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UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIOLOGÍA Departamento de Ciencia Política y de la Administración I Campus de Somosaguas 28223. Pozuelo de Alarcón (Madrid) Tlfno.913942697 – Fax 913942868

Curso Académico 2009-2010

CIENCIA POLÍTICA I: ACTORES Y PROCESOS Profesores: Casado, Yolanda; Nieto, María Isabel; Velázquez, Cristina; Curiel, Enrique; Merino, Emilio; Ruiz de Azúa, Miguel Ángel; Moral, Enrique PROGRAMA Y LECTURAS PARA LAS CLASES PRÁCTICAS

UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIOLOGÍA Departamento de Ciencia Política y de la Administración I Campus de Somosaguas 28223. Pozuelo de Alarcón (Madrid) Tlfno.913942697 – Fax 913942868

Curso Académico 2009-2010

CIENCIA POLÍTICA I: ACTORES Y PROCESOS Profesores: Casado, Yolanda; Nieto, María Isabel; Velázquez, Cristina; Curiel, Enrique; Merino, Emilio; Ruiz de Azúa, Miguel Ángel; Moral, Enrique

PROGRAMA Tema 1. Sociedad, política y poder: el proceso de politización. * El concepto de política * El poder político * Dimensiones de la política: Como estructura Como proceso Como respuesta o resultado * El sistema político * La política como ciencia social * Campos de estudio de la Ciencia política. Tema 2. Participación política e ideologías. * Actores políticos y acción política individual * Formas de hacer política: Convencionales No convencionales * Valores y sistemas de valores * Ideologías y valores compartidos Tema 3. Partidos y sistemas de partidos. * Acción política colectiva: los partidos políticos * Concepto y origen de los partidos políticos * La estructura organizativa * Funciones y financiación * Tipología de los partidos políticos * Sistemas de partidos Tema 4. El proceso electoral. * Las elecciones: su función y objetivos * El sufragio en las democracias * Componentes del sistema electoral * Fórmulas electorales Tema 5. Grupos de interés y movimientos sociales. * Características, clases y formas de acción de los grupos de interés * Organización y métodos de actuación de los movimientos sociales * Su proceso progresivo de legitimación Tema 6. Opinión pública y medios de comunicación. * Política y comunicación * La opinión pública * Medios de comunicación y poder político Tema 7. Socialización y cultura política. * Las actitudes políticas y sus clases * Culturas y subculturas políticas * Culturas políticas y sistemas políticos

Bibliografía básica: Vallès, Josep María, Ciencia Política, una introducción, Barcelona, editorial Ariel. Uriarte, Edurne, Introducción a la Ciencia Política. La política en las sociedades democráticas, Madrid, editorial Tecnos. Bibliografía complementaria: Caminal, Miquel (editor), Manual de Ciencia Política, Madrid, editorial Tecnos. Águila, Rafael del, Manual de Ciencia Política, Madrid, editorial Trotta. Lecturas para las clases prácticas: Almond, Gabriel y otros, Diez textos básicos de ciencia política, Barcelona, editorial Ariel. Para el Tema 1 Easton, David, "Categorías para el análisis sistémico de la política", en Almond y otros, op. cit. Para el Tema 2 Dahl, Robert, "La poliarquía", en Almond y otros, op. cit. Para el Tema 3 Kirchheimer, Otto, "El camino hacia el partido de todo el mundo", en Lenk, K., y otros, Teoría y práctica de los partidos políticos, Barcelona, editorial Anagrama Para el Tema 4 Duverger, Maurice, "Influencia de los sistemas electorales en la vida política", en Almond y otros, op. cit. Para el Tema 5 Raschke, Joachim, "Sobre el concepto de movimiento social", en Zona Abierta, nº 69, 1994. Para el Tema 6 Uriarte, Edurne, "Medios de comunicación de masas y la opinión pública", en Uriarte, E. op. cit. Para el Tema 7 Almond, Gabriel y Verba, Sidney, "La cultura política", en Almond y otros, op. cit.

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FERNANDO SA\7ATER

ELEGIR LA POLÍTICA Savater, uno de raros autores que no requieren presentación, ha creado una inmensa obra con el empeño tácito de demostrar la universalidad de los valores, frente a credos e identidades articulares. Este ensa.yo es un elogio de la política como el mejor camino para resolver las controversias.

A POLÍTICA NO SIEMPRE ES NI MUCHO MENOS BUENA, PERO SU MI-

nimización o despr~stigio resulta invariablemente un síntoma mucho eor. Puede que haya personas tan creativas e idiosincrásicas de espí~~ ritu que sean capaces de pasarse sin política y conservar sin embargo. su libertad ciudadana: no conozco nadie así (y no le creo a ninguno de mis conocidos que se autocelebran por ser así: sólo son oportunistas o lameculos) pero no descarto totalmente su existencia. En cambio estoy seguro de que no hay comunidades libres sin un ejercicio permanente. consecuente}' públicamente asumido de la poI ítica. Más concretamente, sin la defensa de ideas políticas argumentadas que cualquiera puede suscribir o rechazar. Una idea política es una forma de hacer. no una forma de ser. Los totalItanos sIempre dicen: "Nosotros no nos mezclamos con los políticos. no bawnos política: lo que nos define es que ~'omos de tal pueblo o raza. que somos como se debe ser frente a quienes no son lo que deben, hagamos lo que hagamos". Para quien es puro, todo lo que hace se le com'ierte en puro y aceptable. En la época franquista. nada estaba peor visto (ni resultaba más peligroso) que "meterse en política". Lo decente era ser español, ser trabajador. ser "como es debido",.. pero sin politiquerías. Lo estupendo era que uno podía ser gobernador ch·iI. o director de banco. incluso ministro. sin dedicarse a la política ni contagiarse de ella. El propio Franco se lo dijo a un atónito confidente: "Haga como yo. no se meta en política". Por lo visto. en esa época bienaventurada sólo hacían política quienes se oponían de algún modo al régimen establecido, fuesen periodistas. sindicalistas.obreros,jueces o profesores de universidad. Y lo que hoy (no\'iembre de 2001) llama la atención en la guerra de Afganistán es que entre la Alianza del Norte y los talibanes se intercambian tiros. pero no ideas políticas: no conocemos en qué difieren sus proyectos económicos ni sus directrices sociales. lo único que sabemos es que los hav uzbecos. tayikos. pastunes y cuarenta etiquetas más. Pero siempre eso. só-

lo etiquetas de lo que se es o no se es, nunca ideas sobre lo que se va a hacer. Lo único remotamente parecido a una cuestión de práctica organizativa es su relación con la religión islámica como norma de la cotidianidad, que parece más permisiva entre los del Norte y más integri'sta entre los talibanes... siendo en ambos casos igualmente incompatible con un Estado democrático laico. eso sí. Claro que cómo les va uno a reprochar este afán etiquetador y antipolítico, ni su exhibicionismo piadoso, cuando hay que oír al propio presidente Bush hablar, a partir de los atroces atentados del II de septiembre, del enfrentamiento entre el Bien y el Mal. las cuales vienen a ser las dos etiquetas supremas por antonomasia. En el País Vasco, ay, tampoco está bien visto meterse en política. Lo íntegro y recomendable es ser muy vasco, muy "de aquí" (categoría superior, como bien ha mostrado Luis Daniel Ispizua), muy de los nuestros, o atenerse a alguna etiqueta: vasco-vasco, vasco-español, vasco-francés... y pare usted de contar. A veces, para expresar indignación ante un crimen, los familiares aseguran: "Nunca se metió en política". No puede haber mayor elogio, mayor prueba de radical inocencia. Lo expresó con gran claridad el dueño de un bar donostiarra en cuyo establecimiento se encontró un trágico juguete-bomba: "A mí no me lo pueden haber puesto porque yo no me meto en política. y además nunca he dejado de dar cuando vienen pidiendo para los presos". Significarse políticamente, como en el franquismo. equivale siempre a corispirarcontra el régimen. Así que nada de política, es decir de resistencia: paga y calla. Con razón señaló Bernard (rick en su excelente En defensa de la polí-

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tica (ed. Tusquets) que "la persona que desea que la dejen en paz y no tener que preocuparse de la política acaba siendo el aliado inconsciente de quienes consideran que la política es un espinoso obstáculo para sus sacrosantas intenciones de no dejar nada en paz". En nuestro País Vasco de lo que hay que hablar mucho es de ética y moral (ya saben, como Bush, del Bien y del Mal) pero sin pOlitiquerías. Tomemos como ejemplo a nuestro lebendakari, que nunca es explícitamente político y siempre volublemente ético. No hace mucho, dirigiéndose a un congreso internacional de periodistas, les exhortó a la conveniente autocrítica diciendo que "no debe confundirse la libertad de expresión con hacer política". De modo que seamos todos éticos a más no poder en el rechazo sin paliativos de la violencia, venga de donde venga. faltaría más. Pero nada de tiquismiquis políticos: nada de distinguir entre la constitución vigente y los proyectos de quienes se la pasan por el arco del triunfo, nada de especificar la diferencia entre comunidad étnica y sociedad de ciudadanos, nada de explicitar los modos y costes de los proyectos secesionistas de futuro, nada de revisar la educación que se está dando en Euskadi y sus posibles ef~ctos criminógenos, nada de aclarar cómo puede seguir siendo llamado "histórico" el contencioso que se mantiene impúdicamente violento a pesar de todas las concretas transformaciones históricas legales (más bien parece ser un ejemplo de rutilante "ahistoricismo"). Etcétera. Pero veamos qué significa en términos generales elegir la política como motivación, frente al mero repliegue sobre los intereses particulares o la identificación con las etiquetas absolutorias del ser frente al compromiso activo del hacer. La cosa más o menos puede argumentarse así: todos los seres humanos nacemos bajo una serie de determinaciones institucionales no elegidas que abarcan leyes, costumbres, interpretaciones históricas, mecanismos económicos, lecturas sociológicas o religiosas de la realidad. etc. No sólo venimos al mundo involuntariamente (por la buena razón de que nuestra voluntad es precisamente lo que aparece en el mundo con nosotros) sino también involuntariamente sometidos a un orden sociocultural que nos preexiste, fruto de azares. atavismos, conquistas. expolias y reformas acumuladas durante siglos. Cuando cobramos conciencia de esta situación, podemos someternos a ella con relativa pasividad, intentando acomodarnos lo mejor posible a las circunstancias )' obtener el máximo provecho personal de lo establecido (procurando en todo caso esquivar sus males más apremiantes). Pero también podemos aspirar -intelectual y prácticamente- a reformarlo. de tal modo que este orden involuntario se convierta en mayoritariamente voluntario, o sea, estableciendo por medio de transformaciones institucionales los requisitos mínimos que deberían reunir las normas y poderes constituidos para que la mayoría de los afectados por ellos pudieran aceptarlos y no sólo padecerlos. En ambos casos se está interviniendo en la configuración política del mundo: en el primero al modo conservador. tworeciendo la consolidación de lo establecido: en el segundo de manera transformadora. reformista o incluso revolucionaria.

"¡El mundo está desquiciado! ¡Vaya faena. haber nacido yo para tener que arreglarlo!" Esta queja -jusrificadísima, desde 1uego- de Hamlet podrían compartirla todos los interesados en hacer política en el sentido transformador del término. Pero de hecho no todos se quejan. porque algunos (émuchos, la mayoría?) viven su tarea como una vocación tónica y estimulante: como la palestra más adecuada para la puesta en práctica social de su libertad. En cuanto a su ordenamiento invariable llamado "natural", el mundo también pudiera parecer desquiciado -mi amigo Cioran estaba convencido de ello, lo mismo que sin duda. menos elocuentemente, muchas otras personas al sufrir un terremoto, así como cuando envejecen o están a punto de morir-, pero nada somos capaces de hacer para remediarlo: un orden cósmico desquiciado y sin embargo irrevocable nos abru-

ma sin alentarnos; señala los límites infranqueables de nuestra libertad, nO su campo de operaciones. Por el contrario, el desquiciamiento político del mundo resulta agobiante pero posibilita la insurgencia. Las leyes de la naturaleza son como son y de nada sirve que el individuo muestre su descontento, como lo hace el protagonista de las Memorias del subsuelo de Dostoyevski: el universo carece de libro de reclamaciones en el que estampar nuestras quejas. Aquí sólo cabe estudiar los mecanismos de lo inmodificable yaprender a utilizar sus posibilidades mejores en favor de nuestros proyectos y apetencias. Tal es el objetivo de la ciencia y la técnica. Pero cuando se trata del mundo social, de los distintos sistemas de instituciones y hábitos por medio de los cuales los humanos regulamos nuestra vida en común, ¡ah, aquí la cosa ya cambia! Lo que nuestros semejantes han establecido, nosotros podemos enmendarlo. El lema de Gianbattista Vico fue: l'erum ¡actum. Es decir. sólo podemos conocer a fondo la verdad de aquello que sabemos cómo se ha fabricado. En lo tocante a las realidades naturales. nuestra ciencia siempre es limitada porque no somos capaces de crear seres vivos, ni obtener materia de la nada, ni hemos patentado las llamadas "leyes" que rigen el cosmos... vigentes al menos en aquella parte de él con

FEKNANDO SAVATER: ELEGIK LA POLÍTICA

la que tenemos trato. Pero las leyes humanas, las instituciones de transmisión o adquisición del poder político, las pautas de comportamiento, el reparto de las tareas laborales y la administración de las riquezas, todo ello puede ser plenamente comprendido por cabezas tan humanas como las que urdieron en su día la trama que ahora nos aprisiona. Y aquello que plenamente podemos comprender, porque somos nosotros -es decir, los que fueron o son como nosotros- quienes lo hemos "hecho", también lo podernos transformar o reformar de acuerdo con proyectos compartidos. Sin duda resultará imprudente o demagógico exagerar nuestras capacidades revolucionarias de lo socialmente establecido: no debernos olvidar que el tiempo de las sociedades es largo y el de las personas breve, que cada uno de nosotros está socialmente constituido por el mismo tejido que trata de reformar, que nunca habrá realmente tal cosa corno un "hombre nuevo" sino sólo novedades relevantes al alcance del hombre. Pero nada de esto impone la acomodación resignada a lo vigente ni mucho menos aceptar flagrantes desigualdades e injusticias como inevitables procesos de la naturaleza... social. Optar por ampliar lo más posible el consenso sobre las instituciones sociales es reconocer en la práctica que los hllmanos vlvimos en dos mundos: el de la necesidad natural y el de la libertad política. En e registro del primero sornas meros objetos de las leyes. pero en el segundo podemos desquitarnos convirtiéndonos en sujetos legisladores. El reino de la naturaleza es lo inevitable, peto el de la sociedad ~s la búsqueda razonable de lo mejor, aun a riesgo de errores y retrocesos. Para ello hace falta sustituir las etiquetas y dogmas inamovibles que condicionan ideológicamente nuestro acatamiento de lo estatuido por ideas políticas para transformarlo y abrirlo a la complicidad consciente de quienes menos provecho sacaron hasta ahora de la vida en comunidad. Por tanto el salto emancipador de lo im'oluntariamente padecido a lo voluntariamente asumido pasa siempre por aligerar en la medida de lo posible la carga determinante que cada cual soporta al nacer. en beneficio de una igualdad artificial-fruto del arte político- de derechos que permita a todos elegir y participar igualitariamente desde su pluralidad de opciones en el futuro que va construyéndose socialmente. Es decir. se disminuye la importancia de lo inmodificable (genealogía, herencia. tradición. condicionamientos genéricos o biológicos. etc.) y se potencian las capacidades de opción personal, equilibrando por medio de la educación y la redistribución de ventajas sociales las oportunidades de que cada cual pueda desarrollar un proyecto vital (relativamente) propio. Como antes se ha señalado, nunca podemos sino aproximarnos a este desideratum, cuyo ideal siempre se nos escapa y se modifica a medida que nos aproximamos a él. Uno de los datos esenciales de nuestra finitud es que nunca partimos de cero y tratar de establecer en términos absolutos la "novedad" humana siempre es una imposibilidad histórica que ha lle\'ado a terribles manipulaciones totalitarias de las que el siglo xx tuvo ejemplos aborrecibles. En nuestro acomodo social siempre con-

tarán los elementos de pmen~ncia (los vínculos de afecto y cultura que nos vienen dados) junto a los de participación, ese limitado abanico de nuevas posibilidad~s optativas de asociación. pensamiento crítico, sentimiento y creación que se abren ante nosotros. Intentar un modelo de sociedad que. sin aniquilar ni menospreciar las pertenencias de las que venimos, facilite al máximo y para la mayoría el juego participativo ha sido el mejor esfuerzo progresista de la política en la edad moderna. El resultado de ese empeño sigue siendo evidentemente incompleto y notablemente ambiguo en cuanto a la apreciación de sus resultados pero, a mi juicio, merece apoyo renovado y continuo, no desesperado abandono. Si hoy debiésemos condensar en una sola palabra el proyecto político más digno de ser atendido. yo elegiría esta: ciudadanía. O sea, la forma de integración social participativa basada en compartir los mismos derechos y no en pertenecer a determinados grupos vinculados por lazos de sangre, de tradición cul.tural, de estatus económico o de jerarquía hereditaria. Desde luego en todas las democracias que conocemos, establecidas como estados de derecho, sigue contando mucho (demasiado, a veces) el elemento nacional, étnico, la carga previamente adquirida de lengua. religión, mitos o costumbres secularmente compartidos. Pero actualmente tales elementos provienen por lo' general de pertenencias múltiples, entrecruzadas, porque estas sociedades son siempre mestizas (aunque a veces hayan olvidado que lo son) y amalgaman bajo leyes comunes formas vernáculas de origen di~erso. No se trata de una simple yuxtaposición de peculiaridades raciales o folclóricas. sino de una multiplicidad de rasgos identificativos que se intersectan o permutan en el marco de un mismo marco institucional que garantiza su libre convivencia. En ello estriba la radical novedad de la sociedad de ciudadanos y su avance éti o-político respecto a otras fórmulas convivenciales del pasado. Como señala Michael Ignatieff: "no quiere esto decir que antes no existieran las sociedades multiétnicas y multiculturales, pero no eran democracias basadas en la igualdad de derechos, ni se sostenían en la premisa de un modelo civico de inclusión, en la idea de que lo que mantiene unida a una sociedad no es la religión común, la raza. la etnia, la lengua o la cultura, sino un acuerdo normativo respecto al imperio del derecho V la creencia de que somos individuos iguales y portadores de los mismos derechos" ("El narcisismo de la diterencia menor", en El bonord~lguerrero). Por supuesto, la ciudadanía incluye también la lucha asumida institucionalmente por medio de la asistencia social y de la educación pública contra las dos lacras principales que imposibilitan su ejercicio paritario: la miseria y la ignorancia. En la actualidad vemos alzarse contra esta frágil y aún vacilante novedad progresista de la ciudadanía un movimiento reaccionario que me atrevería a llamar "etnomanía". Consiste en afirmar que la pertenencia debe primar sobre la participación política y determinarla, que son los elementos no eleeidos y homogéneos los que han de sustentar la integración en la comunidad. Se trata de conceder la primacía a lo genealógICO, lo

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lingüístico, lo religioso o las ideoloeías tradicionalistas sobre la igualdad constituc'anal de derechos: identidad étnica frente a igualdad ciudadana. O sea, el predominio de unas condiciones del pasado compartidas homogéneamente por unos cuantos sobre el pluralismo aunador del futuro en el que deben encontrarse y colaborar todos. Ayer se mencionaba como clave el término de "raza", luego vastamente desacreditado por la antropología y por los atropellos cometidos en su nombre: ahora se prefiere hablar de "etnia". El sentido sigue siendo semejante: la adscripción nativa a un territorio y un grupo cultural como raíz de la posesión de la ciudadanía optimo iure. Por decirlo con palabras de GiovanniSartori: "Abolida la servidumbre de la gleba que ligaba al campesino con la tierra, hoy tenemos el peligro de inventar una 'servidumbre de la etnia'''. Como parece que -según la descripción clásica de la hipocresía- el vicio siempre debe rendir homenaje a la virtud para asentar su prestigio, esta conculcación de los derechos individuales de ciudadanía se plantea en nombre de unos supuestos "derechos colectivos" aún más fundamentales y superiores. Los cuales deben prevalecer sobre ellos, según los etnomaniacos que los reivindican, en caso de incompatibilidad entre unos y otros. Por supuesto, esa incompatibilidad se da prácticamente a cada paso, porque para ello han sido inventadas esas colectivizadas reivind icaciones legales. Sin duda no se trata de discutir el derecho de cada cual a su lengua materna, su religión, sus tradiciones, etc. (ya las correspondientes consideraciones legales de alcance supraindividual que lo protegen), sino de rechazar como principio que d estado de derecho no deba ser más que el refrendo de una homogeneidad étnica preexistente y que los estados democráticos pluralistas ya vigentes deban fragmentarse de tal modo que respondan a una diversidad de etnias concebidas según el modelo inmutable de las ideas platónicas. No es lo mismo el derecho a la diversidad, base del pluralismo democrático, que la diversidad de derechos, que lo aniquila. En la sociedad pluralista se respeta la multiplicidad de identidades étnicas, pero también !·e permite su combinatoria polimorfa, de tal modo que la pertenencia a una genealogía no determina obligatoriamente la adscripción a una sola lengua. a una religión o a una ideología, sino que permite múltiples configuraciones personales que trasforman las identidades étnicas tradicionales. La etnomanía. en cambio, impone el lote identitario completo, pues para ella cada uno de sus

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rasgos exige y refuerza a los demás. A fin de cuentas, la etnomanía sostiene que cada etnia de pertenencia forma un bloque inconsútil que debe ser conservado por encima de los designios individuales de los individuos y que es incompatible, por razones ancestrales, con el mestizaje cultural o político que se da de hecho constantemente en las sociedades de ciudadanos. Pero volvamos de nuevo -para concluir- a la pregunta primordial: ¿por qué optar por hacer política, por qué intervenir en los asuntos colectivos con voluntad de transformación social. en lugar de contentarnos con perseguir nuestros intereses privados, intentado maximizar las ventajas y disminuir los inconvenientes que para nuestra vida personal presenta el sistema establecido? En primer lugar, elegir la política es aspirar a ser sujeto de las normas sociales por las que se rige nuestra comunidad, no simple objeto de ellas. En una palabra, tomarse conscientemente en serio la dimensión colectiva de nuestra libertad individual. La sociedad no es el decorado irremediablede nuestra vida, como la naturaleza, sino un drama en el que podemos ser protagonistas y no sÓlo comparsas. Mutilarnos de nuestra posible actividad poIítica innovadora es renunciar a una de las fuentes de sentido de la existencia humana. Vivir entre seres libres, no meramente resignados ni ciegamente desesperados, es un enriquecimiento subjetivo y objetivo de nuestra condición. Además, aumentar los beneficios que cada cual obtiene de las instituciones y leyes, mejorando por tanto su aquiescencia racional a ellas, es una garantía de seguridad colectiva. Cuanto mayor es el equilibrio de una comunidad, su justicia, el reconocimiento que concede a las demandas razonables de sus miembros y a la diversidad de sus proyectos, más seguro resulta vivir en ella. Aunque la vida en democracia sea siempre polémica, pueden evitarse los peores riesgos del antagonismo social, su dimensión más destructora. Cara al siglo XXI, el reto es lograr reforzar las pautas institucionales de la humanidad a escala planetaria. Si algo debe ser globalizado, es precisamente el reconocimiento efectivo de lo humano por 10 humano. Más de seis mil millones de personas, crecientemente intercomunicadas en intereses y amenazas, no pueden seguir viviendo existencias tribales, ni tratando de crear islotes de prosperidad amurallad3 en un océano de desdichas y abandono. Elegir la política es el paso personal que cada cual puede dar, desde su aparente pe· queñez que busca cómplices, para obtener 10 mejor de 10 posi. ble frente a las fatalidades supuestamente irremediables. ~

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CATEGORÍAS PARA EL ANÁLISIS SISTÉMICO I DE LA POLÍTICA por DAVID EASTüN

La pregunta que confiere coherencia y finalidad a un análisis riguroso de la vida política como sistema de conducta es: ¿Cómo logran persistir los sistemas políticos en un mundo donde coexisten la estabilidad y el cambio? En definitiva, la búsqueda de la respuesta revelará lo que podemos denominar los procesos vitales de los sistemas políticos -las funciones fundamentales sin las cuales ningún sistema político podría perdurarjunto con los modos corrientes de respuesta mediante los cuales los sistemas logran mantenerlos. El análisis de estos procesos y de la naturaleza y condiciones de las respuestas constituye, a mi entender, el problema central de la teoría política.

La vida política como sistema abierto y adaptable Aunque la conclusión que extraeremos de este trabajo es la conveniencia de interpretar la vida política como una serie compleja de procesos mediante los cuales ciertos tipos de inputs se convierten en el tipo de outputs que podemos denominar políticas autoritarias, decisiones y acciones ejecutivas, será útil comenzar por un enfoque algo más simple. Así, consideraremos que la vida política es un sistema de conducta incorporado a un ambiente a cuyas influencias está expuesto el sistema político mismo, que a su turno reacciona frente a ellas. Están implícitas en esta interpretación varias nociones cruciales, de las que debemos ser conscientes. En primer lugar, tomando lo anterior como punto de partida para el análisis teórico, se da por supuesto, sin mayor indagación, que las interacciones políticas de una so1. Este ensayo (ed. original: D. Bastan, «Sorne Fundamental Categories of Analysis», pp. 17-33 de A Framework for Politica/ Analysis. University of Chicago Press, 1965) es una versión ligeramente modificada del capítulo II de mi obra A Systems Analysis of Political Lije, John Wiley & Sons, Inc.. Nueva York, 1965. Se reproduce en este volumen con autorización de los editores. En realidad, se trala de un resumen de mi libro Esquema para el análisis político. Amorronu Editores, Buenos Aires, 1969, que apunta a una elaboración más detallada de ¡as opiniones que pueden encontrarse en A Systems Ana/ysis of Politjeal Life. Si 10 incluyo en este volumen no es solamente porque ofrece una visión sinóptica de la estructura analítica desarrollada en los dos libros mencionados, sino además porque expone una estrategia para llegar a una teoría general que es sustancialmente diferente de las presentadas en los demás ensayos.

DIEZ TEXTOS BÁSICOS DE CIENCIA POLÍTICA

ciedad constituyen un sistema de conducta. Esta proposición es engañosa en su simplicidad. Lo cierto es que si la idea de sistema se emplea con el rigor que requiere y con todas sus implicaciones inherentes comunes, proporciona un punto de partida que está ya fuertemente cargado de consecuencias para toda una pauta de análisis. En segundo lugar, en la medida en que logramos aislar analíticamente la vida política como sistema, es notoria la inutilidad de interpretar ese sistema como existente en el vaCÍo. Es preciso verlo rodeado de ambientes físicos, biológicos, sociales y psicológicos. Una vez más, la transparencia empírica del enunciado no debe distraemos de su significación teórica capital. Si hiciéramos caso omiso de lo que parece tan obvio una vez afirmado, nos resultaría imposible echar los cimientos de un análisis sobre la forma en que un sistema político logra persistir en un mundo de estabilidad o cambio. Esto nos lleva a un tercer punto. Lo que vuelve útil y necesaria la identificación de los ambientes es otro supuesto: el de que la vida política forma un sistema abierto. Por su misma naturaleza de sistema social separado analíticamente de otros sistemas sociales, un sistema de esta índole debe considerarse expuesto a influencias procedentes de los demás sistemas a los que está incorporado. De ellos fluye una corriente constante de acontecimientos e influencias que conforman las condiciones en que han de actuar los miembros del sistema. Por último, el hecho de que algunos sistemas sobrevivan, cualesquiera que sean los golpes recibidos de sus ambientes, nos advierte que necesitan poseer capacidad de responder a las perturbaciones y, en consecuencia, de adaptarse a las circunstancias en que se hallan. Una vez que aceptemos la suposición de que los sistemas políticos pueden ser adaptables, y no necesitan reaccionar de modo pasivo a las influencias de sus ambientes, estaremos en condiciones de abrir un nuevo camino a través de las complejidades del análisis teórico. Una de las propiedades esenciales de la organización interna de un sistema político (compartida con todos los demás sistemas sociales) es su capacidad extraordinariamente variable para responder a las circunstancias en que funciona. En verdad, los sistemas políticos poseen gran cantidad de mecanismos mediante los cuales pueden tratar de enfrentarse con sus ambientes. Gracias ellos son capaces de regular su propia conducta, transformar su estructura interna y hasta llegar a remodelar sus metas fundamentales. Pocos sistemas, aparte de los sociales, gozan de esta posibilidad. En la práctica, los estudiosos de la vida política no deben olvidarse de ello; ningún análisis podría apelar siquiera al sentido común si no lo hiciera así. No obstante, rara vez se incluye esta posibilidad como componente central de una estructura teórica; y nunca se han expuesto ni explorado sus 2 consecuencias para la conducta interna de los sistemas políticos.

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2. K. W. Deutsch, en The Naves ofGouvernment, Free Press of Glencoe, Inc., Nueva York, 1963, estudió las consecuencias de la capacidad de respuesta de sistemas políticos en asuntos internacionales. aunque en términos muy generales. Algo se ha hecho para estudiar organizaciones formales. Véase J. W. Forrester. Industrial Dynamics, MIT Press and John Wiley & Sons, Inc., Nueva York, 1961; y W. R. Dill, «The Impact of Environment on Organizational Developmenh, en S. Mailick y E. H. Van Ncss, Concepts and lssues in Administrative Behavior, PTentice-Hall, Tne., Englewood Cliffs. N. J., 1962, pp. 94-109.

CATEGORíAS PARA EL ANÁLISIS SISTÉMICO DE LA POLÍTICA

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El análisis del equilibrio y sus deficiencias Uno de los principales defectos de la única forma de indagación latente pero prcvalente en la investigación política -el análisis del equilibrio- es que prescinde de esas capacidades variables de los sistemas para hacer frente a influencias ambientales. Aunque es raro que lo elabore explícitamente, el enfoque del equilibrio ha invadido buena parte de la investigación política, especialmente la política de gruposJ y las relaciones internacionales. Por necesidad, un análisis que conciba a un sistema político tratando de mantener un estado de equilibrio tiene que suponer la presencia de influencias ambientales, ya que son éstas las que alejan de su presunta situación de estabilidad a las relaciones de poder del sistema. Es habitual, pues, examinar el sistema, aunque sólo sea implícitamente, en función de su tendencia a volver a un presunto punto previo de estabilidad. Si el sistema no procediera así, ello se interpretaría como que se desplaza hacia un nuevo estado de equilibrio, que sería preciso identificar y describir. Un esmerado escrutinio del lenguaje empleado revela que de ordinario se usan como sinónimos equilibrio y es4 tabilidad. Son numerosas las dificultades conceptuales y empíricas ~ue se oponen al empleo eficaz de la idea de equilibrio para el análisis de la vida política. Entre ellas hay dos particularmente relevantes para nuestros fines actuales. En primer término, el enfoque del equilibrio deja la impresión de que los miembros de un sistema tienen solamente una meta básica cuando tratan de hacer frente a un cambio o perturbaciones: restablecer el antiguo punto de equilibrio o encaminarse a otro nuevo. Es lo que suele denominarse, por lo menos tácitamente, búsqueda de estabilidad, como si lo que se persiguiera fuera la estabilidad por encima de todo. En segundo término, poca o ninguna atención explícita se presta a los problemas relacionados con el camino que sigue el sistema en esos desplazamientos, como si las sendas escogidas representaran una consideración teórica incidental más que central. Pero, si se dan como sobreentendidos los objetivos de las respuestas o la forma, es imposible comprender los procesos subyacentes a la capacidad de algún tipo de vida política para sostenerse en una sociedad. Un sistema puede muy bien tener otras metas que la de alcanzar uno u otro punto de equilibrio. Aunque la idea de estado de equilibr~o se empleara solamente como norma teórica (y como tal no fuera nunca alcanzable), esa concepción ofrecería, desde el punto de vista teórico, una aproximación a la realidad menos útil que otra que tuviera en cuenta posibilidades distintas. Nosotros juzgamos más útil idear un enfoque que reconociera que los miembros de un sistema pueden desear a veces destruir mediante acciones positivas, un equilibrio anterior e incluso alcanzar algún nue3. David Easton. The Polilical System. Alfred A. Knopf. Inc., Nueva York, 1953, cap. Xl. 4. En «Limits ofthe Equilibrium Model in Social Research», Behavioral Science, 1,1956, pp. 96-104, estudié las dificultades creadas por el hecho de que los autores de ciencias sociales no distingan, de ordinario. entre estos términos. A menudo suponemos que un estado de equilibrio tiene que referirse siempre a una situación estable, pero existen en realtdad por lo menos otros dos tipos de equilibrio: neutral e inestable. 5. Easton, «Limit. of the Equilibrium Model...». 6. J. A. Schumpeter estudia la idea de equilibrio como nomla teórica en Business eye/es, McGraw-Hill Book Company, Nueva York, 1939, especialmente el cap. n.

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DIEZ TEXTOS BÁSICOS DE CIENCIA pOLíTICA

vo punto de desequilibrio continuo. Es lo que suele ocurrir cuando las autoridades tratan de mantenerse en el poder fomentando tumultos internos o peligros externos. Por otra parte, con respecto a estas metas variables, es característica primordial de todos los sistemas su capacidad de adoptar una amplia serie de acciones positivas, constructivas e innovadoras para desviar o absorber cualquier fuerza de desplazamiento del equilibrio. No es forzoso que un sistema reaccione ante una perturbación oscilando en tomo a un punto de equilibrio anterior o pasando a otro nuevo. Puede hacerle frente tratando de modificar su ambiente, de modo que los intercambios con él ya no provoquen tirantez; puede tratar de aislarse contra cualquier otra influencia del ambiente; o bien sus miembros pueden incluso transformar fundamentalmente sus propias relaciones y modificar sus propias metas y prácticas de modo que mejoren sus perspectivas de manejar los inputs del ambiente. De todos estos recursos y aun algunos más dispone un sistema para regular de manera creativa y constructiva las perturbaciones. Es notorio que la adopción del análisis del equilibrio, por latente que sea, oculta la presencia de aquellas metas del sistema que no pueden desc~birse como estado de equ~ librio. También oculta, de hecho, la existencia de sendas vanables para alcanzar esos fines optativos. En cualquier sistema social, político inclusive, la adaptación representa más que un simple ajuste a los acontecimientos de la historia. Consta de los esfuerzos -limitados solamente por la diversidad de los talentos, recursos e ingenio humanostendentes a controlar, modificar o alterar en forma fundamental ya sea el ambiente o el sistema mismo, o ambos a la vez. A la postre, el sistema puede lograr protegerse contra las influencias perturbadoras o incorporarlas con éxito.

Conceptos mínimos para un análisis sistémico El análisis sistémico promete ofrecer una estructura teórica más expansiva, completa y flexible de la que puede proporcionar incluso un enfoque de equilibrio formulado con cabal conciencia y bien desauollado. Pero para lograr éxito en ese sentido, debe establecer sus propios imperativos teóricos. Para comenzar podemos definir un sistema como cualquier conjunto de variables, independientemente del grado de relación existente entre ellas. Si preferimos esta definición es porque nos exime de la necesidad de dirimir si un sistema político es realmente un sistema. La única cuestión importante sobre una serie seleccionada como sistema para el análisis es saber si constituye un sistema interesante. ¿Nos ayuda a comprender y explicar algún aspecto de la conducta humana que nos preocupa? Como sostuve en The Political System, puede denominarse sistema político a aquellas interacciones por medio de las cuales se asignan autoritariamente valores en una sociedad; esto es lo que lo distingue de otros sistemas de su medio. El ambiente mismo puede dividirse en dos partes: la intrasocial y la extrasocial. La primera consta de todos aquellos sistemas que pertenecen a la misma sociedad que el sistema político pero que no son sistemas políticos, en virtud de nuestra definición de la naturaleza de las interacciones políticas. Los sistemas intrasociales comprenden series de conducta, actitudes e ideas tales

CATEGORÍAS PARA EL ANÁLISIS SISTÉMICO DE LA POLÍTICA

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como la economía, la cultura, la estructura social y las personalidades individuales; son segmentos funcionales de la sociedad, uno de cuyos componentes es el propio sistema político. Los demás sistemas constituyen la fuente de muchas influencias que crean y dan forma a las circunstancias en que tiene que operar aquél. En un mundo de sistemas políticos de reciente aparición, no necesitamos ilustrar el impacto que pueden producir en la vida política una economía, cultura o estructura social en proceso de cambio. La segunda parte del ambiente, la extrasocial, comprende todos los sistemas que están fuera de la sociedad dada. Son componentes funcionales de una sociedad internacional, suprasistema del que forma parte toda sociedad individual. El sistema cultural internacional es una muestra de sistema extrasocial. Tomadas conjuntamente, estas dos clases de sistemas -los intrasociales y los extrasociales-, que nosotros entendemos ajenos al sistema político, comprenden el ambiente total de este último; 7 las influencias que con ellos se originan son una posible fuente de tensión. Podemos emplear el concepto de perturbación para designar aquellas influencias del ambiente total de un sistema que actúan sobre éste y lo modifican. No todas las perturbaciones crean necesariamente tensión: hay algunas favorables a la persistencia del sistema y otras por completo neutrales en esa materia. Pero en muchos casos, es previsible que contribuyan a aumentar la tensión. ¿Cuándo podemos decir que existe tensión? Esta pregunta nos envuelve en una idea bastante compleja, que comprende varias nociones subsidiarias. Todos los sistemas políticos se caracterizan por el hecho de que para describirlos como persistentes, tenemos que atribuirles el cumplimiento exitoso de dos funciones: asignar valores para una sociedad, y lograr que la mayoría de sus miembros acepten estas asignaciones como obligatorias, al menos la mayor parte del tiempo. Estas dos propiedades distinguen a los sistemas políticos de otras clases de sistemas sociales. Estas dos propiedades -la asignación de valores para una sociedad y la frecuencia relativa con que se los acepte- constituyen, pues, las variables esenciales de la vida política. Si no fuera por su presencia no podríamos decir que una sociedad tiene vida política alguna. Y aquí podemos dar por sentado que ninguna sociedad podría existir sin alguna clase de sistema político; en otra obra intenté demostrarlo en detalle." Una de las razones importantes en pro de la identificación de estas variables esenciales es que nos permiten establecer si y cómo causan tensión en un sistema las perturbaciones que actúan sobre él. Podemos decir que se produce tensión cuando existe peligro de que dichas variables sean impulsadas más allá de lo que cabe denominar su margen crítico. Esto significa que algo puede estar ocurriendo en el ambiente: el sistema sufre una derrota total a manos de un enemigo, o bien una grave crisis económica provoca una vasta desorganización y gran descontento. Supongamos que, como consecuencia de ello, las autoridades se muestran incapaces de tomar decisiones, o bien las decisiones que adoptan no son aceptadas regularmente como obligatorias. En estas circunstancias, 7. El ambiente total se presenta en el cuadro 1, cap. V, de Esquema para el análisis político, Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1969, donde hacemos también un estudio completo de los diversos componentes del ambiente. 8. David Easton, A Theoretical Approach ro Authority, Office of Naval Research, Technical Report núm. 17, Stanford, California, Department of Economics, 1955.

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ya no resulta posible la asignación autoritaria de valores, y la sociedad se hunde por carecer de un sistema de conducta que le permita desempeñar una de sus funciones vitales. En este caso no podemos menos que aceptar la interpretación de que el sistema político está sometido a una tensión tan grave que todas las posibilidades de persistencia de un sistema para esa sociedad desaparecen. Pero con frecuencia la interrupción de un sistema político no es tan completa; aunque exista tensión, sigue persistiendo, de alguna manera. Por grave que sea una crisis, las autoridades pueden tomar quizá ciertas decisiones y lograr que sean aceptadas al menos con una frecuencia mínima, de modo que sea posible abordar algunos de los problemas sujetos de ordinario a arreglos políticos. Dicho de otro modo: no siempre se trata de que operen o no las variables esenciales. Tal vez estén sólo algo desplazadas, como cuando las autoridades son parcialmente incapaces de tomar decisiones o de lograr que se acepten con absoluta regularidad. En tales circunstancias, las variables esenciales permanecen dentro de un margen de funcionamiento normal: la tensión a que están sujetas no es suficiente para desplazarlas más allá de un punto crítico, puede decirse que persiste alguna clase de sistema. Como hemos visto, todo sistema tiene capacidad de hacer frente a la tensión ejercida sobre sus variables esenciales, aunque no siempre lo logra: puede desmoronarse, precisamente, por no adoptar las medidas apropiadas para manejar la tensión inminente. Pero lo primordial es su capacidad de responder a la tensión. La clase de respuesta realmente adoptada (si se produce alguna) servirá para evaluar la probabilidad de que el sistema sea capaz de alejar el peligro. El hecho de interrogarse sobre la naturaleza de la respuesta a la tensión destaca los objetivos y méritos particulares de un análisis sistémico de la vida política. Este análisis es especialmente indicado para interpretar la conducta de los miembros de un sistema según la forma en que atenúa o intensifica la tensión ejercida sobre las variables esenciales.

Variables de enlace entre sistemas Pero queda por resolver un problema fundamental: ¿Cómo se comunican a un sistema político las posibles condiciones de tensión del ambiente? Al fin y a la postre, el sentido común nos dice que sobre un sistema actúa una amplia diversidad de influencias ambientales. ¿Tendremos que tratar cada cambio del ambiente como perturbación aparte y singular, cuyos efectos específicos deben ser elaborados independientemente? Si así fuera, los problemas del análisis sistémico serían de hecho insuperables. Pero, si podemos generalizar de algún modo nuestro método a fin de tratar el impacto del ambiente sobre el sistema, tendremos alguna esperanza de reducir a un número manipulable de indicadores la enorme diversidad de influencias. Esto es precisamente lo que me propongo con el empleo de los conceptos de input y output. ¿Cómo hemos de describir estos inputs y outputs? Debido a la distinción analítica que hemos venido haciendo entre un sistema político y sus sistemas paramétricos o ambientales, nos será útil interpretar las influencias asociadas a la conducta de las personas del ambiente como intercambios o transacciones capaces de atravesar los límites del sis-


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tema político. Emplearemos el ténnino intercambio para designar la reciprocidad de las relaciones entre el sistema político y los demás sistemas del ambiente, y transacciones para destacar que un efecto actúa en cierta dirección (ya sea desde un sistema ambiental político, o al revés), sin preocuparnos, por el momento de la conducta reactiva del otro sistema. Hasta este punto, hay poco campo para la discusión. Si los sistemas no estuvieran acoplados de algún modo, todos los aspectos de la conducta en una sociedad, identificables mediante el análisis, serían independientes entre sí, situación a todas luces improbable. No obstante, lo que convierte a este acoplamiento en algo más que una mera perogrullada es que sugiere un modo de averiguar los complejos intercambios a fin de reducir su diversidad a proporciones teórica y empíricamente manipulables. Para lograrlo, he propuesto sintetizar en unos pocos indicadores las influencias ambientales más significativas. Su examen nos habilitará para apreciar y seguir en todos sus alcances el posible efecto de los acontecimientos ambientales sobre el sistema. Teniendo presente este objetivo, he denominado «outputs del primer sistema», y en consecuencia, simétricamente, «inputs del segundo sistema», a los efectos que se trasmiten a través de los límites de un sistema hacia algún otro. Una transacción o intercambio entre sistemas será considerado, pues, como un enlace que adopta la fonna de relación input-output.

