribunal considera necesario, en aras al principio de congruencia, analizar el motivo del recurso relativo a la aplicación de dos concretos subcriterios de adjudicación por la Mesa de contratación.

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IECISA fundamenta su impugnación en la sustitución de la aplicación de los dos concretos subcriterios de adjudicación, identificados en el antecedente quinto de este Acuerdo, —que ha llevado a cabo la Mesa y el órgano de contratación— por su propia valoración. Es importante señalar, en este punto, que nadie ha cuestionado, ni cuestiona, ni los criterios de adjudicación, ni el peso que tiene cada uno en la adjudicación, ni el procedimiento de adjudicación en su tramitación. Únicamente se cuestiona la valoración de dos de los subcriterios de adjudicación que dependen de un juicio de valor. Es oportuno recordar, como estableció este Tribunal en su Acuerdo 20/2015,

de

9

de

febrero,

que

la

valoración

de

la

oferta

económicamente más ventajosa supone apreciar, dimensionar y evaluar, el contenido de la misma. No resulta en absoluto sencillo identificar esa oferta, pues ello requiere ponderar, sopesar y comparar todas las ventajas de diversa índole que las proposiciones presentadas puedan reportar. Hay que evaluar aspectos diversos, frecuentemente complejos y difícilmente mesurables, así como efectuar juicios valorativos impregnados de subjetividad. Lo que significa que el intérprete de este concepto jurídico indeterminado, que es la «oferta económicamente más

ventajosa»,

dispone

de

un

margen

de

apreciación

—

discrecionalidad— para determinar cuál sea la oferta económicamente más ventajosa. La oferta económicamente más ventajosa, en el régimen jurídico de la contratación, es la que maximiza la satisfacción de los intereses públicos gestionados por el poder adjudicador contratante. Es decir, aquella propuesta contractual que mejor y más eficientemente los sirve, que mayor utilidad reporta al conjunto de todos ellos.

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Y resulta también necesario recordar, que la finalidad del recurso especial es exclusivamente de control del cumplimiento de los principios y trámites legales, de tal manera que no es posible la sustitución del juicio técnico del que analiza la adecuación de las propuestas a los requerimientos técnicos y realiza su valoración, en tanto se cumplan las formalidades jurídicas, exista motivación y la misma resulte racional y razonable. En este sentido se manifiesta la Resolución 343/2014, del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, que este Tribunal comparte: «En cuanto a la impugnación de las valoraciones o apreciaciones técnicas de las ofertas formuladas por los licitadores este Tribunal tiene una consolidada doctrina sobre los límites del enjuiciamiento del mismo. Como corolario de esta doctrina podemos citar el fundamento noveno de la Resolución nº 232/2014, de 21 de marzo, la cual sostiene lo siguiente “En orden a analizar este último motivo de impugnación, debemos comenzar señalando que la valoración de las ofertas de los licitadores en aquellos aspectos dependientes de juicios de valor por parte de la mesa de contratación constituye una manifestación particular de la denominada “discrecionalidad técnica” de la Administración, debiendo aplicarse la doctrina jurisprudencial elaborada, con carácter general, en relación con la posibilidad de revisión jurisdiccional de los actos administrativos dictados en ejercicio de las potestades discrecionales y, en particular, en relación con la actuación de las mesas de contratación al valorar criterios subjetivos o dependientes de juicios de valor. Este Tribunal, con base en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, ha tenido ocasión en numerosas Resoluciones de pronunciarse acerca de esta cuestión, sosteniendo que sólo en aquellos casos en que la valoración deriva del error, la arbitrariedad o el defecto procedimental, caber entrar, no tanto en su revisión, cuanto en su anulación, a lo que se añade que, para apreciar la posible existencia de error en la valoración no se trata de realizar “un análisis profundo de las argumentaciones técnicas aducidas por las partes, sino más exactamente y tal como la jurisprudencia ha puesto de manifiesto, de valorar si en la aplicación del criterio de Página 16 de 21


adjudicación se ha producido un error material o de hecho que resulte patente de tal forma que pueda ser apreciado sin necesidad de efectuar razonamientos complejos”». Ello supone que, tratándose de cuestiones que se evalúan aplicando criterios estrictamente técnicos, el Tribunal no puede corregirlos aplicando criterios jurídicos. No se quiere decir con ello, sin embargo, que el resultado de estas valoraciones no pueda ser objeto de análisis por parte de este Tribunal, sino que este análisis debe quedar limitado de forma exclusiva a los aspectos formales de la valoración, tales como las normas de competencia o de procedimiento; o que en la valoración no se hayan aplicado criterios de arbitrariedad o discriminatorios o que, finalmente, no se haya incurrido en error material al efectuarla. Fuera de estos aspectos, el Tribunal debe respetar los resultados de dicha valoración. Pues bien, el informe técnico de 6 de julio de 2015, que sirve de base a la Mesa de contratación para su propuesta de adjudicación, no es arbitrario, respeta los límites legales impuestos a los poderes públicos, pues está adecuada y suficientemente motivado; y no ocasiona indefensión. A juicio de este Tribunal administrativo, se trata de un informe técnico que describe los motivos fundados que llevan a otorgar en cada criterio y subcriterio la puntuación a cada licitadora, tal y como explica el Departamento en su informe al recurso, de 31 de agosto de 2015 (al que acompaña como Anexo otro de 28 de agosto de 2015, de ratificación de la valoración efectuada a la vista de las alegaciones de IECISA). De manera que entra en el marco de la discrecionalidad técnica, tal y como viene apreciándola este Tribunal en sus Acuerdos, entre ellos en el 46/2012, 74/2014 y 13/2015. Procede, en consecuencia, desestimar este motivo de recurso.