Demandas y apoyos como indicadores de inputs El valor del concepto inputs reside en que gracias a él nos será posible aprehender el efecto de la gran variedad de acontecimientos y circunstancias ambientales, en tanto se vinculan con la persistencia de un sistema político. Sin él nos sería difícil bosquejar el modo preciso en que la conducta de los diversos sectores de la sociedad afecta lo que ocurre en la esfera política. Los inputs servirán de variables resúmenes que concentran y reflejan todo cuanto es relevante en el ambiente para la tensión política. Se trata, pues, de un poderoso instrumento analítico. La medida en que puedan emplearse como variables sintéticas dependerá, sin embargo, del modo como los definamos. Podríamos concebirlos en su sentido más amplio, comprendiendo todo acontecimiento externo al sistema que lo altere, modifique o afecte, de una u otra manera: Pero, si empleáramos el concepto con esa amplitud, nunca agotaríamos la lista de inputs actuantes. De hecho, todo acontecimiento paramétrico y toda situación tendría alguna importancia para el funcionamiento de un sistema político en el que hemos centrado nuestra atención; un concepto tan amplio, incapaz de ayudamos a organizar y simplificar la realidad, estaría en contradicción con sus propios fines. Pero como ya he insinuado, la tarea se simplifica mucho si nos limitamos a ciertas clases de inputs, que pueden servir de indicadores sintéticos de los efectos más importantes -en términos de su contribución a la tensión- que atraviesan la frontera existente entre los sistemas paramétricos y los políticos. Ello nos exime de tratar y rastrear por 9.

Limito mis comentarios sobre el particular a las fuentes externas de input. Sobre la posibilidad de que los in-

puts procedan de fuentes internas y constituyan~ por consiguiente, «CO·¡"pUfS), véase Esquema para el análisis polí(ico~

cap. VII.

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separado las consecuencias de cada tipo de suceso ambiental. Como instrumento teórico es útil considerar, a tal efecto, que las influencias ambientales más destacadas se centran en dos inputs principales: demandas y apoyo. A través de ellos se encauza, refleja, resume e influye en la vida política una amplia serie de actividades. De ahí que sirvan como indicadores claves del modo en que las influencias y circunstancias ambientales modifican y modelan el funcionamiento del sistema político. Podemos decir, si nos place, que es en las fluctuaciones de los inputs de demandas y apoyo donde habremos de encontrar los efectos de los sistemas ambientales que se transmiten al sistema político.

Outputs y retroalimentación De modo análogo, la idea de output nos ayuda a organizar las consecuencias resultantes, no de las acciones del ambiente, sino de la conducta de los miembros del sistema. Lo que más nos preocupa es, sin la menor duda, el funcionamiento del sistema político. Para comprender los fenómenos políticos no necesitaríamos ocuparnos de las consecuencias que de ellos y en ellos tienen las acciones políticas en los sistemas ambientales. Este problema puede ser mejor abordado por las teorías que tratan el funcionamiento de la economía, la cultura o cualquiera de los restantes sistemas paramétricos. Pero las actividades de los miembros del sistema pueden muy bien tener importancia por las acciones o circunstancias subsiguientes. En la medida en que ello es así, no cabe menospreciar por completo las acciones que fluyen desde un sistema hacia su ambiente. Ahora bien, como ocurre con los inputs, dentro de un sistema político se lleva a cabo una extensa actividad. ¿Cómo aislar la parte que resulte relevante para comprender la persistencia de los sistemas? Un modo útil de simplificar y organizar nuestras percepciones de la conducta de los miembros del sistema (tal como se refleja en sus demandas o apoyo) consiste en averiguar los efectos de estos outputs sobre lo que podríamos denominar outputs políticos, las decisiones y acciones de las autoridades. Esto quiere decir que juzguemos irrelevantes los complejos procesos políticos internos de un sistema que durante muchos decenios fueron temas de indagación de la ciencia política. Saber quién controla a quién en los diversos procesos de toma de decisiones, seguirá siendo una preocupación vital, puesto que la pauta de las relaciones de poder ayuda a detenninar la índole de los outputs. Pero la fonnulación de una estructura conceptual para este aspecto nos llevaría a otro nivel de análisis. Lo que intento ahora es resumir -no investigarlos resultados de estos procesos políticos internos que, según creo, puede ser útil conceptualizar como outputs de las autoridades. Por su intennedio podemos averiguar los efectos de la conducta que tiene lugar dentro de un sistema político sobre su ambiente. Además de influir en los sucesos de la sociedad más amplia de la que forma parte el sistema, los outputs ayudan, por ello mismo, a detenninar cada tanda sucesiva de outputs que penetran en el sistema político. Existe un circuito de retroalimentación (feedback loop) cuya identificación contribuye a explicar los procesos mediante los cuales el sistema puede hacer frente a la tensión. Gracias a él, se aprovecha lo sucedido procurando modificar en consecuencia la conducta futura.


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Cuando hablamos de la acción del sistema, tenemos que poner cuidado en evitar reificarlo. Debemos tener presente que todo sistema, para el que sea posible la acción colectiva, tiene personas que suelen hablar en nombre o por cuenta de él. Podemos denominarlas autoridades. Si han de tomarse decisiones para satisfacer demandas o crear las condiciones que las satisfagan, es preciso retroalimentar, por lo menos a estas autoridades, con información relativa a los efectos de cada tanda de outputs. De lo'contrario las autoridades tendrían que actuar a ciegas. Si tomamos como punto de partida de nuestro análisis la capacidad de persistencia de un sistema, y consideramos que una de las fuentes importantes de tensión puede ser la disminución del apoyo por debajo de algún mínimo especificable, apreciaremos la trascendencia que tiene para las autoridades tal retroalimentación de información. No es forzoso que las autoridades procuren alentar el input de apoyo para ellas mismas o para el sistema en su conjunto, pero si así lo desean -y su propia supervivencia puede obligarlas a ello--, se toma indispensable contar con información sobre los efectos de cada tanda de ouputs y sobre las cambiantes circunstancias en que se encuentren los miembros. Esto les permite tomar cualquier resolución que estimen oportuna para mantener el apoyo en cierto nivel mínimo. Por tal razón, un modelo de esta índole induce a suponer que es de vital importancia explorar la forma en que operan los procesos de retroalimentación. Cualquier cosa que contribuya a diferir, distorsionar o cortar el flujo de información que llega a las autoridades, redunda en detrimento de su capacidad para adoptar -si así lo desean- medidas tendentes a mantener el apoyo en un nivel que garantice la persistencia del sistema. El propio circuito de retroalimentación se divide en varias partes, que merecen ser investigadas con detenimiento. Consta de la elaboración de outputs por parte de las autoridades, de una respuesta de los miembros de la sociedad a estos outputs, de la comunicación a las autoridades de la información relativa a esta reacción, y, por último, de las posibles resoluciones posteriores de las autoridades. De esta manera, una nueva tanda de outputs, respuesta, retroalimentación de información y reacción de las autoridades se pone en movimiento y forma la trama inconsútil de actividades. Lo que ocurra en esta retroalimentación tiene, pues, profunda influencia sobre la capacidad del sistema para enfrentar la tensión y persistir.

Un modelo de flujo del sistema político Por lo expuesto se ve que este tipo de análisis nos permite (y de hecho nos obliga a) analizar un sistema político en términos dinámicos. No sólo advertimos que un sistema político logra realizar algo por medio de sus outputs, sino también que el que lo realice el sistema puede influir en cada fase sucesiva de conducta. Apreciamos la urgente necesidad de interpretar los procesos políticos como un flujo continuo y entrelazado de conductas. Si nos contentáramos con este cuadro fundamentalmente estático de un sistema político, podríamos sentir la tentación de detenemos en este punto. En realidad, esto es lo

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que sucede con la mayor parte de las investigaciones políticas actuales, abocadas a explorar todos aquellos intrincados procesos subsidiarios mediante los que se toman y ejecutan decisiones. Por consiguiente, en la medida en que nos interesara averiguar cómo se emplea la influencia para formular y poner en práctica varias clases de políticas o decisiones, el modelo hasta aquí desarrollado sería una primera aproximación, aunque mínima, suficiente. Pero el problema crítico que enfrenta la teoría política no consiste exactamente en crear un aparato conceptual para comprender los factores intervinientes en las decisiones que toma un sistema, es decir, enunciar una teoría de las asignaciones políticas. Como ya hemos señalado, la teoría debe averiguar cómo logra persistir un sistema cualquiera el tiempo suficiente para seguir tomando decisiones de esta índole, y cómo actúa frente a la tensión a que puede estar expuesto en cualquier momento. Por ese motivo, no podemos aceptar que los procesos políticos (o nuestro interés por ellos) acaben en los outputs. En consecuencia, es importante hacer constar, como parte característica de este modelo, que los outputs de los procesos de conversión retroalimentan el sistema y, de esta forma, conforman su conducta posterior. Es este rasgo, junto con la capacidad del sistema de emprender acciones constructivas, lo que permite que intente adaptarse a una posible tensión o hacerle frente. El análisis sistémico de la vida política se apoya, pues, en la idea de que los sistemas están insertos en un ambiente y sujetos a posibles influencias ambientales, que amenazan con llevar sus variables esenciales más allá de su margen crítico. Ello induce a suponer que el sistema, para persistir, debe ser capaz de reaccionar con medidas que atenúen la tensión. Las acciones emprendidas por las autoridades son particularmente críticas en este aspecto; para que puedan llevarlas a cabo, necesitan obtener información sobre lo que ocurre, a fin de reaccionar en la medida que lo deseen o se vean obligados a ello. Contando con información, estarán en condiciones de mantener un nivel mínimo de apoyo para el sistema. Un análisis sistémico plantea ciertos interrogantes fundamentales, cuya respuesta contribuirá a dotar de sustancia y vida al esquema presentado en este trabajo: ¿Cuál es la verdadera índole de las influencias que pesan sobre un sistema político? ¿Cómo operan sobre él? ¿De qué modo trataron habitualmente los sistemas de hacer frente a esa tensión, cuando lo hicieron? ¿Qué tipo de procesos de retroalimentación deben existir en un sistema a fin de que éste pueda adquirir y explotar la capacidad necesaria para reducir esas condiciones de tensión? ¿Qué diferencias existen entre diversos tipos de sistemas -modernos o en desarrollo, democráticos o autoritarios- en lo que respecta a los inputs, outputs, procesos de conversión interna y retroalimentación? ¿Qué efectos tienen estas diferencias sobre la capacidad del sistema para persistir frente a la tensión? Naturalmente, la tarea de construcción de la teoría no consiste en dar respuestas sustantivas a estas preguntas desde el comienzo, sino más bien en enunciar las preguntas apropiadas, así como en idear el mejor modo de buscar tales respuestas. 10 lO. Tales son los objetivos que persiguen mis obras Esquema para el análisis político y A Systems Analysis of Political Lije.

CAPÍTULO

IV

¿QUÉ ES LA DEMOCRACIA?

Todos tenemos fines que no podemos conseguir por nosotros mismos. Pero algunos de ellos los podemos alcanzar cooperando con otros que comparten fines similares. Supongamos, entonces, que para alcanzar determinados objetivos comunes, algunos cientos de personas acuerdan constituir una asociación. Podemos dejar de lado cuáles sean los fines concretos de la asociación para centrarnos estrictamente en la cuestión que lleva el título de este capítulo: ¿Qué es la democracia? En la primera reunión, sigamos suponiendo, algunos miembros sugieren que su asociación necesita una constitución. Su postura es recibida favorablemente. Al suponerse que alguien posee alguna habilidad en estas cuestiones, un miembro propone que dicha persona sea invitada a elaborar una constitución, que luego presentará en una reunión posterior para ser sometida a la consideración de otros miembros. Esta propuesta es adoptada por aclamación. Al aceptar esta tarea, la persona encargada de elaborar la constitución puede decir algo similar a lo que sigue: "Creo que comprendo los fines que compartimos, pero no sé cómo hemos de proceder a la hora de adoptar nuestras decisiones. Por ejemplo, ¿queremos una constitución que confie a algunos de los más capaces y mejor informados de entre nosotros la autoridad de adoptar todas nuestras decisiones más importantes? Este arreglo no sólo puede asegurar deci-

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siones más sabias, sino también ahorrarnos al resto una gran cantidad de tiempo y esfuerzo." Los miembros rechazan abrumadoramente una solución en estos términos. Un miembro, a quien calificaré como el Hablante Principal, arguye: "Respecto a las cuestiones más importantes sobre las que ha de pronunciarse esta asociación, nadie entre nosotros es más sabio que el resto en el sentido de que sus decisiones deban prevalecer automáticamente. Incluso aunque algunos miembros puedan tener más conocimientos sobre alguna cuestión en un determinado momento, todos somos capaces de aprender lo que necesitamos saber. Desde luego, habremos de discutir los asuntos y deliberar entre nosotros antes de alcanzar una decisión. Una de las razones por las que constituimos esta asociación es para deliberar y discutir y decidir después sobre políticas. Pero todos estamos cualificados por igual para participar en la discusión de las cuestiones y decidir después sobre las políticas que debe seguir nuestra asociación. Por consiguiente, nuestra constitución debería apoyarse sobre tal presupuesto. Debería garantizarnos a todos nosotros el derecho a participar en las decisiones de la asociación. Por decirlo claramente, dado que todos estamos igual de cualificados, deberíamos gobernarnos democráticamente." La ulterior discusión revela que los puntos de vista establecidos por el Hablante Principal se ajustan al punto de vista predominante. Entonces acuerdan elaborar una constitución acorde con esos supuestos. Pero quien emprende tal tarea descubre rápidamente que distintas asociaciones y organizaciones que se califican a sí mismas como "democráticas" han adoptado muchas constituciones distintas. Incluso entre países "democráticos", encuentra que las constituciones se diferencian en aspectos importantes. Por poner un ejemplo, la constitución de los Estados Unidos asegura un ejecutivo poderoso en la Presidencia y al mismo tiempo un fuerte legislativo en el Congreso; y cada uno de ellos es relativamente independiente del otro. Como contraste, la mayoría de los países europeos han preferido un sistema parlamentario en el que la cabeza del poder ejecu-

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tivo, un primer ministro, es elegido por el parlamento. Podrían señalarse fácilmente muchas otras diferencias importantes. No hay, al parecer, una única constitución "democrática" (cuestión a la que volveré en el capítulo X). Nuestro redactor constitucional comenzará a preguntarse ahora si estas constituciones tienen algo en común que justifique su pretensión de ser "democráticas". ~ ¿son algunas quizá más democráticas que otras? ¿Qué significa eso de democracia? Por desgracia, en seguida aprende que el término se usa en un número sorprendentemente amplio de sentidos. Sabiamente decide ignorar esta desesperanzadora variedad de definiciones, ya que su tarea es más específica: diseñar un conjunto de reglas y principios, una constitución, que determinará cómo habrán de adoptarse las decisiones de la asociación. Ysu constitución debe ajustarse a un principio elemental: que todos los miembros deben ser tratados (bajo la constitución) como si estuvieran igualmente cualificados para participar en el proceso de toma de decisiones sobre las políticas que vaya a seguir la asociación. Con independencia de lo que se decida para otras cuestiones, en el gobierno de esta asociación todos los miembros deben de considerarse como políticamente iguales.

CRITERIOS DE UN GOBIERNO DEMOCRÁTICO

Dentro de la enorme y a menudo impenetrable maleza de ideas que existen sobre la democracia, ¿es posible identificar algunos criterios que deban ser satisfechos por el proceso de gobierno de una asociación para cumplir la exigencia de que sus miembros tienen el mismo derecho a participar en las decisiones políticas de la asociación? Hay, creo, al menos cinco de esos criterios: Participación efectiva. Antes de que se adopte una polític~ por la asociación, todos los miembros deben tener oport~nl dades iguales y efectivas para hacer que sus puntos de VIsta sobre cómo haya de ser la política sean conocidos por los otros miembros.

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Igualdad de voto. Cuando llegue el momento en el que sea adoptada finalmente la decisión sobre la política, todo miembro debe tener una igual y efectiva oportunidad de votar, y todos los votos deben contarse como iguales. Comprensión ilustrada. Dentro de límites razonables en lo relativo al tiempo, todo miembro debe tener oportunidades iguales y efectivas para instruirse sobre las políticas alternativas relevantes y sus consecuencias posibles.

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entre muchas posibilidades. ¿Tenemos buenas razones para adoptar estos criterios en particular para estar en presencia de un proceso democrático?

¿POR QUÉ ESTOS CRITERIOS?

Control de la agenda. Los miembros deben tener la oportunidad exclusiva de decidir cómo y, si así lo eligen, qué asuntos deben ser incorporados a la agenda. De esta forma, el proceso democrático exigido por los tres criterios precedentes no se cierra nunca. Las políticas de la asociación están siempre abiertas a cambios introducidos por sus miembros, si éstos así lo deciden. Inclusión de los adultos. Todos o, al menos, la mayoría de los adultos que son residentes permanentes, deben tener los plenos derechos de ciudadanía que están implícitos en los cuatro criterios anteriores. Antes del siglo xx este criterio era inaceptable para la mayoría de los defensores de la democracia. Parajustificarlo habremos de examinar por qué debemos tratar a los otros como a nuestros iguales políticos. Después de haber explorado esta cuestión en los capítulos VI y VII, volveré al criterio de la inclusión. Entre tanto, podremos preguntarnos si los cuatro primeros criterios no son más que meras selecciones arbitrarias de

La respuesta breve es simplemente ésta: cada uno de ellos es necesario si los miembros de la comunidad (con independencia de cuál sea su número) han de ser iguales políticamente a la hora de determinar las políticas de la asociación. Por decirlo con otras palabras, desde el momento en que se incumple cualquiera de estos requisitos, los miembros no serán iguales políticamente. Por ejemplo, si a algunos miembros se les dan mayores oportunidades que a otros para expresar sus puntos de vista, sus políticas tendrán mayores posibilidades de prevalecer. En el caso extremo, al reducir oportunidades para discutir las propuestas de la agenda, una exigua minoría de los miembros puede, en efecto, determinar las políticas de la asociación. El criterio de la participación efectiva está destinado a evitar este resultado. 0, supongamos que los votos de los distintos miembros se cuentan de forma desigual. Imaginemos, por ejemplo, que se atribuye a los votos un peso distinto en función de la cantidad de propiedades de cada miembro, y que hay grandes diferencias entre ellos en las propiedades que poseen. Si creemos que todos los miembros están igual de bien cualificados para participar en las decisiones de la asociación, ¿por qué han de contar bastante más los votos de unos que los de otros? Aunque los primeros dos criterios parecen casi evidentes en sí mismos, podría ponerse en cuestión que sea necesario o apropiado el criterio de la comprensión ilustrada. Si los miembros están igualmente cualificados, ¿por qué pensamos que es necesario este criterio? Ysi los miembros no están igualmente cualificados, ¿por qué diseñar entonces una constitución bajo el presupuesto de que sí lo están?

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CUADRO 4

¿QuÉ ES LA DEMOCRACIA? LA DEMOCRACIA OFRECE OPORTUNIDADES PARA: 1. Participación efectiva 2. Igualdad de voto 3. Alcanzar una comprensión ilustrada 4. Ejercitar el control final sobre la agenda 5. Inclusión de los adultos

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Sin embargo, como dijera el Hablante Principal, el principio de la igualdad política presupone la idea de que todos los miembros están igual de bien cualificados para participar en las decisiones siempre que tengan adecuadas oportunidades de instruirse sobre las cuestiones relativas a la asociación nlediante la indagación, discusión y deliberación. El tercer criterio está dirigido a asegurar que cada miembro posee estas oportunidades. Su núcleo fue establecido en el año 431 a.C. por Pericles, el líder ateniense, en una famosa oración que conmemoraba a los muertos de la ciudad en la guerra: "Nuestros ciudadanos corrientes, si bien dedicados a otras actividades, entienden no menos de los asuntos públicos... yen vez de considerar la deliberación como un perjuicio para la acción, la consideranlos como un preliminar antes de pasar de hecho a ejecutar lo que es preciso" l. Puede parecer suficiente con adoptar los tres primeros criterios en su conjunto. Pero supongamos que unos pocos miembros se oponen secretamente a la idea de que todos deban ser tratados como iguales políticamente en el gobierno de los asuntos de la asociación. En realidad dicen que los intereses de los grandes propietarios son más importantes que los intereses de los otros. Aunque, arguyen, lo mejor sería que se dotara a los votos de los grandes propietarios de un peso superior que les permitiera ganar siempre, esto parece estar fuera de lugar. Lo que se precisa, en consecuencia, es una provisión que les permita prevalecer con independencia de lo que una mayoría de miembros pueda adoptar en una votación libre y equitativa. Valiéndose de una solución ingeniosa, proponen una constitución que satisfaga adecuadamente los tres primeros criterios y que en ese sentido pareciera ser plenamente democrática. Pero para anular dichos criterios proponen el requisito de que en las asambleas generales los miembros sólo puedan discutir y votar sobre asuntos que han sido previamente introducidos en la agenda por parte de un comité ejecutivo; y la pertenencia a dicho comité ejecutivo se reduce sólo a los grandes propietarios. Al controlar la agenda, esta n1Ínúscula camarilla puede estar bastante segura de que la

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asociación no actuará nunca en contra de sus intereses, porque jamás autorizará que se avance ninguna propuesta que pueda hacerlo. Tras una reflexión, nuestro constituyente rechaza su propuesta, porque viola el principio de la igualdad política que le han encargado mantener. Por el contrario, se inclinará a buscar arreglos constitucionales que satisfagan el cuarto criterio y aseguren así que el control final recaiga en los miembros como un todo. Para que los miembros sean iguales políticos en el gobierno de los asuntos de la asociación deben satisfacerse, pues, todos y cada uno de los cuatro criterios. Hemos descubierto, parece, los criterios que deben cumplirse por una asociación si ha de gobernarse por un proceso democrático.

ALGUNAS CUESTIONES CRUCIALES

¿Hemos contestado ya a la pregunta sobre "qué es la democracia"? ¡Como si esta pregunta tuviera una respuesta tan sencilla! A pesar de que la respuesta que acabo de ofrecer constituye un buen punto de partida, sugiere muchas más preguntas. Por empezar, aun cuando los criterios se pudieran aplicar provechosamente al gobierno de una muy pequeña asociación voluntaria, ¿son realmente aplicables al gobierno de un Estado?

Palabras sobre palabras Dado que el término Estado se usa a menudo de forma imprecisa y ambigua, permítanme decir brevemente lo que entiendo por tal. Por Estado entiendo un tipo muy especial de asociación que se distingue por la extensión en la que --entre todos aquellos sobre los que reivindica su jurisdicción- puede asegurar la obediencia de sus reglas por medio de sus superiores medios de coerción. Cuando la gente habla del "gobierno", generalmente hace refe-

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Podrían ponerse muchas pegas a mi conciso intento por expresar el significado de la palabra Estado. Los escritos sobre el Estado de los filósofos políticos Ydel derecho probablemente requerirían una cantidad de papel suficiente como para consumir un pequeño bosque. Pero lo que he dicho creo que servirá a nuestros propósitos 2. Volvamos, entonces, a nuestra pregunta. ¿Podemos aplicar nuestros criterios al gobierno de un Estado? ¡Desde luego que podemos! De hecho, el Estado ha constituido el foco primario de las ideas democráticas. Si bien otro tipo de asociaciones, en particular algunas asociaciones religiosas, han jugado un papel en la reciente historia de las ideas y prácticas democráticas, desde el comienzo de la democracia en la Grecia y Roma antiguas, las instituciones políticas que generalmente pensamos como características de la democracia fueron desarrolladas fundamentalmente para democratizar el gobierno de los Estados. Quizá merezca la pena repetir que, como cualquier otra asociación, ningún Estado ha poseído jamás un gobierno que haya estado completamente a la altura de los criterios de un proceso democrático. No parece que ninguno lo consiga. Aun así, como espero mostrar, los criterios aportan un estándar muy útil para medir los logros y las posibilidades del gobierno democrático. Una segunda cuestión: ¿Es realista pensar que una asociación pueda llegar alguna vez a satisfacer plenamente estos criterios? Por decirlo con otras palabras, ¿puede una asocia-

ción real llegar a ser plenamente democrática? ¿Es posible que en el mundo real todo miembro de una asociación tenga de verdad iguales posibilidades de participar, de obtener una comprensión informada de los asuntos, y de influir en la agenda? Probablemente no. Pero en ese caso, ¿son útiles estos criterios? ¿O son meras ilusiones, esperanzas utópicas de lo imposible? La respuesta, formulada de modo simple, es que son tan útiles como pueda serlo cualquier estándar ideal, y son más relevantes y eficaces que muchos de ellos. Nos ofrecen una medida a partir de la cual podemos evaluar las actuaciones de asociaciones reales que se pretenden democráticas. Pueden servir como guías para conformar y reajustar determinados arreglos, constituciones, prácticas e instituciones políticas. Para todos aquellos que aspiran a la democracia pueden suscitar también cuestiones relevantes y ayudar en la búsqueda de respuestas. Como nunca se sabe si algo es bueno hasta que se pone a prueba, en los capítulos siguientes espero poder mostrar como pueden contribuir estos criterios a orientarnos en las soluciones de algunos de los problemas centrales de la teoría y práctica democráticas. Una tercera cuestión: Partiendo de la base de que los criterios pueden servirnos como una orientación útil, ¿hay algo más aparte de ellos que podamos necesitar a la hora de diseñar instituciones políticas democráticas? Si, como imaginé arriba, habíamos encargado a alguien la tarea de diseñar una constitución democrática y de proponer las instituciones efectivas de un gobierno democrático, ¿podría pasar esta persona directamente de los criterios al diseño? Obviamente no. Un arquitecto armado únicamente con los criterios aportados por el cliente --en lo relativo a ubicación, tamaño, estilo general, número y tipo de habitaciones, costes, plazos, etcétera- sólo podría dibujar los planos después de haber tenido en cuenta un gran número de factores concretos. Así ocurre también con las instituciones políticas. Cómo hayamos de interpretar mejor nuestros estándares democráticos, aplicarlos a asociaciones concretas, y crear las

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rencia al gobierno del Estado bajo cuya jurisdicción vive. Con raras excepciones, a lo largo de la historia los Estados han ejercido su jurisdicción sobre un pueblo que ocupaba un cierto territorio (aunque este territorio estuviera a veces poco delimitado o fuera discutido). Podemos pensar así el Estado como una entidad territorial. Aunque en algunas épocas y lugares el territorio del Estado no ha sido mayor que una ciudad, en siglos recientes los Estados han reivindicado sujurisdicción sobre países enteros.

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prácticas e instituciones políticas que requieren no es, desde luego, una tarea sencilla. Para hacerlo hemos de ir directamente a las realidades políticas efectivas, donde nuestras elecciones precisarán de innumerables juicios teóricos y prácticos. Entre otras dificultades, cuando tratanlOS de aplicar varios criterios -en este caso, cuatro al menos-, probablemente descubriremos que a veces unos entran en conflicto con otros, y habremos de saber e~uiciar transacciones alternativas sobre valores en conflicto. Esto lo descubrirernos en nuestro análisis de las constituciones democráticas en el capítulo X. Finalmente, una cuestión más iInportante todavía: los puntos de vista del Hablante Principal fueron aceptados, parece, sin que nadie los desafiara. Pero ¿por qué habrían de serlo? ¿Por qué deberíamos creer que la democracia es deseable, particularmente en el gobierno de una asociación tan importante como el Estado? Ysi la conveniencia de la democracia presupone la conveniencia de la igualdad política, ¿por qué habríamos de creer en algo que, bien mirado, parece bastante ridículo? Pero, si no creemos en la igualdad política, ¿cómo podemos apoyar la democracia? Si, por el contrario, creemos en la igualdad política entre los ciudadanos de un Estado, ¿no nos exigiría esto que adoptárarnos algo parecido al quinto criterio -la ciudadanía inclusiva? Ahora nos ocuparemos de estas inquietantes cuestiones.

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CAPÍTULO

¿POR QUÉ

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LA DEMOCRACIA?

¿Por qué hemos de apoyar la democracia? Má~ específica-

mente, ¿por qué hemos de apoyar la democraCIa en.el .~o bierno del Estado? El Estado, recuerde, es una asoCIaCIon única cuyo gobierno posee una extraordinaria capacidad para obtener la obediencia de sus reglas mediante (entre otros medios) la fuerza, la coerción y la violencia. ¿Hayalguna forma mejor de gobernar el Estado? ¿Sería mejor un sistema de gobierno no denlocrático?

Palabras sobre palabras A lo largo de este capítulo utilizaré el término democracia de modo impreciso para referirme a gobiernos reales, no ideales, que satisfacen los criterios establecidos en el último capítulo en una extensión significativa, pero en absoluto plena. Algunas veces me valdré también de gobierno popular como un término comprehe.nsivo qu~ no sólo.i~n cluye los sistemas democráticos del sIglo xx, SIno tambIen sistemas que son asimismo democráticos en otros aspectos, pero en los que una parte sustancial de la població? adulta es excluida del sufragio o de otras formas de participación política. Hasta el siglo xx la mayor parte del mundo proclamaba la superioridad de los sistemas no democráticos, tanto en la tea-

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ría como en la práctica. Hasta muy recientemente, una mayoría preponderante de seres humanos -todos, en algunas épocas- han estado sometidos a gobernantes no democráticos. y los líderes de los regímenes no democráticos generalmente han tratado de justificar su dominación invocando la antigua y persistente pretensión de que la mayoría de las personas simplemente no son competentes para participar en el gobierno del Estado. La mayoría de las personas saldría ganando, según este argumento, si se limitaran a confiar la complicada tarea del gobierno a aquellos que son más sabios que ellos -como mucho a una minoría, quizá a una única persona-o En la práctica, estas racionalizaciones nunca resultaron ser del todo eficaces, así que, cuando no bastaron los argumentos, se recurrió a la coerción. La mayoría de la gente nunca consintió en ser gobernada por quienes se pretendían sus superiores; fue forzada a serlo. Esta concepción y práctica más antigua de ninguna manera ha desaparecido, ni siquiera en nuestros días. De una u otra forma, la disputa sobre el gobierno de "uno, unos pocos, o muchos" está aún con nosotros. CUADROS ¿POR QUÉ LA DEMOCRACIA?

LA DEMOCRACL\ PRODUCE CONSECUENCIAS DESEABLES: l. Evita la tiranía 2. Derechos esenciales 3. Libertad general 4. Autodeterminación 5. Autonomía moral 6. Desarrollo humano 7. Protección de intereses personales esenciales 8. Igualdad política ADEMÁS, lA DEMOCRACIA MODERt'lA PRODUCE

9. Búsqueda de la paz 10. Prosperidad

A la vista de toda esta historia, ¿por qué deberíamos creer que la democracia es una mejor forma de gobierno del Esta-

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do que cualquier alternativa no democrática? Permítanme aportar las razones. En comparación con cualquier alternativa factible, la democracia posee al menos diez ventajas (cuadro 5).

1. La democracia ayuda a evitar el gobierno de autócratas crueles y depravados El problema quizá más persistente y fundamental de la política es el de evitar el gobierno autocrático. Durante toda la historia conocida, incluyendo nuestra propia época, los líderes guiados por megalomanía, paranoia, interés propio, ideología, nacionalismo, creencias religiosas, convicciones de superioridad innata, o puro impulso y sentimiento, han explotado las excepcionales capacidades del Estado para la coerción y la violencia con el objetivo de ponerlas al servicio de sus propios fines. Los costes humanos del gobierno despótico rivalizan con los de la enfermedad, la hambruna y la guerra. Veamos unos cuantos ejemplos del siglo xx. Bajo el gobierno deJosé Stalin en la Unión Soviética (1929-1953), muchos millones de personas fueron encarceladas por razones políticas, a menudo por el miedo paranoico de Stalin a conspiraciones en su contra. Se estima que veinte millones de personas murieron en campos de trabajo, fueron ejecutadas por razones políticas o perecieron durante la hambruna (1932-33) que se produjo cuando Stalin obligó a los campesinos a incorporarse a granjas de propiedad estatal. Aunque otros veinte millones de víctimas del gobierno de Stalin consiguieran sobrevivir, tuvieron que soportar crueles sufrimientos l . O tomemos el caso de Adolfo Hitler, el dirigente autocrático de la Alemania nazi (1933-1945). Sin contar las decenas de millones de bajas militares y civiles producto de la 11 Guerra Mundial, Hitler fue responsable directo de la muerte de seis millones de judíos en campos de concentración, así como de numerosos oponentes, polacos, gitanos, homosexuales y miembros de otros grupos sociales que se propuso exterminar. Bajo elliderazgo despótico de PoI Pot en Camboya (1975-1979), los Jemeres Rojos asesinaron a un cuarto de la población de su

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país: un caso, podría decirse, de genocidio autoinfligido. El temor de PoI Pot a las clases instruidas era tal que fueron casi exterminadas: llevar gafas o no tener manos callosas equivalía casi literalmente a una pena de rnue te. A decir verdad, la historia del gobierno popular no carece de sus propias y serias sombras. Como todos los gobiernos, el gobierno popular ha actuado a veces i~usta y cruelmente hacia personas de fuera de sus fronteras, gentes de otros Estados -extranjeros, habitantes de las colonias y otros-o A este respecto, los gobiernos populares no se comportaron peor hacia los extraños de lo que lo hicieran los gobiernos no democráticos, y a veces se comportaron rnejor. En algunos casos, como en la India, las potencias coloniales contribuyeron, consciente o inconscienternente, a la creación de valores e instituciones democráticas. Pero no deberíamos condonar las injusticias mostradas por países democráticos hacia los extraños, pues al hacerlo contradicen un principio moral fundamental, que -como veremos en el capítulo siguiente- ayuda ajustificar la igualdad política entre los ciudadanos de una democracia. La única solución a esta contradicción puede que consista en imponer un código universal de derechos humanos que de hecho sea efectivamente respetado en todo el mundo. Por muy importante que sea este problema y su solución, está, sin embargo, fuera del ámbito de este pequeño libro. Un desafio más directo a las ideas y prácticas democráticas es el daño infligido por gobiernos populares a personas que viven dentro de sujurisdicción y que están obligadas a obedecer sus leyes, pero que carecen de los derechos a participar en el g?bierno. A pesar de que estas personas son gobernadas, no gobIernan. Mortunadamente, la solución a este problema es obvia, aunque no sea siempre fácil de poner en práctica: los derechos democráticos deben extenderse a los miembros de los grupos excluidos. De hecho, esta solución fue ampliamente adoptada en los siglos XIX Yxx cuando fueron abolidos los límites anteriores al derecho de sufragio y el sufragio adulto universal devino en la pauta básica del gobierno dernocrátic0 2• ¡Espere!, podremos decir. ¿Acaso los gobiernos democráticos no pueden infligir daños a una minoría de ciudadanos que

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poseen derecho al voto, pero que sistemáticamente pierden en las elecciones a favor de una mayoría? ¿No es eso a lo que nos referimos cuando hablamos de la "tiranía de la mayoría"? Desearía que la respuesta fuera sencilla. Por desgracia, es rnucho más complicada de lo que pueda imaginar. Las complicaciones obedecen al hecho de que prácticalnente~toda ley o política pública, ya sea adoptada por una mayona democrática, una minoría oligárquica o un dictador benigno, está llamada a provocar algún daño a algunas personas. Dicho llanamente, la cuestión no es si un gobierno puede diseñar todas sus leyes de forma que ninguna de ellas lesione los intereses de algún ciudadano. Ningún gobierno, ni siquiera un gobierno dernocrático, puede estar a la altura de tal p:~ tensión. La cuestión es si, a largo plazo, un proceso democratIca tenderá a producir menos daño a los derechos e intereses de sus ciudadanos que cualquier otra alternativa no democrática. Aunque sólo sea porque los gobiernos democráticos impiden que lleguen a gobernar aut?cracias abusivas, s~~isfa cen este requisito mejor que los gobIernos no democratlcos. Pero, precisamente porque las democracias son mucho menos tiránicas que los gobiernos no democráticos, los ciudadanos democráticos apenas pueden permitirse ser complacientes. No podemos justificar razonablemente l~ comisión de un crimen menor porque otros cometan cnmenes rnayores. Incluso cuando un país democrático, siguiendo procedimientos democráticos, crea una injusticia, el :esultado... sigue siendo una injusticia. El poder de la mayona no se 3 convierte en el derecho de la mayoría . Con todo, hay otras razones para creer que las democracias tienden a ser más justas y respetuosas de los intereses humanos básicos que las no democracias.

2. La democr-acia garantiza a sus ciudadanos una cantidad de derechos fundamentales que los gobiernos no democráticos no garantizan ni pueden garantizar La democracia no es únicamente un procedimiento de gobierno. Dado que los derechos son elementos necesarios

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de las instituciones políticas democráticas, la democracia es también intrínsecamente un sistema de derechos. Los derechos se encuentran entre los pilares esenciales de un proceso de gobierno democrático. Consideremos por un momento los criterios dernocráticos descritos en el último capítulo. ¿No es evidente que para satisfacer esos criterios un sistema político habría de asegurar necesariamente a sus ciudadanos algunos derechos? Tomemos la participaci'Jn efectiva: para satisfacer ese criterio, ¿no deberían poseer sus ciudadanos necesariamente un derecho a participar y un derecho a expresar sus puntos de vista sobre asuntos políticos, a escuchar lo que otros ciudadanos tengan que decir, a discutir asuntos políticos con otros ciudadanos? O tengamos en cuenta lo que exige el criterio de la igualdad de voto: los ciudadanos deben tener derecho a votar ya que sus votos cuenten equitativamente. Y así con otros criterios democráticos: claramente, los ciudadanos deben tener un derecho a investigar las alternativas, un derecho a participar a la hora de decidir cómo y qué debe ir en la agenda, etcétera. Por definición, ningún sistema no democrático otorga a sus ciudadanos (o súbditos) este amplio elenco de derechos políticos. Si algún sistema político lo hiciera, ¡se convertiría, por definición, en un sistema democrático! Con todo, la diferencia no es una mera cuestión de definiciones. Para satisfacer las exigencias de la democracia, los derechos que le son inherentes deben estar efectivamente a disposición de sus ciudadanos. No basta con prometer derechos democráticos en textos escritos, en la ley, o incluso en un documento constitucional. Los derechos deben hacerse verdaderamente efectivos y estar efectivamente a disposición de los ciudadanos en la práctica. Si no lo están, entonces el sistema político no es, a estos efectos, democrático, con independencia de lo que el gobernante pretenda; los adornos de "democracia" son una mera fachada para un gobierno no democrático. Ante la atracción de las ideas democráticas, en el siglo xx los gobernantes despóticos han encubierto muchas veces su dominio bajo un espectáculo de "democracia" y "elecciones". Imaginemos, sin embargo, que en tal país los ciudada-

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nos llegan a conseguir disponer de alguna forma, por hablar con realismo, de todos los derechos necesarios para la democracia. El país ha hecho entonces una transición a la democracia -como ha ocurrido con gran frecuencia a lo largo de la segunda mitad del siglo xx. Llegados a este punto, podría objetarse que la libertad de palabra, digamos, no existirá simplemente por el mero hecho de ser una parte de la definición misma de democracia. ¿A quién le importan las definiciones? Seguramente diríamos que la conexión debe estar en algo que se encuentra más allá de la definición. ~ desde luego, estaríamos en lo cierto. Las instituciones que otorgan y protegen los derechos y oportunidades democráticos básicos son necesarias para la democracia: no simplemente como una condición lógicamente necesaria, sino como una condición empíricamente necesaria para que exista la democracia. Aun así podríamos preguntarnos, ¿acaso no estamos aquí ante pura teoría, abstracciones, ante eljuego de teóricos, filósofos y otros intelectuales? Sin duda, podríamos añadir, sería demencial pensar que el apoyo de unos cuantos filósofos basta para crear y sustentar la democracia. ~ desde luego, estaríamos en lo cierto. En la parte IV examinaremos algunas de las condiciones que aumentan las posibilidades de que la democracia sea mantenida. Entre ellas está la existencia de una amplia presencia de los valores democráticos entre los ciudadanos y líderes políticos, incluidos los relativos a los derechos y oportunidades necesarios para la democracia. Mortunadamente, la necesidad de estos derechos y oportunidades no es algo tan ininteligible como para que no pueda ser comprendido por los ciudadanos corrientes y sus líderes políticos. Para los estadounidenses totalmente corrientes de finales del siglo XVIII, por ejemplo, era bastante obvio que no podían tener una república democrática sin libertad de expresión. Una de las primeras decisiones de Tomás jefferson después de haber accedido a la presidencia en 1800 fue la de abolir la infamante Ley de Extranjería y Sedición, aprobada bajo su antecesor,john Adams, que hubiera sofocado la expresión política. Al hacerlo,jefferson no sólo respondía a

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sus propias convicciones, sino también, según parece, a las opiniones ampliamente sostenidas por los estadounidenses corrientes de su tiempo. Si muchos ciudadanos son incapaces de comprender que la democracia exige ciertos derechos fundamentales, o si dejan de apoyar a las instituciones políticas, administrativas yjudiciales que protegen esos derechos, la democracia está en peligro. Mortunadamente, este peligro disminuye bastante gracias a una tercera virtud de los sistemas democráticos.

3. La democracia asegura a sus ciudadanos un mayor ámbito de libertad personal que cualquier alternativafactible a la misma Además de todos los derechos, libertades y oportunidades que son estrictalnente necesarios para que un gobierno sea democrático, los ciudadanos de una democracia tienen la seguridad de gozar de una colección de libertades aún más extensa. Una opinión sobre la conveniencia de la democracia no puede existir con independencia de otras convicciones. En este conjunto se incluye la idea de que la libertad de expresión, por ejemplo, es deseable en sí misma. En el universo de los valores o bienes, la democracia ocupa un papel crucial. Pero no es el único bien. Como todos los demás derechos esenciales para el proceso democrático, la libertad de expresión posee su propio valor, porque es instrumental para la autonomía moral, el juicio moral y la vida buena. Aún más, la democracia no sobreviviría durante mucho tiempo a menos que sus ciudadanos fueran capaces de crear y mantener una cultura política de apoyo, una cultura general que efectivamente sustentara estas prácticas e ideales. La relación entre un sistema democrático de gobierno y la cultura democrática que lo sustenta es compleja, y volveremos sobre este punto en el capítulo XII. Baste con decir aquí, que una cultura democrática con casi total seguridad subrayará el valor de la libertad personal, y así dotará de apoyo a derechos y libertades adicionales. Lo que Pericles, el gran hombre de Estado griego dijera de la democracia ateniense en el 431 a.C., puede igualmente aplicarse a la democracia moder-

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na: "La libertad de que disfrutamos en nuestro gobierno se extiende también a nuestra vida corriente" 4. Indudablemente, la aseveración de que el Estado delnocrático confiere una libertad más amplia que cualquier otra alternativa factible siempre se podría desafiar por quien creyera que todos alcanzaríamos una mayor libertad si el Estado fuera abolido en su totalidad: la audaz pretensión de los anarquistas 5. Pero si tratamos de imaginar un mundo sin ningún Estado en absoluto, donde cada persona respetara los derechos fundamentales de todas las demás personas y todas las cuestiones que exigieran una decisión colectiva se adoptaran pacíficamente mediante acuerdo unánime, seguramente concluiríamos, como la nlayoría de las personas, que eso es imposible. La coerción sobre algunas personas por parte de otras personas, grupos u organizaciones, sería demasiado probable: por ejemplo, por personas, grupos u organizaciones que trataran de robar a otras los frutos de su trabajo, de esclavizar o dominar a los más débiles, de imponer su dominación sobre otros o, sin abolición del Estado produciría una insoportable violencia y desorden -la "anarquía" en su sentido popularun buen Estado sería entonces superior al mal Estado que probablemente emanaría desde los cimientos de la anarquía. Si rechazamos el anarquismo y suponemos la necesidad del Estado, un Estado con un gobierno democrático asegurará entonces un mayor grado de libertad que cualquier otro.

4. La democracia ayuda a las personas a proteger sus propios interesesfundamentales Todos, o casi todos, deseamos ciertos bienes: sobrevivir, estar protegidos, alimentos, salud, amor, respeto, seguridad, familia, amigos, trabajo satisfactorio, ocio, Yotros. La pauta específica de los deseos de una persona seguramente se diferenciará de la que gobierna a otra. La mayoría de las personas desean ejercitar algún control sobre los factores que condicionan, parcialo completamente, la satisfacción de sus deseos -alguna libertad de elección, una oportunidad de conformar su vida de acuerdo a sus propios fines, preferencias, gustos, valores, com-

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promisos, creencias-. La democracia protege esta libertad y oportunidad mejor que ningún otro sistema político alternativo que haya sido diseñado jamás. Nadie ha presentado el argumento tan convincentemente comoJohn StuartMill. Un principio "tan universalmente aplicable y verdadero como cualquier otra proposición general, susceptible de ser emitida sobre los asuntos humanos", escribió, "... es que los derechos e intereses de toda o cualquier persona únicamente no corren el riesgo de ser descuidados cuando las personas a que atañen se encargan de su dirección y defensa... Los seres humanos no tienen más seguridad contra el mal obrar de sus semejantes que la protección de sí mismo por sí mismo". Podrán proteger sus derechos e intereses frente a los abusos del gobierno, y de aquellos que influyen y controlan el gobierno -prosigue-, únicamente si pueden participar plenamente en la determinación de la conducta del gobierno. Por tanto, concluye, "finalmente, no puede exigirse menos que la admisión de todos a una parte en el poder soberano del Estado", esto es, un gobierno democrático 6. MilI seguramente tenía razón. Indudablemente, quien está incluido en el electorado de un Estado democrático, no puede tener ninguna certeza de que sus intereses serán adecuadamente protegidos; pero si está excluido, puede estar perfectamente seguro de que sus intereses serán seriamente vulnerados por negligencia o por daño directo. ¡Mejor será la inclusión que la exclusión! La democracia está particularmente vinculada a la libertad de otra manera adicional.

5. Sólo un gobierno democrático puede proporcionar una oportunidad máxima para que las personas ejerciten la libertad de autodeterminarse -es decir, que vivan bajo leyes de su propia elección Ningún ser humano normal puede gozar de una vida satisfactoria si no es viviendo en comunidad con otras personas. Pero vivir en asociación con otros tiene un precio: no siempre se puede hacer lo que se desea. Cuando se deja atrás la niñez,

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se aprende un hecho básico de la vida: aquello que uno desea hacer entra en conflicto a veces con lo que otros quieren hacer. Se aprende también que el grupo o los grupos a los que se quiere pertenecer siguen ciertas reglas o prácticas a las que uno, como miembro del mismo, debe obedecer. Consecuentemente, si uno simplemente no puede imponer sus deseos por la fuerza, deberá encontrar entonces una manera de resolver sus diferencias pacíficamente, quizás mediante acuerdos. Surge así una cuestión que ha resultado ser un profundo motivo de perplejidad tanto en la teoría como en la práctica. ¿Cómo pueden elegirse las reglas que el grupo nos obliga a obedecer? Dada la excepcional capacidad del Estado para hacer efectivas sus leyes mediante la coerción, la cuestión es particularmente relevante para nuestra posición como ciudadanos (o súbditos) de un Estado. ¿Cómo podemos ser a la vez libres de elegir las leyes que han de hacerse efectivas por parte del Estado y aun así, una vez elegidas, no ser libre de desobedecerlas? Si yo y mis conciudadanos siempre estuviéramos de acuerdo, la solución sería sencilla: nos limitaríamos a llegar a un acuerdo unánime sobre las leyes. De hecho, bajo estas circunstancias quizá no tuviéramos necesidad de leyes, salvo quizá como recordatorio; al obedecer las normas estaríamos obedeciéndonos a nosotros mismos. En efecto, el problema desaparecería, y la completa armonía entre mis socios y yo haría que el sueño del anarquismo se hiciera realidad. Por desgracia, la experiencia enseña que la unanimidad genuina, libre y persistente es excepcional en los asuntos humanos; un consenso continuo y perfecto es un fin inalcanzable. Por tanto, nuestra dificil cuestión permanece. Si no podemos confiar sensatamente en vivir en perfecta armonía con todos nuestros congéneres, podemos intentar la creación de un proceso para acceder a decisiones sobre reglas y leyes que pudieran satisfacer ciertos criterios razonables. • El proceso aseguraría que, antes de que la ley fuera promulgada, yo y todos los demás ciudadanos tuviéramos una oportunidad de que nuestros puntos de vista fueran conocidos.

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• Se nos garantizarían oportunidades para la discusión, deliberación, negociación y compromiso que, en las mejores condiciones, pudieran conducir a una ley que todos consideraran satisfactoria. • Ante el supuesto más probable de que la unanimidad no pudiera ser alcanzada, se promulgará aquella ley que cuente con el mayor número de apoyos. Como habrán observado, estos criterios son parte del proceso democrático ideal descrito en el capítulo anterior. Aunque ese proceso no puede garantizar que todos los miembros vayan a vivir estrictamente bajo leyes que sean el producto de su propia elección, sí sirve para expandir la autodeterminación hasta sus máximos límites posibles. Aun cuando alguien se encontrara entre los miembros que quedan en minoría, cuya opción escogida es rechazada por la mayoría de sus conciudadanos, decidiría, a pesar de todo, que el proceso es más equitativo que cualquier otro que razonablemente pudiera esperar alcanzar. Al elegir vivir libremente bajo una constitución democrática más que bajo una alternativa no democrática, está ejercitando su libertad de autodeterminación.

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nosotros mismos. ¿Cómo podemos ser responsables de decisiones que no podemos controlar? Si no podemos influir en la conducta de los cargos del gobierno, ¿cómo podemos responsabilizarnos de sus actos? Si estamos sujetos a decisiones colectivas, como ciertamente estamos, y si el proceso democrático maximiza nuestra oportunidad de vivir bajo leyes producto de nuestra propia elección, entonces -en una extensión inalcanzable por ninguna alternativa no democráticaaquél nos faculta también para actuar como personas moralmente responsables.

7. La democracia promueve el desarrollo humano más plenamente que cualquier alternativafactible

¿Qué significa decir que se ejercita la responsabilidad moral? Significa, creo, que se adoptan los principios morales y sólo se toman decisiones en función de esos principios después de haber entrado en un profundo proceso de reflexión, deliberación, escrutinio y consideración de las posibles alternativas y de sus consecuencias. Ser moralmente responsable equivale a ser autónomo en el ámbito de las elecciones moralmente relevantes. Esto crea una exigencia que la mayoría de nosotros no somos capaces de satisfacer la mayor parte de las veces. Aun así, el margen de nuestra responsabilidad moral está tan limitado como nuestra oportunidad de vivir bajo leyes elegidas por

Esta es una pretensión atrevida y considerablemente más controvertida que cualquiera de las otras. Es, como se observará, una aseveración empírica, una pretensión sobre hechos. En principio, deberíamos ser capaces de poner a prueba esta pretensión al diseñar una adecuada forma de medir el "desarrollo humano" y comparar el desarrollo humano entre personas que viven en regímenes democráticos y no democráticos. Pero esta labor es de una dificultad asombrosa. Por tanto, aunque la evidencia que existe apoya la proposición que presentamos, probablemente deberíamos contemplarla como una aseveración que es altamente plausible, pero no probada. Prácticamente todo el mundo tiene una visión de las cualidades humanas que son adecuadas e inadecuadas, cualidades que deberían ser desarrolladas si son convenientes y evitadas si son indeseables. Entre las cualidades deseables que la mayoría de nosotros desearía promover están la honestidad, la equidad, el valor y el amor. Muchos de nosotros pensamos también que las personas adultas plenamente desarrolladas deben poseer la capacidad de valerse por sí mismas, de actuar en defensa de sus intereses sin tener que contar con otros para hacerlo. Es deseable, pensamos muchos de nosotros, que los adultos actúen responsablemente, que ponderen los cursos de acción alternativos lo mejor que puedan,

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6. Solamente un gobierno democrático puede proporcionar una oportunidad máxima para ejercitar la responsabilidad moral

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consideren las consecuencias, y todo ello teniendo en cuenta los derechos y obligaciones de otros además de los suyos propios. Y deberían poseer la habilidad de entrar con otros en discusiones libres y abiertas sobre los problemas que han de afrontar conjuntamente. La mayoría de los seres humanos poseen al nacer la potencialidad de desarrollar estas cualidades. El que de hecho las desarrollen y cómo lo hagan depende de muchas circunstancias, entre las cuales se encuentra la naturaleza del sistema político en el que vivan. Sólo los sistemas políticos democráticos proporcionan las condiciones bajo las que pueden desarrollarse plenamente las condiciones que he mencionado. Todos los demás regímenes reducen, a menudo drásticamente, el margen dentro del cual los adultos pueden proteger sus propios intereses, considerar los intereses de otros, asumir la responsabilidad por decisiones importantes, y comprometerse libremente con otros en la búsqueda de la mejor decisión. Un gobierno democrático no constituye una condición suficiente para asegurar que las personas vayan a desarrollar estas cualidades, pero es esencial para ello.

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como vimos en el capítulo 11, algunas de las instituciones políticas de los sistemas democráticos con los que estamos familiarizados hoy, son el producto de siglos recientes; de hecho, una de ellas, el sufragio adulto universal, se ha dado principalmente en el siglo xx. Estos sistemas representativos modernos con sufragio universal para los adultos parecen tener dos ventajas adicionales que no pueden ser necesariamente reivindicadas de todas las democracias y repúblicas anteriores.

9. Las democracias representativas modernas no se hacen la guerra entre sí.

Una de las razones más importantes para preferir un gobierno democrático es que puede conseguir la igualdad política entre ciudadanos en una medida muy superior que cualquier alternativa factible. Pero, ¿por qué habríamos de dotar de valor a la igualdad política? Dado que la respuesta está lejos de ser evidente, en los dos capítulos siguientes explicaré por qué es deseable la igualdad política, por qué, en efecto, se deriva necesariamente de la aceptación de varios supuestos razonables en los que probablemente creemos casi todos nosotros. Mostraré también que si aceptamos la igualdad política, debemos incorporar entonces el quinto criterio democrático contenido en el cuadro 4. Las ventajas de la democracia que he discutido hasta ahora tienden a aplicarse a las democracias pasadas y presentes. Pero

Esta extraordinaria cualidad de los gobiernos democráticos fue en gran medida impredecible e inesperada. Pero al llegar a la última década del siglo xx la evidencia se ha hecho abrumadora. De treinta y cuatro guerras internacionales entre 1945 y 1989, ninguna tuvo lugar entre países democráticos. Aún más, "tampoco ha habido apenas una expectativa o preparación para la guerra entre ellos" 7. La observación es cierta incluso para antes de 1945. Desde bastante atrás en el siglo XIX, países con gobiernos representativos y otras instituciones democráticas, en los que una parte sustancial de la población masculina gozaba del derecho de sufragio, no se hicieron la guerra entre sí. Desde luego, los gobiernos democráticos modernos hicieron la guerra a países no democráticos, como en la I y 11 Guerras Mundiales. Impusieron también el dominio colonial mediante la fuerza militar a pueblos conquistados. Algunas veces han interferido en la vida política de otros países, desgastando o contribuyendo al derrocamiento de algún gobierno débil. Hasta 1980, por ejemplo, los Estados Unidos tuvieron un pésimo historial de apoyos a dictaduras militares en América Latina; en 1954 coadyuvaron al golpe militar que derrocó al gobierno recién electo de Guatemala. A pesar de todo, el hecho destacable es que las democracias representativas modernas no se hacen la guerra entre sí. Las razones no están del todo claras. Probablemente, los altos niveles de comercio internacional entre las democracias

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8. Sólo un gobierno democrático puedefomentar un grado relativamente alto de igualdad política

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modernas las predisponen a la cordialidad más que a la guerras. Pero es cierto también que los ciudadanos y líderes democráticos aprenden las artes del compromiso. Están inclinados, además, a ver a las personas de otros países democráticos como menos amenazadoras, más como ellos mismos, más dignas de confianza. Finalmente, la práctica e historia de pacíficas negociaciones, tratados, alianzas y defensa común frente a enemigos no democráticos refuerzan la predisposición a buscar la paz más que a hacer la guerra. Así, un mundo más democrático promete ser también un mundo más pacífico. 10. Los países con gobiernos democráticos tienden a ser más prósperos que los países con gobiernos no democráticos Hasta hace dos siglos más o menos, un presupuesto compartido por los filósofos políticos era que la democracia se adaptaba mejor a gentes frugales: la prosperidad, se pensaba, era un rasgo de las aristocracias, oligarquías y monarquías, pero no de la democracia. Sin embargo, la experiencia de los siglos XIX Y xx demostró precisamente lo contrario. Las democracias eran prósperas, y en comparación, los países no democráticos eran generalmente pobres. La relación entre prosperidad y democracia fue particularmente notable en la segunda parte del siglo XIX. La explicación puede encontrarse en parte en la afinidad entre la democracia representativa y una economía de mercado en la que los mercados no están por lo general altamente regulados, los trabajadores son libres de moverse de un lugar o trabajo a otro, las empresas de propiedad privada compiten por ventas y recursos, y los consumidores pueden elegir entre bienes y servicios ofrecidos por proveedores en competencia. A finales del siglo xx, si bien no todos los países con economías de mercado eran democráticos, todos los países con sistemas políticos democráticos tenían también economías de mercado. En los dos últimos siglos, una economía de mercado generalmente ha producido mayor prosperidad que cualquier otra alternativa a la misma. Se ha dado la vuelta así a la antigua

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máxima. Dado que todos los países democráticos modernos tienen economías de mercado, y un país con una economía de mercado tiende a prosperar, un país democrático moderno probablemente sea también un país rico. Las democracias poseen también por lo general otras ventajas económicas sobre la mayoría de los países no democráticos. En primer lugar, los países democráticos promueven la educación de sus pueblos; y una fuerza de trabajo instruida contribuye a la innovación y al crecimiento económico. Además, el respeto a la ley generalmente se implanta con mayor fuerza en los países democráticos; los tribunales son más independientes; los derechos de propiedad gozan de mayor protección; los acuerdos contractuales se hacen respetar más eficazmente; y es menos probable la intervención arbitraria en la vida económica por parte del gobierno y los políticos. Por último, las economías modernas dependen de la comunicación, yen los países democráticos las barreras a la comunicación son mucho menores. Buscar e intercambiar información es más fácil y mucho menos peligroso que en la mayoría de los regímenes no democráticos. Con todo, si la relación entre la democracia moderna y las economías de mercado tiene ventajas para ambas, no podemos ignorar un coste importante que la economía de mercado impone a la democracia. Al crear desigualdades, la economía de mercado puede disminuir también las posibilidades de alcanzar una igualdad política plena entre los ciudadanos de un país democrático. Volveremos a este problema en el capítulo XIV.

LAs VENTAJAS DE lA DEMOCRACIA: RESUMEN

Sería un grave error esperar demasiado de cualquier gobierno, incluso de un gobierno democrático. La democracia no puede garantizar que sus ciudadanos serán felices, prósperos, saludables, sabios, pacíficos o justos. Alcanzar estos fines está más allá de la capacidad de cualquier gobierno, incluido un gobierno democrático. Es más, en la práctica la

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democracia nunca ha llegado a alcanzar sus ideales. Como todos los anteriores intentos por conseguir un gobierno más democrático, las democracias modernas sufren también de muchos defectos. A pesar de sus imperfecciones, sin embargo, nunca podemos perder de vista los beneficios que hacen a la democracia más deseable que cualquier alternativa factible a la misma: l. La democracia ayuda a evitar el gobierno de autócratas crueles y depravados. 2. La democracia garantiza a sus ciudadanos una cantidad de derechos fundamentales que los gobiernos no democráticos no garantizan ni pueden garantizar. 3. La democracia asegura a sus ciudadanos un ámbito de libertad personal mayor que cualquier alternativa factible a la misma. 4. La democracia ayuda a las personas a proteger sus propios intereses fundamentales. 5. Sólo un gobierno democrático puede proporcionar una oportunidad máxima para que las personas ejerciten la libertad de autodeterminarse, es decir, que vivan bajo las leyes de su propia elección. 6. Solamente un gobierno democrático puede proporcionar una oportunidad máxima para ejercitar la responsabilidad moral. 7. La democracia promueve el desarrollo humano más plenamente que cualquier alternativa factible. 8. Sólo un gobierno democrático puede fomentar un grado relativamente alto de igualdad política. 9. Las democracias representativas modernas no se hacen la guerra entre sí. 10. Los países con gobiernos democráticos tienden a ser más prósperos que los países con gobiernos no democráticos.

Gozando de todas estas ventajas, la democracia constituye para la mayoría de nosotros una apuesta mucho mejor que cualquier alternativa equiparable a la misma.

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CUADRO 6

¿QuÉ INSTITUCIONES POLÍTICAS REQUIERE UNA DEMOCRACIA A GRAN ESCALA?

LAs DEMOCRACIAS A GRAN ESCAlA REQUIEREN:

l. Cargos públicos electos 2. Elecciones libres, imparciales y frecuentes 3. Libertad de expresión 4. Fuentes alternativas de información 5. Autonomía de las asociaciones 6. Ciudadanía inclusiva

LAs INSTITUCIONES POLÍTICAS DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATNA MODERNA

Esquemáticamente, las instituciones políticas .del. gobierno democrático representativo moderno son las SIgUIentes:

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LA DEMOCRACIA

1. Cargos públicos electos. El control de las decisiones político-administrativas gubernamentales está investido en cargos públicos elegidos por los ciudadanos. Los gobiernos democráticos modernos a gran escala son, así,

representativos. 2. Elecciones libres, imparciales y frecuentes. Los cargos públicos son elegidos en elecciones frecuentes conducidas con imparcialidad en las que, en términos comparativos, hay poca coerción. 3. Libertad de expresión. Los ciudadanos tienen derecho a expresarse, sin peligro a un castigo severo, sobre asuntos políticos, definidos en sentido amplio, incluyendo la crítica de los cargos públicos, el gobierno, el régimen político, el orden socio-económico, y la ideología prevaleciente. 4. ACGe50 a fuentes alternativas de información. Los ciudadanos tienen el derecho de solicitar fuentes de información alternativas e independientes de otros ciudadanos, expertos, periódicos, revistas, libros, telecomunicaciones y similares. Además, existen efectivamente fuentes de información alternativas que no están bajo el control del gobierno ni de cualquier otro grupo político individual que intente influir sobre los valores y las actitudes políticas públicas, y estas fuentes alternativas están efectivamente protegidas por la ley. 5. Autonomía de las asociaciones. Para alcanzar sus distintos derechos, incluyendo aquellos requeridos para la efectiva operación de las instituciones políticas democráticas, los ciudadanos tienen también el derecho de constituir asociaciones u organizaciones relativamente independientes, incluyendo partidos políticos y grupos de interés independientes. 6. Ciudadanía inclusiva. A ningún adulto que resida permanentemente en el país y esté sujeto a sus leyes le pueden ser negados los derechos de que disfruten otros y que sean necesarios para estas cinco instituciones políticas que acabamos de presentar. Éstos incluyen el derecho

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ROBERT

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de sufragio; a concurrir a cargos electos; a la libertad de expresión; a formar y participar en organizaciones políticas independientes; a tener acceso a fuentes independientes de información; y derechos a otras libertades y oportunidades que puedan ser necesarias para el funcionamiento efectivo de las instituciones políticas de la democracia a gran escala.

24 aTTO KIRCHHEIMER EL CAMINO HACIA EL PARTIDO DE TODO EL MUNDO

El partido de integración de masas antes de la Segunda Guerra Mundial Hacia principios de sIglo los partidos socialistas colaboraron de modo decisivo a la integración social de sus miembros. Facilitaron en diversos sentidos el tránsito desde la sociedad agraria a la industrial, y sometieron a una gran parte de los hombres que hasta entoncse habían vivido como individuos aislados a una disciplina libremente aceptada, que, a su vez, guarda una estrecha conexión con la esperanza de una futura reorganización de la sociedad. Esta disciplina, sin embargo, tenía sus raíces en el rechazo por parte de estos partidos del sistema político de la época anterior a la Primera Guerra Mundial. Querían asegurar y acelerar el final de este sistema mediante la identificación de la población en su conjunto con su actitud, entonces considerada ejemplar. l Durante la Primera Guerra Mundial, e inmediatamente después, los restantes grupos políticos pusieron de manifiesto que aún no estaban dispuestos a satisfacer las exigencias de los partidos de masas de la clase obrera, exigencias que estaban fundadas en las reglas de juego formales de la democracia. Esta actitud fue la principal responsable de que no se con. siguiese la incorporación a la sociedad industrial de la clase obrera, con 1. El significado de esta cuestión para Alemania y la ascensión de Bebe! como introductor de un ejército bien disciplinado en el campo enemigo han sido tratados con frecuencia. El último análisis es el de Gunther Roth, The Social Democrats in Imperial Germany, Totowa, 1963. Iguales observaciones acerca de la función de integración social de! socialismo valen también para Italia. Un observador tan hostil como Benedetto Croce considera estos factores en su exposici6n de la historia italiana de 1870 a 1915. En Robert Miche!s, Sozialísmus in ltalíen, Karlsruhe, 1925, pp. 270 Y ss., se encuentran numerosas indicaciones con apoyo documental.

ayuda de sus organizaciones, de un modo tal que permitiese hablar de inte· gración política general. La participación en la conflagración, los largos enfrentamientos acerca de la cuantía de las deudas de guerra, los devastadores efectos de la inflación, el ascenso de los partidos bolcheviques y de un sistma bolchevique, los cuales en la mayor parte de los países europeos se disputaban encarnizadamente el favor de las masas con las organizaciones ya existentes, y, por último, la influencia de la crisis iniciada al final del decenio, todo esto contribuyó mucho más a la politización de las masas que su participación en las elecciones, que su lucha por la ampliación del derecho de sufragio (Bélgica, Gran Bretaña, Alemania) o incluso que su incorporación a partidos y sindicatos. Pero politización no significa 10 mismo que integración política: la integración presupone que la sociedad quiera reconocer sin reservas la plena participación política de todos sus ciudadanos. El resultado de la integración en partidos de masas de base .clasista dependió de la actitud de las restantes fuerzas en el sistema político. En algunos casos esta actitud era tan negativa que condujo a un retraso de la integración en el sistema político o colaboró en la destrucción de éste. Esto nos pone ante la otra cara del fracaso que supone no haber pasado de la incorporación al partido proletario de masas, ya la sociedad industrial en general,2 a la integración en el sistema político. Este fracaso se hizo visible cuando los partidos burgueses no consiguieron transformarse de partidos de representación individual en partidos de integración, tal como hemos visto en el caso de Francia. Ambas tendencias, el fracaso de los partidos proletarios de masas en la integración en el sistema político reconocido, y el fracaso de los partidos burgueses en la revolución hacia partidos de integración, se condicionan mutuamente. Una excepción, y sólo parcial, la constituyen los partidos confesionales, como el Zentrum alemán o el Partito Popolare de Don Sturzo. 3 Estos partidos cumplían hasta cierto grado ambas funciones: integración en la sociedad industrial e integración en el sistema político existente. Pero el carácter confesional hizo de estos partidos unos bastiones aislados, y esta- realidad perjudicaba seriamente su 2. Integración en la sociedad industrial: mientras que e! trabajador ha aceptado ciertos aspectos como la urbanizaci6n y la necesidad de una cierta regulaci6n de la vida con las consiguientes ventajas de una sociedad de consumo de masas, la impotencia del individuo y la eterna dependencia de las indicaciones del superior son responsables de que se haya extendido cada vez más la actitud de una «huida de la realidad». Estos problemas son tratados exhaustivamente por André Andrieux y Jean Lignon, L'Ouvrier d'au;ourd'hui, París, 1960. Las divergentes conclusiones a sacar de estas realidades y su amplio efecto negativo sobre la imagen política del trabajador son discutiáas en detalle por H. Popitz et. al., Das Gesellschaftsbild des Arbeiters, Tübingen, 1957. 3. Sobre la tipología de los partidos confesionales ver Hans Meier, Revolution und Kirche, Friburgo, 1959, 2.' ed., 1964.

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capacidad de crecimiento.4 Si prescindimos de estas especiales excepciones, los partidos burgueses demostraron no ser capaces de transformarse de simples clubs para la representación parlamentaria en organizaciones políticas de masas, apropiadas para concurrir con los partidos de integración de masas en el campo de las reglas de juego político establecidas. La incitación a que los partidos burgueses se organizasen con mayor fuerza fue muy reducida. Incluso después de la democratización formal, el acceso al poder estatal siguió estando limitado por privilegios de educación y otros privilegios de clase. Donde la burguesía estaba numéricamente en desventaja, podía compensarla mediante las correspondientes relaciones con el ejército y la burocracia. Gustav Stresemann se encuentra en la encrucijada de esta era. Tiene que enfrentarse con un sIstema que comprende tres clases de partidos que se excluyen mutuamente: en primer lugar, los partidos democráticos de integración de masas, de base confesional o de clase; en segundo lugar, los partidos de oposición de principio, que vinculan masas para utilizarlas contra el orden existente; y, en tercer lugar, los partidos más antiguos, de representación individual. Stresemann fracasó en su esfuerzo constante por buscar soluciones de compromiso eficaces entre los partidos democráticos de masas, los partidos burgueses de representación individual al antiguo estilo y los sujetos de poder al margen de la estructura oficial de partidos. Su propio partido, fundado sobre la representación individual, no podía ofrecerle una base suficiente para su política.s No todos los partidos burgueses sentían la necesidad de transfor· marse en partidos de inte~ración. Mientras tales partidos seguían teniendo acceso por otras vías a posiciones de poder estatal, podía resultarles más fácil aplazar su transformación en partidos de masas; seguían utilizando el poder del Estado para mantener alejados del juego político a los partidos de integración de masas. Sin embargo, tras la Segunda Guerra Mundial se hizo insoslayable en todos los países europeos el reconocimiento de las leyes del mercado político. Y este cambio se reflejó ·a su vez en el cambio de estructura de los partidos políticos.

4. Otra excepclOn la constituían partidos como el Partido Popular Nacionalalemán en la República de Weimar. Ya su predecesor conservador antes de la Primera Guerra Mundial había aprovechado la capacidad de los representantes de los intereses agrarios (la Liga Agraria), para garantizár a sus correspondientes organizaciones políticas un apoyo amplio y de confianza. Ver sobre esto, en general, Thomas Nipperdey, Die Organisation der deutschen Parteien vor 1918, DüsseIdod, 1961, V y VI. 5. Ver las conclusiones finales de Wolfgang Hartenstein, Die Anliinge der Deutschen Volkspartei, Düsseldod, 1962, y recientemente también H. A. Turner, Streseman and the Politics 01 the Weimarer Republik, Princeton, 1%3.

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El partido de todo el mundo en la postgue"o

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El partido burgués de viejo estilo, con su representación individual, se convierte ahora en excepción. Aunque algunos de estos partidos se mantienen con vida, ya no determinan el carácter del sistema de partidos. Al mismo tiempo, el partido de integración, nacido en una época de diferencias de clase más profundas y de estructuras confesionales más claramente reconocibles, se transforma en un auténtico partido popular, en un partido de todo el mundo (catch-oll-party). Renuncia a los intentos de incorporar moral y espiritualmente a las masas y dirige su atención ante todo hacia el electorado; sacrifica, por tanto, una penetración ideológica más profunda a una irradiación más amplia y a un éxito electoral más rápido. La perspectiva de una tarea política más limitada y de un éxito electoral inmediato se diferencia esencialmente de los antiguos fines más comprensivos; hoy se considera que los fines de antaño disminuyen el éxito, porque asustan a una parte de la clientela electoral, que es potencialmente toda la población. Respecto de los partidos de masas de base clasista podemos distinguir, a grandes rasgos, tres estadios en este proceso de transformación. El primero es el período en el que la fuerza del partido crece constantemente, período que dura hasta el principio de la Primera Guerra Mundial. Después, en los años 20 y 30, encontramos la primera experiencia en la responsabilidad gubernamental (Mac Donald, República de Weimar, Frente Popular). Es un período que resulta poco satisfactorio, si comparamos las esperanzas de los miembros y dirigentes de estos partidos de masas con la manifiesta necesidad de un amplio consenso respecto del sistema político. De aquí resulta el estadio actual, más o menos avanzado, en el cual los partidos intentan alcanzar todas las partes de la población, y algunos pretenden aún mantener firmemente ligado su electorado particular, la clase trabajadora, y al mismo tiempo incorporar otras capas de electores. ¿Es posible descubrir algunas leyes de desarrollo de esta transformación, con especial atención a los factores que la impulsan, retrasan o mantienen? Sería facilísimo tomar como determinante de mayor importancia el tempo actual del desarrollo económico; pero en este caso habría que situar a Francia por delante de la Gran Bretaña, y también de los Estados Unidos, que siguen representando el ejemplo clásico de un sistema de partidos de todo el mundo, que lo abarcan todo. ¿Qué decir de la influencia de la continuidad o discontinuidad del sistema político? Si éste fuese el punto de vista decisivo, Alemania y Gran Bretaña tendrían que situarse en los extremos del espectro y no podrían mostrar una transformación similar. Tenemos que contentarnos, por tanto, con hacer algunas anotaciones respecto del desarrollo general y retener ciertos factores especiales limitativos. . En algunos casos, la satisfacción del ideal del partido de todo el mug.do

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se encuentra decisivamente limitada por la tradición de la estructura social. L.a. base confesional que pentra toda la Democracia Cristiana italiana signIfIca de antemano que el partido no puede apelar con éxito a los elementos anticlericales de la ooblaclón. Aparte de esto, nada impide al partido for~ular su llamamiento al electorado de modo que tenga las mayores posibilidades de ganar para sí más de esas numerosas capas de población a las que no afectan las vinculaciones clericales del partido. El elemento firme de su mkleo doctrinal ha sido utilizado con éxito desde hace tiempo para atraerse un electorado so~ialmente diferenciado. Veamos ahora los otros dos grandes partidos europeos, el Partido Socialdemócrata de Alemania (SPD) y el Labour Party de Gran Bretaña. E.s im?robable que uno u otro partido puedan hacer concesiones a los propletanos de casas o a otros propietarios de bienes inmuebles, si quieren mantener al mismo tiempo una suficiente credibilidad entre las masas de la población urbana. Afortunadamente entre los trabajadores asalariados y .a sueldo, empleados y funcionarios en las zonas urbanas y suburbiales existe una comunidad de intereses suficiente para apelar a todos ellos al 'mismo tiempo para fines estratégicos. Así, la tradición y la estructura tanto social como profesional pueden poner límites a la irradiación de un partido o abrirles capas potenciales de electores. Aunque el partido no puede esperar alcanzar todas las capas electorales, sí puede esperar racionalmente conseguir más votos en todas aquellas cuyos intereses no entren en una colisión tan fuerte que todo intento de ganárselas esté al mIsmo tiempo condenado de antemano al fracaso, o encierre el peligro de la autodestrucción. Pequeñas diferencias entre las .aspiradones de distintos grupos, por ejemplo entre empleados y trabajadores, pueden ser salvadas si se pone el acento especialmente en aquellos puntos del programa que favorecen a ambos, por ejemplo en el aseguramiento frente a los efectos perjudiciales de la automatización. Más importante aún es la absoluta concentración en cuestiones en las que se toquen objetivos que apenas suscitan oposición en la comunidad. Si un partido pretende hacer llegar a un electorado más amplio un llamamiento que al principio se dirigía tan sólo a una capa especial de la población, las mejores posibilidades de éxito las ofrecen aquellos fines sociales que se sitúan más allá de los intereses de los grupos. Si, por ejemplo, un partido hace intensa propaganda de unas mejores posibilidades de formación, oirá protestas probablemente débiles contra los costes elevados o contra el peligro de una nivelación de la enseñanza por parte de las élites que habían disfrutado de privilegios de formación. En todas las demás ~apas, la popularidad de tal partido sólo estará influida por' la rapidez e mtensidad -en comparación con los partidos concurrentes- con queacometa esta importante cuestión que afecta a todos, y por la habilidad con la que su propaganda sepa unir las esperanzas de futuro de cada familia con las mejores posibilidades de formación. En este sentido, el electorado po-

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tencia1 es casi ilimitado. El llamamiento amplio a capas más grandes se ha extendido aquí para un llamamiento casi ilimitado a toda la población. De este modo, las fronteras del interés de grupo quedan rebasadas. En las sociedades desarolladas, de las que se trata aquí, en las cuales se ha alcanzado un alto nivel de bienestar económico y de seguridad social, ampliados a todos por las instituciones del Estado del bienestar o asegura· das por el acuerdo entre las partes sociales, muchos hombres ya no tienen frente al Estado la insatisfecha necesidad de protección que tenían antes. Por otra parte, muchos electores son ya conscientes de la complejidad y multiplicidad de los factores de los que depende su bienestar futuro. Este cambio en las cuestiones políticas primordiales, y la orientación preferente hacia las mismas, puede inducirles a enjuiciar las alternativas no tanto según sus propias aspiraciones particulares, cuanto de acuerdo con la capacidad del dirigente político para satisfacer las exigencias generales del futuro. Por ejemplo, entre los partidos modernos, la UNR francesa, llegada tardíamente a la escena política, piensa sobre todo en cómo podrá poner de acuerdo con su especial forma de partido de todo el mundo las exigencias menos especializadas a las que se refiere una y otra vez su santo patrono, De Gaulle. Su activo consiste preferentemente en una doctrina de la misión y de la unidad nacionales, suficientemente vaga y flexible como para permitir diversas interpretaciones y que, sin embargo, al menos mientras el general siga en el poder, tiene la suficiente fuerza de atracción como para servir de adecuado punto de cristalización para muchos grupos e individuos aislados.6 Mientras que la UNR, por tanto, utiliza una ideología para hacer el llamamiento más general posible a los electores, hemos visto cómo en el caso de la Democracia Cristiana italiana la ideología aparece como un factor fácilmente limitativo. La ideología de la UNR no excluye por principio a nadie. La ideología cristiano-demócrata excluye por definición a los no creyentes, al menos a los electores realmente agnósticos. Paga los vínculos de la solidaridad religiosa y las ventajas de las organizaciones promotoras al precio de apartar a algunos millones de electores. Los partidos populares de Europa se encuentran en una fase de desideologización, que ha contribuido notablemente a su ascenso y ampliación. Desideologización política significa privar a la ideología de su puesto de centro motor en la fijación de objetivos políticos, y limitarla a ser uno de los elementos posibles en una cadena de motivaciones mucho más compleja. En los 6. Por la descripción del tercer congreso de ¡;- UN.R. e; )ean Charlot, «Les Troisiemes Assises Nationales de l'U.N.R.-U.D.T.», en Revue FTan~ais de Science Politique, febrero, 1964, se ve claramente a qué. dificultades se enfre~ta un. p~rt~do cuando sus objetivos están completamente absorbIdos por una personahdad dmamlca. Además es claramente perceptible cómo corresponde precisamente al estilo político del padido el hecho de que este partido popular deba su existencia a la lealtad a una persona.

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dos últimos decenios es claramente perceptible una política de desideologización tanto en la socialdemocracia alemana como en la austríaca. Si el ejemplo de la CDU es menos claro, se debe únicamente a que había menos que desideologizar. La ideología de la CDU era desde el principio sólo un trasfondo general, una cierta atmósfera, lo suficientemente amplia y vaga como para encontrar segUIdores tanto entre los protestantes como entre los católicos. , . Por regla. general, sólo los partidos grandes pueden convertirse con eXlto en partIdos de todo el mundo. Este éxito está vedado a los partidos p:queños, estrictamente regionales, como el Partido Popular del Sur del ~1rol! y t~~bién a l~s partidos formados para dar satisfacción: a) a exigencIas ldeologlcas estrIctas y limitadas, como los calvinistas de Holanda o b) a ex~gencias de asociaClones transitorias, como la de los deportados' e~ Alemania, o~ c) a exige~cias de un grupo profesional específico, como el de los agrarIOs en SuecIa, o, d) a un programa de acción limitado como el Partido de la Justicia en Dinamarca, que busca el remedio en ~n impuesto exclusi~o sobre el suelo. Su existencia se justifica por la protección de un de~er.mmado electorado o por la actividad como lobby para una ref~~ma lImItada; pretende claramente dirigir un llamamiento limitado, qUl~a sonor~, a de:erminados ~írculos electorales; pero excluye un ámbito de lnfluenc~~ amplIo· y, cumpltda la tarea originaria, tampoco permite la transformaClon que podría salvarlo. Del mismo modo, es un hecho que el ideal del partido de todo el mu~do no es ni querido .ni especialmente exitoso en la mayor parte de los partl.dos de las democracIas pequeñas. Partidos como el socialdemócrata de ~uecla y el de Noruega, que están firmemente asentados, que con frecuencIa poseen la mayoría durante decenios y que están acostumbrados a una nota~le colaboración con los otros partidos/ no tienen ningún interés en cambIar la f~rma de su propaganda electoral o sus llamamientos, dirigidos a grupos SOCIales claramente identificables. Cuando el número de los factores operativos a c~nsiderar es más reducido y visible y, por tanto, los r:sultados de las ~CCI?~eS y ac~~tecimientos políticos pueden ser mejor preVIstos, parece mas facd estabIlIzar las relaciones interpartidistas sobre la ba~e de una compe.tencia claramente delimitada (como, por ejemplo, en SUIza) que pasar a la forma de una lucha polítiCa entre partidos de todo el mundo que más bien parece un juego de azar. 7. Ulf ~orgersen «The Trend Towards Political Consensus: The Case of Norway», en Stem. Rokkan (ed.), Approaches to the Study 01 Political Participation, Ber. gen, 1962: St~m Rokkan. y Henry Valen, Regional Contrasts in Norwegian Politks (1963, ~hCOPI~do}, e,speclalmente p. 29. Por importantes razones históricas y actuales el Partldo. Socla~democrata de Aus~~a constituye una excepción a la regla de que en l?s pequenos paIses la transforrnaclOn de los grandes partidos de masas de base cla. slsta es me~os clara. La exposición telativamente mejor la ofrece K. L. Shell, The Translormatton 01 Austrian Socialism, Nueva York, 1962.

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La conversión en partidos populares es un fenómeno de la competencia. Un partido tiende a acomodarse al estilo exitoso de sus oponentes porque espera obtener buenos resultados en las elecciones, o porque teme perder electores. Y, viceversa, cuanto más convencido está un partido de que el resultado favorable a su adversario se debe a circunstancias irrepetibles, y de que la capacidad de éste para ocultar sus debilidades internas es sólo un fenómeno transitorio, tanto menor será la probabilidad de que opere un cambio radical y mayor la tendencia a mantenerse firme en un electorado leal, aunque sea limitado. Para comprender correctamente los efectos de estos cambios, puede resultar útil establecer una lista de las funciones que los partidos políticos europeos cumplieron en los primeros decenios (final del siglo XIX y principio del :xx) y compararlas con las propias de la situación actual. 1. Los partidos han servido como medio para incorporar al orden existente a individuos o grupos, o para cambiar o destruir por completo este orden (integración-disolución). 2. Los partidos han intentado determinar preferencias de acción política y mover a otras fuerzas del juego político a su aceptación. 3. Los partidos han designado titulares de los cargos públicos y los han presentado ante todo el público para su confirmación. 4. La llamada «función de expresión» 8 de los partidos, aun cuando no pertenece a una categoría especial, requiere un examen más detenido. Su época floreciente es la del constitucionalismo del siglo XIX, cuando aún existía una dara separación entre formación y expresión de la opinión y asuntos de gobierno. En aquella época las fracciones surgidas en el parlamento articulaban opiniones y crítica, ampliamente compartidas por la minoría formada de la población. Pretendían mover al gobierno al reconocimiento de esta opinión. Pero, como este gobierno se apoyaba en buena parte sobre bases sociales y constitucionales propias, podía, en caso necesario afirmarse frente a la opinión de los grupos parlamentarios y de los club:. Con la completa democratización, las manifestaciones de opinión y la participación en el gobierno se convirtieron en una unidad en el seno del mismo partido, y éste o bien asumía el gobierno, o bien esperaba en la oposición la oportunidad de formarIo. Con ello, la «función de expresión» se ha convertido en un asunto muy nebuloso. El partido democrático de todo el mundo que se esfuerza por abarcar la parte más amplia posible del electorado, se ve obligado por razones de táctica electoral a propagar exigencias que encuentren audiencia en el pueblo. Sin embargo, como su objetivo es llegar al gobierno o permanecer en él, esta «función de expresión» está sometida a múltiples limitaciones y a consideraciones 8. Ver el trabajo de Sartoris «Tentative Framework for a Typology of Political Parties», en la obra colectiva ya citada.

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tácticas cambiantes. El partido perecería cuando ya no fuese capaz de funcionar como punto de conexión entre la población y el aparato de gobierno. Recoge quejas, ideas y problemas que son desarollados en otros puntos del sistema de orden político. Pero la prudencia que le impone su papel como gobierno, presente o futuro, exige acomodación y precaución. La naturaleza del actual partido de todo el mundo le prohíbe asumir de modo exclusivo una de las dos funciones. El partido tiene que alternar constantemente su papel de crítica y su papel de apoyo al sistema político existente; este cambio le impone difíciles tareas, pero es más difícil aún evitar este ir de un lado a otro. Para alcanzar un máximo de eficacia en el seno del sistema político, el partido tiene que cumplir las tres primeras funciones señaladas. Si el partido no estuviese en condiciones de incorporar a los hombres al sistema político, no podría obligar a otros titulares de poder a oír su voz. El partido mfluye en otros centros de poder exactamente en la misma medida en que la población está dispuesta a dejarse guiar por él. Y, viceversa, la población está dispuesta a oír al partido porque éste sirve como transmisor de exigencias políticas, aquí llamadas preferencias de acción, que coinciden, al menos en parte, con las ideas, deseos, esperanzas y temores políticos del electorado. El nombramiento para cargos públicos sirve como nexo de unión de todos estos propósitos, puede promover la realización de preferencias de acción, si provoca reacciones positivas por parte del electorado o de otros titulares de poder. El nombramiento da forma concreta a la imagen del partido ante toda la población, y de la confianza de ésta depende que el partido realice eficazmente sus funciones. Podemos examinar ahora con detalle la existencia o inexistencia de estas tres funciones en la actual sociedad occidental. En las condiciones actuales de una sociedad que se orienta cada vez más hacia ideas seculares y hacia bienes de consumo de masas, una sociedad en la cual se alteran las relaciones de clase o se manifiestan con menor dureza, los antiguos partidos de masas de base clasista o confesional están sometidos a una presión que los pone en vías de convertirse en partidos de todo el mlindo. Lo mismo ocurre respecto de los restos de los antiguos partidos burgueses de representación individual que aspiren a un futuro seguro como organizaciones políticas, independientes de! albur de las leyes electorales de cada momento y de las maniobras tácticas del adversario. 9 Este cambio significa: 9. Sin embargo, partidos liberales sin un programa especialmente caracterizado o sin un especial electorado pueden emprender el intento de una transformación tal. Val Lorwin me ha señalado el ejemplo excelente de un antiguo partido burgués, el Partido Liberal belga. En 1961 se transformó en Partido de la Libertad y el Progreso, el cual atenuó su acento anticlerical y apeló al ala derecha del Partido Social-Cristiano, inquieta por la coalición gubernamental de su partido con los socialistas.