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QUINTO.- Debe analizarse en este punto, el motivo del recurso que se sustenta en la falta de motivación de la exclusión y de la adjudicación. Para ello, hay que recordar el criterio constante de este Tribunal (por todos, Acuerdo 27/2014, de 12 de mayo) que señala que aun cuando la motivación no venga reflejada en el acto administrativo que ponga fin al procedimiento, se daría cumplimiento a la exigencia de los artículos 54.2 y 58 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC), —como ocurre en este supuesto— siempre que la misma

apareciere

suficientemente

justificada

a

lo

largo

del

procedimiento. Pues bien, aun cuando la notificación de la exclusión, remitida a IECISA al

tiempo

de

notificarle

la

adjudicación

del

contrato,

carece

efectivamente de la información necesaria relativa a los extremos que señala el artículo 151.4 TRLCSP —pues ni identifica los motivos concretos por los que no se justifica la viabilidad de la oferta, ni justifica la puntuación asignada por cada uno de los criterios de adjudicación— no es menos cierto que los licitadores han tenido acceso a todo el expediente de contratación, a la vista de los fundamentos del recurso y alegaciones planteados y, entre otros documentos, al informe técnico de valoración de las ofertas emitido el 6 de julio de 2015, con un contenido suficiente que examina cada una de las propuestas técnicas, las compara y les asigna una puntuación; y al emitido por el Director General de la Función Pública y Calidad de los Servicios, el 28 de julio de 2015, en el que se identifican y razonan las causas por las que no se considera suficientemente acreditada la viabilidad de la oferta presentada, considerada como anormalmente baja.

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Se entiende así cumplida la exigencia sobre el contenido de la notificación del artículo 151.4 TRLCSP, que es de carácter instrumental, a fin de que los licitadores puedan tener información suficiente para poder deducir el recurso que proceda. Y el efecto útil de la notificación, para poder recurrir, ha quedado cumplido con el acceso a la información que obra en todo el expediente. Por ello, y en aplicación del principio de

economía

procedimental,

debe

entenderse

subsanada

la

deficiencia de la motivación en la notificación de la exclusión, y de la adjudicación, que no tendrá por ello ningún efecto invalidante, por lo que procede, en consecuencia, desestimar este motivo del recurso. SEXTO.- Por último, el Departamento, en su informe al recurso, somete a la consideración del Tribunal la imposición de una multa de 15 000 euros a la recurrente, por entender que existe mala fe y temeridad en la interposición del recurso especial. Temeridad, por cuanto entiende que el motivo del recurso es infundado; y mala fe por su presentación el último día de plazo y porque, aun admitiendo su oferta económica, no resultaría adjudicataria del contrato, dada la puntuación técnica obtenida. Entiende, además, que el retraso en la formalización de un contrato de mantenimiento de un aplicativo «crítico» para el Gobierno de Aragón, ocasiona unos perjuicios económicos a éste, que deben ser resarcidos. El artículo 47.5 TRLCSP requiere temeridad o mala fe como presupuestos para la imposición de la multa. Y este Tribunal tiene establecido (entre otros, Acuerdo 27/2013 y 45/2014), que actúa con temeridad quien interpone un recurso sin ningún tipo de apoyo argumentativo, y actúa de mala fe quien tiene la clara voluntad de engañar al órgano competente en la resolución del recurso. En este caso, no se da ninguno de dichos presupuestos, sino el legítimo derecho al recurso dentro de los Página 19 de 21


plazos legales, máxime cuando no se notificó la exclusión de la recurrente en el momento procedimental oportuno, por lo que no procede atender la petición de imposición de multa. En su virtud, previa deliberación, por unanimidad, y al amparo de lo establecido en el artículo 41 TRLCSP; y en los artículos 2, 17 y siguientes de la Ley 3/2011, de 24 de febrero, de medidas en materia de Contratos del Sector Público de Aragón, el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón.

III.

ACUERDA

PRIMERO.- Desestimar el recurso especial, interpuesto por D. Ion Ander Bordonada Amatriain, en representación de INFORMÁTICA EL CORTE INGLÉS, S.A, frente a su exclusión y a la adjudicación del contrato denominado «Servicios informáticos de consultoría y desarrollo para el mantenimiento del sistema integrado de recursos humanos del Gobierno de Aragón en la plataforma MYSAP HR PSE 6.0», promovido por el Departamento de Hacienda y Administración Pública del Gobierno de Aragón. SEGUNDO.- Levantar la suspensión automática derivada del artículo 45 TRLCSP, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 47.4 TRLCSP. TERCERO.- Notificar este Acuerdo a todos los interesados en este procedimiento, y acordar su publicación en la sede electrónica del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón. CUARTO.- Significar que, contra este Acuerdo, ejecutivo en sus propios términos,

solo

cabe

la

interposición

de

recurso

contenciosoPágina 20 de 21


administrativo (artículo 44.1 Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, LJ),

en el plazo de dos meses, a contar

desde la notificación del mismo, ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Aragón (artículo 10 k) LJ), todo ello de conformidad con el artículo 49 TRLCSP.

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TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CONTRATOS PÚBLICOS DE ARAGÓN

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