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a) Posponer de modo radical los componentes ideológicos del partido. Por ejemplo, en la SFIO francesa los residuos ideológicos sirven en el mejor de los casos como delgada cobertura del fenómeno que se conoce con el nombre de «molletisme», que consiste en la absoluta primacía de las consideraciones tácticas a corto plazo; b) mayor fortalecimiento de los políticos situados en la cumbre del partido; lo que hagan o dejen de hacer es considerado desde el punto de vista de su aportación a la eficacia de todo el sistema social, y no a partir de la coincidencia o no coincidencia con los fines de la organización del partido; c) desvalorización del papel del miembro individual; este papel es considerado un residuo histórico que pueden falsear la imagen det partido de nueva construcción; ID d) rechazo de la «chasse gardée», de un electorado de base confesional o clasista, que se substituye por una propaganda electoral encaminada a abarcar toda la población; e) esfuerzo por estblecer lazos con los más diferentes grupos de interés. Las consideraciones financieras desempeñan sin duda un papel, pero son menos importantes allí donde los partidos reciben medios públicos, como es el caso de Alemania, o donde tienen un acceso relativamente fácil a los medios de comunicación más importantes, como en Inglaterra y Alemania. La razón fundamental es obtener votos, para lo cual sirven como mediadores los grupos de interés. De esta evolución, casi universal, se excluyen los restos, a veces muy grandes, de los partidos de masas de base clasista, como son e! Partido Comunista de Francia y el de Italia. Estos partidos se encuentran en parte petrificados y en parte confirmados, porque aquí coinciden e! rechazo oficial y las quejas legítimas de algunas capas. En esta situación, la experieno cia revolucionaria, cada vez más en segundo plano y menos utilizable, es arrastrada como un carga ceremonial. ¿En qué situación se encuentran estos partidos, que siguen pretendiendo celosamente la lealtad de sus miembros, mientras que, por otra parte, no pueden obtener ni siquiera una pequeña participación en el aparato estatal -su enemigo- ni están dispuestos a formar parte del gobierno? En el reclutamiento de miembros, y en el intento de mantenerlos disciplinados, se ven enfrentados a las mismas dificultades que las demás organizaciones. Pero, a diferencia de sus concurrentes, en e! ámbito del sistema de orden político existente no pueden hacer de la necesidad virtud y acomodarse por completo al estilo del nuevo partido de todo e! mundo. l1 Este rasgo conservador no les cuesta la con10. Un completo material acerca de los puntos b) y c) nos lo ofrece el interesante estudio realizado por Ulrich Lohmar a partir de su propia praxis política: Innerparteiliche Demokratie, Stuttgart, 1963, especialmente pp. 35-47 y 117-124. Ver también A. Pizorno, «The Individualistic Mobilization of Europa», en Daedalus, 1964, pp. 199, 217. 11. Sin embargo, incluso en Francia, y antes en Italia, la política de los comunistas se ve forzada a acomodarse al nuevo estilo. Un ejemplo concreto de la época más reciente lo ofrece G. Andrews, «Evreux 1962: Referendum and Elections in a

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fianza de su clientela electoral. Por otra parte, la lealtad de sus seguido~es, probada en cada nueva elección, no supone un nexo tan fuerte que pudiese servir de base a acciones políticas más amplias. . La actitud de estos electores, a diferencia de ciertos mIembros del pa~ tido y activistas, confirma qué grande es la di~e.r~ncia entre la plena partIcipación en la vida política, en una sociedad dmgIda al consum~ de ~a.sas, el viejo estilo político que se apoyaba en la primacía de camblOs políticos Esta última alternativa está completamente pasada de. moda. en los países occidentales, y el partido de todo el mundo la ?~ exclUIdo. cU1d~ dosamente de sus previsiones, cálculos y símbolos. QUIza la perVIvenCIa del viejo estilo se apoya en la falta total d~ ~?n~~ón entre ~l com~rt~ miento en el ámbito de la sociedad y de la cIvllizaclon y .el. esulo políuco. La decisión del elector puede estar influida de modo dIstmto P?~ su tradición familiar o por su sentimiento de solidaridad con los pohucamente más débiles, pero con ello no se convierte en una parte de la con~,xa estructura de la personalidad. La decisión puede ser tomada tambIen c~~ la esperanza de que no tenga ninguna influencia sobre el des,a~rollo p~lítICO; entonces significa que el elector se acomoda al sistema pohuco o eXIstent.e o bien le vuelve la espalda, pero no que apoye conSCIentemente otra dirección.

~adicales.

El partido de todo el mundo, el grupo de interés y el elector: integración

limitada El potencial de integración del partido de todo el mundo consiste en una combinación de factores, cuyo resultado final vi.sible radica en obtener para sí el día de la elección el mayor. número poSIble de electores: Para ello es necesario que la imagen del parudo penetre en la mente de mIllones de electores como una imagen en la que se confía. Y su papel ,en. el terreno político tiene que ser el mismo que tiene, ~n el sector ec.onomIco, un artículo de uso general, standardizado y ampha~7nte conocIdo. Se~n cuales sean las corrientes del partido a las que el dlt1ge~t~, de~a su éxito en el mismo, es necesario que una vez llegado a su pOSlClOn dl~ectora acomode rápidamente su conducta a exigencias generales standardlz~das. Naturalmente, las notas diferenciales tienen que ser tales que el artIculo sea recoNorman Constituency», en Political Studies, octubre, 1963: pp. ?08-326 y, c~mo ejemplo aún más reciente, Maurice ~verger, ~(~'Eternel Marals, EssaI sur le centnsme fran~aisl> en Revue Franfaise de SClence Poltttque, febrero, 1964, pp. 33, 49. . 12. Esta hipótesis es tratada prolijamente por Georges La~au" ~Le~ aspeets SOCIOculturels de la dépolitisation», en Georges Vedel (~d.)!, La Depoltttsatton: Jl:fytke ou Réalité?, 1962, esp. p. 1980, Otros intentos de expltcaclon en Sey~~ur Martm Llpset, «The Chanching Class Structure and Conternporary European Poht1cs», en Dae4alus, invierno 1964, pp. 271-303.

nocible a primera vista, pero el grado de diferenciación nunca debe ser tan grande que el posible comprador pueda temer aparecer como un elemento completamente marginal. Del mismo modo que los artículos cuyo nombre es conocido en todas partes, el partido de todo el mundo que haya guiado el destino de un pueblo durante un tiempo, y cuyos dirigentes se hayan hecho así conocidos a. todos los electores a través de la pantalla del televisor y de los diarios , tIene una gran ventaja en popularidad. Sin embargo, esto basta sólo hasta cierto punto.. Circunstancias que posiblemente escapan al control del partido, e incluso de la oposición, como, por ejemplo, un escándalo en el gobierno o una crisis económica, pueden tener como consecuencia que la responsabilidad en el gobierno se convierta súbitamente en un síntoma negativo. Con ello, el elector se ve alentado a dar su voto a otro partido, de modo que de repente un cliente compra el artículo de la competencia. Las reglas según las cuales se realizan las competencias entre partidos de masas son extraordinariamente complejas; se parecen a un juego de dados. Cuando un partido posee o pretende un electorado que potencialmente coincide con toda la nación, cuando a esto se añade que ese electorado está integrado en su mayoría por individuos cuya relación con la política es superficial y no duradera, el número de los factores que pueden decidir el resultado electoral final es prácticamente ilimitado, y frecuentemente no guardan relación con la eficacia del partido. El estilo y la apariencia del dirigente del partido, la influencia de un acontecimiento que no guarda ninguna conexión con la política del país, el calendario de días festivos, la influencia del tiempo sobre la cosecha, tales fenómenos y otros similares son determinantes para el resultado electoral. Sin duda, el carácter específico del partido de todo el mundo contribuye menos a la formación de un conjunto de miembros leales, y sus fuerzas no bastan de ningún modo para introducir un cambio en las elecciones. Pero el resultado de un debate ante la televisión es inseguro, o pasa tan rápidamente sobre los electores que no deja una impresión que dure hasta el día de las elecciones. Por ello el partido popular está, en último término, obligado a procurarse un electorado más estable. Sólo el grupo de interés, de factura ideológica o económica, o de ambas al mismo tiempo, está en situación de ofrecer una reserva masiva de electores fácilmente accesibles. Está en contacto permanente con sus seguidores, sus comunicaciones son aceptadas de buen grado, mientras que el partido de todo el mundo no tiene estas ventajas. No tiene un contacto tan grande con el público, aparte del número relativamente reducido de aquellos que se interesan mucho por los puntos de vista representados por un partido, o que quieren hacer carrera en el partido o a través de él. A pesar de ello, el clima de las relaciones entre el partido popular y los grupos de interés ha cambiado decisivamente desde la época de florecimiento del partido de integración de masas de oose clasista o confe-

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siona1. Ambos, partido y grupo de interés, se han hecho mutuamente inde· pendientes. Sea porque se han fundido en una gran organización (como el Labour Part)' y el Trade Unions Congress) o porque sean formalmente independientes por completo (como el SPD y la Unión de Sindicatos ale. manes): lo decisivo es que los papeles han cambiado Y En lugar de una estrategia común para un fin común existe ahora una evaluación de ser· vicios limitados que pueden ser prestados cuando siguen siendo provechosos para ambas partes. Si un partido quiere ganar el mayor número posible de electores, debe configurar sus relaciones con los grupos de interés de tal modo que no rechace ningún elector potencial ligado a otros intereses. Por su parte, el grupo de interés no puede nunca apostarlo todo a una sola carta. Esto podría herir la sensibilidad de algunos miembros que siguen otras direcciones políticas. Más importante aún: el grupo de interés no debe destruir las esperanzas que puedan albergar otros partidos de todo el mundo de que algunos pasos en la dirección del grupo valdrían la pena el dfa de la elección. El partido y el grupo de interés se comportan como si ya ocurriese lo que siempre es posible, esto es, que el partido ha asumido la responsabilidad del gobierno, o toma parte en su formación, y que ya no es amigo o consejero sino instancia de decisión y resolución. Si el partido es investido súbitamente de la confianza de toda la comunidad, el mejor modo de cumplir sus funciones de gobierno, o de instancia de reso· lución será que pueda aSIr de nuevo todo el problema y resolverlo en un sentido que coincida, al menos a largo plazo, con todos aquellos que re· claman atención para sus intereses. En este punto nos enfrentamos a una cuestión decisiva: ¿Qué papel debe desempeñar el partido de todo el mundo si ha de tesolver conflictos de intereses? ¿No intenta todo gobierno situarse en la posición tácticamente más favorable para resolver de modo eficaz entre intereses en conflicto? ¿Es necesario, vistas asf las cosas, el partido de todo el mundo? 0, desde el punto de vista de los representantes de los intereses, ¿puede una sociedad renunciar a los servicios de los partidos, como ocurre hoy en Francia? Un partido es más que un punto de reunión de exigencias de grupos de interés. Funciona al mismo tiempo como abogado, organización protectora o, al menos, receptora de las exigencias de todos aquellos que no pueden elevar su voz tanto como quienes son representados por grupos de interés bien organizados. Esto es, representan a quienes no tienen aún una posición decisiva en el proceso de producción o a quienes han perdido tales posiciones, es decir, a la generación más joven y a la más vieja, y también a aquellos que por su posición en la familia pertenecen más al grupo de los consumidores que al de los produttores. ¿Podemos explicar esta función simplemente como una parte más de

Pasamos ahora a la determinación de las preferencias de acci6n y de sus perspectivas de realización. En el conocido modelo de Downs, la preferencia de acción se deduce simplemente del interés del partido en su objetivo más inmediato, que es la victoria en la próxima elección. En con. secuencia, el partido determinará su politica de tal modo que el número de miembros de la comunidad que se gane con ella sea mayor que el que se pierda. J4 Los ejemplos de Downs están tomados con frecuencia, si no exclusivamente de terrenos como los impuestos, y éste es un campo en el que se puede operar con una equiparación de dinero y acción política. Pero el propio Downs ha señalado en alguna ocasi6n que la satisfacci6n o insa-

13. Ver las conclusiones finales de Martin Harrison, Trade Unions and the Labour Pdrty Since 1945, Londres, 1960.

14. «Dirige sus acciones exclusivamente a una única cantidad: el plus de votos que pretende frente a la oposición al término del período intereIectoral en curso.» De A. Downs, An Economic Theory 01 Democracy, 1957, p. 174.

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la función de reunión del partido? Por desgracia, esta concepci6n funciona. lista tan sólo repite un lugar común y no aporta ninguna aclaración. Quienes no están organizados, quienes con frecuencia no pueden ser orga. nizados en absoluto, sólo se manifiestan el dfa de la elección o, en todo caso, en comisiones o asambleas de partido convocadas en su interés y a toda prisa en vísperas de las elecciones. ¿Quiere y puede el partido aparecer como abogado de sus intereses especiales? Un partido, que pretenda ganarse estas capas de electores, ¿puede no sólo contener las exigencias más extremas de los grupos organizados, sino también trascender con su ayuda la situaci6nactual de las relaciones entre los grupos y cambiar mediante reformas toda la situación politica? Es imposible explicar en términos simples cuán hábil ha de ser el dirigente y qué grande la presión de acontecimientos externos, objetivos, para provocar un cambio tal en el paisaje politico. Esta tarea de trascender los grupos de intereses y alcanzar una posici6n de confianza en toda la nación, supone ventajas para el partido de todo el mundo, pero al mismo tiempo pone al descubierto una debilidad. Si el partido se mantiene apartado de intereses especiales, aumenta sus posibili. dades de éxito en el electorado, pero con ello es inevitable que también descienda la intensidad de la dependencia que puede esperar. Si el partido es una organización que no protege una posición social, que no ofrece un punto de apoyo para aspiraciones intelectuales, que no posee una imagen de la configuración del futuro, si en vez de todo esto es tan s610 una má. quina de alternativas políticas a corto plazo, o que asoman s610 de cuando en cuando, se expone a los mismos riesgos a los que se enfrentan todos los productores de bienes de consumo: la competencia produce casi el mismo articulo, pero mejor empaquetado.

Participación limitada en la determinación de las preferencias de acción

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tisfacción psicológicas, los temores o las esperanzas, son elementos que aparecen en las decisiones del elector con tanta frecuencia como la esperanza de favorecimientos o pérdidas materiales inmediatas. Si no fuera así, no podríamos explicar por qué tan grandes grupos de electores se han mantenido largo tiempo fieles a los partidos de integración de masas de base clasista, a pesar de que con ello no obtienen ninguna ventaja material inmediata. ¿Se podría decir, no obstante, que tales cálculos a corto plazo corresponden en mucha mayor medida a la relación que existe entre el actual partido de todo el mundo y su electorado, que abarca todas las capas de la población? ¿Se podría utilizar con provecho la idea del beneficio material inmediato, por ejemplo, para cuestiones de la política de defensa y exterior? En los últimos decenios los partidos de todo el mundo de la oposición han tomado como regla de conducta en algunos países imputar al gobierno el abandono o el total empeoramiento de la situación militar e internacional del país, muy especialmente durante la campaña electoral: en Estados Unidos lo hicieron los republicanos en 1952, con la larga y no decidida guerra de Corea, en Alemania lo han hecho recientemente los socialdemócratas, con la supuesta pasividad de Adenauer ante el muro de Berlín. En otros casos, la oposición no saca tanto a colación las cuestiones polémicas de la política exterior y militar, o habla de ellas sólo con lugares comunes, suficientemente vagos como para permitir que el partido aparezca como un concurrente que puede manejar estas cuestiones tan bien, al menos, como lo hace el partido gubernamental. En la medida en que en un sistema de partidos sigan existiendo partidos de integración de masas «no reformados» o, como es el caso del partido socialista italiano, sólo «semirreformados», en la lucha electoral se presentan también como alternativas cuestiones polémicas de la política exterior y de defensa. Pero también aquí el interés político central ha abandonado aquellos campos en los que el elector sólo puede optar entre alter· nativas ilusorias. El elector percibe que, en la actual situación, la verdadera base de la decisión está constituida por datos de hecho tecnológicos, geográficos e históricos, o incluso por la pertenencia del país a uno de los bloques, y no por las preferencias de valor subyacentes a la decisión libre del elector. Tienen una especial sensibilidad para saber que tales decisiones sólo en parte o, a veces, sólo en apariencia, corresponden a los dirigentes políticos. Incluso cuando la influencia de un dirigente político sobre una decisión haya sido extraordinariamente grande, los plazos de las elecciones en las democracias están dispuestos la mayor parte de las veces de un modo tal que la decisión tomada un día ya está fuera de debate, o éarece ya de toda importancia para el resultado de la elección. Es mucho más probable que la decisión haya sido desplazada de la vista del elector por nuevos acontecimientos. Cuando Edgar Faure disolvió súbitamente la Asamblea Nacional en 1955 pocos electores se acordaron ya de que Mendes342

France había «entregado» Indochina en 1954. Un partido puede beneficiarse de las decisiones impopulares de sus adversarios pero tal beneficio es con más frecuencia un subproducto del desarrollo p~lítico que el resultado de ~ d.uelo entre gobierno y oposición, con papeles y decisiones claramente distrtbuidos. . Para la lucha electoral, un partido puede presentar un programa rela. u~a.mente coherente de política exterior y de defensa, aunque vago. Puede crltlcar la falta de habilidad del gobierno en el tratamiento de los proble~as, y esta crítica será tanto más dura cuanto más próximo esté el pertod~ electoral. Pero, en ambos casos, esto no es ninguna garantía de que el parudo pueda actuar en el parlamento como una unidad cerrada cuando llegue la hora de decidir específicas preferencias de acción. Este dilema se hace esencialmente claro en la historia de la Comunidad Europea de Defensa en el parlamento francés, y en los más recientes enfrentamientos entre los partidos ingleses respecto de la entrada en el Mercado Común (este últ.i~~ asu~to sigue sin decidir, por cuanto De Gualle ha adoptado una declSlon umlateral). La casualidad del período electoral y las esperanzas, temores y expectativas del público, no se compenetran suficiente~ente con las acciones no conexas que los representantes en el parlamento uenen que emprender respecto de las cuestiones a resolver, y por ello no se llega a la elaboración de una claramente delimitada preferencia de acción de los partidos. En la elaboración de preferencias de acción en política interna, el partido de todo el mundo presenta un programa general. Este programa puede ser una prognosis e informar al público acerca de la dirección en la que probablemente se desarrollarán las soluciones de los problemas específicos y generales. Ahora bien, en este modo de mirar hacia el futuro se desdibujan las fronteras entre la prognosis y el deseo, y los cristales color de rosa ofr~cen a la p.o~!ación en su conJunto -ésta es la «clientela» potencial del parudo-- la VISIon de futuro felIz. Un programa tal puede estar unido a propuestas de acción más o menos concretas. En las propuestas coneret?S, sin embargo, existe siempre el riesgo de que contengan promesas demaSIado específicas. La concreción tiene que seguir siendo 10 bastante general como para que no pueda ser transformada, de arma de la lucha electoral, en plataforma desde la que se puedan lanzar ataques al partido que primero los había iniciado. Esta indeterminación permite al partido de todo el ~undo funcionar como punto de reunión desde el que se elaboran aCCIones concretas para una multiplicidad de grupos de interés. Todo 10 que el partido puede exigir de aquellos que se sirven de él es que intenten en 10 posible, .encontrar dentro del partido los compromisos a que aspiran: y qu~ renunClen a colaborar con fuerzas que se sitúan en una posición enemIga. Los compromisos así obtenidos tienen que ser aceptables para los grandes grupos de interés, incluso cuando estos grupos, por razones históricas o tradicionales, no están representados en el partido gubernamental.

.34.3

Las cuestiones polémicas de menor importancia pueden ser sometidas a la decisión del elector; también pueden ser sometidas a plebiscitos (Suiza y Suecia), como sostienen en ocasiones los viejos partidos de masas de base clasista. Sin embargo, dado que las relaciones existentes entre los diversos grupos apenas están sometidas a cambio, un cambio esperado en la política significa sólo pequeños desplazamientos del acento, no una alteración fundamental. En este punto se nos muestra con toda claridad la diferencia entre el partido de todo el mundo y el partido de integración de viejo tipo. El primero hará todo lo posible por asegurar un acuerdo general, para evitar una nueva orientación de los grupos. El partido de integración puede contar con que la decisión política mayoritaria le ayude a realizar su programa; en la realidad tendrá que experimentar que los intereses oposicionales hacen imposible la decisión mayoritaria, porque disponen de factores de poder económicos y sociales. Pueden recurrir a huelgas (de obreros, de campesinos, de pequeños comerciantes o de poseedores de capital), pueden fomentar la fuga de capitales a un «puerto más seguro»; pueden movilizar el factor que se conoce con el nombre de «confianza de la economía», frecuentemente apostrofado de hipócrita, pero que constituye una magnitudsocial.

Integración mediante participación en la selección de dirigentes. El futuro del purtido político ¿En qué medida, por tanto, subsiste aún una verdadera participación del partido de todo el mundo en la elaboración de preferencias de acción? Su aportación importante radica más en la movilización de electores para preferencias de acción que los dirigentes puedan realizar, que en la elaboración propia de nuevos objetivos. Por esta razón, el partido de todo el mundo prefiere aquellas acciones que resultan de los datos de he-eho y de las oportunidades de una situación histórica concreta. Los fines sociales generales resultan menos importantes. El papel esperado, o ya alcanzado, en la dinámica histórica se encuentra en el centro del interés; y los electores son llamados a darle apoyo con su voto. Por este motivo la atención del partido y de todo el público se dirige ante todo al problema de la selección de dirigentes. El nombramiento como candidato significa la perspectiva de un cargo político. El cargo político ofrece la perspectiva de influir en la conformación de la realidad política. La competencia entre quienes aspiran a la influencia política muestra claramente la ventaja política que tienen aquellos que están en situación de actuar antes de que el adversario pueda hacerlo. El privilegio de poder actuar primero es aún más valioso en una situación nueva y específica, en la cual el político que actúa primero puede evitar 344

verse cogido en la red de las líneas de actuación derivadas de las preferencias de acción de su partido. En este sentido, el partido de todo el mundo ofrece un trasfondo ideal para la acción política. Cuando un partido se' ocupa exclusivamente de obtener acceso a los cargos públicos, las cuestiones de personal se convierten únicamente en la búsqueda del modo más sencillo y eficaz de presentar un equipo adecuado. La búsqueda es especialmente eficaz cuando el partido sirve como vehículo con cuya ayuda los representantes de minorías, hasta ahora excluidas o perjudicadas, se pueden procurar acceso a la élite política existente. De este modo, la función más importante de los actuales partidos de todo el mundo resulta ser el nombramiento de candidatos que el público debe legitimar como titulares del cargo. Esta concentración en la selección de candidatos para cargos públicos corresponde a una creciente diferenciación de roles en la sociedad industrial. En cuanto se alcanza un determinado grado de formación y bienestar, las necesidades espirituales y materiales son servidas por productores especializados, tanto si se trata de la formación de opinión como de los productos de la economía. De modo similar, el partido occidental, al contrario de los sistemas que se encuentran en un estadio social preVIO, o de los que aspiran a un cambio rápido, rara vez intervendrá en la maquinaria de la sociedad. Entre el partido y la acción del Estado se halla inserto el tope del gobierno y de la burocracia. Esta situación explica que el público tenga hoy una imagen muy descolorida del papel del partido y ponga en él escasas esperanzas. 15 Expectativas que en otro tiempo se dirigían a la actividad de una organización política se dirigen hoy en otra dirección. 16 Por otra parte, el papel del partido político como factor en la avanzada incorporación del individuo en la vida de la nación tiene que ser visto hoy en otros términos. Si se considera la relación del ciudadano con los grupos de interés y con asociaciones voluntarias no políticas, así como sus frecuentes contactos con la burocracia estatal, sus relaciones con el partido político son, en comparación, cada vez más esporádicas y limitadas. El ciudadano, si lo deseaba, podía estar mucho más cerca del antiguo partido de integración: era una organización menos diferenciada, le servía para elevar protestas, era su protección, le daba visiones de futuro. Hoy en día, en el partido de todo el mundo, directo sucesor en un mundo cambiado, encuentra una organización que le resulta relativamente lejana, a veces semioficial y extraña. La sociedad democrática supone que el ciu15. Ver el análisis de conductas políticas en Habermas et. al., Student und Politik, Neuwied, 1961 y la escala de preferencias de los alemanes expuesta en R. Mayntz, «Loisirs, participation sociales et activité politique», en Revue lnternationale des Sciences sociales, 1960, pp. 608-622. . 16. Ver el trabajo de S. Maler «L'Audience politique des syndicats», 'en Leo Hamon (ed.), Les nouveaux comportements politiques de la classe ouvriere, París, 1962, esp. pp. 241-244.

345

dadano es, en último término, un partícipe pleno y consciente en la comu.nidad política y en la economía; supone también que, como tal partícipe, utiliza el camino del partido, pues es una de las muchas organizaciones integradas en la textura de la sociedad, con cuya ayuda puede tomar parte racionalmente en la vida del mundo que le rodea. Si el ciudadano hubiese de responder a estos supuestos, tanto el individuo como la sociedad quizá considerarían realmente al partido de todo el mundo, sin fines utópicos, sin opresión y siempre extraordinariamente adaptable, como un instrumento lleno de sentido y provechoso. ¿Qué actitud adoptan los titulares funcionales de poder en el ejército, en la burocracia, en la industria y en los sindicatos, frente al moderno partido de todo el mundo? Ya no tienen sus antiguos y superfluos temores acerca de las inclinaciones ideológicas y propósitos futuros del partido de masas y consideran que el papel del partido de todo el mundo es hoy procurar el acuerdo, el consenso. Como el partido puede ofrecer un só· lido fundamento de legitimidad, los titulares funcionales de poder están dispuestos, por su parte, a reconocer hasta cierto punto las aspiraciones del partido a la dirección política. Esperan de él que asuma determinadas funciones de resolución de conflictos entre los diversos grupos sociales, y que introduzca cambios políticos limitados. Cuanto menos clara es la base de confianza entre los electores, y cuanto más se aproximan las elecciones, tanto menor será la influencia que los titulares funcionales de poder concedan en su propio dominio a las exigencias no rutinarias de los dirigentes políticos. La falta de esta influencia puede conducir a conflictos entre los grupos de dirigentes funcionales y políticos. ¿Cómo trata estos conflictos el partido de todo el mundo cuando se encuentra en el gobierno? ¿Se contentará con ejercer presión a través de los medios de comunicación de masas o intentará crear de nuevo una base de masas, autónoma y militante, que vaya más allá del limitado campo del electorado y la publicidad? La estructura del partido de todo el mundo y su laxa relación con el electorado impiden ya de antemano que una tal acción pueda alcanzar resultados notables. En este sentido el papel del partido político tiene en la actual sociedad industrial unos límites más estrechos de lo que permite suponer su posición formalmente dominante. En su papel como gobierno, actúa como coordinador y como instancia resolutiva entre Jos grupos de poder funcionales. En su papel frente al electorado, produce esa limitada cuantía de participación e integración del público, que se tiene que exigir de la población si las instituciones políticas estatales han de funcionar. La cuestión radica en si esta participación limitada que el partido de todo el mundo ofrece a la población, si este llamamiento a participar racional y desapasionadamente en la vida política, a través de los pocos ca· nales sancionados, conseguirá cumplir su función. El instrumento, el partido de todo el mundo, no puede ser mucho más racional que su señor y maestro nominal, el elector individual. Desde que los electores no están 346

sometidos a la disciplina del partido de integración --en los Estados Unidos no lo han estado nunca- pueden, mediante sus votos rápidamente cambiantes y mediante su apatía, transformar el sensible instrumento que es el partido de todo el mundo en algo que resulte demasiado basto para servir de nexo con los titulares funcionales de poder de la socíedadY En este caso, tendremos que lamentar otra vez que el partido de masas de base clasista o confesional haya desaparecido, aunque esto fuera inevitable, del mismo modo que ya añoramos otras cosas de la civilización occidental de ayer.

De: «Der Wandel des westeuropiiischen Parteisystems», in: Politische Vierte!-

jahresschrift» VV, 1%5, pp. 24-41.

17. Ver las anotaciones críticas acerca del modo en que un partido se hace completamente dependiente de los resultados electorales, en Ulrich Lohmar, op. cit., pp. 106-108. El trabajo de Wolfgang Abendroth, «Innerparteiliche und innerverbandliche Demokratie als Voraussetzung der Demokrattie», en el número 3/1964 de esta revista sólo ha llegado a conocimiento del autor mucho tiempo después de que estu· viese concluido este trabajo. En mi opinión, la aguda descripción del marchitamiento de la democracia interna del partido pasa por alto una constante. Todo partido democrático tiene dos puntos de imputación: los resultados de la discusión interna y la orientación hacia la presunta voluntad de los electores. Incluso un grado muy alte' de democracia interna no puede evitar que, desde el punto de vista de la división de funciones, la fracción parlamentaria se comporte de tal modo que se incrementen sus posibilidades en la próxima elección. En conexión con todos los demás procesos descritos por Abendroth, esto puede conducir a que los miembros del partido se conviertan en simples comparsas y satélites. Que la desaparición de la discusión en el partido político, convertido en órgano de legitimación y coordinación de. intereses, tenga las consecuencias que teme Abendroth depende en amplio grado de la medida en que la laguna originada por el cambio del partido sea llenada por organizaciones paralelas o auxiliares.

347

38 l.

2.

INFLUENCIA DE LOS SISTEMAS ELECTORALES EN LA VIDA POLÍTICA por

MAURICE DUVERGER

La influencia de los sistemas electorales en la vida política es evidente. Para apreciarla en toda su importancia basta comprobar cómo trastornaron la estructura de los Estados la adopción del sufragio universal o los mecanismos de elecciones directas. Pese a esta evidencia, el análisis científico ofrece grandes dificultades. En efecto, los factores que condicionan la vida política de un país dependen íntimamente los unos de los otros: de manera que un estudio de las consecuencias de uno de ellos, considerado aisladamente, conlleva necesariamente una gran dosis de artificio. Sólo se pueden definir las tendencias que detenninan el juego de los otros factores. En otras palabras: no se puede decir que tal sistema electoral detennina tal fonna de vida política, sino que, simplemente, la estimula; o sea, que refuerza los otros factores que actúan en el mismo sentido o que debilita los que actúan en sentido contrario. En consecuencia, las leyes sociológicas que se pueden fonnular nunca tienen un carácter absoluto: sólo son aplicables con rigor en condiciones ideales de «temperatura o de presión» que nunca se realizan íntegramente. En consecuencia, sólo tienen valor en la medida en que se tenga en cuenta su carácter relativo. Todavía es imposible definir, aun con este alcance limitado, las verdaderas leyes sociológicas que rigen este campo; es muy escaso el número de estudios serios y profundos sobre el tema. Aquí, como en todas partes, la ciencia política pennanece en el estado de las hipótesis y no ha alcanzado el de las leyes. El objeto de este artículo es, precisamente, definir algunas de las primeras, que sólo investigaciones monográficas posteriores ele1 varán al rango de las segundas, ya sea verificándolas o invalidándolas. l. Este informe se limita al análisis de las elecciones pluralistas; se excluyen las elecciones plebiscitarias de las democracias populares, porque responden a una realidad sociológica diferente, que requeriría un estudio especial. Asimismo, por la naturalela de este trabajo se ha limitado a una descripción muy esquemática. Para un análisis más profundo, nos permitirnos remitir a nuestra lntroduction a la Sc/ence des Partis Politiques. Debemos expresar nuestro vivo agradecimiento a todos los que nos han ayudado a reunir la documentación neceo saria para este trabajo, y en particular a los señores de Jong (Holanda), Nilson (Noruega) y Heuse (Bélgica), así como a Jean Meynard, que tan rápidamente puso a nuestra disposición los servicios de la Asociación Internacional de Ciencia Política.


Sistemas electorales y partidos políticos

Por mediación de los partidos políticos los sistemas electorales ejercen una influencia esencial sobre la vida política de un país. Casi se podría distinguir una influencia directa (tal sistema electoral impulsa tal organización de los partidos) y una indirecta (la organización de los partidos engendrada particularmente por el sistema electoral, trae aparejada una detenninada fonna de vida política). Este artículo sólo abarca a la primera. Para esquematizar, podemos tomar como punto de partida las tres fónnulas siguientes: 1) la representación proporcional tiende a un sistema de partidos múltiples, rígidos e independientes; 2) el sistema mayoritario con dos vueltas, tiende a un sistema multipartidista, con partidos flexibles e interdependientes; 3) el sistema mayoritario con una sola vuelta, al bipartidismo. Pero apenas son toscas aproximaciones como veremos examinando la influencia inmediata del régimen electoral sobre el número, la estructura y la dependencia recíproca de los partidos.

1.

INFLUENCIA SOBRE EL NÚMERO DE PARTIDOS

El sistema mayoritario a una vuelta A primera vista, la tendencia del régimen mayoritario en una vuelta hacia el twoparty system parece ser la mejor establecida. El ejemplo de los países anglosajones lo demuestra claramente, porque en los Estados Unidos es una barrera que se opone al nacimiento de terceros partidos y, en Inglaterra y algunos dominios, a su eliminación. En este aspecto, el sistema electoral parece actuar de dos maneras diferentes: podemos distinguir, en el impulso que ejerce hacia el dualismo, un factor mecánico y un factor psicológico. El primero consiste en la «subrepresentación» del tercer partido (es decir, el más débil): su porcentaje de escaños es inferior a su porcentaje de votos. Es verdad que en un régimen mayoritario de dos partidos, el vencido se encuentra siempre subrepresentado en comparación con el vencedor, como veremos más adelante: pero, en la hipótesis de la presencia de un tercer partido, la subrepresentación de éste es aún más acentuada que la del menos favorecido de los otros dos, como muy bien lo demuestra el ejemplo británico. Antes de 1922, el partido laborista estaba subrepresentado en relación con el partido liberal; después de esta fecha, se reproduce regulannente la circunstancia inversa (salvo la excepción de 1931, debida a la grave crisis que atravesaba entonces el laborismo, y el aplastante triunfo de los conservadores). Así, mecánicamente, el sistema electoral desfavorece al tercer partido. Entonces, cualquier partido nuevo que intente competir con los dos antiguos es demasiado débil, el sistema actúa en su contra y levanta una barrera que se opone a su aparición. Pero si el partido naciente supera a uno de sus predecesores, este último queda en la tercera posición y el proceso de eliminación se invierte (véase fig. 2.1, y d. figs. 2.8 y 2.9). . El factor psicológico presenta la misma ambigüedad. En el caso de tres partidos que participan en un sistema electoral de mayoría con una sola vuelta, los electores advierten

LOS SISTEMAS ELECTORALES EN LA VIDA POLÍTICA

39

DlEZ TEXTOS BÁSICOS DE CIENCIA POLÍTICA

40

47,74

Conservadores

500

45

Porcentaje de sufragios

40

Porcentaje de escarios (sin incluir a los nacionalistas irlandeses en 1910 Y 1918)

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1922

1923

1924

1929

1931

1935

1945

1950

1,44 1910

1918

1922

FIG. 2.1.

1923

1924

1929

1931

1935

1945

1950

La eliminación del partido liberal en Gran Bretaña.

muy pronto que sus votos se pierden si continúan entregándolos al tercer partido: de ahí su tendencia natural a votar al menos malo de sus adversarios para evitar el éxito del peor. Este fenómeno de «polarización» actúa en perjuicio del nuevo partido en tanto es el más débil, pero se vuelve contra el menos favorecido de los antiguos cuando el nuevo lo ha superado, como en el fenómeno de «subrepresentación». Pero la inversión de ambos mecanismos no ocurre siempre al mismo tiempo; la «subrepresentación» precede generalmente a la «polarización» (porque el ciudadano necesita comprobar cierto retroceso para tomar conciencia del descenso de un partido y aportar sus votos al otro). Esto significa, naturalmente, un período bastante largo de incertidumbre, en el que la duda de los electores se combina con las inversiones de «subrepresentación» para cambiar totalmente la relación de fuerzas entre los partidos: Inglaterra ha sufrido inconvenientes parecidos desde 1923 hasta 1935. En consecuencia, el impulso del sistema electoral hacia el dualismo sólo triunfa a largo plazo (véase fig. 2.2). Sin embargo, frecuentemente, las perturbaciones del período de transición llevan a los partidos a buscar por sí mismos el bipartidismo a través de la fusión del partido principal con uno de sus dos rivales (acompañada generalmente por una división: algunos miembros del ex partido principal prefieren unirse al otro rival). Es así como, en Austra-

FIG. 2.2. El restablecimiento del dualismo en Gran Bretaña. Los nacionalistas irlandeses han sido omitidos entre 1906 y 1918.

lia, los liberales y los conservadores se fusionaron, en 1909, frente al empuje laborista. En Nueva Zelanda se demoraron hasta 1936: de 1913 a 1928, el partido liberal había seguido una curva decreciente regular, que lo conducía a su desaparición natural; en 1928, una una reacción repentina lo puso en pie de igualdad con los conservadores; pero, desde 1931, reinició el declive y retomó la posición de tercer partido; ante el peligro laborista, agravado por la crisis económica, finalmente decidió la fusión para las elecciones de 1935. En Sudáfrica, la escisión de los nacionalistas en 1913, unida al desarrollo del laborismo, había originado, en 1918, cuatro partidos más o menos iguales; frente a una situación tan peligrosa, con un sistema mayoritario a una vuelta, el viejo partido unionista se fundió con el Partido Sudafricano del general Smuts, mientras que el partido nacionalista del general Hertzog firmó un pacto electoral con los laboristas que fue fatal para este último: el dualismo quedó restablecido a la vez por fusión y eliminación. Sin embargo, debemos tener en cuenta las excepciones a esta tendencia general hacia el bipartidismo del sistema mayoritario a una vuelta. Las más llamativas son la de Dinamarca (antes de la adopción de la representación proporcional) y la del Canadá. El caso de Canadá es particularmente interesante porque permite fijar los límites de la tendencia dualista del sistema mayoritario. En 1950 tenemos cuatro grandes partidos: los unionistas (68 escaños), los liberales (125) los laboristas (32) y un partido agrario


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(14). Pero los dos últimos tienen un carácter netamente local: el partido agrario fue fundado en Alberta en 1925, con el nombre «Granjeros Unidos de Alberta», y en 1935 se transformó en el partido del «Crédito Social» sin perder sus estrechas bases territoriales. En cuanto al laborismo, recluta a sus seguidores esencialmente en Saskatchewan, Manitoba, la Columbia británica y Ontario. Pero el bipartidismo, destruido a escala nacional desde 1921, permanece en la escala local: hay cuatro partidos en el país, pero, generalmente, sólo dos se enfrentan en cada circunscripción. Se notará, en efecto, que los mecanismos anteriormente descritos actúan solamente en el marco local: el sistema electoral tiende al dualismo de candidatos en cada circunscripción. Así, hace posible la creación de partidos locales, o el retroceso a posiciones locales de los partidos nacionales. ¿No existió acaso, en la misma Gran Bretaña, de 1874 a 1918, un partido irlandés con una destacada estabilidad? ¿Y el partido liberal, no tiende a convertirse en un partido galés? Este fenómeno explica, en alguna medida, el multipartidismo danés anterior al sistema proporcional. Pese a los cuatro partidos existentes en todo el país --derecha, liberales (izquierda), radicales y socialistas-, en numerosos distritos sólo encontramos dos candidatos frente a frente: en 1910, sobre 114 circunscripciones, 89 se encontraban en esta situación, contra 24 con tres candidatos y una con cuatro, Y el fenómeno de reducción del número de candidatos era sensible en relación con los años anteriores (296 en 1909; 303 en 1906). Es verdad que en 1913 se elevó bruscamente a 314 candidatos, con sólo 41 circunscripciones con enfrentamiento dual, 55 con tres rivales, 15 con cuatro y una con uno; pero este aumento se explica, esencialmente, por un intento desesperado de la derecha para detener su decadencia: contra 47 candidatos en 1910, alineó 88 en 19p; pese a ello su número de escaños cayó de 13 a 7 (aunque el total de sufragios se elevó de 64.904 a 81.404, y que los 17.000 votos de diferencia provenían principalmente de las filas liberales, que perdieron 13 escaños). Por otra parte comprobamos que, en 1910, un acuerdo electoral ligaba estrechamente a los radicales y a los socialistas, puesto que nunca presentaron candidatos, uno contra otro, en ninguna circunscripción (este acuerdo parece haberse roto en 1913, puesto que 17 socialistas se pesentaron contra los radicales y 7 radicales contra los socialistas). Si comparamos estos hechos debemos reconocer que, en vísperas de la aparición de la representación proporcional, el sistema mayoritario a una sola vuelta tendía a establecer lazos de dependencia entre los cuatro partidos daneses, agrupándolos claramente en dos sectores: por un lado, liberales y derecha; por el otro, radicales y socialistas. En el primer sector se percibía nítidamente un proceso de eliminación de la derecha en beneficio de los liberales (que ya habían absorbido a los «moderados» a partir de 1910); en el segundo, una tendencia a la unión, si no a la fusión. La voluntad de los jefes de los partidos y la inexperiencia política de los electores (que atenuarían la velocidad de la polarización) frenarían el empuje dualista del sistema electoral; sin embargo, éste existía. La representación proporcional Es opinión corriente que la representación proporcional tiende a multiplicar el número de partidos políticos. Esta opinión ha sido objeto de algunas críticas que encol}tra-


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mos agudamente formuladas por el profesor H. Tingsten en su artículo: «Majoritetsval och proportionalism» (Riksdagens protokoll bihang, Estocolmo, 1932). De hecho, si observamos a los partidos franceses antes de 1939 (sistema mayoritario a dos vueltas) y los partidos franceses después de 1945 (representación proporcional), no advertimos un aumento de su número. Podemos también notar cierta disminución en 1945-1946; pero, desde entonces, la derecha se ha fraccionado nuevamente, el partido radical ha retomado importancia y ha nacido la Unión del Pueblo Francés, lo que restablece aproximadamente la situación anterior. Más sorprendente sería, entonces, lo ocurrido en Bélgica: tras cincuenta años de funcionamiento de la proporcionalidad encontramos el mismo tripartidismo del comienzo, apenas modificado por la presencia de un débil partido comunista. Así pues, a primera vista, la tendencia multiplicadora de la representación proporcional es, entonces, mucho menos clara que la tendencia dualista del sistema mayoritario; sin embargo, no es menos real. Pero presenta diferentes aspectos que deben ser cuidadosamente distinguidos. El primer efecto de la proporcionalidad es mantener una multiplicidad ya existente. Comparemos, en este aspecto a Bélgica con Inglaterra. Una y otra habían conocido en el 2 siglo XIX un régimen bipartidista riguroso bajo un sistema mayoritario. En ambas, la aparición, a comienzos del siglo XX, de un partido socialista había destruido el two-party systemo Cincuenta años más tarde, Inglaterra, que conservó su sistema mayoritario, ha regresado al dualismo; en cambio, el tripartidismo de 1900 se ha mantenido en Bélgica gracias a la adopción de la representación proporcional. Las elecciones belgas, de 1890 a 1914, son muy interesantes para estudiar las consecuencias de la proporcionalidad. En 1890, el sufragio restringido no permitió a los socialistas alcanzar representación parlamentaria: funcionó el bipartidismo. En 1894, la adopción del sufragio universal da 28 escaños a los socialistas, mientras el partido liberal baja de 60 a 20 (pese a que tenía un número de electores dos veces superior al de los socialistas: es perjudicado por la «subrepresentación»). En 1898, nueva caída del partido liberal, que desciende a 12 escaños; esta vez, la «polarización» se ha sumado a la «subrepresentación»: un gran número de antiguos electores liberales votó a los católicos. El proceso de eliminación del partido liberal está ya muy avanzado: se puede pensar legítimamente que bastarán dos o tres elecciones para terminarlo. Pero, en 1900, se adopta la representación proporcional precisamente porque los católicos desean detener la destrucción del partido liberal y evitar así un enfrentamiento directo con los socialistas: inmediatamente, el número de escaños del partido liberal sube a 33. Se elevará a 42 después de los escrutinios de 1902-1904 (probablemente por un fenómeno de «despolarización»: los antiguos electores liberales, que habían abandonado el partido después de 1894 para concentrarse en el partido católico, regresan a sus viejos amores, una vez que han comprendido el mecanismo de la proporcionalidad), para estabilizarse finalmente entre 44 y 45 escaños (véase fig. 2.3). Podríamos comparar esta «salvación» del partido liberal belga, gracias a la representación proporcional, con el de la derecha danesa. Hemos visto que había sido afectado por un proceso de eliminación en las últimas elecciones bajo el sistema mayoritario 2.

Más adelante examinaremos cómo el sistema mayoritario belga implica una segunda vuelta.

LOS SISTEMAS ELECTORALES EN LA VIDA POLíTICA

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FrG_ 2.3. La salvación del partido liberal belga gracias a la representación proporcional.

(13 escaños en 1910,7 en 1913, pese al esfuerzo desesperado por multiplicar el número de candidatos). En 1918, la representación proporcional aumentó sus escaños a 16: llegó a 28 en 1920, estabilizándose seguidamente en tomo a esta cifra hasta 1947. Notaremos que el rescate se hizo en dos tiempos, por las mismas razones que en Bélgica. En la primera elección proporcional, el crecimiento resulta, principalmente, de factores mecánicos: la ausencia de subrepresentación y la multiplicación de candidatos; a partir de la segunda elección, se duplica por un factor psicológico: la despolarización. El segundo efecto de la polarización es favorecer la división de los partidos existentes. Es verdad que los cismas y las divisiones no son raros con un régimen electoral mayoritario; el partido liberal inglés ha conocido muchas, antes y después de la aparición del laborismo. Pero en este régimen conservan un carácter provisional y limitado: o bien ambas fracciones se reúnen después de cierto tiempo, o bien una de ellas se integra en el partido rival (por ejemplo, los liberales-nacionales, prácticamente integrados en el partido conservador). Al contrario, en el régimen proporcional, las escisiones son generalmente durables, porque el escrutinio impide que las fracciones divergentes sean aplastadas por los rivales. Así se comprende que el establecimiento de la representación pro-

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DIEZ TEXTOS BÁSICOS DE CIENCIA POLfTICA

porcional haya coincidido, casi siempre, con cismas en los antiguos partidos, ya se trate de cismas reconocidos (un partido antiguo se escinde en dos mitades nuevas, que continúan invocando su nombre) o de cismas ocultos (un partido, que se anuncia nuevo, se constituye con una porción de los dirigentes y los cuadros de un antiguo partido que, pese a todo, continúa). Así, en Suiza, la adopción de la representación proporcional hizo nacer, en 1919, el partido de los «campesinos y burgueses», surgido prácticamente de una escisión radical. En Suecia fueron necesarios varios años de retroceso (1911-1920) para que se creara un partido agrario, proveniente, de hecho, de una escisión del partido conservador, mientras que en 1924 el partido liberal se separó en dos ramas (reunidas, es verdad, en 1936, pero debido a la desaparición de una de ellas más que a una verdadera fusión). En Noruega, la proporcionalidad provocó a la vez una división entre los socialistas, separados en socialistas de derecha y socialistas de izquierda (no se reunirán hasta 1927), y dos escisiones en izquierda liberal, con la creación de los «demócratas radicales», que obtuvieron dos escaños, y el crecimiento experimentado por el pequeño partido agrario, creado durante las elecciones precedentes, y que hasta entonces era muy débil (pasó de 33.493 sufragios a 118.657 y de tres escaños a diecisiete). Sin embargo, este segundo efecto de la proporcionalidad es bastante limitado. Globalmente, la representación proporcional mantiene casi intacta la estructura de los partidos existentes en el momento de su aparición. Nunca tiene el poder «atomizador» que algunos le adjudican: en la mayor parte de los casos, los cismas que hemos citado se han traducido en la división de un partido en otros dos, que luego han conservado sus posiciones en las siguientes elecciones. La tendencia multiplicadora se manifiesta menos en la división de los antiguos partidos que en la creación de partidos nuevos: es necesario precisar que este tercer efecto de la representación proporcional afecta sobre todo a los pequeños partidos, lo que además es natural, porque los principales sectores de la opinión continúan siendo interpretados por los partidos tradicionales. Al olvidar este detalle algunos han negado, con una apariencia de verdad, el carácter multiplicador de la representación proporcional. También porque la mayor parte de los regímenes proporcionales aplicados efectivamente han tomado precauciones para evitar la aparición de pequeños partidos como fruto natural del sistema: sabemos que, por ejemplo, el método d'Hondt y el de la media más alta, que funcionan en gran número de Estados con régimen proporcional, perjudican claramente a los pequeños partidos y tienden a compensar, así, las consecuencias de la representación proporcional. Lo mismo podemos decir del sistema holandés, que elimina el reparto de los votos sobrantes entre todas las listas que no han obtenido, al menos, el 75 % del cociente. En el fondo, la auténtica representación proporcional no existe en ninguna parte, no a causa de las dificultades técnicas de su aplicación (que son relativamente fáciles de vencer), sino por sus consecuencias políticas y, particularmente, por su tendencia a multiplicar grupos más o menos minúsculos y más o menos inestables. Pese a todo, esta tendencia triunfa siempre a pesar de los obstáculos que se le oponen. Señalemos aquí algunos ejemplos típicos. En Noruega, en las primeras elecciones proporcionales de 1921, aparecen dos pequeños partidos nuevos, los demócratas-radicales, con dos escaños, y los socialistas de derecha, con ocho; en 1924, se les suma un tercero; el partido comunista, con seis escaños; en 1927, un cuarto, los liberales, con un representante; en


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1933, un quinto, el partido social, con un escaño, y un sexto, los demócratas cristianos, también con uno; los otros países escandinavos han seguido una evolución análoga. Pero el fenómeno es más sensible en Holanda: en las primeras elecciones proporcionales de 1918 diez partidos obtienen un escaño cada uno a pesar del límite del 75 % (liga económica, partido socialista independiente, partido comunista, partido neutro, social-cristianos, cristianodemócratas, cristiano-socialistas, liga de defensa nacional, partido rural, partido de las clases medias); en 1922, aparece un decimoprimer partido (partido católico disidente); en 1925 se agregan un decimosegundo y un decimotercero (partido de los reformados políticos y partido de los reformados calvinistas); en 1929 se les suma un decimocuarto (partido independiente); en 1933, un decimoquinto y un decimosexto (social-revolucionarios y fascistas); finalmente, la entrada en escena del partido nacional-socialista, en 1937, lleva a 17 el número total de grupúsculos engendrados por la proporcionalidad entre 1918 y 1939. Señalemos, además, que no se trata de partidos propiamente locales, que se expliquen por el individualismo de tal o cual candidato: como lo ha demostrado Frederick S. A. Huart en su artículo de la Encyclopedia 01 Social Sciences, el sistema proporcional aplicado en Holanda, que convierte prácticamente al país en un solo distrito electoral, ha engendrado pequeños partidos de alcance nacional y no local (véase cuadro 2.1). CUADRO 2.1. Multiplicación de pequeños partidos a causa de la representación proporcional en Holanda (número de escaños en la Cárrwra de Diputados) Partidos

Católicos Antirrevolucionarios Cristianos históricos Socialistas Unión Liberal (+ lib. indep.) Radicales Comunistas Partido neutro Social cristianos Cristiano-demócratas Socialistas independientes Cristiano-socialistas Liga económica Liga de defensa nat. Rural de izquierdas Clases medias Católicos disidentes Reformados políticos Reformados calvinistas Independientes Fascistas Socialrevolucionarios Nacional-socialistas a)

1913(a)

1918

1922

1925

1929

1933

1937

25

30 13 7 22 10 5 1 1 1 1 2 1 3 1 1 1

32 16

30 13

30 12

28 14

31

11

11

11

10

20 10 5 2

24 9 7 1

24 8 7 2

22 7 6 4

8 23 4 6 3

11

10 15 31 9

2 1 1

17

2 2 1

Última elección antes de la aplicación de la representación proporcional.

3 1 1

2 3

2

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Las cifras no reflejan bien la realidad: sería necesario completarlas trazando un cuadro del número de partidos que han presentado candidatos a las elecciones. En Holanda, por ejemplo, se ha pasado de 37 a 53 de una elección a otra. En Suiza, 67 partidos han presentado listas en los diversos cantones entre 1919 y 1929, de los cuales 26 han logrado, en un momento u otro, representantes en el Consejo Nacional. Compararemos estos ejemplos con los de la República de Weimar y Checoslovaquia entre 1919 y 1939, que se han vuelto clásicos en este tema. La segunda vuelta

Las consecuencias exactas de la segunda vuelta en un sistema mayoritario son mucho más difíciles de determinar que las de una sola vuelta o la representación proporcional. Que nosotros sepamos, no existe ningún estudio global en este campo, que, además, es muy delicado de explorar porque las estadísticas electorales están generalmente mal concebidas y descuidan este aspecto. Deberemos limitarnos, entonces, a algunas breves aclaraciones y algunas sugerencias particularmente frágiles. Teóricamente, la segunda vuelta debe favorecer la multiplicación de partidos y el fraccionamiento de tendencias próximas que no alcanzarán una representación global, pero, en todo caso, pueden reagruparse en el ballotage (segunda vuelta). Aquí no actúan los fenómenos de «polarización» y de «subrepresentación» descritos anteriormente, o sólo lo hacen en la segunda vuelta, conservando cada partido todas sus posibilidades en la primera. En la práctica, la observación de los países que han practicado la segunda vuelta parece confirmar ampliamente este análisis racional. En Francia, Suiza, Alemania y Holanda, la segunda vuelta ha derivado una multiplicación de los partidos con formas, por lo demás, muy diferentes: en Alemania y en Francia se nota una tendencia muy clara a la dispersión, sobre todo en la derecha, mientras que en Suiza y en Holanda la opinión permanece generalmente dividida entre más de dos partidos grandes. Pero, ¿hay que ver en estos casos la influencia de los diferentes temperamentos nacionales? No obstante, quedan algunos casos particulares anormales. Antes de lá adopción de la representación proporcional; existía segunda vuelta en Noruega, pero no en Dinamarca; ahora bien, la cantidad de partidos era menor en la primera (tres) que en la segunda (cuatro). Sin duda, sería un error considerar el estado de los partidos en relación con el sistema electoral en un momento dado de la vida política. Para ser aceptable, la observación debe abarcar un período de tiempo muy largo y definir el sentido general de una evolución: quien describiera, por ejemplo, el sistema de partidos británico apoyándose solamente en la elección de 1931, daría una noción absolutamente falsa del mismo. Desde este ángulo, hemos comprobado que el multipartidismo danés parece tender al bipartidismo bajo la influencia del sistema electoral a una vuelta. En cambio, constatamos que el tripartidismo noruego tiende, más bien, a transformarse en un sistema de cuatro partidos como consecuencia de la aparición de los partidos agrarios en 1918; hay que añadir también que, tanto la derecha como la izquierda, contienen muchas fracciones que no siempre colaboran, lo que es un índice muy claro de una tendencia multipartidista. Es difícil sacar conclusiones más precisas porque la observación abarca un período de tiempo muy


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breve: las únicas elecciones noruegas que se pueden estudiar en este aspecto son las de 1906, 1909, 1912 Y 1918. Ahora bien, la estadística oficial indica que en 1906 los límites de los partidos no eran muy claros y que, aquel año, fue casi imposible distribuir los votos entre ellos, de manera que el análisis debe limitarse a cuatro elecciones generales, lo que es notoriamente insuficiente. En cambio, para estudiar el caso de Bélgica, que es, de todos modos, una excepción a la tendencia general, no existen las mismas dificultades. Es sabido que hasta 1894 funcionó un bipartidismo riguroso y que, en ese año, la aparición del socialismo provocó inmediatamente un proceso de eliminación del partido liberal, pero que fue detenido por la proporcionalidad: hasta entonces existía la segunda vuelta. Sin duda, se trataba de una segunda vuelta limitada, a diferencia del sistema francés: sólo podían competir los candidatos más votados, doblando el número de escaños a ocupar. Pero esto no parece influir: en Alemania, Holanda e Italia, la segunda vuelta también es limitada, sin que se pueda descubrir una tendencia al bipartidismo. La distinción entre hecho y derecho es muy interesante: si bien la segunda vuelta estaba prevista en la ley electoral belga, en la práctica casi no se aplicaba porque sólo se enfrentaban dos partidos. Aprovechamos para subrayar la dependencia recíproca de los fenómenos políticos: si el sistema electoral influye sobre la organización de los partidos, éstos reaccionan sobre aquél. El bipartidismo de Bélgica se oponía así a la aplicación de la segunda vuelta. Sin embargo, el problema sigue vigente: se trata, precisamente, de saber por qué la posibilidad de una segunda vuelta no ha provocado la ruptura de los grandes partidos tradicionales. La estructura interna de estos partidos nos da la solución. Todos los observadores se han asombrado del carácter, tan original, de los partidos belgas en la segunda mitad del siglo XIX: todos han mencionado su cohesión y su disciplina, la compleja y jerarquizada red de comités que mantenían activos en todo el territorio. Ningún país europeo poseía en esos tiempos un sistema de partidos tan perfecto, ni siquiera Inglaterra o Alemania. Este rígido armazón interno permitió a los partidos belgas resistir con éxito la tendencia disociadora de la segunda vuelta, impidiendo las divisiones que hubiera perpetuado. Este encuadramiento compulsivo de los electores entorpeció, por otra parte, la aparición de partidos nuevos, que difícilmente podían organizar un «aparato» rival; tanto más, cuanto el escrutinio de lista cerrada impedía prácticamente la participación de personalidades independientes. Así, la potente organización de los partidos belgas, combinándose con su dualismo, convirtió en letra muerta las disposiciones legislativas que contemplaban una segunda vuelta, lo que explica la semejanza de la vida política belga con la de los países anglosajones, basada en el sistema mayoritario a una vuelta.

2.

INFLUENCIA SOBRE LA ESTRUCTURA INTERNA DE LOS PARTIDOS Y SU DEPENDENCIA RECÍPROCA

El caso de Bélgica ha permitido comprobar las relaciones entre la estructura interna de los partidos y el sistema electoral. Por otra parte, el de Dinamarca había llamado la

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atención sobre el papel de este último en la formación de alianzas y lazos de dependencia entre algunos partidos. Cada uno de estos puntos merece un examen particular. Desgraciadamente, no se dispone de datos precisos sobre la organización interna de los partidos, ni de las coaliciones entre ellos, puesto que han sido muy poco estudiados hasta ahora y no han dejado huellas en las estadísticas electorales. Será necesario, entonces, limitarse a algunas observaciones fragmentarias y a trazar marcos que puedan servir para investigaciones posteriores. La estructura interna de los partidos

Con el nombre genérico de «partidos» se designan realidades sociológicas muy diferentes. Hay una profunda diferencia de estructura entre los partidos ingleses del siglo XIX y los actuales; lo mismo sucede entre los partidos norteamericanos y franceses de hoy; igualmente, en la Francia de 1950, entre el Partido Republicano de la Libertad, los radicales y los partidos socialista y comunista. Numerosos factores -históricos, geográficos, económicos, sociales, religiosos, etc.- explican estas diferencias. Entre todos ellos, el factor electoral es uno de los menos estudiados, pero no de los menos importantes. Parece que la diferencia esencial no está entre el sistema proporcional y el sistema mayoritario, sino entre el escrutinio con listas cerradas y el escrutinio uninominal. La existencia de una segunda vuelta juega, además, un papel muy importante. A) En primer lugar se podría decir que el escrutinio con lista cerrada significa un refuerzo de la estructura de los partidos y el uninominal, un debilitamiento. Sin embargo, esta tendencia general tiene muchas excepciones. Racionalmente, esto tiene una explicación. En el escrutinio uninominal que se efectúa en una circunscripción pequeña, la persona del candidato cumple un papel esencial: un diputado puede fortalecer su posición en su distrito de tal manera que lo convierta en una especie de feudo del que no se le pueda expulsar. Su reelección depende de él y no del partido al que pertenece (en Francia, durante la Tercera República, muchos parlamentarios cambiaron de partido frecuentemente sin dejar de ser reelegidos), y se comprende entonces que éste no pueda tener una estructura muy fuerte. Cada diputado podrá disponer localmente de un comité electoral bien organizado que apenas aceptará las directivas de una dirección central porque está totalmente dominado por su diputado. Por otra parte, los grupos parlamentarios tampoco serán muy disciplinados, ya que cada uno de sus miembros se preocupará más por las posibles repercusiones de su voto en su feudo particular que de las instrucciones de la dirección del partido. En definitiva, el escrutinio uninominal tiende, de esta manera, a imponer grupos parlamentarios sin cohesión y una organización electoral muy descentralizada, de manera que los partidos terminan por representar sólo tendencias de opinión y disponen de un aparato administrativo muy débil y lazos sociales muy relajados. Al contrario, el escrutinio con lista cerrada tiene, en sí mismo, un carácter colectivo que desdibuja el papel de las personalidades en beneficio de la agrupación que las une,


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es decir, del partido. Es cierto que la práctica de los «cabezas de lista» incorpora siempre un elemento de prestigio individual, pero, igualmente, supone cierta disciplina del resto de la lista frente a su conductor. La circunstancia de que la elección se haga en una circunscripción más extensa actúa en el mismo sentido: disminuye el conocimiento del candidato que tiene el elector, lo que da preponderancia a la etiqueta política de la lista, es decir, al partido. Finalmente, se llega al sistema de listas cerradas con la presentación de candidatos en un orden invariable que determina su elección (y que no se aplica, prácticamente, más que en el régimen proporcional). Entonces, el dominio del partido sobre el candidato es muy grande. La reelección de éste depende de su reinscripción en la lista, en una posición conveniente, y esta última la decide el partido. La disciplina parlamentaria es rigurosa. El éxito de las listas está asegurado, por otra parte, por la propaganda general del partido, mucho más que por consideraciones locales: la centralización crece. Se llega, entonces, a un sistema de partidos rígidos, monolíticos. Sin embargo, si se admite la mezcla de estos elementos -lo que es normal en un sistema mayoritario y excepcional en un sistema proporcional-, la rigidez disminuye mientras reaparece el factor personal. Pese a todo, la experiencia muestra que la mezcla es relativamente poco utilizada y el partido permanece fuerte. La observación de la práctica confirma en líneas generales este razonamiento. El ejemplo de Francia es particularmente soprendente en este aspecto. La adopción, en 1945, de un escrutinio con listas, prácticamente sin mezclas y con la presentación de los candidatos en un orden riguroso, transformó completamente las estructuras de los partidos políticos: las formaciones flexibles e indisciplinadas de la Tercera República cedieron ante los partidos rígidos y disciplinados de la Cuarta. El breve período entre dos Asambleas Constituyentes (siete meses) los enfrentó a la preocupación permanente de la reelección que, además, hizo más sensible la influencia del régimen electoral. Igualmente, los escrutinios con listas cerradas que funcionaron en 1919-1924, parecen haber ejercido una influencia semejante en 1871 y en 1848 (aunque la posibilidad de la mezcla haya atenuado su tendencia a reforzar la estructura de los partidos): en las elecciones de 1919, por ejemplo, el Bloque Nacional se logró por el acuerdo de los comités que dirigían agrupaciones moderadas, cuya influencia, mínima en los escrutinios uninominales de la preguerra se volvió repentinamente grande. Se puede también invocar el ejemplo de Bélgica, donde el escrutinio con listas había conducido a la implantación de partidos con estructuras muy fuertes mucho antes de la adopción del sistema proporcional. B) También parece cumplir un papel muy importante la presencia o ausencia de la segunda vuelta. En el sistema mayoritario puro y simple, los candidatos disidentes son peligrosos porque pueden hacerle el juego a sus peores adversarios: entonces serán necesariamente raros, ya sea a causa de la astucia política de los candidatos o a causa de la de los electores (que usarán la técnica de la «polarización»). Cuando ambos factores discurren en un mismo sentido, es natural pensar que su influencia se hace más sensible. Así se explica la tendencia general de la proporcionalidad (sistema de lista cerrada y a una sola vuelta) al refuerzo de las estructuras de los partidos; la particular debilidad de las estructuras partidarias en la Francia anterior a 1939, a

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causa de la coincidencia del escrutinio uninominal con el de segunda vuelta; y su refuerzo, en 1919-1928, por la combinación de la lista y la única vuelta, aunque la mezcla haya atenuado el efecto de ambos factores. Finalmente, así se podría explicar también la fuerza de los partidos belgas antes de 1900, porque la segunda vuelta prevista por la ley casi no funcionaba en la práctica. Sin embargo, no son raros los casos anormales. El más característico es el de Inglaterra. Allí, pese al carácter uninominal del escrutinio, la disciplina de los grupos parlamentarios es elevada, y es grande la centralización general de los partidos. Sin duda, la ausencia de una segunda vuelta permite explicar parcialmente estas características, pero es muy insuficiente. Además, en general, se comprueba que dentro de un mismo país, en una misma época, la disparidad de las estructuras de los partidos es muy grande, pese a la uniformidad del escrutinio: se sabe, por ejemplo, que los partidos de izquierdas tienen una estructura más rígida que los de derechas. Igualmente, hay que señalar la identidad casi completa de la estructura de los partidos comunistas en todos los países a pesar de la variedad de regímenes electorales. Estos ejemplos muestran los límites de la influencia de los regímenes electorales. Parece que los límites son más estrechos en este campo que en el precedente, y que el papel del sistema electoral es más significativo para el número de partidos que en su estructura interna.

La dependencia recíproca de los partidos El problema de la dependencia recíproca de los partidos y de las alianzas que pueden establecer entre ellos casi no ha sido objeto de estudios sistemáticos. En un régimen multipartidista, sin embargo, presenta un carácter fundamental: generalmente sólo las alianzas permiten obtener una mayoría gubernamental. Pero, en este tema, hay que distinguir dos tipos de alianzas entre partidos: las alianzas gubernamentales y las alianzas electorales. Generalmente, éstas tienden a perpetuarse en aquéllas, pero la situación inversa no es verdad. En los regímenes proporcionales, especialmente, se encuentran alianzas gubernamentales puras, sin las alianzas electorales correspondientes, que son, naturalmente, mucho más frágiles. Evidentemente, en este campo, la influencia del sistema electoral es preponderante. Además, aparece con la suficiente claridad para permitir sintetizarla en fórmulas precisas. En principio, el sistema mayoritario a dos vueltas tiende al establecimiento de alianzas estrechas; al contrario, la representación proporcional conduce a una independencia completa. En lo que atañe al sistema mayoritario a una vuelta, sus consecuencias son muy diferentes según el número de partidos que actúan: en un régimen bipartidista, origina una independencia completa; en un régimen multipartidista tiende, al contrario, a formar alianzas muy fuertes. Evidentemente, estas reglas sólo atañen a las alianzas electorales; en cuanto a las alianzas gubernamentales en estado puro, parecen estar ligadas a la existencia del multipartidismo y, en consecuencia, en principio existen en un régimen de representación proporcional (donde el multipartidismo coincide con la ausencia de alianzas electorales). Sin embargo, estas tendencias, muy generales, sufren frecuentes deformaciones en la práctica.


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A) No hay dudas sobre la tendencia del sistema mayoritario a dos vueltas a generar un sistema de alianzas estrechas. En efecto, el propio mecanismo de este sistema electoral supone que, ante la segunda vuelta, los partidos menos favorecidos se replieguen, dentro de cada gran «familia espiritual», en provecho del más favorecido. En Francia se distingue entre la retirada pura y simple y el «desistimiento», en el que el candidato que abandona la lucha invita a sus electores a volcar sus votos hacia uno de los participantes que él designa especialmente. Entre ambos se encuentran miles de matices más o menos sutiles: hay muchas formas de retirarse y muchos grados de entusiasmo en el desistimiento. Pero, evidentemente, es natural que los candidatos más próximos se pongan de acuerdo antes del escrutinio para prever sus desistimientos o sus retiradas recíprocas en la segunda vuelta. El estudio confirma estas observaciones racionales: en todos los países donde se ha practicado la segunda vuelta, se encuentran huellas más o menos claras de alianzas electorales. Citemos el famoso «cártel» organizado en Alemania por Bismark para las elecciones de 1887, una alianza formal y precisa; otras menos célebres y menos espectaculares la han precedido y seguido. En Francia, la larga vigencia del sistema a dos vueltas ha permitido cosechar todos sus frutos. Todos recuerdan el cártel de izquierdas de 1924 y 1932, Y el Frente Popular de 1936, igual que a su antecedente, el Bloque de Izquierdas de 1902. En Noruega, después de 1906, la derecha y la izquierda se aliaron generalmente contra los socialistas; en las elecciones de 1915 colaboraron tan estrechamente que es difícil separar sus votos en las estadísticas electorales. En Holanda, la práctica de las alianzas ha sido constante hasta la instauración de la proporcionalidad: la coalición católico-liberal de 1848 a 1868, a la que se opone una coalición (menos fuerte) de los conservadores y los calvinistas; en 1869, una inversión de las alianzas (los católicos colaboran con los calvinistas y los conservadores tienden a desaparecer), y, a partir de 1905, el acuerdo electoral entre los liberales y los radicales. Es difícil precisar la influencia exacta de las modalidades especiales del sistema electoral sobre la formación de alianzas. La limitación de la segunda vuelta a los dos candidatos más votados (existente en Alemania y Holanda) no parece haber cumplido un gran papel comparada con la segunda vuelta integral (sistema francés y noruego). En teoría, por una parte, este tipo de sistema electoral parece hacer inútiles las alianzas formales, obligando al retiro de los candidatos menos aventajados; pero, por otra, tiende a reforzarlas, al obligar a los partidos de la tendencia más débil a acordar un candidato único desde la primera vuelta para poder participar en la segunda. Sólo un estudio muy profundo de cada caso particular podría descubrir las consecuencias respectivas de estos dos factores. Tampoco es claramente perceptible al observador la diferencia entre un sistema a dos vueltas con un escrutinio con listas cerradas o con uno uninominal. En la medida en que la presencia de las listas refuerza la centralización y la disciplina de los partidos, parece probable que, al mismo tiempo, haga más sólidas las alianzas entre partidos: porque el ejemplo francés muestra que la extrema descentralización de éstos y la gran debilidad de su estructura interna ha sido uno de los principales factores de la rápida descomposición de las alianzas electorales. En la mayoría de los casos, una alianza electoral tiende a prolongarse en el plano parlamentario, sea en alianzas gubernamentales, sea en alianzas de oposición (estas últi-

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mas son, además, más raras). Así se puede llegar a un sistema político estable y regular que recuerda un poco al bipartidismo: en lugar de dos grandes partidos unificados, se encuentran, frente a frente, dos «federaciones de partidos», cuya fuerza depende en gran medida del grado de disciplina y de organización de los partidos adherentes (véase fig. 2.6). En el caso de partidos débiles e indisciplinados, las coaliciones parlamentarias se disuelven rápidamente: sin embargo, pueden renacer inmediatamente en el plano electoral. Precisamente Francia ha ofrecido muchas veces, especialmente de 1928 a 1940, el extraño espectáculo de alianzas para una segunda vuelta disueltas rápidamente en el gobierno, pero que reaparecen más o menos intactas en las elecciones siguientes. B) El escrutinio mayoritario a una sola vuelta parece tener una curiosa influencia en materia de alianzas electorales: su acción es totalmente diferente según coincida con un régimen bipartidista o con uno multipartidista. En el primer caso, es racionalmente impensable la idea de una alianza electoral: si se unieran los dos únicos partidos no habría más que un solo candidato, y la elección tendría un carácter plebiscitario que cambiaría completamente la naturaleza del régimen. Sin embargo, en ciencias políticas hay que cuidarse siempre de las conclusiones definitivas: lo sucedido en Sudáfrica, entre 1931 y 1940, muestra que las alianzas electorales son posibles en un régimen mayoritario con dos partidos sin que se trastorne totalmente la estructura política; sin embargo, se trata de un caso muy excepcional. Si, por el contrario, el sistema a una sola vuelta coincide con un sistema multipartidista, tenderá a establecer alianzas muy sólidas, incomparablemente más estrechas que las alianzas de la segunda vuelta: porque se hace necesario repartir las circunscripciones antes de la elección para permitir a sus electores reunir sus votos en el candidato único de la coalición. Evidentemente, esto supone un acuerdo mucho más completo que si la existencia de una segunda vuelta permitiese la libertad de candidaturas en la primera; en este caso es el elector quien asegura, en suma, el reparto de los escaños entre los aliados; en el otro, las direcciones de los partidos deben hacerlo ellas mismas. La alianza es, entonces, muy difícil de concretar, pero, una vez acordada, conlleva una colaboración más profunda. Por otra parte, la presión del sistema electoral es mucho más fuerte: sin acuerdo, el escrutinio eliminará sin piedad a los partidos en desventaja, hasta el restablecimiento final del dualismo. Se podrían dar muchos ejemplos de este tipo de alianzas electorales. Ya hemos citado el acuerdo de los radicales y los socialistas daneses para las elecciones de 1910 (y señalado, además, su ruptura en 1913). Más próximo a nosotros, podríamos recordar las coaliciones inglesas para las elecciones de 1918, 1931 Y 1935; el pacto firmado en 1924 en Sudáfrica entre el partido nacionalista (Hertzog) y el laborismo, etc. Por otra parte, es muy interesante seguir la evolución de estas alianzas. Parece que, por regla general, llegan a una fusión, que se produce en detrimento del más débil de los coaligados. En este aspecto, es típico el ejemplo inglés. El partido liberal-nacional conservó una apariencia de personalidad, pero de hecho se fundió íntegramente en el seno del partido conservador. Por otra parte, su representación no cesa de disminuir; no hay duda que la alianza sólo beneficia a los Tories. El caso del laborismo sudafricano es aún más notable. En ple-

LOS SISTEMAS ELECTORALES EN LA VIDA POLfflCA

53

no ascenso, después de las elecciones de 1918, su pacto electoral con los nacionalistas le fue fatal, pese a la victoria compartida. Dividido en dos grupos, humillado en las elecciones de 1929, desde entonces ha perdido toda influencia. Por lo tanto, parece que las coaliciones engendradas por el sistema mayoritario a una sola vuelta son absolutamente desiguales: tienden a crear satélites, no aliados. Entonces, la alternativa que este régimen electoral ofrece a los «terceros partidos» es cruel: ser eliminados por el escrutinio o absorbidos por las coaliciones. Se comprende que estas últimas sean, en definitiva, más raras que las fusiones directas. C) En principio, la representación proporcional no presenta ningún problema en materia de alianzas electorales: por su naturaleza, tiende a suprimirlas quitándoles toda razón de ser. Sin embargo, como rara vez da la mayoría absoluta a un solo partido implica, pese a todo, alianzas gubernamentales. No es uno de los menores defectos del sistema esta contradicción entre el plano electoral y el plano gubernamental, que independiza totalmente a los partidos en el primero y los obliga a colaborar en el segundo. Normalmente, esto hace más difícil la formación de coaliciones parlamentarias y más inestable el destino de las mayorías gubernamentales. Acerca de este problema se puede recordar el ejemplo de Holanda, donde las coaliciones de gobierno parecen haber sido menos sólidas y durables en el régimen de representación proporcional que en el de sistema mayoritario a dos vueltas. El ejemplo de Francia sería menos convincente porque la débil estructura de los partidos en el régimen de dos vueltas va contra la tendencia al refuerzo de las alianzas, mientras que su rígida organización desde la adopción de la proporcionalidad va contra su tendencia a la descomposición; pese a todo, el agravamiento de la inestabilidad ministerial es muy claro desde 1946. Pero no siempre la experiencia confirma estas conclusiones racionales sobre la rigurosa independencia de los partidos en el régimen de representación proporcional. En efecto, es raro que la proporcionalidad sea aplicada de manera integral, y su envilecimiento más frecuente tiende, precisamente, a favorecer a los grandes partidos y a perjudicar a los pequeños. De manera que las coaliciones para formar listas comunes, donde se producen «arreglos» para el reparto de los votos residuales, pueden llegar a ser muy fructíferas. Además, ciertas leyes electorales los favorecen deliberadamente. Por ejemplo, el sistema francés de 1919-1924 tenía una evidente tendencia coaligante: en 1919, la alianza de los partidos de derechas les permitó triunfar sobre una izquierda desunida; en 1924, al contrario, la izquierda coaligada pudo derrotar a una derecha fragmentada, sin que el reparto de los votos fuera tan sensible como los resultados electorales. Se notará, a pesar de todo, que las alianzas originadas por un régimen proporcional nacen, precisamente, de sus alteraciones: en la medida en que se aplica integralmente, la representación proporcional tiende a la independencia completa de los partidos.

n.

Sistemas electorales y representación

La teoría democrátic'a considera que el elegido es el representante del elector, en el sentido jurídico del término; la elección es un mandato dado por el primero al segundo

54

DIEZ TEXTOS BÁSICOS DE CIENCIA POLfflCA

para hablar y actuar en su nombre en la dirección de los asuntos públicos. La palabra «representación» no está tomada aquí en su sentido tradicional: no se aplica a una situación de derecho, sino a un estado de hecho. Para nosotros, el elegido representa al elector, no como un mandatario representa a su mandante, sino como un cuadro representa un paisaje; la representación no es otra cosa que la semejanza entre las opiniones politicas de la nación y la de los diputados que ella ha elegido. En el tema de la representación, el sistema electoral cumple un papel importante, aunque mal definido. Los hombres políticos lo saben desde hace mucho tiempo y, generalmente, consideran el sistema electoral menos en sus posibles consecuencias sobre el número y la estructura de los partidos políticos que en sus efectos sobre el reparto de los escaños disponibles. Cada mayoría gubernamental intenta siempre adoptar la combinación más conveniente para continuar en el poder. Lo que los norteamericanos llaman gerry-mandering (modificaciones en el establecimiento de las circunscripciones) es la forma más primitiva de esta tendencia, a la que la actual variedad de sistemas electorales ofrece una gama de procedimientos muy numerosa y flexible. El presente trabajo, evidentemente, adopta un punto de vista menos utilitario. Se propone centrar las investigaciones en el problema de la exactitud de la representación política, midiendo el grado de semejanza entre la opinión pública y la opinión parlamentaria según los diferentes sistemas electorales. Después de haber examinado la cuestión en sus líneas generales, desde un ángulo estático, nos esforzaremos igualmente en determinar el grado de sensibilidad de cada sistema frente a las variaciones de opinión en el tiempo.

1.

LA EXACTITUD DE LA REPRESENTACIÓN

La representación de los partidos A primera vista, parece posible adoptar un método muy simple para medir la exactitud de la representación: la comparación entre el porcentaje de escaños y el porcentaje de votos obtenidos por cada partido. Si ambos coinciden, la representación será exacta; si el primero es superior al segundo habrá «sobrerrepresentación», si es inferior, «subrepresentación». Tal investigación no es despreciable, pero aún es muy incompleta: mostraremos que la representación numérica de los partidos es totalmente distinta de la representación real de la opinión pública. Si nos limitamos, sin embargo, a la primera (como se hace generalmente), se pueden formular relaciones muy precisas entre los sistemas electorales y el grado de exactitud de la representación. A) Por definición, la representación proporcional es, evidentemente, el régimen más exacto; precisamente ha sido concebido para este fin. Sin embargo, las alteraciones prácticas aportadas a su funcionamiento atenúan a menudo esta exactitud. Para que fuera perfecta sería necesario, o bien que el país forme una única circunscripción electoral, o bien que los votos residuales se repartan a escala nacional. Diferentes razones políticas llevan generalmente a descartar uno y otro método y a preferir técnicas menos puras. En-

LOS SISTEMAS ELECTORALES EN LA VIDA POLtrrcA

55

tonces, aparece una diferencia entre la proporción de escaños y la proporción de votos, que varía según el sistema adoptado para el reparto de votos residuales, el marco electoral, la posibilidad de mezclas o agrupaciones, etc. La diferencia es bastante débil en ciertos países y bastante grande en otros. A título de ejemplo de una distribución pobre citaremos a Suiza, según el cuadro publicado por la estadística oficial, que muestra la distribución de escaños en el consejo nacional en las elecciones de 1947, de acuerdo con diversas variedades de representación proporcional (véase cuadro 2.2). 2.2.

Diferencias entre las diversas modalidades de representación proporcional en las elecciones suizas de 1947 (tomado de Nationalrats ahlen. 1947, Estadística suiza, fasc. 22. Berna, 1949)

CUADRO

Partidos Radicales Socialistas Católicos-conservadores Campesinos, artesanos, burgueses Independientes Liberal-demócratas Partido del trabajo (comunistas) Demócratas Económico de izquierda Evangélicos Unión Campesina de Schwys

Total

A

B

C

D

E

F

G

52 48

50 50

44

44

21 8 7 7 5 1 1

20 8 6

45 52 42 24

51 48

44

44 51 41 24 9 6

50 50

44

45 51 41 23 9 6

20

22

9

8

8

6

6

10 6

10

10

lO

5

O

5 O 1 O

7 7 5 1 1

194

194

10 5

O

1 O

1 2 O

5 1 2 1

194

194

194

194

O

O 1

O I94

Escaños obtenidos con la ley electoral en vigor. Escaños que hubieran obtenido con la ley en vigor, pero sin unificación de las listas. C. Escaños que hubieran obtenido según la proporción de electores para el conjunto de Suiza. D. Escaños que hubieran obtenido según el porcentaje de papeletas de partidos (sin mezclas). E. Escaños que hubieran obtenido según la ley en vigor, si toda Suiza fuera una sola circunscripción, de acuerdo con el tOlal de papeletas de panidos y sin mezcla. A.

B.

F. G.

í1. a la hipótesis anterior, pero con una circunscripción por cantón. id. a la anterior pero con unificación de lislas.

Como se ve en el cuadro 2.3, la exactitud de la representación parece menos grande en el sistema proporcional noruego: figuran, aliado de los escaños efectivamente atribuidos a los partidos, las cifras de aquellos a los que la representación proporcional perfecta les habría dado derecho (según los informes de las comisiones de encuesta del Storting del 6 de diciembre de 1935 y del 10 de junio de 1938). En Francia, la inexactitud es aún mas sensible y ciertos partidos --como los radicales y la agrupación de izquierda- resultan muy perjudicados por el sistema electoral (véase cuadro 2.4, relativo a las elecciones para la Asamblea Nacional del 8 de diciembre de 1946). B) A pesar de todo, las diferencias son infinitamente menos grandes en el siste-


56 CUADRO

Partidos Escaños

Derecha Agrarios Izquierda Socialistas Soco derecha Radicales Comunistas Liberales Partido social Unión nacional Democratacristianos

2.3.

Inexactitud de la representación proporcional en NorueKa

1921 Oh-

1924

Con R.P. integral

Oh-

lenidos 57 17 37 29 8 2

51 20 30 32 14 3

54 22 34 24 8 2 6

tenidos

1927

1933

1930

Con R.P. inlegral

Oh-

Con R.P integral

Oh-

lenidos

tenidos

Con R.P in/e-

ni-

gra/

50 20 28 28

30 26 30 59

36 22 26 56

41 25 33 47

42 24 30 48

1 3 1

2 6 2

1

1 2 3

1936 Oh-

dos

Con R.P integra/

tenidos

Con R.P. integra/

30 23 24 69

31 21 26 62

36 18 23 70

33 17 24 66

1

O

O

2 2 2 3 1

O O O

O O

Oh-

le-

13 2 9

O 3

1 1

O 1

1

O 2

2 4 2 2

ma proporcional que en el régimen mayoritario a una sola vuelta, que alcanza en este aspecto el máximo de inexactitud en la representación numérica. Si sólo hay dos partidos, podemos destacar aquí una tendencia constante: el partido mayoritario está sobrerrepresentado y el partido minoritario está subrepresentado, El fenómeno no es muy grave: acentúa simplemente las variaciones de opinión del cuerpo electoral, como lo mostraremos más adelante. Pero si el sistema mayoritario coexiste con un multipartidismo, se puede llegar a una representación más fantasiosa, aunque no se aleje mucho de la línea general: un partido que tiene más votos que su rival más próximo está, en principio, sobrerrepresentado en relación con él (es decir, o más sobrerrepresentado o menos subrepresentado que este último). Sin embargo, si la diferencia de votos es muy débil se puede excepcionalmente llegar a una representación totalmente falseada: el partido que tuvo menos número de votos puede obtener más escaños y viceversa. Este caso se produjo, por ejemplo, en Inglaterra en enero de 1910 cuando los liberales obuvieron 275 escaños con el 43,1 % de los sufragios y los conservadores 273 escaños con el 47 % de los votos. Se renovó en 1929 cuando los laboristas consiguieron 289 escaños con el 37,5 % de los votos Y los conservadores 262 con el 37,97 %. Tal hipótesis puede suceder también en un régimen bipartidista, Los adversarios del sistema mayoritario a una sola vuelta no dejan de poner de manifiesto estos ejemplos para destacar lo absurdo del sistema, pero casi siempre olvidan subrayar que son muy excepcionales. Con un sistema multipartidista, sin embargo, la inexactitud de representación del régimen mayoritario es evidentemente muy grave. Pero no hay que olvidar que por naturaleza tiende a reabsorberse, porque los fenómenos de sobrerrepresentación o subrepresentación que implica constituyen precisamente el motor principal del retomo al dualismo. La figura 2.4 muestra claramente cómo el sistema ha perjudicado a los liberales a partir


58 26

~ Conservadores

20

-

Liberales

~

23,97

Laboristas

19,7

178

13 10

9,43

10,17

o

10 14 20

13,45

20,77 '-y--I'-y--I'-y--I'-y--I'-y--I'-y--I'-y--I~~ 1918 1922 1923 1924 1929 1931 1935 1945 1950

FIG. 2.4. Diferencias entre el porcentaje de votos y de escaños obtenidos por los partid", en Inglaterra (cifras brutas).

del momento en que quedaron como tercer partido en Inglaterra. Esta figura no expresa otra cosa que la separación bruta entre el porcentaje de los sufragios y el de los escaños obtenidos por cada partido. Un cuadro rectificado en el que esta separación está calculada en función de los sufragios de cada partido sería todavía mas significativo (véase fig. 2.5). C) A causa del cambio de opinión que se produce en los votantes entre las dos vueltas, es prácticamente imposible establecer las consecuencias exactas de la segunda vuelta sobre la representación de los partidos. Este cambio lleva a los electores a desplazar sus votos en provecho del participante más favorecido. Se dice, generalmente, que la segunda vuelta atenúa las diferencias del sistema mayoritario a una vuelta. Desde un punto de vista puramente numérico no es seguro que sea así; si se compara el número de votos obtenidos por los partidos en la primera vuelta, y el número total de escaños que les corresponde después de la segunda, se comprueban considerables desproporciones. Es verdad que generalmente éstas son inferiores a las anomalías excepcionales que causa, a

veces, el sistema mayoritario simple: pero parecen poco más o menos equivalentes a las anomalías medias. También se las puede juzgar más graves a causa de su orientación, porque la amplitud de una diferencia es más importante que el sentido en el que se produce. En un sistema a una sola vuelta, combinado con el bipartidismo, sea cual sea la sobrerrepresentación del partido mayoritario y la subrepresentación del minoritario, ni la una ni la otra alteran normalmente el esquema general de la diferencia de opiniones. Con la segunda vuelta, por el contrario, el diseño de conjunto se falsea totalmente; no es el número de sufragios obtenido por cada partido lo que determina el sentido de la diferencia de representación, sino sus posiciones políticas y sus alianzas. Generalmente, la segunda vuelta favorece al centro y perjudica a los extremos; es decir, el primero está sobrerrepresentado y los segundos subrepresentados. La historia política de la Tercera República francesa muestra muy bien este principio, del que encontramos, además, huellas en todos los regímenes a dos vueltas: Holanda, Noruega, Alemania, etc. Es interesante reproducir el cuadro preparado por M. Georges Lachapelle para las elecciones francesas de 1932 que muestra claramente la orientación general del sistema (véase cuadro 2.5). Evidentemente, si se compara el porcentaje defmitivo de escaños con el de los votos obtenidos en la segunda vuelta, la diferencia se atenúa notablemente: ésa es, precisamente, la razón de ser del sistema. Entonces, se puede pretender que éste mejora la exactitud de la representación en relación con el sistema mayoritario a una vuelta, pero al ha-

LOS SISTEMAS ELECTORALES EN LA VIDA pOLíTICA

59

cerlo se comete un grave error de método porque la primera vuelta proporciona un cuadro de la representación de los votos entre los partidos que es comparable al que proporcionan el sistema mayoritario a una vuelta o la representación proporcional. La segunda vuelta supone un reagrupamiento necesario de los votos que ya no permite distinguir su verdadero color político. Contar como votos radicales, en 1936, en Francia, los votos comunistas aportados en la segunda vuelta al candidato «valoisien», porque estaba a la cabeza del Frente Popular, no corresponde a la realidad. Los sufragios de la segunda vuelta se agrupan por tendencias, y no por partidos: se abandona entonces la noción de representación partidaria para adoptar la que podríamos llamar -a falta de mejor expresión- la representación de la opinión.

La representación de la opinión El reparto de votos entre los partidos políticos no es más que un medio para la expresión de la opinión pública: no es esta opinión en sí misma, como se entiende corrientemente. Con frecuencia se dice, por ejemplo, que la representación proporcional asegura una «fotografía», tan precisa como es posible, de la opinión pública; en realidad, se li80

76,24

70 Conservadores

60 50

46,59 42,14

-

Liberales

Laboristas

40 30 20 10

O 10 20 30 40 50 60

48,43 57,65 63,38

70

59,82 67,50

80

81,11

84,19


60 CUADRO

2.5.

Inexactitud del sistema mayoritario a dos vueltas (elecciones francesas de 1932) (según G. Lachapelle, Régimes électoraux, p. 163)

Partidos

Conservador y U.R.D. (derecha) Independientes Demócratas populares Republicanos de izquierda Radicales independientes Radicales socialistas Republicanos socialistas Socialistas Socialistas comunistas Comunistas

Voto.' obtenidos

Escaños obtenidos

Representación proporcional integral

Diferencia

1.316.219 499.236 309.336 1.299.936 955.990 836.991 515.176 1.964.384 78.472 796.630

81 28 16 72 62 157 37 129 11 12

86 32 20 82 60 115 33 122 5 50

+5 +4 +4 + 10 -2 -42 -4 -7 -6 + 38

mita a traducir exactamente en el plano parlamentario el reparto de los sufragios entre los partidos políticos. Pero queda sin solución el problema de si este reparto es, en sí mismo, la imagen fiel de la opinión pública propiamente dicha. Así, la representación política supone dos actos sucesivos que es importante distinguir: a) la expresión de la opinión pública en la distribución de votos entre los candidatos de las elecciones (que llamamos «representación de la opinión» en sentido estricto), b) la traducción de la distribución de los votos en la distribución de los escaños (que llamamos «representación de los partidos»). Si la influencia de los sistemas electorales sobre la exactitud de la «representación de los partidos» ha sido ya objeto de algunas investigaciones, sus consecuencias sobre la «representación de la opinión» casi nunca ha sido examinada de manera sistemática; sin embargo, la importancia de una es, al menos, igual a la de la otra. Pero la dificultad del análisis es infinitamente más grande porque no se dispone de bases estadísticas: es necesario utilizar los métodos de sondeo directo (sistema Gallup) en estrecha correlación con las elecciones, no para predecir su resultado (como se hace comúnmente) sino para comparar las posiciones políticas de los electores y de sus votos por talo cual partido: se podría, entonces, medir con relativa precisión la deformación que éstos aportan a la expresión de aquéllas. Comparando los resultados en diversos países clasificados según sus sistemas de escrutinio, sería posible analizar numéricamente la acción del sistema electoral sobre la representación de la opinión, como se ha hecho sobre la representación de los partidos. Desgraciadamente, la insuficiencia actual de los estudios emprendidos en este campo no permite su aplicación en el presente trabajo, que deberá, en consecuencia, utilizar métodos de observación más empíricos y, por lo tanto, menos precisos: o sea, que las conclusiones formuladas serán muy conjeturales.

~~~~~~~~~ 1918

1922

1923

1924

1929

1931

1935

1945

1950

FlG. 2.5. Diferencias entre el porcentaje de votos y de escaños ohtenidos por los partidos en Inglaterra (cifras rectificadas, relacionadas con el porcentaje de votos).

A) Para comenzar, señalemos el problema de la localización geográfica de la opinión, que, además, tiene muchos aspectos. Ya hemos aludido a uno de ellos al estudiar la existencia de partidos locales en el sistema mayoritario a una sola vuelta. La tendencia al


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bipartidismo originada por este sistema electoral se manifiesta, sobre todo, dentro de las circunscripciones, puesto que en el ámbito del país pueden coexistir varios partidos con tal que sólo se enfrenten de dos en dos en cada una de ellas. En consecuencia, los pequeños partidos pueden subsistir a escala nacional porque son grandes partidos en determinadas regiones, ya se trate de partidos autonómicos o regionales (nacionalistas irlandeses, partidos eslovacos en Checoslovaquia, etc.), o de futuros grandes partidos nacionales que comienzan a desarrollarse en las regiones donde la población les es especialmente favorable (partidos socialistas en las ciudades obreras), o de antiguos grandes partidos nacionales reducidos a la escala local por el despiadado proceso de eliminación que hemos descrito (actualmente, el partido liberal en Gran Bretaña). Pero estos resultados se pueden generalizar, porque la propia técnica del sistema mayoritario alcanza a confiar la representación total de una región al candidato que está a la cabeza de sus rivales, sin tener en cuenta los sufragios recogidos por los otros; entonces, las minorías sólo pueden estar representadas a escala nacional porque son mayorías en ciertos distritos. De lo que resulta que el sistema mayoritario acentúa la localización geográfica de las opiniones; de la misma manera se podría decir que tiende a convertir una opinión nacional (es decir, repartida en el conjunto del país) en una opinión regional, que sólo le permite estar representada en las porciones del territorio donde es la más poderosa. En este aspecto, el caso de los Estados Unidos es particularmente llamativo: es demasiado conocido para que sea necesario insistir en él. Por el contrario, la representación proporcional actúa en el sentido opuesto: las opiniones fuertemente arraigadas localmente tienden a extenderse al ámbito nacional por la posibilidad de ser representadas aun en las regiones donde son muy minoritarias. La tendencia es tanto más marcada cuanto más perfecta es la proporcionalidad: el reparto de los votos residuales en el marco nacional la favorece de manera particular, igual que todos los sistemas que tienen como consecuencia práctica hacer una sola circunscripción de todo el país. Así se puede percibir, en los países que han adoptado la representación proporcional después de haber conocido un sistema mayoritario, una especie de «nacionalización» progresiva de las opiniones. Ya lo hemos señalado en Holanda, pero es igualmente relevante en Suiza, en Bélgica, etc. Es difícil decir cuál de estas dos tendencias -nacionalización originada por la representación proporcional y localización por el impulso del sistema mayoritari
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transformar a ambos en partidos autonómicos. En los Estados Unidos, el sistema mayoritario refuerza la oposición del norte y el sur y la particular organización de este último. La comparación de los dos mapas elaborados por Franc,;ois Goguel para la Encyclopédie politique de la France et du monde, 2." ed., 1950 (uno representa las elecciones proporcionales para la Asamblea Nacional, y el otro las elecciones para el Consejo de la República, prácticamente mayoritarias), muestra claramente las diferencias desde el punto de vista de la localización de las opiniones; la oposición del norte y del mediodía es notable en el segundo, pero prácticamente desaparece en el primero. El problema de la localización geográfica de las opiniones tiene otro aspecto que es importante no confundir con el precedente. Dos categorías de factores intervienen siempre en la orientación política de los ciudadanos: los factores particulares y locales, y los factores generales (podríamos decir igualmente: los factores personales y los factores ideológicos, aunque ambas distinciones estén lejos de coincidir exactamente). Además, la distinción entre unos y otros es delicada porque, muy a menudo están estrechamente mezclados de manera inconsciente; se necesitaría un verdadero método de psicoanálisis social para conseguirlo. La cuestión está en definir la influencia de los sistemas electorales en cada uno de ellos: ciertas modalidades de escrutinio desarrollan los factores locales de la opinión en perjuicio de los factores nacionales y viceversa. Ahora vemos toda la importancia práctica del problema: la política de un parlamento es profundamente diferente según sus miembros hayan sido elegidos sobre todo por razones locales o por sus posiciones ante los grandes intereses nacionales. Aquí, la diferencia no está entre la proporcionalidad y el régimen mayoritario, sino entre el escrutinio uninorninal y el de lista; el primero puede adecuarse al sistema mayoritario (sistema de voto transferible), y el segundo funciona según la representación proporcional. En efecto, el escrutinio uninominal supone una pequeña circunscripción, donde, naturalmente, predominan las consideraciones localistas; al contrario, el escrutinio con listas funciona en un marco más extenso, donde los puntos de vista locales se limitan unos a otros permitiendo adquirir mucha importancia a las consideraciones generales. También es necesario añadir que el sistema uninominal, dado su carácter personal, permite más fácilmente las promesas individuales y da gran importancia a las relaciones locales del candidato que, naturalmente, será conducido a limitar sus miras al estrecho marco del que ha surgido; en cambio, el escrutinio por listas atenúa esta influencia personal (que desaparece casi completamente en el caso de las listas cerradas) y obliga al elector a votar por un partido más que por los hombres, es decir, por una ideología y una organización nacional, más que por los defensores de intereses locales. La observación confirma los resultados de este análisis. Sin duda, el escrutinio con listas en el marco departamental (que, desde 1945, ha reemplazado al escrutinio uninominal de distritos en Francia) ha contribuido mucho a ampliar los horizontes políticos de los parlamentarios y los gobernantes; veremos que el mérito no corresponde al sistema proporcional en sí mismo, como se cree comúnmente. Por el contrario, el carácter profundamente local de las preocupaciones del Congreso norteamericano -muy frecuentemente alejadas de las responsabilidades mundiales a las que deben hacer frente los Estados Unidos- provienen, en gran medida, de la pequeñez de los distritos electorales y del

LOS SISTEMAS ELECTORALES EN LA VIDA POLíTICA

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sistema uninominal en que se basa. Sin embargo, intervienen otros factores que pueden modificar profundamente los resultados globales, especialmente el grado de centralización de los partidos; podemos comprobar, en efecto, que Inglaterra, a pesar de sus ataduras con el escrutinio uninominal y con las circunscripciones pequeñas, no muestra los defectos habituales del sistema. Sin duda, esta particularidad se explica por la conjunción del sistema de dos partidos y por la centralización de cada uno de ellos. A causa del primer factor es extremadamente difícil para un candidato afrontar el combate como un francotirador, fuera de las grandes formaciones tradicionales; a causa del segundo, la designación de dicho candidato está fuertemente sometida a la acción de la dirección central del partido, que quita a éste mucho de su visión local. El segundo factor es, además, más importante que el primero, como lo prueba el ejemplo norteamericano, donde la centralización de los partidos no impide su orientación local, pese al bipartidismo. B) No es menos importante la influencia del sistema electoral sobre las divisiones de la opinión pública. En este campo intervienen, por cierto, muchos otros factores (psicológicos, religiosos, ideológicos, económicos, etc.); sin embargo, el factor electoral no es nada desdeñable, porque puede acentuar o frenar la acción de los primeros. Conviene aquí recordar nuestras conclusiones relativas a la influencia del sistema electoral sobre el número de partidos políticos. El sistema mayoritario a una vuelta, con su tendencia al bipartidismo, suprime las divisiones secundarias de la opinión y las reúne en tomo a dos grandes tendencias rivales; por el contrario, la representación proporcional favorece la multiplicación de las tendencias de la opinión, permitiendo a cada una de ellas formar un partido separado. Generalmente se supone que la representación proporcional asegura una representación más fiel de la opinión y que, opuestamente, el sistema mayoritario a una vuelta la deforma seriamente. Tal vez las cosas sean menos simples. No es seguro que la acentuación de las divergencias de opinión que resulta de la proporcionalidad, a la vez por su efecto multiplicador y por la independencia recíproca que da a los partidos, corresponda mejor a la realidad que la simplificación generada por el sistema mayoritario. Uno se puede preguntar si la opinión pública no tiene una tendencia profunda a dividirse en dos grandes fracciones rivales, dentro de las cuales se encuentran ciertamente múltiples matices, pero cuyos límites exteriores son muy claros. Es curioso comprobar en este aspecto cómo estudios muy diferentes llegan a las mismas conclusiones. Algunos sociólogos proponen distinguir dos temperamentos políticos fundamentales (el «radical» y el «conservador»); los marxistas conciben la dinámica social como una lucha entre dos grandes clases rivales; los fundadores franceses de la geografía electoral reconocen, a través de la aparente multiplicidad de las opiniones políticas de su país, la permanencia de una oposición de base entre la derecha y la izquierda, el orden y el movimiento. Así pues, la culpa del sistema mayoritario consistiría en desdibujar las divergencias secundarias que existen dentro de cada «familia espirituab>; tendría, igualmente, el mérito esencial de traducir correctamente su antagonismo general; por el contrario, la proporcionalidad tendría el grave defecto de eliminar completamente esta «divergencia fundamental» de la opinión y, por otra parte, acentuar exageradamente las oposiciones de de-

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DIEZ TEXTOS BÁSICOS DE CIENCIA POLíTICA

talle. En conclusión, contrariamente a la creencia habitual, ésta representaría a la opinión mucho más inexactamente que aquélla. El sistema a dos vueltas tendría cierta ventaja en este campo, permitiendo, a la vez -por el juego de alianzas de la segunda vuelta- traducir el dualismo de base al mismo tiempo que las oposiciones secundarias que existen dentro de cada grupo de opiniones. Notemos, además, que un sistema bipartidista lograría el mismo resultado, en la medida en que cada partido conservara una estructura flexible, permitiendo el nacimiento y la cohabitación de diversas fracciones. Otro aspecto del problema atañe a la amplitud de las discrepancias de la opinión: aquí, la misma confusión precedente entre la representación de los partidos y la representación de la opinión engendra errores semejantes. Se dice corrientemente, en efecto, que la representación proporcional tiene el mérito de reducir esta amplitud, disolviendo los grandes antagonismos en varias fracciones, mientras el sistema mayoritario puro y simple, conduce al sistema de los dos «bloques», es decir, a la oposición máxima: pero esto es confundir las diferencias numéricas de las representaciones en el seno del parlamento con la profundidad de las divergencias políticas. En realidad, los efectos respectivos de la representación proporcional y de los sistemas mayoritarios son diametralmente opuestos a esta creencia habitual. Holcombe ha señalado justamente, en su artículo de la Encyclopedia of Social Sciences, que los partidos tienden a reunirse en un régimen bipartidista (surgido normalmente de un sistema electoral a una sola vuelta), sin extenderse, además, sobre los factores de esta aproximación. Éstos son muy fáciles de definir. Razonemos sobre un ejemplo preciso, el de la Inglaterra actual, y olvidemos al partido liberal, que ya no tiene importancia. ¿Quién decidirá la victoria de los conservadores o los laboristas en las elecciones? No serán sus partidarios fanáticos, que seguramente votarán por ellos, aunque sea por no poder apoyar a un partido situado más a la derecha o más a la izquierda; sino los dos o tres millones de ingleses moderados, situados políticamente en el centro, que votan tanto a los conservadores como a los laboristas. Para conquistar sus votos, el partido conservador será forzado a atenuar su conservadurismo y el laborista su socialismo, para tomar ambos un tono de calma, un vuelo rasante. Uno u otro deberán hacer políticas claramente orientadas hacia el centro, o sea, profundamente parecidas: se llega a la paradoja de que el centro influye en toda la vida parlamentaria en este país donde, precisamente, el sistema electoral impide la formación de un partido de centro. El resultado es la reducción evidente de la amplitud de las opiniones políticas. El mito de los «dos bloques», tan vigente en Francia, en Inglaterra no corresponde a la realidad. Comparemos este ejemplo con el del sistema proporcional francés. Normalmente, cada partido no puede aumentar su representación si no lo hace a costa de sus vecinos inmediatos: los comunistas a costa de los socialistas; los republicanos populares a costa de los moderados, radicales o el R.P.F., etc. Lo que quiere decir que cada uno se esforzará en marcar las diferencias de detalle que lo separan del más próximo de sus rivales, en lugar de mostrar sus semejanzas profundas: como resultado se profundizarán las divisiones políticas y crecerán las oposiciones. Se podría intentar un análisis completo demostrando que la segunda vuelta, que favorece a los partidos de centro desde el punto de vista de la representación numérica de

LOS SISTEMAS ELECTORALES EN LA VIDA pOLíTICA

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los partidos, les es menos ventajosa desde el ángulo de la representación de la opinión propiamente dicha. La mayoría de los candidatos de centro electos han triunfado en la segunda vuelta, unos gracias al apoyo de la derecha, otros gracias al de la izquierda. Así, los partidos centristas tienden constantemente a repartirse entre dos atracciones contrarias. Se ven obligados a hacer tan pronto una política de derechas, tan pronto una de izquierdas, tratando de frenar una a la otra. El ejemplo del partido radical en la Tercera República ilustraría muy bien este mecanismo. Sin embargo, a falta de verificaciones más precisas y más numerosas, deberemos considerar solamente estas observaciones como hipótesis provisionales que siempre pueden ser revisadas. C) Pero el problema esencial continúa siendo el de la coincidencia entre la opinión pública y la mayoría gubernamental, coincidencia que, en suma, define al régimen democrático. En este aspecto debe establecerse una distinción fundamental entre las mayorías «impuestas» y las mayorías «libres». Cuando la distribución de escaños entre los partidos es tal que no puede subsistir ningún equívoco acerca de la mayoría, de manera que ésta escapa a la acción de los diputados y a las intrigas parlamentarias, hay una «mayoría impuesta». Por el contrario, hay «mayoría libre» cuando varios partidos tienen un número de votos más o menos equivalentes, sin que ninguno de ellos sea capaz de gobernar sólo con sus propias fuerzas, la formación de la mayoría depende mucho de la voluntad de los diputados y de las direcciones partidarias, sin que la opinión pública intervenga directamente en la cuestión. Sólo el primer sistema corresponde a la noción tradicional de democracia; el segundo llega, de hecho, a una mezcla de democracia y oligarquía, en la que sólo se consulta al pueblo para determinar los respectivos porcentajes de influencia de las cúpulas partidarias. En este campo, el sistema electoral cumple un papel importantísimo que se puede describir en la fórmula siguiente: el sistema mayoritario a una vuelta tiende a una mayoría impuesta por la opinión; la representación proporcional, a una mayoría libre; el sistema a dos vueltas, a una mayoría semilibre. Observemos una elección inglesa: el día siguiente del escrutinio se sabe quién asumirá el poder, se conoce la mayoría sin ninguna duda posible: un partido forma el gobierno, el otro la oposición. El sistema electoral británico sólo ha sido falseado excepcionalmente durante el período 1918-1935, a causa de un provisorio tripartidismo, que el régimen electoral ha destruido, y durante las guerras, a causa de los gobiernos de unión nacional: se trata de hipótesis excepcionales. En tiempos normales, en todos los países donde el sistema mayoriatario ha generado el bipartidismo, la opinión pública ha impuesto al parlamento la mayoría gobernante. Es cierto que el escrutinio deforma ligeramente esta mayoría, aumentándola de manera artificial, pero no la falsea. El sistema electoral cumple un papel de «cristal de aumento» que permite aclarar la separación entre la mayoría y la oposición. Comparémoslo con un sistema de representación proporcional como el de Francia: todas las mayorías son posibles o casi. Podemos concebir, en la actual asamblea: a) una mayoría del centro (SFIO, MRP, radicales y algunos moderados) que gobierna de hecho desde el 6 de mayo de 1947 con diversos nombres; b) una mayoría «tripartidista» análoga a la que existía entre las dos Constituyentes (comunistas, SFIO,

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MRP) que ha gobernado hasta el 6 de mayo de 1947; c) una mayoría del Frente Popular, a la moda de 1936 (comunistas, SFlO. y algunos radicales «progresistas»); ti) una mayoría moderada que va desde la extrema derecha hasta el partido SFlO, incluyendo también algunos socialistas de la vertiente Ramadier). La opción entre estas cuatro combinaciones (también otras son posibles) no depende del cuerpo electoral, sino sólo del juego parlamentario: el papel del pueblo es solamente modificar el número de combinaciones y el carácter más o menos probable de algunas de ellas según el porcentaje que atribuya a cada partido. Fenómenos semejantes se observan en la mayor parte de los Estados con representación proporcional, salvo los casos excepcionales en que un partido obtiene la mayoría absoluta de los escaños. Si solamente se aproxima a la mayoría absoluta. sin alcanzarla, la observación muestra que el parlamento conserva una gran libertad (el reciente ejemplo belga). a menos que el partido en cuestión no ocupe una posición dominante en la vida política del país (ejemplo de los partidos socialistas escandinavos). De todas maneras, hipótesis semejantes son raras y no corresponden a la tendencia normal del sistema proporcional. En un sistema a dos vueltas, la determinación de la mayoría es menos libre a causa de la dependencia recíproca de los partidos y de las alianzas electorales que están obligados a contraer. El ejemplo francés, entre 1928 y 1939, muestra, a pesar de todo, que la posibilidad de combinaciones parlamentarias es todavía grande: en muchas legislaturas, una mayoría de izquierda ha abierto el camino, después de dos años de poder, a una mayoría llamada de Unión Nacional, mucho más orientada hacia la derecha. Sin embargo, la perspectiva de nuevas alianzas en la segunda vuelta tendía, nuevamente, a inclinar al gobierno hacia la izquierda, en vísperas de las elecciones. Además, en la mayoría de los países que han practicado el sistema a dos vueltas --como Francia, antes de la guerra de 1914--, las mayorías fueron generalmente más estables y más conformes con las indicaciones del escrutinio. Lo que no quiere decir que éste no se encontrara poderosamente influido por el juego de las alianzas, y que estuviera muy lejos de las mayorías impuestas por el régimen a una vuelta.

2.

LA SENSmILIDAD A LAS VARIACIONES DE OPINIÓN

El problema se plantea así: ¿un sistema electoral, tiende a acentuar las variaciones de la opinión pública o a atenuarlas? En el primer caso se dirá que es un sistema sensible (e inestable); en el segundo, que es un sistema insensible (y estable). La principal dificultad de la solución es que hay varias categorías de variaciones de opinión y que el grado de sensibilidad de los regímenes electorales varía según cada una de ellas. Hay que distinguir esencialmente entre las variaciones que se producen dentro de las opiniones tradicionales y las expresiones de nuevas corrientes, más o menos durables. Podríamos resumir así la influencia de los sistemas electorales: 1.0) la representación proporcional es insensible a las variaciones de las opiniones tradicionales y muy sensible a la aparición de nuevas corrientes. aunque sean provisionales y débiles: 2.) el sistema mayoritario a una sola vuelta es muy sensible (1 las variaciones de las opiniones tradicionales, pero es insensible a las nuevas corrientes, a menos que sean poderosas y

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Sistema mayorilario

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duraderas; 3.') el sistema mayoritario a dos vueltas es relativamente poco sensible tan· to a las variaciones de opiniones tradicionales como a la manifestación de nuevas corrientes. Como siempre, estas fórmulas sólo expresan las tendencias generales de base, suceptibles de ser modificadas profundamente por la acción de otros factores; tienen, entonces, numerosas excepciones.

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Son los cambios en el reparto de los sufragios, en cada elección sucesiva, entre los partidos habituales, excepto la brusca mutación de alguno de ellos, sólo explicable por un movimiento verdaderamente nuevo de la opinión (véase más adelante). Se llamará insensible a un sistema electoral en la medida en que tienda a atenuar estos cambios, es decir, a debilitar la diferencia entre la cantidad de escaños y la cantidad de votos. Al contrario, un sistema sensible, aumentará esta diferencia.

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FIG. 2.6. La representación proporcional y el «inmovilismo» político; variación de partidos antes y después de la representación proporcional (según S. Lachapelle).

A) En este tema es evidente el carácter estabilizador de la proporcionalidad. En principio debe contentarse con expresar exactamente la diferencia de los votos y el reparto de escaños entre dos elecciones. En la práctica, la imperfección con que se aplican los principios proporcionales significa una atenuación de esta diferencia. Además, aun cuando la representación proporcional se aplicara integralmente, conservaría su insensibilidad. Porque, al lado del efecto mecánico resultante de la imposibilidad práctica de traducir al reparto de escaños una diferencia de votos muy pequeña, la estabilidad descansa en un factor sociológico; en un régimen político bien establecido en un país que practica la democracia desde hace mucho tiempo, las opiniones tradicionales varían poco y el reparto de sufragios entre los partidos habituales permanece siempre casi constante. Uno de los resultados más interesantes de las investigaciones realizadas en el campo de la geografía electoral es el descubrimiento de esta «cristalización» de las posiciones políticas. Por naturaleza, los movimientos de opinión son, entonces, muy débiles, y sólo aumentando su amplitud permiten que los capten los instrumentos de medición; como los sismógrafos que perciben las oscilaciones de la corteza terrestre imperceptibles a nuestros sentidos. Traduciendo fielmente el reparto de votos en el de los escaños sin acentuar sus variaciones, la representación proporcional llega a cristalizar el régimen político. Nada es más instructivo, en este aspecto, que la lectura de las curvas que representan las posiciones respectivas de los partidos de una elección a otra. En un régimen proporcional, las curvas son prácticamente horizontales, con diferencias extremadamente débiles. El ejemplo de Holanda, de 1919 a 1939, es particularmente típico (fig. 2.6): en este país, estable por naturaleza, un escrutinio estabilizador llevó a un inmovilismo político casi total. Muy parecidos serían los casos de Bélgica y Suiza. No obstante, a veces son claramente perceptibles los movimientos a largo plazo, en la medida en que son muy amplios: por ejemplo, la tendencia ascendente de los partidos socialistas escandinavos que los ha colocado en una posición dominante (véase fig. 2.7); el ejemplo sueco es particularmente característico. Es difícil decir aquí si la modalidad


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Ha, 2,7. Ascenso del partido socialista hacia una posición dominante en Suecia, de 1911 a 1948. bajo el sistema de representación proporcional.

del escrutinio ha ampliado o limitado este ascenso; parece que, por un lado, lo ha frenado, retrasando el momento en que los laboristas escandinavos lograron la mayoría absoluta (que hubieran alcanzado muy rápidamente con un sistema mayoritario a una vuelta, como veremos más adelante); pero, por otro, podemos pensar que lo ha fortalecido, por el carácter durable que ha dado a la debilidad de los otros partidos (debilidad que hubiera sido menos importante con un sistema mayoritario). Vemos que es necesario atenuar el rigor de las fórmulas precedentes sobre el carácter estabilizador de la representación proporcional; muy a largo plazo, se puede decir que amplía, en lugar de atenuar, los movimientos profundos en la opinión tradicional. Pero, igualmente, los frena, tanto en la fase de ascenso como en su declive. B) Los efectos naturales del escrutinio mayoritario a una vuelta son muy diferentes. Las curvas de las variaciones de escaños obtenidos por los partidos adquieren el aspecto dentado característico del sistema (fig. 2.8, A). Si se le añaden las curvas de porcentajes de votos, se comprueba que la amplitud de las diferencias es muy clara: la comparación de los porcentajes de votos y los porcentajes de escaños en Inglaterra, entre 1918 y 1950, es muy sugestiva, aunque la presencia del partido liberal haya alterado pro-

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HG, 2.8. Ampliación de las variaciones de opiniones tradicionales debida al sistema mayoritario a una vuelta (ejemplo inglés).


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fundamente el sistema (véase fig. 2.8, A YB). El mecanismo general de la amplificación es simple; nace de la combinación de las dos tendencias antes analizadas: la tendencia a la sobrerrepresentación del partido mayoritario y la tendencia a la subrepresentación de las minorías. Cuando funciona normalmente --es decir, cuando el sistema mayoritario a una vuelta coincide con el bipartidismo, de acuerdo con su pendiente natural- se comporta como un sismógrafo político, capaz de registrar las variaciones de opinión que, sin él, pasarían desapercibidas. Desde un punto de vista puramente teórico, se puede hablar de una deformación de la representación, como hemos visto. Desde un punto de vista práctico, hay que reconocer que el sistema tiene el mérito de impedir el inmovilismo natural de la opinión pública sin falsear el sentido general de sus variaciones. Se le puede criticar que le baste prácticamente el desplazamiento de una décima parte de los sufragios para cambiar toda la orientación política de Gran Bretaña, pero sería interesante investigar la composición social e intelectual de esta décima parte en relación con las nueve restantes. Posiblemente comprobaríamos que representa la parte más viva y la más evolucionada de la población, la que, en definitiva, es más capaz políticamente porque sabe aprovechar las lecciones de la experiencia y determinar, según ella, su comportamiento electoral; y que da su confianza a un partido de acuerdo con su actividad anterior y bajo reserva de su comportamiento futuro; mientras que los nueve restantes son impermeables a los resultados positivos y votan por sus lazos tradicionales con un partido, al que se entregan incondicionalmente. De manera que el mérito del sistema sería, en resumen, reintroducir las nociones cualitativas en una democracia que rápidamente tiende a ser dominada por lo cuantitativo. Cuando el sistema mayoritario a una vuelta coincide con el multipartidismo, los resultados del sistema son mucho menos satisfactorios: el sismógrafo está falseado y deforma las variaciones de opinión en lugar de amplificadas. Pese a todo, no olvidemos que esta deformación se produce, muy a menudo, en un sentido bien determinado (en perjuicio del tercer partido) y que, así, tiende, por su propio movimiento, a reconstituir el bipartidismo fundamental del régimen. C) No es fácil determinar la sensibilidad de la segunda vuelta a las variaciones de opinión. No parece dudosa su tendencia estabilizadora. El ejemplo de Francia es muy claro: estudiando cada elección comprobamos que la segunda vuelta siempre ha atenuado los cambios de opinión manifestados por la primera. Comparando el período de 1919 a 1924 con el de 1928 a 1936, vemos que las variaciones del cuerpo electoral no han sido mucho más importantes en el primero que en el segundo, pero que se han traducido en el plano parlamentario con cambios de mayoría muy claros en el primer caso, a causa de la vuelta única, y mucho menos precisos en el segundo, a causa de la segunda vuelta. En un modelo así de escrutinio, el mecanismo de estabilización parece descansar sobre la acción preponderante de los partidos centrales. Por una parte, dentro de cada gran tendencia, el sistema provoca una polarización de los sufragios hacia el partido menos extremo en la segunda vuelta: porque generalmente se encuentra en mejor posición que sus congéneres extremistas, y porque los electores moderados son generalmente más numerosos que los entusiastas. Por otra parte, ciertos partidos centrales están a caballo

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entre ambas tendencias, pese a los acuerdos electorales nacionales: ciertos radicales franceses han sido elegidos siempre con el apoyo de la derecha, mientras que los otros se han beneficiado con el desistimiento de las izquierdas. El partido «a caballo» constituye, de esta manera, un lugar geométrico en el que se disuelven las variaciones de opinión: cumple un papel de amortiguador importante en relación con éstas. Muy perfeccionada en Francia, esta técnica de la estabilización por medio del partido del centro también se ha manifestado en otros países; los partidos liberales la han empleado a fines del siglo XIX frente al avance del socialismo. En la mayoría de los casos, sin embargo, ha sido menos desarrollada y alianzas electorales más estrictas han entorpecido el «encabalgamiento». Entonces, la segunda vuelta ha perdido mucho en su acción estabilizadora. En efecto, en la medida en que los múltiples partidos que genera cristalizan en dos grandes coaliciones, cuya disciplina es fuerte y la separación entre ellas bien tajante, se aproxima claramente al sistema bipartidista: si la atenuación de las variaciones de opinión puede continuar manifestándose dentro de cada tendencia, el sistema electoral amplía la diferencia de votos entre las dos coaliciones, como en un régimen bipartidista. La figura 2.9, a la que hemos agregado los votos de los partidos holandeses de cada coalición electoral, es interesante en este tema: ¿su aspecto dentado no nos hace creer que estamos ante un sistema dualista? Vemos que las consecuencias de la segunda vuelta son muy ambivalentes en este campo, y que la fórmula general empleada anteriormente sólo puede ser aceptada con fuertes reservas. Sensibilidad a las nuevas corrientes de opinión A veces es difícil distinguir entre las nuevas corrientes de opinión y las variaciones de las opiniones tradicionales. Es claro que, para las corrientes transitorias y rápidas -boulangismo en Francia en el siglo XIX, rexismo en Bélgica antes de la guerra de 1939, por ejemplo-- la confusión casi es imposible. Pero, si se trata de un movimiento profundo y constante, ¿cómo precisar el momento en que deja de ser nuevo para convertirse en tradicional? Hemos analizado el desarrollo del socialismo escandinavo de 1914 a 1939: ¿era la aparición de una nueva corriente de opinión o la evolución de una opinión tradicional? Al comienzo, sobre todo lo primero; al final, claramente lo segundo. Hay que cuidarse de creer en el carácter rígido de los cuadros, que no tienen otro valor que el de facilitar la investigación. Entre otras cosas, no hay coincidencia absoluta entre la noción de nuevo movimiento de opinión y la de partido nuevo. Un partido como el PRL en Francia no corresponde a ninguna novedad de la opinión pública; por el contrario, el brusco crecimiento de un antiguo partido a menudo traduce la irrupción de una corriente nueva en la opinión pública: el ascenso de los partidos comunistas en Europa occidental al final de la segunda guerra mundial es muy sintomático de esto. A) Por lo expuesto, no parece dudoso el carácter estabilizador del sistema mayoritario a dos vueltas. Todo nuevo partido que quiera afrontar a los electores está envuel-


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a partir de 1897) a partir de 1897)

Católicos + Anti-revolucionarios (+ Cristianos Históricos Liberales (+ Radicales

a partir de

1891, + Socialistas


entre 1928 Y 1939. En una primera fase (1928-1936) marcha solo al combate, rehusando incluso a retirar sus candidatos de la segunda vuelta: así conserva toda su pureza y su originalidad, pero es aplastado (en 1928, con 1.063.943 votos en la primera vuelta, obtiene un total de 14 escaños, mientras que los socialistas obtuvieron 99 con 1.698.084 votos); en 1936, ingresa en la coalición del Frente Popular, que le permitirá ganar 72 escaños, pero corresponderá a una fase muy clara de «aburguesamiento» y de semejanza -al menos exterior- con los partidos tradicionales. Por otra parte, comprobamos la absoluta falta de empuje de movimientos dinámicos, como Acción Francesa, Cruz de Fuego o el Partido Social Francés para obtener una representación parlamentaria. El destino del Partido Socialista SFIO ofrece, igualmente un útil motivo de meditación sobre las consecuencias de la segunda vuelta en los nuevos movimientos de opinión. La pennanente necesidad de colaborar con los partidos «burgueses» en el plano electoral tiende constantemente a debilitar sus características propias y a aproximarlas a las de éstos por su espíritu y sus preocupaciones; sin duda, el sistema electoral tiene gran parte de la responsabilidad de la insipidez del socialismo francés. En defInitiva, la segunda vuelta es esencialmente conservadora. Elimina automáticamente a las nuevas corrientes de opinión cuando son superfIciales y transitorias; cuando son profundas y duraderas, frena su expresión parlamentaria al mismo tiempo que desgasta regularmente su originalidad tendiendo a alinearlas con los partidos tradicionales. Ciertamente, la degradación progresiva del dinamismo de los partidos es un fenómeno general; pero el sistema de la segunda vuelta tiende a acelerarla.

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40

74

FIG.2.9. Las alianzas de partidos en los Países Bajos (/888-/9/3). En 1&94, la colaboración de dos partidos radicales y de los liberales no fue regular. Hubo, igualmente, secesiones liberales. La mayoría fue pues variable. En 1908, los socialistas retiraron su apoyo al gobierno liberal, que no tenía más que 45 votos contra 48. Un gobierno cristiano fue constituido antes de las elecciones de 1909. Los socialistas rehusaron siempre participar en él; pero mantuvieron en general su alianza con los liberales y les apoyaron con sus votos.

to en el siguiente dilema: o luchar solo, es decir, ser aplastado entre las coaliciones rivales, o participar en una de ellas, es decir, perder gran parte de su autonomía y de su novedad, no ser favorecido en el reparto de escaños -porque un nuevo candidato obtiene, generalmente, menos votos que los antiguos-, y no tener casi posibilidades de permanecer en liza en el ballotage (segunda vuelta). Si la segunda vuelta coincide con un escrutinio uninominal, es decir, con circunscripciones pequeñas favorables a la constitución de feudos electorales personales, la insensibilidad del sistema alcanza su punto culminante: el nuevo partido debe aceptar presentarse a las elecciones con candidatos veteranos para tener serias posibilidades de éxito; pero también pierde toda su novedad. Lo sucedido en Francia ilustra muy bien el carácter profundamente conservador de la segunda vuelta. Estudiemos, por ejemplo, la evolución del partido comunista francés

B) También son difíciles de precisar los efectos del sistema mayoritario en este campo. Por un lado, aparece como un sistema conservador -aún más conservador que el sistema a dos vueltas- que opone una barrera infranqueable a todas las nuevas corrientes, con la consecuencia de reforzar el poder de los dos grandes bloques que ha constituido. Podemos invocar el ejemplo de los Estados Unidos y la imposibilidad, siempre comprobada, de que allí se forme un «tercer partido». Por otra, comprobamos que favoreció claramente el desarrollo de los partidos socialistas a comienzos del siglo XX, y que los primeros países en el que éstos pudieron ejercer el poder son, precisamente, los que aplicaban el sistema mayoritario a una sola vuelta: Australia y Nueva Zelanda. ¿Cómo resolver esta contradicción? En gran medida, proviene de circunstancias locales, sin relación con el régimen electoral y que escapan a toda definición general. Sin embargo, también se explica por la naturaleza y la fuerza de los nuevos movimientos de opinión. En tanto éstos se muestran débiles y poco seguros, el sistema los aparta sin piedad de la representación parlamentaria; los eventuales electores, en efecto, evitan apoyarlos porque sus votos, dispersos, podrían permitir el triunfo de sus peores adversarios. Una barrera absoluta se levanta entonces ante todos los arranques de humor bruscos y superfIciales que a veces atraviesan a una nación. Pero, supongamos que un nuevo partido --el partido laborista, por ejemplo-- adquiere cierta fuerza en una circunscripción: en el escrutinio siguiente, los más moderados de los electores liberales se concentrarán en el candidato conservador, por temor al so-


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cialismo, mientras que los más radicales se reunirán en el laborismo. Esta doble «polarización» comienza un proceso de eliminación del partido liberal que los éxitos de los laboristas no hacen más que acelerar porque acentuará una «subrepresentación», con la que los candidatos liberales pasarán a la tercera posición. La situación es totalmente diferente en un régimen con dos vueltas: en una circunscripción francesa, antes de 1939, un número sustancial de votos obtenido por los socialistas no alejó de los radicales a sus electores más moderados, al contrario, porque cierto número de electores de derecha comenzaron a ver menos peligro en los radicales, en la medida en que los podían proteger de los socialistas: la «polarización» actuaba a favor del centro y retardaba el acceso al poder del nuevo partido, al mismo tiempo que la obligación de aliarse con los antiguos debilitaba su originalidad. Así, el sistema a una vuelta es mucho menos conservador de lo que a menudo se dice; por el contrario, puede acelerar el desarrollo de un nuevo partido desde el momento en que alcanza cierta solidez, y darle rápidamente la posición de «segundo partido». Pero, a partir de este momento, las consecuencias se aproximan a las del sistema a dos vueltas: acelera, como éste, el envejecimiento natural del nuevo partido y tiende a hacerlo parecido a aquel de los antiguos que quede como principal rival. Ya hemos descrito este impulso profundo que conduce a los dos grandes partidos a asemejarse como consecuencia de la orientación centrista de la lucha electoral. En cuanto a la representación proporcional, su sensibilidad a los movimientos nuevos es extrema, ya se trate de estremecimientos pasionales pasajeros o de corrientes profundas y durables: es curioso el contraste en este aspecto con su insensibilidad a las variaciones de opiniones tradicionales y la cristalización de antiguos partidos que resulta de ella. Bélgica, en donde el número de escaños de los grandes partidos ha variado mucho entre 1919 y 1939, proporciona un ejemplo muy notable de la sensibilidad del régimen proporcional a los entusiasmos pasajeros: -el éxito extraordinario del rexismo en 1936, cuando obtuvo 21 escaños (sobre 202), seguido de su estrepitosa caída en 1939 (4 escaños) habría sido inconcebible bajo un régimen electoral mayoritario, a una o dos vueltas. Es interesante comprobar en este aspecto que el impulso fascista que se produjo en toda Europa en la misma época sólo se manifestó electoralmente en las pacíficas democracias nórdicas (Bélgica, Holanda y las naciones escandinavas) donde su fuerza parecía, sin embargo, menos grande que en Francia: en aquéllas reinaba la representación proporcional, en ésta un régimen mayoritario. Si consideramos ahora los nuevos movimientos más profundos y duraderos, los resultados también son ilustrativos. Entre 1919 y 1933, el desarrollo del comunismo es favorecido en Alemania por el sistema proporcional, mientras que es claramente detenido en Francia por el régimen mayoritario. Inmediatamente después de la segunda guerra mundial, fue paralizado en la Inglaterra mayoritaria, mientras que se manifestaba en toda la Europa continental, con sistemas proporcionales. Es igualmente muy probable que el ascenso del nazismo hubiera sido mucho más lento y mucho menos importante en Alemania si el sistema mayoritario hubiera continuado funcionando; la relativa insensibiliC)


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288 Dos partidos tradicionales

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1933

PtG. 2.10. Estabilidad de la representación proporcional frente a los partidos tradicionales. Inestabilidad frente a los nuevos movimientos (ejemplo de Alemania. 1920-1933).

dad del Imperio a los nuevos movimientos de opinión contrasta claramente con la extrema sensibilidad de la República de Weimar (véase la sugestiva comparación establecida en la fig. 2.10). Asimismo, los partidos agrarios sólo pudieron manifestarse en Suecia, Noruega y Suiza a partir del establecimiento de la proporcionalidad. También es muy sintomático el desarrollo del MRP en Francia en 1945-1946: con un sistema mayoritario jamás hubiera alcanzado una importancia semejante. Si el sistema proporcional se mantiene, la Unión del Pueblo Francés puede beneficiarse de la misma manera. La realidad del fenómeno no es discutible. Su explicación parece encontrarse en el carácter «pasivo» de la representación proporcional: registra los cambios del cuerpo electoral sin acentuarlos ni reducirlos. De ahí su insensibilidad a las diferencias entre los partidos tradicionales, pequeñas por naturaleza (o sea, la estabilidad de la representación proporcional refleja la estabilidad natural de la opinión pública), al mismo tiempo que su gran sensibilidad a los nuevos movimientos, que su carácter apasionado hace generalmente más fuertes. Le opondremos el carácter «activo» del sistema mayoritario a una vuelta, que amplía las primeras, atenuando la fuerza de los segundos.

Zona Abierta 69 (1994) Introducción: algunas viejas razones... J. Craig Jenkins, La teoría de la movilización de recursos y el

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estudio de los movimientos sociales

5

Manuel Pérez Ledesma, «Cuando lleguen los días de la cólera» (Movimientos sociales, teoría e historia) Joachim Raschke, Sobre el concepto de movimiento social Alessandro Pizzorno, identidad e interés Alberto Melucci, Asumir un compromiso: identidad y movilización en los movimientos sociales Marisa Revilla Blanco, El concepto de movimiento social: acción, identidad y sentido

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Director: Ludolfo Paramio. Cubierta: Pedro Arjona. Redacción y administración: Editorial Pablo Iglesias Monte Esquinza, 30 - 28010 Madrid

Venezuela: Alfa México: Tomo 17 Colombia: Siglo del Hombre

Precio de este número: 1.000 ptas.

ISSN: 0210-2692 Depósito legal: M. 38.238-1974 Printed in Spain. Impreso en España Closas-Orcoyen, S. L Polígono Igarsa Paracuellos del Jarama (Madrid)

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Esta revista es miembro de ARCE, Asociación de Revistas Culturales de España.

Joachim Raschke

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Consejo de redacción: Fernando Aguiar, Judith Astelarra, José Babiano, Mercedes Cabrera, Julio Carabaña, Manuel Castells, Andrés de Francisco, Valeriana Esteban, Luis Garrido, Santos Juliá, Ana Inés López Accotto, Ramón Maiz, Leopoldo Moscoso, Ludolfo Paramio, Sisinio Pérez-Garzón, Miguel Requena, Jorge M. Reverte, Marisa Revilla, Pablo Sánchez León, Luis Sanz, Miguel Satrústegui, Mónica Threlfall.

Distribución: España: Siglo XXI Uruguay: Ediciones Trecho Chile: E¡jitorial Contrapunto

Sobre el concepto de movimiento social

La historia de Alemania está íntimamente ligada a los movimientos sociales, si bien los científicos sociales de este país no han alcanzado hasta el día de hoy un concepto medianamente asentado y sistemático de ese fenómeno. Entre los primeros teóricos de los movimientos sociales hay que contabilizar a los alemanes (Lorenz von Stein, Karl Marx, Friedrich Engels) y fueron también diferentes movimientos sociales alemanes los más grandes de su tipo en Europa, por ejemplo, el movimiento obrero, primero socialdemócrata y luego comunista, el movimiento juvenil y el de reforma de la vida, el movimiento fascista o nacionalsocialista, hasta llegar a los actuales nuevos movimientos sociales. La comprensión del movimiento obrero como el auténtico y también «definitivo» movimiento social, así como la inhumanidad del movimiento nacionalsocialista, han contribuido a que no pueda elaborarse un concepto general de movimiento social que pueda abstraerse de las especiales condiciones, metas y destinos de cada uno de los movimientos. «Zum Begriff der sozialen Bewegung», en R Roth y D. Rucht (comps.), Neue soziale Bewegungen in der Bundesrepublik DeUlschland, Francfort/Main: Campus Verlag. 1987, pp. 19-29. Traducción de Juan Carlos Monedero.

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El sociólogo emigrado de Kiel, Rudolf Heberle, fue el primero en presentar una propuesta sistemátka de-análisis deJos.movimientos;!. La ruptura de' la tr:adici@n en fa acadenna alemana que supuso el régimen nazi trajo consigo, por otro lado, una amplia difusión en Estados.Unidos de las investigaciones de Heberle 2, quedando no obstante sin efecto en la Alemania Occidental posterior al fascismo, que nada quería tener que ver, ni práctica ni teóricamente, con los movimientos 3. Sólo cuando aparecen las iniciativas ciudadanas y nace el movimiento antinuclear en los años setenta dio el salto una ciencia social que se había quedado atrás, iniciándose algo parecido a un análisis propio de los movimientos 4. Todavía hoy se puede constatar una situación en donde no pocas personas (políticos, ensayistas y científicos sociales) hablan de los movimientos sociales sólo entre comillas, teniendo una percepción tan alejada de la realidad como la que tenían los gobernantes frente al «fenómeno» de la RDA en los años setenta. En ese contexto y con toda brevedad pueden decirse tan sólo dos cosas: en primer lugar, que hay que echar por tierra el concepto positivo de movimiento social (1). Será entonces cuando se muestre la importancia de hacer algunos deslindes ;de· aquello con lo que el movimiento; si bien no es idéntico, sí posee elementos de parentesco (2).

1.

DEFINICIÓN DE MOVIMIENTO SOCIAL

Una primera aproximación a la definición podría rezar delasi~ guiente forma: movimiento social es· un actor colectivo que interviene en el proceso de cambio social 5• Y en este punto es ya menester hacer algunas advertencias: 1 2

ef R Beberle, Hauptprobleme der Politischen SCiciologie, Stuttgart, 1967. tI, por ejemplo, su contribución sobre "Socia! Mdverilents» en lá Ency~

e/apedia of the Social Sciences, Nueva York, 1968. 3 ;Por. citar tan sólo un'ejemplo: la excelente proyección de O. ·Starnme'r y P. Weingart, Po(itische Sozialogie, Múnich, 1972, considera losmovimíentos.s_ociales sólo marginalmente y expresa un escepticismo general respecto del fenómeno. 4 C0ln0precursor, O. Rarnmstedt, Soziale Bewegung, Francfort, 1978. s. Las siguientes afirmaciones provienen de J. Raschke, SozialeBewegungen. Ein historisch-systematischer GrundrijJ, Francfort, Nueva York, 1985,pp. 76 ss.

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Actor colectiV€J:.los movimientos'son.un.contexto de acción colectiva formada POI:' individuos ligados entre sÍ; No son simples «medios:»'del cambio 'Social;mi la pasiva expresión de tendencias ~ ciales de cambio, sino que; en mayor medida; son actores que. se ~ volucran activamente en.el curso; de las cosas con el fin de inflwr sobre ese desarrollo. Elactorno se caracteriza por una forma organizativa específica. Tampoco debe suponerse ninguna uniformidad en el concepto «actores»; en mayor grado hay que esperar que dentro'de.unmovimiento seden una multiplicidad de tendencias, organizaciones' y principios para la acción. Tiene mayor importanci~ comprender que la organización. no define al m~~ento: elmoVlmiento social siempre es más que lo que· la orgaruzamón abarca. Metas amplias: las metas no deben ser en absoluto «revolucionarias», en el sentido de un cambio .subversivo y completo del sistema social existente. Perola acción está siempre dirigida a mudar estructuras más o 'menos relevantes de la sGciedad, o bien -caso de los antimovimieiltos-"-'- a'impediresos cambios.

La' defínidón de movimiento social debe referirse cuando menos a dos elementos: a. A la estructura especial del grupo sodal que conforma el movimiento. b. A las metas persegi.tidas por. ese grupo. .

.

Las definiciones existentes se· pueden clasificar segúncaractericen esos dos rasgos fundamentales: el grupo portador y la meta. Hablando deformágeneral, existe una diferenciaentre,defiEúciones excluyentes e: incltiyel'lt~s.;~Cuantos máS elementos, numérica y específicamente, sean inúluidos,i>IJiás exclusiva resUltará la1definición, que estará en relación con el interés cognoscitivo del científico (Erkenntnlssinteresse)¡ .En' un4rabajo:dondese· resalten,los problemas del: cambio social, se preferiráruna.definición exclusiva; 'principalmente, en lo referente a l~rtnetas[ (por ejemploj a través. de una gran; ampliación de :las' me1iasr:anheladas)¡;También' losc~ntextos político y cUl~araldeSern.Jjéñarr\WiJapet(l1Osautores antertcanos se inclinan por .las :def.in.icimiesiinelusivás\' mientraS 'que' los: 'alemanes hacen'otro tanto con¡lia$'exolusiva5¡ :E-stildos (Unidos ha tenido menos: movimientos' sociales' históricamente ¡relevantes; si bien' un número ,mayor 'de ID.(i):viniientOsv€Ofi hletas· ttiás¡ limitadas ;enc1!1aIlto a su· relevancia ---..;.y I que tamP0oo l g()zaban de esa cwaetetísticaten' el ámbito político-, .como,-p&rt:ejemplo, los moYitnientosreligiosos. 1

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La propuesta de definición que aquí se hace es la siguiente: un movimiento social es un actor colectivo movilizador que, con cierta continuidad y sobre las bases de una alta integración simbólica y una escasa especificación de su papel, persigue una meta consistente en llevar a cabo, evitar o anular cambios sociales fundamentales, utilizando para ello formas organizativas y de acción variables. Algunas aclaraciones a esta definición. Movilización: el fundamento de poder de todo movimiento social es precario; no está asegurado a través de su institucionalización. De ahí que la movilización de apoyos sea una condición mucho más relevante para la existencia de un movimiento social que otras formas de intervención. La búsqueda permanente, activa, de apoyos, el «permanecer-en-el-movimicnto» es, por tanto, una característica del movimiento social. Cierta continuidad: un cierto grado de con tin uidad (digamos varios años) parece razonable para deslindar los movimientos sociales de episodios colectivos (existe además un correlato entre la amplitud de las metas y la duración del movimiento). Por otro lado, sólo las actividades continuas muestran que un movimiento aún se mueve. Alta integración simbólica: el grupo que se constituye como movimiento social se caracteriza por un pronunciado «sentimiento de nosotros» (Wir-Gefühl). Esa conciencia de pertenencia común se dcsarrolla sobre la base de una diferenciación entre aquellos que están «a favor» y los que están «en contra». Se manifiesta, entre otras formas, en la moda (desde los sansculotte hasta los pantalones vaqueros), los modales, ellcnguaje, los hábitos y los símbolos políticos. Escasa especificación del papel: los movimientos sociales como un todo -siempre son mucho más que la organización que configura una parte del movimiento-, muestran, en comparación con las organizaciones formales, tan sólo una escasa diferenciación y fijación de sus papeles. Sin la militancia formal ---o fuera de ellason posibles múltiples y cambiantes formas de participación. La especificación de los papeles crece con el grado de organización del movimiento (por ejemplo, es menor en los nuevos movimientos sociales de lo que lo fue en el movimiento obrero). La diferenciación de papeles, sin duda existente (valga la que se da entre elites, activistas y simpatizantes), es, debida a la superposición de

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elementos formales e informales, menos estable y obligatoria que en las organizaciones formales, pero no deja de ser una clara expresión del proceso de poder y la división del trabajo cuyos efectos también se dan en los movimientos sociales. Metas: la delimitación de las metas de los cambios sociales fundamentales (¡por supuesto que son menester otras interpretaciones!) debe prescindir de los anhelados cambios estructurales del Estado y/o de la sociedad como característica de los movimientos sociales. No es importante una meta que busque un cambio del sistema en su conjunto, pero sí el de, al menos, algunos elementos importantes del mismo. La gran amplitud conduce a lo largo del tiempo hacia una sistematización de las metas, a una ideología como siempre rudimentaria. Lo inacabado, el carácter de búsqueda, son señales características de la mayor parte de los movimientos sociales. Un concepto general tal de los modernos movimientos sociales sostenido sobre las características de los grupos portadores y su; metas, debe diferenciarse de algunas otras tendencias en la determinación del concepto. Destacaríamos aquí tres: a. De los elementos de los movimientos sociales, ni la orientación ni las metas estarán en la base de las causas o de las formas de acción n. En lo que respecta a las causas de los movi6

el

al respecto el marco de referencia analítico en ¡Ilid., pp. 117 ss.

Movimiento completo

Movimiento parcial

Diferenciación en cuanto a la orientación

Diferenciación en cuanto a las metas

Movimientos de la burguesía temprana

Movimientos liberales frentc a movimientos democráticos

Movimientos nacionales

Movimiento obrero

Movimiento católico dominante freIltL: a movimiento socialdemócrata, frente a movimiento comunista, frente a movimiento anarquista

Movimiento de mujeres proletarias, de jóvenes proletarios, movimientos culturales obre-

Nuevos movimien-

Posiciones de derecha y dc iz-

tos sociales

quierda que no suponen la

base para la diferenciación en movin1ientos parciales

ros, etc.

Dominante difcrenciación del movimiento según temas: ecología, energía atómica, mujeres, paz, etc.

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mientas ~~ciales, ;,c dan las contradicciones estructurales Supuestas t~mbIen comunmente por las teorías del cont1icto, ya que el consIderable dispendio de recursos por parte de los movimientos socIales sólo cs cO~l~rensible con ese telón dc fondo. Pero, por un lado, esas. SUposIcIones debieran ser investigadas, y, por otro, tales contradIccIones estructurales no tienen efectos sin una mediación de carácter sociopsicológico y que interaccione. No obstante, resulta difícil implicar esa multidimensionalidad de las causas al concepto de movimiento social. Por el contrario, las formas de organización y de acción de los modernos movimientos sociales son históricamente muy variables. Los movimientos sociales no se pueden definir a través de ~na .f?rma organizativa determinada. Incluso la extensión y el sIgOlfIcado de las organizaciones varían, del mismo modo que lo h.a,ce la elecci~~ de o~ganizaciones formales específicas (asociaclOn: a?rupaclOn de llltereses, partido). En todos los casos, el mO;ImIent.o es más amplio que la organización que actúa dentro d~ el. El dIferente grado de la organización interna de los movin:Ientos .se deja atrap~r tipológicamente. Conforme a esto puede dIferencIarse un mOVImIento, con una organización dominante de otro con una débil organización. El movimicnto obrero [ud un señ~lado ejemplo de los primeros, mientras que los modernos mOVImIentos sociales lo son del segundo tipo. Ambos modelos c.onducen a muy diferentes consecuencias. Por ejemplo, en el tipo donde la organización es dominante existen pocos recursos fuera del control de la organización, lo que reduce, entre otros aspectos, las posibilidades de cont1ictos internos dentro del conjunt~ del ,?ovimiento. En los movimientos con una débil organizaclOn eXIste, por el contrario. una gran posibilidad para una IOterdependencia crítica entre las partes del movimiento organizadas y las que no lo están. Los movimientos sociales tampoco están fijados por principio a una f~mna de acción determinada, sea del tipo institucionalizado o .d~1 tIpO de acción directa. De cualquier modo existen fuertes afImdades entre los movimientos sociales y las formas de acción no convencionales. Los actores de los movimientos sociales no son solamente «de otro pensar», sino más aún «de otro actuar» Esto es ~sí por~ue los movimientos nacen de la incapacidad dei SIstema lllstItuclOnal establecido para encontrar respuestas a los problemas articulados en los movimientos sociales. Pero esto no

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significa que cada movimiento social sea innovador en cuanto a las formas de acción y de organización: no todo movimiento social es -y menos en todo momento- «radical». b. Ni la «racionalidad» ni la «irracionalidad» pueden ser supuestos fundamentales que entren en el concepto de movimiento social. En un sentido estricto y general no existen ni movimientos sociales racionales ni irracionales. Para el análisis empírico hay que investigar la dimensión y la forma de la racionalidad de la acción. En este sentido se me ha confirmado más a menudo la suposición de racionalidad que la pretensión de una específica irracionalidad de los movimientos sociales. Las causas, las metas, la movilización y la acción muestran de forma predominante que están unidas entre sí de forma racional y con mediaciones con el entorno del movimiento. Esto no excluye el que los movimientos estén también transitados por elementos emocionales o expresivos, por ejemplo la indeterminación o la deficiente jerarquización de metas, o por int1ujos exteriores coyunturales de una racionalidad optimizadora, que limitan la toma de decisiones o cuyas consecuencias a menudo se diferencian de las metas, etc. Tales modificaciones de la presunción de racionalidad no están en contradicción con la máxima metodológica, sobre todo al realzar el núcleo de la racionalidad de los movimientos antes de que se amplíe la investigación acerca de los elementos no racionales 7. c. Hay que separar analíticamente a un movimiento social del «movimiento» de la sociedad. Las «leyes del movimiento» (Karl Marx) del capital o del capitalismo son algo diferente a los movimientos sociales capitalistas o anticapitalistas. Si bien en las fases tempranas del desarrollo de los modernos movimientos sociales la -supuesta- dirección del movimiento de la sociedad aún no estaba separada del colectivo de acción que se refería a ese cambio social, cada vez se diferencia de forma más fuerte en los movimientos y en la ciencia social el hecho de que la dinámica del movimiento no es idéntico a la dinámica (<
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sociedad, y no se determina a través de ella, sino que es ---en caso de que todo se desarrolle con éxito- un resultado específico de la acción del movimiento. ¿Cuándo comienza y cuándo termina un movimiento social? Se puede hablar de una «fase de constitución» si a través del reforzamiento de las interacciones, la formación de organizaciones, la formulación operativa de metas y las primeras acciones tiene lugar la delimitación de un colectivo de acción sobre el entorno, que típicamente vendrá acompañado por el surgimiento de la autocaracterización como movimiento. Empíricamente resulta difícil la delimitación de la constitución de la fase inicial de un movimiento. Por ejemplo, para el movimiento obrero alemán, Shlomo Na'aman, en su trabajo «La constitución del movimiento obrero alemáll», estableció la frontera en los años sesenta del siglo XVIII 8. La fase inicial comenzó, pues, con la constitución de una asociación de oficiales en el extranjero 9. En lo que respecta al final de un movimiento social, podemos diferenciar tres formas: a. Disolución del movimiento: esto significa la amplia disolución de las organizaciones del movimiento y la permanencia de los comportamientos no organizados del mismo. La «disoluciófl)) puede estar motivada por la represión, pero también puede tomar la forma de una autodisolución; por ejemplo, debido al éxito, al fracaso o a la disminución del interés. Es difícil encontrar ejemplos en la historia alemana donde se diferencien de forma nítida las dos formas (el movimiento democrático de 1849, el movimiento contra las armas nucleares de 1959, el movimiento de las marchas de Pascua de 1960, el movimiento estudiantil de 1969 o, más morigerado, a comienzos de los años setenta. El más claro es tal vez el caso del movimiento nacional, que perdió toda razón de ser como muy tarde cuando se creó el Rcich). b. Transformación en un movimiento sucesor: en este caso se transforma el potencial organizativo o activista, durante o 8 Cf S. Na'aman, Die Konstituierung der deutschen Arbeiterbewegung 1862/63, Assen, 1975. 9 Cf W. Schieder, Anfiinge der deutschen Arbeiterbewegung, Stuttgart, 1963.

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después de una crisis, en un movimiento con una nueva identidad. Esto ocurrió con la parte del movimiento de las marchas de Pascua proveniente del movimiento contra las armas nucleares. c. La institucionalización del movimiento: ésta se caracteriza por el establecimiento de fronteras a la acción de conductas organizativas y de conductas interorganizativas reguladas. Resulta complicado determinar empíricamente qué relaciones mixtas debieran darse entre actividades organizadas y no organizadas, espontáneas y regladas para que todavía se pueda hablar de movimientos. De cualquier modo, la institucionalización no supone que el movimiento cree organizaciones (por ejemplo, partidos o grupos de interés), sino tan sólo que se agote su actividad en la acción de la organización. El movimiento feminista· en los años veinte y el movimiento obrero alemán (occidental) desde los años sesenta son ejemplos del fin de un movimiento social a través de altos grados de institucionalización. Estas reflexiones se complican aún más cuando los movimientos permanecen en calma durante un largo período. Las organizaciones siguen funcionando, pero reposa la acción no institucional hasta que, en el marco del propio movimiento, renace. Sólo respecto de largos períodos de tiempo y con afirmaciones «ex-posÍ)) puede confirmarse empíricamente si un movimiento «descansa» o se ha institucionalizado definitivamente. La disolución y la institucionalización son simplemente dos caras de una misma moneda: la inestabilidadrle los movimientos sociales. Cuando existe amenaza de desmoronamiento, el movimiento busca obtener crédito temporal a través de la organización --el elemento central de la institucionalización. Pero así corre el riesgo de perder su carácter de movimiento. La organización no es idéntica a la institucionalización, pero allí donde existen núcleos organizativos formalizados y fuertes, existe igualmente la más alta probabilidad de su institucionalización. La identificación de movimientos concretos conduce también a dificultades cuando no se opera con la diferencia entre movimiento total o parcial. ¿Cuándo debe hablarse de un movimiento (posiblemente con más movimientos parciales) y cuándo de varios movimientos independientes? La evidente respuesta sería: dependerá del grado con el que esté marcada una identi-


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dad única y especial. Acerca del grado es obvio que se pue?e discutir debido a la escasez de las posibilidades de medición dISponibles. Varían además los ámbitos por los que se extiende la identidad. Los movimientos, atendiendo a su dirección y temas, pueden diferenciarse de forma más o menos clara. Una última explicación previa -semántica- respo~d~ a la pregunta: ¿puede fijarse un concepto general de «movlf~l1~nto social» o, según el tipo y las metas, debe hablarse de movlfme~ tos políticos, económicos o culturales? El conce~~ode mOVImiento político -más que cualquier otro- es utIhzado a menudo en lugar del de movimiento social. Aquí subyace, por U? lado una estrecha concepción de la política. Ya que los mOVImie~tos sociales se caracterizan, entre otros factores, a través de una meta consistente en lograr cambios fundamentales estructurales (cambios sociales), cada movimiento soeialesal tiempo U? movimiento «político». En tanto en cuanto se anclen los mO:Imientos sociales en las contradicciones sociales y en los confItetos los movimientos políticos son también y al tiempo movimi~ntos sociales. Por otro lado, el concepto de movimiento social expresa de forma inmejorable la orientación global que para muchos movimientos sociales eraypica al ~enos .en sus desarrollos iniciales, y que sólo se ve oblIgada a diferencIarse en la discusión con una sociedad diferenciada, si bien sin perderse nunca totalmente. La diferenciación de ámbitos del concepto de movimiento supone que esa orientación de espacios estaba dada o era deseada desde un comienzo. Hay muchos elementos que se pronuncian para mantener un concepto general ~e «~~vi miento social», y para que, acto seguido, se atrape t1pOlOgIC~ mente la orientación central, que se forma en todos los mOVImientos, hacia un ámbito social (esto es, por ejemplo, hablar de un movimiento orientado culturalmente) 10.

2.

DELIMITACIONES

El apartado acerca de la definición. d~ m~vimiento social contiene ya implícitamente algunas dehmltacIOnes que, en el caso la

104 ss.

Para una tipología de los movimientos sociales, cf Raschke, op. cit., pp.


131

de tres fenómenos emparentados pero no solapables, debe precisarse aún más: acerca de los episodios colectivos sobre la organización acerca de fenómenos culturales fluidos

a. En el marco de los principios del «comportamiento colectivo» 11 se diferencian los movimientos sociales, como formas de acción duraderas y estructuradas, de los «episodios colectivos» cortoplacistas. Neil Smelser contabiliza entre éstos el pánico, las manías y las declaraciones dehostilidad- 12• Los movimientos sociales se diferencian de algunos comportamientos de masas espontáneos, entre otros aspectos, a través de la mayor duración, la mayor solidez de los modelos comunicativos y de asignación de papeles, y la fuerte estructuración de sus metas. La tipología de los comportamientos colectivos de Smelser no comprende todas las formas que se produzcan y, por ejemplo, no lo hace con las normales. Hay «corrientes» en la sociedad y la política, esto es, tendencias de opinión y parcialmente de acción, que pueden ser caracterizadas a través de la conformidad, pero no a través de una alta integración y de la movilización. En cada sociedad nacen una multiplicidad de grupos con iniciativas: CÍrculos de debate, foros, recogidas de firmas, comisiones, iniciativas ciudadanas y similares. También éstas están más débilmente estructuradas que los movimientos sociales, dejando al margen las cuestiones relacionadas con su duración y la .amplitud de sus metas, a menudo limitadas. La novedad de la categoría «protesta social», cambiante dentro del marco de la historia social, responde,de la forma más sencilla -obviando las diferentes definiciones- a la llamada «declaración de hostilidades» dentro de la sistemática deSmelser. La categoría no es de gran ayuda para la investigación sobre movimientos. Borra la importante diferencia aquí señalada entre 11 eJ, por ejemplo, W. R. Heinz y P. Schober (comps.), Theorien kollektiven Verhaltens, Darmstadt-Neuwied, 1973. ¡2Cf N. J. Smelser, Theorie des kollektiven Verhaltens; Colonia, 1972 [Teoría del comportamiento colectivo, México: FCE, 1989].

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69 (1994)

las actividades de colectivos fuertemente estructurados, con los cuales tenemos que ver en cuanto movimientos sociales, y los colectivos débilmente estructurados, que se encuentran conjuntamente en actividades ad hoc. Debido a que las actividades no institucionalizadas han sido controladas en los últimos 140 años (es decir, desde el punto de inflexión que supuso la revolución de 1848), de forma creciente y con mayor fuerza por los movimientos sociales, también es la categoría más adecuada para la comprensión de las actividades de masas en la fase inicial de los modernos movimientos (por ejemplo, entre la Revolución francesa de 1789 y la Revolución de 1848), que también representa en algunas ocasiones una fase de transición entre formas de acción modernas y premodernas. b. Los movimientos también son delimitables por las organizaciones. Los movimientos sociales en ningún caso son caracterizables a través de la no-organización ni, como muestra el ejemplo del movimiento obrero, lo son de forma relevante a través de la pérdida o el debilitamiento de las formas organizativas. Los movimientos sociales no existen por lo común sin organizac!ón; pero la organización no es lo decisivo en el movimiento. Esta proporciona, entre otros aspectos, continuidad, coordinación y también iniciativa, pero sin la acción espontánea e irregular de la acción fuera de la organización sería poca cosa y, en cualquier caso, nunca un movimiento social. Lo especial del movimiento social está precisamente en el efecto de cambio que se da entre los movimientos-organizaciones y las partes fluidas del movimiento. Los movimientos sociales adoptan, pues, una posición intermedia entre, por un lado, grupos débilmente estructurados y, por el otro, grupos fuertemente estructurados, organizativamente compactos. Éstos están, podría decirse, «semiestructurados». Como muestra el análisis de los procesos de movilización, a menudo se organizan sobre relaciones sociales ya estructuradas: grupos de debate, partes de ambientes sociales, grupos informales de organizaciones existentes (por ejemplo, grupos de oposición interna) o también pequeñas organizaciones que expanden su identidad organizativa en el marco de un movimiento, tal como la Federación de Estudiantes Alemanes Socialistas surgida del movimiento estudiantil de los años sesenta, etc. En tanto que movimientos sociales pueden caracterizarse con rigor como

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133

«reticulación de redes» 13. De cualquier modo, la movilización no consiste solamente en el reagrupamiento de pequeños grupos y organizaciones ya existentes, sino también en el reclutamiento de activos que no son atribuibles a un contexto grupal del movimiento ya en acción. Cuando organizaciones formales· tales como partidos, asociaciones y agrupaciones forman parte de un movimiento social, poseen un carácter doble que también encuentra traducción científica. Como partidos, asociaciones y agrupaciones son objeto de la sociología de la organización o, de forma especial, de la sociología de los partidos, de las asociaciones y de los grupos -o bien de esas mismas divisiones dentro de la ciencia política. Como organizaciones de movimientos que también escuchan a otras legitimidades son parte del análisis de movimientos. Un partido de movimiento, por ejemplo, sólo se puede entender y dotar de una explicación a sus acciones, estructuras de acción, etc., a través de una reflexión acerca de los grandes movimientos. c. Finalmente, es necesaria la delimitación de aquello que más arriba se ha denominado fenómeno cultural fluido. ¿Es el romanticismo, tal y como algunos afirman, un movimiento social? ¿Merece el Sturm und Drang o el expresionismo esa conceptualización? ¿Tiene sentido en el marco de la ciencia hablar de «movimiento de los indicadores sociales»? ¿Son los punkies y los seguidores del pop movimientos sociales? Dos razones hablan contra tal conceptualización: por un lado, éstos no son colectivos de acción con una marcada conciencia colectiva, integración simbólica, etc., y no anhelan ningún cambio estructural relevante en la sociedad. Los fenómenos nombrados han sido enlazados con conceptos que poseen menor perfil que el concepto de movimiento social y, por tanto, son más difusos y heterogéneos: como corriente de ideas (romanticismo), como dirección de estilo (Sturm und Drang, expresionismo), como escuela científica, en este caso con un compromiso sociopolítico parcial (<
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Hay, pues, referencias para una multiplicidad de conceptualizaciones bajo el concepto, central en las ciencias sociales, de «movimiento social». También habría que incluir a los grupos de iniciativas (tal como han sido considerados), que actualmente son de una gran importancia en el campo político. Para hacer justicia a la fluida transición a las organizaciones, sería pensable hablar en determinados casos de organizaciones con elementos de movimientos. El «movimiento católico» del siglo XIX, el movimiento de los «expulsados de su patria» (Heimatvertriebenen) o el «movimiento europeo» tras la segunda guerra mundial son ejemplos de organizaciones que expanden su ámbito, si bien no lo controlan completamente (correspondientemente podía hablarse de corrientes de ideas con elementos de movimientos). De cualquier modo siempre deben especificarse de forma precisa los elementos de un movimiento. Cada vez que se intente conceptualizar con cierta «dureza» a los movimientos no hay que olvidar que éstos configuran un objeto «muelle» con múltiples fronteras fluidas o poco delimitadas, de la misma manera que hay que contar siempre con nuevas dificultades en una identificación de este objeto que se pretenda libre de dudas.

16.

LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN DE MASAS Y LA OPINIÓN PÚBLICA

LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN DE MASAS EN LA POLÍTICA La política en las democracias se desarrolla en la interrelación entre ciudadanos y políticos, entre ciudadanos y organizaciones políticas o entre ciudadanos e instituciones. Esa interrelación se produce en nuestras sociedades a través de los medios de comunicación de masas, que se han convertido en los intermediarios fundamentales entre Estado y ciudadanos o entre partidos políticos y ciudadanos. Es por eso por 10 que los medios de comunicación de masas han llegado a tener en la actualidad un peso esencial en la política de los países democráticos. Porque los medios no sólo informan a los ciudadanos sobre las acciones del Estado o de los partidos. Además, crean opinión, y contribuyen al moldeamiento de la opinión ciudadana. Los partidos políticos hacen sus campañas a través de los medios de comunicación, y sus canales principales de comunicación con sus votantes son en la actualidad los medios de comunicación, y en mucha menor medida los encuentros personales, las reuniones o los mítines. Incluso las comunicaciones con los afiliados se hacen cada vez más a través de los medios. Pero, además, los medios de comunicación tienen otra función central en las democracias, la vigilancia del poder político, de las élites políticas. Esta función de vigilancia deriva de la representación de la opinión pública que los medios se han arrogado en las democracias. Si desde la concepción liberal de la política, la opinión pública representa la opinión de los ciudadanos que intervienen en la política para decidir sobre ella, son los medios de comunicación quienes han asumido en nuestras sociedades esa función. Los medios de comunicación no representan formalmente a los [345]

347

INTRODUCCIÓN A LA CIENCIA POLÍTICA

LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN DE MASAS...

ciudadanos ya que son o bien parte de las propias instituciones políticas, en el caso de los medios públicos, o empresas privadas, comparables a cualquier otra empresa privada. Los ciudadanos no eligen a los medios y tampoco tienen mecanismos de control sobre ellos, si exceptuamos a los medios públicos. Mientras que los políticos y las instituciones son sometidos a un control ciudadano permanente en las democracias, los medios de comunicación tan s?lo son sometidos al control que puede ejercer el mercado, es deCIr, sobreviven o no, dependiendo de su capacidad de venta. Y, sin embargo, los medios de comunicación han asumido un papel de representación de los ciudadanos y de defensa de sus intereses frente a las instituciones políticas en las democracias. Este papel de vigilante, junto al de transmisor de la información P?lítica, y el de moldeador de la opinión pública, hacen de los medlOS de comunicación actores esenciales de la política, y, por lo t~nto, de la Ciencia Política. La relevancia del papel de los medios, sm embargo, no siempre ha estado tan clara para la Ciencia Políti~a que. sólo desde hace pocos años ha comenzado a interesarse y a mvestIgar en este terreno. Tradicionalmente, los estudios sobre l~ comunicación habían estado limitados al campo de los especiahstas de la Comunicación o, en todo caso de la Sociología, pero en mucho.menor medida de la Ciencia Política. España constituye un buen ejemplo de esta tardía relevancia de los medios de comunicación si tenemos en cuenta la ausencia prácticamente total del interés hacia los medios entre nuestros especialistas. La creciente inclusión de temas referidos a los medios de comunicación en los tratados de Ciencia Política (ausentes o casi ausentes hasta recientemente) da una idea de que el análisis de los medios de comunicación comienza a ocupar un espacio muy importante en la Ciencia Política. Y esto nos lleva a preguntarnos sobre cuáles son los temas relevantes de este análisis para la política. Creo que una primera aproximación general a la cuestión requiere responder a seis cuestiones básicas: 1) la referente a la clarificación de las funciones de los medios de comunicación en el sistema político, 2) la relativa a la relación de los medios de comunicación con la democracia, 3) la relacionada con la estructura misma de l~s medios de comunicación, y 4) la relativa al uso que hacen los cmdadanos de los medios de comunicación. Éstas son las cuestiones básicas nos llevan, a su vez, a otras dos cuestiones más complejas que abordaré en los dos siguientes apartados: 5) la relativa

al concepto de opinión pública, y 6) la relativa a los efectos de los medios de comunicación en política. Gurevitch y Blumler han distinguido siete funciones de los med~os de comunica~ió~ en sociedades democráticas: 1) la vigilanCIa ?~ los acontecImientos que tienen consecuencias, negativas o posItIvas, para el bienestar de los ciudadanos; 2) la identificación de l.o~ problemas sociopolíticos clave incluyendo sus orígenes y poslbihdades de resolución; 3) la provisión de plataformas para la defensa de causas o intereses; 4) la trasmisión de contenidos a través de la~ div~rsas dimensiones y facciones del discurso político, ta~t~ ~acia qUIenes ostentan el poder como hacia el público; 5) el anahsis y el control de la actividad de las instituciones políticas; 6) la pr?visión .de información a los ciudadanos para que puedan convertirse en mformados y activos participantes más que espectadores, y 7) el mantenimiento de la autonomía de los medios de comunicación contra fuerzas externas que intentan subvertirla l . En la clasificación anterior se incluyen, por lo tanto, las tres funciones básicas de los medios de comunicación en la política, es decir, trasmisión de información, moldeamiento y orientación de la opinión pública y control del poder político. Si estas funciones han sido propias de los medios de comunicación desde el inicio de su existencia misma, han cobrado una relevancia enorme en las últimas décadas debido a la expansión de los medios de comunicación y al creciente consumo por parte de los ciudadanos. Esta expansión es generalizada, pero no cabe duda de que el desarrollo de la televisión en la segunda mitad del siglo xx introduce un cambio histórico fundamental por la enorme capacidad de penetración de este medio en todo el conjunto de la sociedad. La Tabla 1 nos ofrece interesantes datos de la evolución de la expansión de la audiencia de contenidos informativos en los medios de comunicación en los últimos treinta años en Europa. La tabla está elaborada por Pippa Norris a partir de los datos de cinco países de la Unión Europea, Bélgica, Francia, Italia, Holanda y Alemania. Norris señala que sólo ha tenido en cuenta estos cinco países en la comparación a fin de poder realizar comparaciones consistentes a lo largo del tiempo, pero apunta que el uso de los

346

1 M. Gurevitch y 1. G. Blumler, «Political Communication Systems and Democratic Values», en 1. Lichtenberg (ed.), Democracy and the Mass Media Cambridge University Press (Cambridge) 1990, p. 270. '

348

349



medios de comunicación en los quince países de la Unión Europea en 1999 era entre 5 y 8 puntos porcentuales más alto que el relativo a los países incluidos en la comparación2 •

cincuenta; 2) las campañas modernas, desde principios de los sesenta hasta finales de los ochenta, y 3) las campañas postmodernas, desde los años noventa. Las campañas premodernas están basadas en formas directas de comunicación interpersonal entre los candidatos y los ciudadanos en los núcleos locales, que es donde se concentra casi toda la campaña. Existe prensa de partido que hace de intermediario entre los partidos y el público y existen fuertes lealtades partidistas entre los ciudadanos. En las campañas modernas hay una coordinación de las campañas desde un núcleo central del partido que está asesorado por expertos profesionales quienes organizan las campañas junto a los políticos. La televisión se convierte en el principal foro para todos los actos de la campaña, y las lealtades partidistas son cada vez más débiles. Las campañas se alejan de los ciudadanos porque el foco ptincipal está sobre todo en los estudios de televisión. En las campañas postmodernas, los expertos, los consultores, los profesionales del marketing, de la comunicación, asumen un rol más importante y se convierten en actores que se sitúan al mismo nivel de decisión que los políticos. La campaña se hace continuada, y los expertos trabajan también desde el Gobierno para coordinar permanentemente la comunicación. El sistema de medios de comunicación está más fragmentado, con múltiples canales a todos los niveles, y para algunos ciudadanos las elecciones pueden suponer una cierta vuelta a las formas de participación del estadio premoderno porque los nuevos canales de comunicación posibilitan mayor interacción entre políticos y votantes. Por otra parte, los ciudadanos tienen vínculos más débiles de unión con los partidos. Pippa Norris señala que un ejemplo claro de campañas postmodernas es el correspondiente a las elecciones presidenciales o parlamentarias estadounidenses que están caracterizadas por dos partidos catch-all, con programas poco ideologizados, con equipos potentes de consultores contratados, con un uso intensivo de la televisión en un contexto de múltiples canales, con una expansión rápida del uso político de Internet, y con un electorado con débiles lealtades partidistas. Es decir, se trata de un contexto muy apropiado para un enfoque empresarial destinado a maximizar el apoyo electoraP.

TABLA

1

Expansión de la audiencia de noticias en cinco países europeos, 1970-1999

Lee periódicos (%)

Todos los días Varias veces a la semana Una o dos veces por semana Menos a menudc Nunca Cambio en el consumo de todos los días

Ve noticias en TV(%)

Escucha noticias en la radio (%)

1970

1999

1970

1999

1970

1999

27

45

49

72

44

46

14

17

20

18

16

18

13 17 29

13 14 12

II 8 12

6 3 2

10 13 18

8 14 13

+18

+23

+2

Píppa Norris, A Virtuous Circle. Political Cornrnunications in Postindustrial Societies, Cambridge University Press, Cambridge, 2000, p. 84.

FUENTE:

Los cambios en el consumo de los medios y la conversión de éstos en los intermediarios esenciales entre partidos políticos y ciudadanos han dado lugar a importantes cambios en la forma en que los partidos se comunican con los ciudadanos. Pippa Norris ha analizado la evolución de las campañas electorales de los partidos y ha diferenciado tres tipos de campañas a lo largo del tiempo: 1) las campañas premodernas, desde la mitad del siglo XIX hasta los años 2 Pippa Norris, A Virtuous Circle. Political Communications in Postindustrial Societies, Cambridge University Press, Cambridge, 2000, p. 84.

3

Pippa Norris, op. cit., pp. 137-152.

350


Las transformaciones de las campañas de los partidos y el cambio del papel de los medios, y, sobre todo, su creciente centralidad, no alteran, sin embargo, el significado de los medios para las democracias. Los medios de comunicación, de hecho, son consustanciales a la definición de democracia dado que uno de los requisitos que se incluye en la definición de democracia es el de la libertad de expresión, y, por lo tanto, la existencia de diferentes medios que plantean diferentes puntos de vista y compiten entre sí. La libertad de expresión y la pluralidad de los medios posibilitan lo que Giovanni Sartori llama la opinión pública autónoma, es decir, libre e independiente, que se contrapone a la opinión pública heterónoma, controlada por el Estado. ¿Cómo se llega a la opinión pública autónoma? La respuesta de Sartori es que se requieren dos condiciones: 1) un sistema de educación que no sea un sistema de adoctrinamiento, y 2) una estructura global de centros de influencia e información plural y diversa. Para cumplir la segunda condición, añade Sartori, es precisa una estructura policéntrica de medios de comunicación y un interjuego competitivo entre ellos, lo que significa unas condiciones del tipo mercado. Para Sartori, un sistema de mercado en los medios de comunicación tiene dos efectos beneficiosos. Por un lado, hay una multiplicidad de persuasores. Por otro lado, se trata de un sistema autocontrolable y alerta, porque cada canal está expuesto a la vigilancia de los otros4 •

LA ESTRUCTURA DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN Ciertamente, el sistema de competición de mercado produce los dos efectos que señala Sartori, y, en la práctica, la estructura de medios de comunicación de los países democráticos muestra la multiplicidad de persuasores y los efectos de la competición entre los medios. Ahora bien, cabe preguntarse en qué medida existen dos fenómenos que disminuyen la pluralidad resultante de esta dinámica, pregunta que nos lleva, a su vez, a la tercera cuestión planteada más arriba, la relativa a la estructura de los medios de comunicación. Me refiero, por un lado, a la tendencia a la concentración de

empresas de medios de comunicación, con la formación de grandes grupos mediáticos que puedan provocar una disminución de la pluralidad. Por otro lado, cabe preguntarse cuál es el papel de los medios de titularidad pública en este contexto. En relación con la primera cuestión, la tendencia a la concentración afecta a las empresas mediáticas como a cualquier otra empresa privada. Aparentemente, esta tendencia causaría petjuicios a la pluralidad de los medios dado que reduce la competición, o reduce el número de intervinientes en la competición. Ahora bien, es posible que los efectos de la concentración en cuanto a competencia de puntos de vista sean corregidos, a su vez, por el propio mercado. Esto ocurre porque los medios de comunicación, de la misma forma que cualquier otra empresa, están obligados a vender para sobrevivir como empresas, y esto hace necesaria una adaptación al mercado, es decir, una adaptación a los consumidores de periódicos, de televisión o de radio. La Tabla 2, que presenta un útil análisis de las 'características de la prensa británica, nos muestra que entre los diez periódicos más importantes de Gran Bretaña hay seis propietarios, dado que tres de ellos poseen dos periódicos cada uno. Sin embargo, la concentración de los medios no da lugar a la pérdida de la pluralidad. News Int. y R. Murdoch poseen el Sun y The Times, pero el primer periódico se inclinó por los laboristas en las elecciones generales de 1997 y el segundo por los conservadores. MAllUnited/Lord Hollick poseen el Daily Star y el Express, y, mientras el primero apoyó a los laboristas en 1997, el segundo apoyó a los conservadores.

TABLA

2

La prensa en Gran Bretaña: propiedad, circulación y apoyo partidista Periódico DaiZv Mail

4 Giovanni Sartori, Teoría de la democracia, 1. El debate contemporáneo, Alianza, Madrid, 1988, pp. 133-134.

351


Mirror

Dueño Associated Newspapers/ Lord Rothennere Mirrar Group

Editor

Circulación, abril de 1997

Ganador preferido

P. Dacre

2.151.000

Conservador

P. Morgan

3.084.000

Laborista

352 Periódico

Dueño

MAIfUnited! Lord Hollick Daily Telegraph C. Black/Hollinger MAIIUnited!Lord Express Hollick Financial Times PearsonlLord B1akenharn Scott Trust Guardian Mirror Group Independent News Int./ Sun R. Murdoch News Int./ Times R. Murdoch

Daily Star

LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN DE MASAS ...


Editor

Circulación, abril de 1997

Ganador preferido

P. Walker

648.000

Laborista

C. Moore R. Addis

1.134.000 1.220.000

Conservador Conservador

R. Lambert

307.000

Laborista

A. Rusbriger A. Marr S. Higgins

401.000 251.000 3.842.000

Laborista Laborista Laborista

P. Stothard

719.000

Conservador

Pippa Norris, John Curtice, David Sanders, Margaret Scarnrnell y Holli A. Sernetko, On Message, Sage, Londres, 1999, p. 25.

FUENTE:

Por lo tanto, la concentración no da lugar necesariamente a un menor pluralismo porque los medios de comunicación tienen que adaptarse a su mercado, a las opiniones, en este caso, de sus lectores. Esto muestra, por otra parte, los límites de la capacidad de influencia de los medios, como veremos en la última parte. Y muestra también que hay un aspecto de los medios de comunicación que ha sido descuidado tradicionalmente y es el de la adaptación de los propios medios a sus clientes, o, dicho de otra forma, la influencia del público en los medios de comunicación. Alistair McAlpine expresaba este proceso con aguda ironía en un libro que escribió en forma de imaginadas cartas a un joven político: «piensas que seguramente los periódicos reflejan la opinión de los barones de la prensa. Eso, hasta cierto punto, es cierto, pero a los barones de la prensa les gusta vender periódicos incluso más que 10 que les gusta colocar a los políticos en el Gobierno. Los barones de la prensa, que son generalmente mucho más listos que los políticos, han descubierto que pueden tener el éxito financiero que viene de vender periódicos y el poder que viene de ayudar a un político a l1egar a primer ministro. Cómo se hace esto es simple. Los barones intentarán descubrir la intención de voto de los ciudadanos, y des-

353

pués les animarán. Por 10 tanto, de una extraña manera, la democracia funciona después de todo»5. Por otra parte, también debemos tener en cuenta que parte de los medios de comunicación es de titularidad pública. De hecho, la estructura de la propiedad de los medios de comunicación se define por una combinación de medios de propiedad pública y de propiedad privada. La prensa está en manos de la propiedad privada mientras que los medios audiovisuales comparten titularidad privada y pública. Pippa Norris ha analizado la evolución de la estructura de la propiedad de la televisión en Europa y Estados Unidos y ha destacado el importante cambio que se ha producido en la propiedad de los medios audiovisuales en los últimos años. Pippa Norris ha señalado que, entre los años veinte y principios de los ochenta, el monopolio público caracterizaba todos los sistemas de radiotelevisión de Europa, con la excepción de Gran Bretaña y Luxemburgo, 10 que diferenciaba a Europa de Estados Unidos, caracterizado por el predominio de la televisión comercial. En 1980, Europa Occidental tenía treinta y seis cadenas públicas y sólo tres comerciales. Y, de la misma forma, la televisión pública también predominaba en Japón, Canadá y Australia. Sin embargo, en los años ochenta comenzó una importante expansión de la televisión comercial, de tal forma que si tenemos en cuenta solamente los canales terrestres (excluyendo el satélite y el cable) en 17 países europeos, el número de canales públicos aumentó entre 1980 y 1997 de 36 a 46. Sin embargo, el número de canales comerciales subió de 3 a 59 en el mismo periodo. Una comparación de los porcentajes de canales públicos y privados en 1980 y en 1997 en 17 países europeos y Estados Unidos revela que los canales públicos representaban el 82 por 100 del total en 1980 pero sólo el 44 por 100 en 1997, mientras que los canales privados subieron del 18 por 100 en 1980 al 56 por 100 en 19976 . La propiedad pública de los medios de comunicación ha estado sometida a un constante debate en torno a 'Sus efectos en la libertad de información y la calidad de la información recibida por 5 Alistair McAlpine, Letters to a Young Politician, Faber and Faber, Londres, 1996, pp. 77-78. b Pippa Norris. op. cit., pp. 90-97.

354



los ciudadanos. En contra de la propiedad pública se han señalado dos argumentos: a) los medios quedan así bajo en control político de los partidos, y b) en general, no garantizan, a cambio, una mayor calidad o una atención a programas poco tratados por los medios privados por su escasa comercialidad. Si embargo, existen argumentos igual de poderosos a favor de la permanencia de algunas cadenas bajo la titularidad pública: 1) el control que ejercen las instituciones políticas garantiza la existencia de algunos medios que están, a su vez, bajo la soberanía popular y no en manos de empresarios privados, y 2) esto garantiza la posibilidad de un uso de los medios independiente de criterios comerciales. Por último, una caracterización general de los medios de comunicación hace preciso un análisis de los usos que hacen los ciudadanos de los medios de comunicación. Las preguntas que nos debemos hacer en relación con esta cuestión son de tres tipos: a) la relativa a la importancia de los medios de comunicación como fuentes de información política, b) la relativa al peso de cada uno de los diferentes tipos de medios como fuentes de información para los ciudadanos, y c) la evolución del uso de los medios. Para responder a estas preguntas volvemos al estudio de Pippa Norris que es, sin duda, el mejor y más completo estudio sobre el papel de los medios de comunicación en la política que se ha publicado hasta ahora. Pippa Norris presenta, entre otros muchos datos fundamentales, los que se reproducen en la Tabla 3 que nos muestra datos sobre las fuentes más útiles de información para los ciudadanos de doce países europeos en las elecciones europeas. Los dos datos que más nos interesan de la tabla y que responden a las dos primeras preguntas planteadas más arriba son, por un lado, que los medios de comunicación tienen una relevancia mucho mayor para la información de los votantes que la discusión con otras personas, y, por otro lado, que la televisión es, comparativamente, el medio más importante para obtener información para la mayoría de la gente.

TABLA 3

355

Fuentes más útiles de información: elecciones europeas, 1989 (%) Televisión Bélgica Dinamarca Francia Alemania Grecia Irlanda Italia Luxemburgo Holanda Portugal España Reino Unido EU-12

26 54 44 56 40 50 47 43 51 45 59 53 50

Periódicos Discusiones y revistas personales 14 32 23 37 39 29 25 47 42 14 21 30 28

13 14 15 26 36 15 27 21 13 13 10 19 20

Radio

Encuestas

7 12 14 20 25 16 6 29 14 12 26 12 15

2 2 4 11

5 5 2 O 4 2 4 2 4

FUENTE: Pippa Norris, A Virtous Circle, Cambridge University Press, Cambridge, 2000, p. 158.

Por último, la creciente importancia de los medios de comunicación para la política se manifiesta también en la expansión del uso de los medios de comunicación entre los ciudadanos. Esta expansión es llamativa en relación, sobre todo, con la televisión, tal como podemos ver en la Tabla 4, en la que observamos el aumento del número de receptores de televisión por cada mil habitantes en el periodo que va desde 1970 a 1990.

356


TABLA 4

aproximadamente un cuarto de la población continúa comprando periódicos diariamente, y las cifras sobre lectura son todavía mayores»9.

Evolución de la difusión de la televisión. Número de receptores por mil habitantes, 1970-1990

Alemania España Francia Gran Bretaña Estados Unidos

357


1970

1980

1990

363 122 236 324 413

439 254 353 401 684

514 396 406 435 815

FUENTE: Adaptado de Jan-Erik Lane, David McKay y Kenneth Newton, Political Data Handbook OECD Countries, Oxford University Press, Oxford, 1997, p. 172.

La evolución del consumo de prensa ha estado sometida a más discusiones. Por un lado, la circulación de la prensa parece haber sufrido un estancamiento en las últimas décadas. Lane, McKay y Newton muestran datos de diversos países occidentales que comparan la circulación diaria de la prensa entre 1960 y 1990, Ylas cifras indican un claro estancamiento de esa circulación? Charles Dunn y Martin Slann han analizado la evolución del uso de los estadounidenses de los medios de comunicación entre 1959 y 1988 Yhan mostrado un importante aumento de la consideración de la televisión como principal fuente de información paralelamente a un descenso de la consideración de los periódicos como fuente principal de información 8 • Sin embargo, Pippa Norris señala que no sólo la proporción de los que ven noticias en televisión todos los días ha crecido del 50 por 100 en 1970 al 75 por 100 en 1999, sino que la proporción de los europeos que leen periódicos todos los días casi se ha doblado en ese periodo. Señala Norris que «a pesar del masivo aumento de la disponibilidad de la televisión en los últimos cincuenta años [...] 7 Jan-Erik Lane, David McKay y Kenneth Newton, Political Data Handbook OECD Countries, Oxford University Press, Oxford, 1997. 8 Martin Slann y Charles Dunn, American Government, Harper Collins, Nueva York, 1994, p. 184.

LA OPINIÓN PÚBLICA El concepto de opinión pública nos remite, en primer lugar, a dos cuestiones, a su significado en los sistemas democráticos, y a su sentido tal como es utilizado por la Ciencia Política. En relación con la primera cuestión, es preciso recordar que el concepto de opinión pública fue desarrollado por el liberalismo a fines del siglo XVIII con el sentido de opinión de los gobernados en torno a la acción del gobierno. Este concepto incluía un elemento de racionalidad, es decir, suponía que la formación de la opinión se basaba en un proceso racional, con la utilización de procesos de análisis intelectual, uso de información y formación de ideas razonadas. La opinión pública representaba la discusión de los ciudadanos en torno a los asuntos de interés público, es decir, representaba su participación en el debate político. En la medida en que se extiende el sufragio universal, y la democracia se consolida, la opinión pública fortalece su significado original, con la sola variación de que, en un momento dado, los ciudadanos que discuten son todos los ciudadanos y no el número limitado de los sufragios censitarios. De esta forma, el concepto de opinión pública llega hasta nuestros días con el significado de opinión del público en torno a los asuntos de interés público y que tiene la intención de influir en las acciones de los gobiernos. La opinión pública es, en este sentido, sinónimo de pueblo y de control sobre los gobernantes. La Ciencia Política utiliza también el concepto con ese sentido y lo aplica a uno de los campos de investigación más desarrollados, el de las encuestas de opinión. Los especialistas de la Ciencia Política y también de la Sociología realizan un número cada vez mayor de encuestas de opinión en las que se recogen las opiniones de los ciudadanos sobre las más diversas cuestiones. Las instituciones políticas demandan crecientemente encuestas de opinión porque éstas constituyen elementos valiosos para orientar sus ac9

Pippa Norris, op. cit., p. 65.

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ciones y también para saber el impacto de esas acciones. Además, otro tipo de organizaciones no políticas, empresas, etc., solicita encuestas de opinión sobre los temas más diversos. Todo el desarrollado campo de las encuestas de opinión asume en buena medida que la opinión expresada verbalmente por los ciudadanos encuestados corresponde a su opinión más profunda sobre la materia, y, además, asume que los ciudadanos expresan aquello que piensan cuando se les pregunta. Es decir, se parte del concepto clásico o ideal de la opinión pública. Por otra parte, también cabe apuntar que en ocasiones surge cierta confusión en Ciencia Política en torno a la opinión pública y la cultura política. De hecho, las encuestas de cultura política tienden a incluir en bastantes ocasiones preguntas que entrarían en el campo de la opinión pública. El problema es: ¿cuál es la diferencia, o dónde está la frontera entre lo que es cultura política y lo que es opinión pública? La cultura política se refiere a valores y a actitudes profundas que indican un determinado tipo de relación con la política, o unas bases culturales relativas a la política con estabilidad y consistencia a lo largo del tiempo. La opinión pública, sin embargo, se refiere a opiniones puntuales de los ciudadanos sobre las acciones o decisiones de los responsables de las instituciones públicas. La opinión pública, por lo tanto, incluye valoraciones puntuales de los ciudadanos que pueden cambiar con una relativa facilidad, y la cultura política se refiere a actitudes profundas mucho más estables y difíciles de cambiar. Una valoración de una ley sobre inmigración, o una valoración de un debate entre los líderes en el Parlamento es opinión pública. Sin embargo, la percepción sobre la propia capacidad para influir en las decisiones políticas, o la confianza en el Parlamento entrarían dentro del campo de la cultura política. Ahora bien, hasta aquí nos movemos en el concepto clásico liberal de la opinión pública y en el uso habitual que de este concepto hace la Ciencia Política. Pero hay un segundo significado de la opinión pública que no ha sido explorado por la Ciencia Política y que, sin embargo, puede encerrar claves fundamentales para entender el funcionamiento de la opinión en nuestras sociedades. Me refiero al concepto de opinión pública como control social que fuera tan brillantemente desarrollado por Elisabeth NoelleNeumann (véase el texto al final de este capítulo).

Noelle-Neumann ha señalado que la opinión pública como contr?l ~ocia.l c~nsiste en. las opiniones que pueden ser expresadas en pubhco sm nesgo al aISlamIento, o las opiniones que deben ser expr~s~?as ~i s.e quiere evitar el ai~lamiento. ¿Por qué funciona la opImon publIca como control SOCIal? Porque los individuos temen al aislamiento, y todas las sociedades amenazan a los individuos que se desvían del consenso con el aislamiento. La combinación de la presión social y del miedo al aislamien!o ~s~gura la integración y la cohesión de la sociedad. Porque los mdIVIduos observan constantemente la sociedad, sobre todo a trav~s de los círculos de referencia, a fin de ver cuáles son las opimones y modos de comportamiento que ganarán aprobación social y cuáles pueden llevar al aislamiento. A continuación, los individuo~ tenderán a su~arse, a manifestar en público la opinión que perCIben como dommante y a ocultar la minoritaria. La opinión pública como control social afecta a todos los individ~os porque todos temen el aislamiento, y afecta también a los gobIernos que no pueden perdurar sin el apoyo del público. Noell~-Neuman.n dest~ca, además, que este concepto de opinión púb~Ica ~o esta relaCIOnado con la calidad de los argumentos, que la vIctona o el rechazo no dependen de lo que es correcto o no, sino que el factor decisivo es cuál de los campos en una determinada controversia es suficientemente fuerte para amenazar al campo opuesto con el aislamiento, el rechazo y el ostracismo 1o . Este segundo concepto de opinión pública apenas ha sido investigado por la Ciencia Política porque introduce complicados p~oblemas metodológicos que este campo de investigación no ha SIdo capaz de plantear hasta el momento. Se trata de los mismos problemas que plantea, por otra parte, el análisis de la formación de la opinión pública. ¿Cuáles son los factores que dan como resultado final la opinión pública que se expresa en las encuestas? ¿Surge de la discusión interpersonal, de la influencia de los med~os de comunicación, de la influencia de los grupos de referenCIa? Las respuestas a estas preguntas no presentan ningún resultado determinante en el terreno empírico hasta nuestros días. Tan

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10 Elisabeth Noelle-Neumann, La espiral del silencio, Paidós, Barcelona, 1995, y Ehsabeth Noelle-Neumann, «Public Opinión and Rationality», en Theodore L. Glasser y Charles T. Salmon (eds.), Public Opinion and the Communication 01 Consent, The Guilford Press, Nueva York, 1995.

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sólo se ha llegado a la construcción de modelos teóricos de explicación de la estructura de la formación de la opinión pública. Dentro de estos modelos teóricos de explicación de formación de la opinión pública, uno de los más conocidos y citados es el de Karl Deutsch que proponía el llamado modelo de cascada. Según este modelo las opiniones fluyen desde arriba como una cascada, desde las élites que están arriba hasta la masa del público. Deutsch destaca que las opiniones se reestructuran en cada nivel, sufren nuevas influencias y cambian, las opiniones son sometidas a la discusión, a nuevos contenidos producto de la influencia de ese nivel. En 10 más alto de la cascada se sitúan las élites sociales y económicas, después las élites políticas y gubernamentales, los medios de comunicación y, al final, el público11. Quizá por su aplicación al análisis de las relaciones internacionales, o por la época en que fue escrito, 10 cierto es que el modelo de Deutsch es valioso para entender los procesos de formación de opinión, complejos e influidos por múltiples tipos de grupos, pero descuida el papel de los medios de comunicación a los que asigna un segundo plano que no parece corresponder a su peso actual. Además, y como señalara Giovanni Sartori, también descuida la importancia de los grupos de ideas, de los intelectuales, dado que «las opiniones brotan de las ideas»12. El problema, en cualquier caso, es encontrar un modelo de análisis empírico que permita bucear en el proceso de formación de opinión e identificar el papel de los distintos actores que intervienen en la formación de opinión sobre cada cuestión. LOS EFECTOS DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN El problema del análisis de los efectos de los medios de comunicación no es menor que el relativo a la formación de la opinión pública. Nos encontramos nuevamente ante la formación de opinión y la dificultad de controlar todos los factores que intervienen en la formación de cada opinión. ¿Cómo medir cuál el peso de los medios de comunicación, o de los grupos de amigos, o de la asistencia a reuII Karl Deutsch, The Analysis ofInternational Relations, Prentice Hall, Englewood Cliffs (Nueva York), 1968. 12 Giovanni Sartori, op. cit., p. 129.


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niones políticas, o el conocimiento de grupos de referencia en ellugar de trabajo, en la localidad de residencia, etc., para saber cuál es el peso de cada uno de estos factores? En los últimos años se han hecho algunos estudios sobre la relación entre el consumo de los medios de comunicación y el voto, o entre la relación entre medios de comunicación y percepciones de la política, o también entre consumo de medios de comunicación y grado de información política. El análisis más sencillo es el referente al último punto en el que se han encontrado algunas evidencias de la relación entre consumo de medios y grado de información sobre diversos temas políticos. Tal como podemos ver en la Tabla 5, un mayor consumo de los medios tiende a producir un mayor conocimiento sobre los distintos problemas.

TABLA

5

Consumo de medios y conocimiento de temas en los paises de la Unión Europea, 1996 (% de los que aciertan)

Todos Noticias TV Nunca A veces Diariamente Prensa Nunca A veces Diariamente

Riesgos cáncer

Euro

Conoce derechos de la Unión Europea

Instituciones de la Unión Europea

66,5

47,7

48,6

34,2

63,8 65,1 67,1

42,2 45,9 48,8

44,1 47,9 49,1

27,1 32,4 35,1

66,4 65,8 66,8

42,2 48,2 50,2

53,9 48,5 50,9

21,5 32,8 39,8

FUENTE: Adaptado de Pippa Norris, A Virtous Circle, Cambridge University Press, Cambridge, 2000, p. 222.

La cuestión es más compleja cuando nos preguntamos por la influencia de los medios de comunicación en el comportamiento político, el voto, o en las opiniones, o, más profundamente, en las per-

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cepciones y actitudes hacia la política. Si bien no existe mucha investigación en este campo, las conclusiones a las que se ha llegado hasta ahora son bastante sorprendentes dado que apuntan a una influencia bastante limitada de los medios en todos los campos. La conclusión de la influencia limitada, incluso escasa de los medios de comunicación es sorprendente, no sólo por el aumento enorme de consumo de los medios, sino también por otros cambios del sistema político. Por un lado, cabe apuntar los cambios relacionados con los mismos medios de comunicación, como el cambio en las campañas electorales y en la relación entre políticos y ciudadanos señalado más arriba. Pero, por otro lado, hemos visto en capítulos anteriores el creciente alejamiento de los ciudadanos de los partidos políticos y el debilitamiento de las lealtades partidistas, o, dicho de otra forma, el desarrollo de una relación mucho más abierta entre ciudadanos y partidos, y, por lo tanto, sensible a todo tipo de influencias. Todo esto debería llevar, teóricamente, a la posibilidad de una influencia notablemente mayor de los medios de comunicación. Pero, en la práctica, no está claro que esto sea así. Por ejemplo, y en relación con la influencia de los medios en la decisión de voto, John Curtice ha analizado la influencia de la prensa en el voto en Gran Bretaña. Curtice ha señalado que este caso de análisis es especialmente interesante dado que la prensa británica está claramente alineada a favor de un partido o de otro. Curtice ha analizado los cambios producidos en las preferencias de voto de los lectores de prensa entre 1992 y 1995 y, sin embargo, ha concluido que la influencia de la prensa en la preferencia de voto de los lectores ha sido marginal '3 . Pippa Norris ha analizado la influencia de la televisión en la decisión de voto de los británicos en 1992 y no ha encontrado ninguna evidencia clara en ninguna dirección. De hecho, ha encontrado una tendencia contradictoria que no permite ninguna conclusión clara sobre la cuestión: los telespectadores más regulares tendían a mantener su voto a los laboristas y a los conservadores más que los telespectadores ocasionales, pero, sin embargo,

los telespectadores regulares tendían más a abandonar el voto a los liberal-demócratas que los telespectadores ocasionales 14. ¿Qué ocurre con la influencia de los medios de comunicación en la formación de opiniones? Pippa Norris analiza un caso específico, el relativo a la relación entre tratamiento de la prensa europea de la información sobre la Unión Europea y las opiniones de los europeos en torno al euro, o a la Unión Europea. En este caso, Norris sí encuentra una influencia clara, y señala que «un tratamiento continuado y negativo del euro se asociaba significativamente con más bajos niveles de un apoyo difuso y específico a la Unión Europea»15. Ahora bien, la propia Norris pone en duda su hallazgo y señala que es dificil establecer la dirección de la causalidad en la relación, es decir, si los medios recogen la opinión que ya está en el público o son los medios los que influyen al público, y concluye que la interpretación más plausible es que se trata de un conjunto de interacciones complejas en las que los periodistas son jugadores en el contexto de una cultura política más amplia y no son inmunes a sus influencias 16 • A pesar del cuestionamiento global que en este apartado de su obra realiza Norris sobre la posibilidad de llegar a ninguna conclusión sobre los efectos de los medios de comunicación, la autora, sin embargo, vuelve a conclusiones más contundentes sobre los efectos de los medios, y, fundamentalmente, niega la teoría de la media malaise que ha sido defendida en los últimos años. La teoría de la media malaise sostiene que los medios de comunicación han tenido una influencia en el aumento de la desafección ciudadana, es decir, en los fenómenos de aumento de desconfianza en las instituciones y en los políticos, de aumento de las críticas, de creciente alejamiento de las instituciones, etc. La teoría de la media malaise pretende explicar la paradoja que resumiera Ronald Inglehart de la siguiente manera: «Los públicos de las sociedades industriales avanzadas democráticas, estables y prósperas, no muestran niveles más altos de s'atisfacción con sus sistemas políticos que los públicos de los sistemas autoritarios y

John Curtice, «Is the Sun Shining on Tony Blair? The Electoral Influence of British Newspapers», The Harvard International Journal 01Press and Potitics, vol. 2, n.O 2, 1997.

14 Pippa Norris, Electoral Change since 1945, BlackweII. Oxford, 1997, p.222. 15 Pippa Norris, A Virtous Circle ... , op. cit., p. 206. 16 Pippa Norris, op. cit., pp. 206-207.

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pobres; muy al contrario, por asombroso que parezca, muestran significativamente menos confianza en sus líderes e instituciones políticas que sus iguales en los países en vías de desarrollo»17. Esta teoría sostiene que un tratamiento negativo y altamente critico de los medios respecto a las instituciones políticas y los políticos ha dado lugar a un aumento de las opiniones y percepciones negativas de los objetos políticos. La democracia está consolidada, la corrupción más controlada que nunca, los políticos sometidos a exámenes exhaustivos, y, sin embargo, los ciudadanos se muestran más críticos, lo que cabría explicar por la visión mantenida desde los medios de comunicación. Ahora bien, ¿cómo se puede sostener empíricamente esta afirmación? He relacionado en otro lugar el deterioro de la imagen de la política en España con el tratamiento desde los medios de comunicación a partir de dos tipos de datos: el aumento de la información dedicada a la corrupción en la prensa y la percepción de la corrupción como problema importante en España, y la comparación de la confianza de los españoles en las diferentes instituciones políticas en la que se observa que la institución no sometida a crítica por los medios, la monarquía, goza, comparativamente, de una confianza mayor por parte de los españoles l8 • Pippa Norris ha relacionado el consumo de medios de comunicación con la confianza en las instituciones en diversos países europeos, y ha mostrado que, a mayor consumo, mayor confianza en las instituciones. A partir de esta relación Pippa Norris pone en cuestión la teoría de la media malaise, dado que no se produce el supuesto efecto de consumo de medios y creación de un ciudadano cínico respecto a la política (véase el texto al final de este capítulo). En este contexto, Norris plantea su tesis del círculo virtuoso, que significa que hay una relación circular en la que los públicos más interesados en política son, a su vez, los que más consumen medios de comunicación, y, por lo tanto, están más informados. Al mismo tiempo, estos ciudadanos más informados y más

consumidores de la información de los medios son los que muestran mayor confianza en las instituciones políticas. Los hallazgos de Norris suponen nuevos avances en la investigación de la influencia de los medios pero plantean, a su vez, nuevas interrogantes. Por un lado, estos datos siguen sin mostramos la estructura de la formación de la opinión ya que tan sólo relacionan consumo con confianza en las instituciones. Al mismo tiempo, hacen pensar en que quizá la interpretación debería plantearse en otra dirección, es decir, que el público que nos debe interesar no es tanto el más informado y el que más consume medios de comunicación dado que este público es también el más interesado por la política, sino que el público más significativo para estudiar la teoría de la media malaise es el público menos interesado y menos informado puesto que es éste probablemente el público más sensible a los efectos causados por la llamada media malaise.

17 Ronald Inglehart, Moderni::.ación y posmodernización, CIS, Madrid, 1998, p.386. 18 Edurne Uriarte. «La crisis de la imagen de la política y de los políticos y la responsabilidad de los medios de comunicación», Revista de Estudios Políticos, n.o 111, enero-marzo de 200 l.

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Textos LA OPINIÓN PÚBLICA COMO CONTROL SOCIAL La asunción central de esta teoría es que todas las sociedades amenazan con el aislamiento a los individuos que se desvían del consenso, y que los individuos, en respuesta, experimentan miedo al aislamiento. Es la combinación de estos dos aspectos lo que asegura la cohesión e integración de la sociedad, y garantiza de esta forma la capacidad de la sociedad para tomar decisiones y emprender acciones. De acuerdo con esta hípótesis,el miembro individual de una sociedad observa constantemente. Su entorno para ver cuáles son las opiniones y modos de comportamiento que ganarán la aprobación de la sociedad y cuáles llevarán al aislamiento. Cuando una parte en una controversia social o política es muy visible en público, otros individuos adoptan también esa posición, manifiestan sUS convicciones en público y refuerzan así la convicción de que todo el mundo piensa de esta forma. Cuando sólo hay una visibilidad pública baja, hay una tendencia de la gente a ocultar su posición en público haciendo que esa posición parezca incluso más débil de lo que en realidad es e induciendo a los otros a quedarse también en silencio. Tanto el mecanismo de sumarse a lo que se lleva como el de la espiral del silencio se basan en la común asunción de que los individuos monitorizan cuidadosamente las señales del entorno que indican la fuerza o la debilidad de las diversas posiciones. Pero la diferencia reside en los motivos de estas observaciones. El efecto de sumarse a lo que se lleva asume que los individuos quieren estar en el lado ganador; de acuerdo con la teoría de

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la espiral del silencio, sin embargo, su motivo es el deseo de evitar el ais. lamiento y las sanciones negativas [...]. El concepto de la «opinión pública como control socIal» afecta a ~o.dos los miembros de la sociedad. Debemos decir «afecta» ya que la partICIpación en este proceso de amenaza de aislamiento y de miedo a~ aislamie~~o no es voluntaria: más bien el control social es poderoso, y ejerce p~eslOn sobre el individuo que teme el aislamiento, y también sobre el gObI~~,O, que será también aislado, e incluso derribado, sin el apoyo de la oplllIon pública [...]. . .. El concepto de opinión pública como control s?~Ial no es~a relaCIOnado con la calidad de los argumentos. El factor deCISIVO es cual de los dos campos en una determinada controversia es suficientemente fuerte para amenazar al campo opuesto con el aislamiento, el rechazo y el ostracIsmo [...]. .. f' .. , Basada en este concepto, se puede plantear la sIgUIente de 1!11~lon operativa de opinión pública: la opinión pública consiste e~ las opInIones. que pueden ser expresadas en público sin riesgo de aislamIe~to, o las OpInIOnes que deben ser expresadas si se quiere evitar el aislamIento. Elisabeth Noelle-Neumann, «PubIic Opinión and Rationality», en Theodore L. Glasser y Charles T. Salman (e~s.), Public Opinion and the Commmunication o/Consent, The GUllford Press, Nueva York, 1995, pp. 42-44 Y48 (traducción propia). FUENTE:


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Sin embargo, la tesis más fuerte de la media malaise no parece estar apoyada por la evidencia presentada en este capítulo: el público atento más expuesto a las noticias mostraba consistentemente la actitud más positiva hacia el sistema político en todos los niveles. [..,] La conclusión más plausible que podemos derivar del análisis de panel es que la atención a las campañas de comunicación y los sentimientos de confianza política se refuerzan mutuamente, produciendo un círculo virtuoso. La evidencia que hemos considerado nos lleva a concluir que el modelo de estímulo-respuesta que está en el corazón de la teoría de la media malaise, según el cual las noticias negativas producen públic?s cínicos, es ?emasiado simplista, Más que receptores pasivos de los mensajes de los medios, y debido a la percepción selectiva, los lectores y los telespectadores examinan, filtran y buscan activamente informaciones que son consistentes con sus preferencias políticas preexistentes. Como consecuencia de esto, durante la campaña para el Parlamento Europeo, la gente que se mostraba más desencantada con la política rechazaba la información, mientras que los que ya simpatizaban con el proyecto europeo y tenían más confianza en la política, prestaban más atención a las noticias sobre los asuntos de la Unión Europea. La investigación experimental, analizada en otro lugar, refuerza esta conclusión. En un test riguroso, se comprobó que las noticias negativas sobre la politica en la campaña electoral británica de 1997 no tenían ningún impacto a corto plazo, mientras que las noticias positivas reforzaban significativamente el apoyo a los partidos, Pippa Norris, A Virtuous Circle, Cambridge University Press, Cambridge, 2000, pp. 250-251 (traducción propia).

FUENTE:

LOS EFECTOS DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN: LA TEORÍA DE LA MEDIA MALA/SE La versión más suave de la media malaise sugiere que si el público sigue con atención las noticias, entonces, l;1ll t~tamiento inte~sivo ~~ esas noticias por parte de los medios de comunIcaCIón ,y con una ~n~ntaclOn determinada tendrá el poder de moldear las evaluaCIOnes del pubhco sobre la acción del Gobierno y de sus líderes. Esta versión parece plausible sobre la base de la evidencia disponible, como la presentada en el Capítulo 9, pero, por otra parte, esta teoría plantea algunos,problemas seri?s. En la medida en que hay una pluralidad de puntos de vIsta en ~os medIOS de comunicación y en la sociedad, entonces, este proceso es Simplemente parte de los regulares «controles y equilibrios» (checks and balances) de la política democrática. La versión más fuerte de la tesis de la video malaise sostiene que un modelo sistemático de tratamiento de las noticias es capaz de generar una extendida desilusión sobre el sis,tema politico. Desde este p~ to de vista, si los periodistas destacan habitualmente temas como ~a Illcompetencia de la Comisión Europea, el derroche o la extravagancIa del Parlamento Europeo, y los problemas de la unidad monetaria europea, entonces, la gente expuesta a este tratamiento de la información plausi?lemente puede llegar a desconfiar más de la Comunidad Europea, de las mstituciones de la Unión Europea, y del principio de la integración.

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7.

LA CULTURA POLÍTICA * por GABRIEL A. ALMOND y SiDNEY VERBA

Un enfoque sobre la cultura política Éste es un estudio sobre la cultura política de la democracia y las estructuras y procesos sociales que la sostienen. La fe de la Ilustración en el inevitable triunfo de la razón y de la libertad del hombre ha sido sacudida dos veces en las últimas décadas. El desarrollo del fascismo y del comunismo, después de la primera guerra mundial, suscitó serias dudas acerca de la inevitabilidad de la democracia en Occidente; y aún no podemos estar seguros de que las naciones del continente europeo lleguen a descubrir una forma estable de proceso democrático que se acomode a sus instituciones sociales y a su cultura particular, sólo podemos confiar en que conjuntamente descubrirán una democracia europea. Sin haber resuelto primero estas dudas, los sucesos que siguieron a la segunda guerra mundial han hecho surgir problemas de alcance mundial acerca del futuro de la democracia. Las «estallidos nacionales» en Asia y África, así como la presión casi universal de pueblos anteriormente sometidos y aislados para ser admitidos en el mundo moderno, han planteado esta cuestión, de carácter particularmente político, en el contexto más amplio del futuro carácter de la cultura mundial. El cambio de cultura ha adquirido un nuevo significado en la historia del mundo. El progreso en el conocimiento y control de la naturaleza, que tuvo su momento importante en Occidente hace tres o cuatro siglos, se ha transformado en un proceso mundial, y su ritmo se ha acelerado, pasando de siglos a décadas. El problema central de la ciencia política consiste en saber cuál será el contenido de esta nueva cultura mundial. Ya tenemos una respuesta parcial a esta pregunta, y podíamos haberla adelantado, partiendo de nuestro conocimiento de los procesos de difusión cultural.' Los bienes físicos y sus modos de producción parecen ofrecer menos dificultades para su difusión. Es evidente que estas facetas de la cultura occidental se difunden rápidamente, junto con la tecnología de la que dependen. Ya que la modernización • Ed. original: G. A. Almond y S_ Verba, The Civir Culture, cap. l. «An Approach to Political Culture», PrincelOn University Press. 1963. l. Ralph Linton, The Study uf Man: An Intruduction, Nueva York, 1936. pp. 324-46

DIEZ TEXTOS BÁSICOS DE CIENCIA POLlTICA

económica y la unificación nacional exigen una gran inversión social, en el más alto nivel, en concepto de transportes, comunicaciones y educación que, a su vez, requieren control, regulación y administración, se difunde también con relativa facilidad la pauta de una burocracia racional. El concepto de la burocracia eficaz tiene muchos puntos comunes con la idea de tecnología racional. Lucien Pye habla de una organización social mo2 derna basada en una tecnología organizada. Posee, en común con la ingeniería y la tecnología, una mezcla de racionalidad y autoridad. La ingeniería es la aplicación de racionalidad y autoridad a las cosas materiales; la organización social moderna consiste en su aplicación a los seres humanos y grupos sociales. Aunque el mundo no occidental está lejos de haber desarrollado con éxito una tecnología industrial y una burocracia eficiente, no hay duda que desea tales instituciones y las comprende en parte. Lo problemático en el contenido de la cultura mundial naciente es su carácter político. Mientras que el movimiento, en el sentido tecnológico y de racionalidad organizadora, presenta gran uniformidad en todo el mundo, la dirección del cambio político es menos clara. Pero es posible discernir un aspecto en esta nueva cultura política mundial: será una cultura política de participación. En todas las naciones jóvenes del mundo está ampliamente difundida la creencia de que el individuo corriente es políticamente importante; que debe ser un miembro activo del sistema político. Grandes grupos de personas, que han permanecido apartadas de la política, solicitan su ingreso en la misma. Y son ra-ros los dirigentes políticos que no se declaran solidarios con esta meta. Aunque esta próxima cultura política mundial aparece dominada por el impulso de la participación, no se sabe cuál será el modo de dicha participación. Las naciones nuevas se enfrentan a dos modelos diferentes de Estado moderno de participación: el democrático y el totalitario. El primero ofrece al hombre medio la oportunidad de participar en el proceso de las decisiones políticas en calidad de ciudadano influyente; el segundo le brinda el papel de «súbdito participante».' Ambos modelos tienen sus atractivos para las naciones jóvenes, y no puede decirse cuál vencerá; si es que no surge una nueva combinación de los dos. Si el modelo democrático del Estado de participación ha de desarrollarse en estas naciones, se requerirá algo más que las instituciones formales de una democracia: el sufragio universal, los partidos políticos, la legislatura electiva. Éstas, de hecho, se incluyen también en el modelo totalitario de participación, en un sentido formal ya que no funcional. Una forma democrática del sistema político de participación requiere igualmente una cultura política coordinada con ella. Ahora bien, la aplicación de la cultura política de los países democráticos occidentales a las naciones jóvenes enfrenta serias dificultades. Hay dos razones principales. La primera de ellas afecta a la naturaleza misma de la cultura democrática. Las grandes ideas de la democracia -libertad y dignidad del individuo, principio de gobierno con el consentimiento de los gobernados- son conceptos 2. Cornmittee on Comparative Politics. Social Science Research Council, «Memorandum on the Concept of Modemization», noviembre 1961. 3. Véase Frederick C. Barghoom. «Soviet Political Culture», documento preparado para el Summer Institute on Polítical Culture, bajo el patrocinio del Commiltee on Comparative Politics, Social Science Research Council, verano de 1962.

LA CULTURA POLíTICA

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elevados y fecundos. Atraen a muchos de los líderes de los nuevos Estados y de otras naciones más antiguas en período de renovación. Pero los principios impulsores de la política democrática y de su cultura cívica -la manera como los dirigentes políticos toman sus decisiones, sus normas y actitudes, así como las normas y actitudes del ciudadano corriente, sus relaciones con el gobierno y con los demás conciudadanos- son componentes culturales más sutiles. Tienen las características más difusas del sistema de creencias o de códigos de relaciones personales que, como nos dicen los antropólogos, se difunden sólo con grandes dificultades, experimentando cambios sustanciales durante el proceso. Realmente, la ciencia social de Occidente sólo ha iniciado la codificación de las características operativas de la política democrática. La doctrina y la práctica de una burocracia racional como instrumento de los poderes políticos democráticos tienen menos de un siglo de existencia. Sólo en 1930 se expresaron por primera vez en Inglaterra dudas acerca de la posibilidad de una burocracia neutral, y estas dudas continúan muy extendidas actualmente en el continente europeo. La compleja infraestructura de la política democrática -partidos políticos, intereses de grupo y medios de comunicación masiva-, así como la comprensión de sus móviles internos, normas operativas y precondiciones psicosociales penetran actualmente en la conciencia occidental. De este modo, se proporciona a los dirigentes de las naciones jóvenes una imagen oscura e incompleta de una política democrática, deformando gravemente la ideología y las normas legales. Lo que debe aprenderse de una democracia es cuestión de actitudes y sentimientos, y esto es más difícil de aprender. La segunda razón de las dificultades que encuentra la difusión de una democracia entre las nuevas naciones radica en los problemas objetivos con que se enfrentan dichas naciones. Entran en la historia con sistemas tecnológicos y sociales arcaicos, atraídas por el brillo y el poder de las revoluciones tecnológicas y científicas. No es difícil darse cuenta de las razones que las empujan hacia una imagen tecnocrática de la política: una política en la que predomina la burocracia autoritaria y en que la organización política se transforma en divisa para la ingeniería humana y social. Pero en muchos casos, tal vez en todos, aunque en diferente medida, los líderes de las naciones en vías de modernización advierten las deformaciones y los peligros que se presentan al adoptar una forma autoritaria de sistema político. Aunque no puedan captar plenamente los equilibrios sutiles del sistema político democrático y las facetas más finas de la cultura cívica, tienden a interpretar su legitimidad como la expresión de un movimiento hacia el sistema político humano. Al caracterizar su situación no hemos consignado un elemento significativo. Porque, aunque es cierto que estas naciones están fascinadas por la ciencia y la tecnología y atraídas hacia un sistema político tecnocrático como medio para alcanzar las cosas nuevas de este mundo, son también hijos de sus propias culturas tradicionales y preferirían respetar esas culturas, si les dejaran la opción.

La cultura cívica La cultura cívica es una respuesta a dicha ambivalencia pues no es una cultura moderna, sino una mezcla de la modernización con la tradición. C. P. Snow, con su peculiar

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prosa acerada, nos ha presentado una dicotomía exagerada entre las culturas humanística y científico-técnica. Shils toma su punto de partida en Snow, arguyendo que ha notado la falta de una tercera cultura -la cultura cívica- que, al contener las otras dos culturas, la científica y la humanística-tradicional, las capacita para la mutua influencia e intercambio sin que se destruyan ni polaricen entre sí.' Herring, apoyándose de modo parecido en la dicotomía de Snow, afirma que la cultura occidental es pluralista, y que la tesis de Snow de un grado de conflicto entre la ciencia y el humanismo, de carácter más tradicional, pasa por alto la diversidad cultural de la sociedad occidental y, en particular, la cualidad común a las culturas científica y democrática: su actitud experimental. Herring opina que ciencia y democracia tienen un origen común en la cultura humanística de Occidente. Pero, al tener funciones distintas, difieren en aspectos importantes. La ciencia es racional, avanza en línea recta, «oo. aborrece medias soluciones». La cultura democrática o cívica surgió como una forma de cambio cultural «económico» y humano. Sigue un ritmo lento y «busca el común denominador».' El desarrollo de la cultura cívica en Inglaterra puede entenderse como resultado de una serie de choques entre modernización y tradicionalismo, choques con la suficiente violencia como para realizar cambios significativos, pero, sin embargo, no tan fuertes o concentrados en el tiempo para causar desintegración o polarización. Debido en parte a su seguridad insular, Inglaterra llegó a la era del absolutismo y unificación nacional con capacidad para tolerar mayor autonomía aristocrática, local y corporativa de la que pudo ser admitida por la Europa continental. Un primer paso en el camino de la secularización fueron la separación de la Iglesia de Roma y los comienzos de tolerancia para diversos credos religiosos. Un segundo paso fue el nacimiento de una clase comerciante próspera y consciente de su valía, así como la participación de la monarquía y la nobleza en los riesgos y cálculos del comercio y de los negocios. Aristócratas independientes con un poder local seguro en el campo, valerosos inconformistas, mercaderes ricos y conscientes de su poder: he aquí las fuerzas que transformaron la tradición de los territorios feudales en tradición parlamentaria y capacitaron a Inglaterra para atravesar la era del absolutismo sin sufrir merma en su pluralismo. Gran Bretaña inició así la revolución industrial con una cultura política en sus clases rectoras que le permitió absorber sin profundas discontinuidades los grandes y rápidos cambios en la estructura social de los siglos XVIII y XIX. El partido aristocrático de los Whigs logró formar una coalición con los mercaderes e industriales inconformistas, y establecer firmemente los principios de la supremacía y representación parlamentarias. Las fuerzas tradicionales aristocráticas y monárquicas asimilaron esta cultura cívica en una medida suficiente para competir con las tendencias secularizadoras en favor del apoyo popular y, 4. C. P. Snow, The Two Cultares a/ld the Scie/ltific Revolutio/l. Nueva York, 1961. y Edward A. Shils, Demagogaes and Cadres in the Political Development of ¡he New States, memorándum preparado para el Commillee on Comparative Politics, Social Science Research Center, septiembre 1961, pp. 20-21, Hemos tomado el título de este apartado del trabajo de Shils, y del empleo del concepto «civismo» en otros escritos suyos. Para un excelente análisis de las relaciones entre las culturas científica y humanística, véase Shils, «The Calling oC Sociology», en T. Parsons; E. Shils; K. Naegele, y J. Pitts, Theories of Society, Nueva York, 1961, vol. n. pp. 1414 Y ss. 5. E. P. Herring, «On Science ant lhe Polity» , [tems, Consejo de Investigaciones de Ciencias Sociales, vol. XV, núm. 1, tomo 2, m~zo 1961, p. I.

LA CULTURA POLÍTICA

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ciertamente, para mitigar su racionalismo y trasmitirles el amor y el respeto hacia el carácter sagrado de la nación y sus antiguas instituciones. Nació así una tercera cultura, ni tradicional ni moderna pero que participaba de ambas, una cultura pluralista basada en la comunicación y la persuasión, una cultura de consenso y diversidad, una cultura que pennitía el cambio, pero también lo moderaba. Fue la cultura cívica. Una vez consolidada, las clases trabajadoras podían entrar en el juego político y, a través de un proceso de tanteos, encontrar el lenguaje adecuado para presentar sus demandas y los medios para hacerlas efectivas. En esta cultura de diversidad y consenso, racionalismo y tradicionalismo, pudo desarrollarse la estructura de la democracia inglesa: parlamentarismo y representación, el partido político colectivo y la burocracia responsable y neutral, los grupos de intereses asociativos y contractuales y los medios de comunicación autónomos y neutrales. El parlamentarismo inglés incluía las fuerzas tradicionales y modernas; el sistema de partidos las reunía y combinaba; la burocracia era responsable ante las nuevas fuerzas políticas; y los partidos políticos, grupos de intereses y medios neutrales de comunicación se mezclaban continuamente con las agrupaciones difusas de la comunidad y con sus redes primarias de comunicación. Nos hemos concentrado en la experiencia inglesa porque toda la historia del nacimiento de la cultura cívica está recogida en la historia inglesa, mientras que su desarrollo en los Estados Unidos y en los países del antiguo Imperio británico se inició cuando ya se habían ganado algunas de las batallas más importantes. En realidad, en el transcurso del siglo XIX, el desarrollo de la cultura democrática y de la infraestructura fue más rápido y menos equívoco en los Estados Unidos que en Inglaterra, puesto que los Estados Unidos constituían una sociedad nueva que se extendía rápidamente sin que, hasta cierto grado, la obstaculizaran instituciones tradicionales. Aunque sus modelos básicos son semejantes, las culturas cívicas de Inglaterra y de los Estados Unidos tienen un contenido algo diferente, y reflejan tales diferencias en sus historias nacionales y estructuras sociales. En el continente europeo, el panorama es más variado. Aunque sus modelos difieren en muchos aspectos de los de Inglaterra y Norteamérica, los países escandinavos, Holanda y Suiza han elaborado su propia versión de una cultura política y de una práctica de adaptación y compromiso. En Francia, Alemania e Italia, los choques entre las tendencias modernizadoras y los poderes tradicionales parecen haber sido demasiado masivos y poco dispuestos al compromiso para que pennitieran el nacimiento de una cultura comparada de adaptación política. La cultura cívica está presente en la fonna de una aspiración o deseo, y la infraestructura democrática todavía no se ha conseguido. Por consiguiente, la cultura cívica y el sistema político abierto son los grandes y problemáticos dones del mundo occidental. La tecnología y la ciencia occidentales han dejado de ser patrimonio único de Occidente y, por todas partes, están destruyendo y transformando sociedades y culturas tradicionales. ¿Podrán difundirse con la misma amplitud el sistema político abierto y la cultura cívica, que constituyen el descubrimiento del hombre para tratar, de una manera humana y razonable, el cambio y la participación sociales? Al considerar el origen del sistema político abierto y de la cultura cívica --en realidad, al considerar las zonas del mundo occidental en que su nacimiento todavía se pone

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en duda-, podemos ser víctimas de uno o de ambos de los estados de ánimo siguientes. El primero es de intriga o temor reverencial ante un proceso por el que la humanidad, en sólo una pequeña parte de la superficie terrestre, ha avanzado trabajosa y confusamente para domar la violencia de un modo razonable y humano, y se ha movido casi a ciegas hacia su transformación en un instrumento constructivo, capaz de servir a todos los intereses. En cuanto intriga o misterio, resulta ser una herencia cultural única, inasequible para los extraños. El segundo estado de ánimo es el pesimismo, y éste parece haber reemplazado al optimismo democrático que existía antes de la primera guerra mundial. ¿Cómo puede trasplantarse fuera de su contexto histórico y cultural un conjunto de acuerdos y actitudes tan frágiles, complicados y sutiles? O bien, ¿cómo pueden sobrevivir estas sutilezas y etiquetas humanas, incluso entre nosotros mismos, en un mundo aprisionado por una ciencia y técnica desenfrenadas, que destruyen la tradición, la comunidad humana y posiblemente incluso la vida misma? Nadie puede dar respuestas definitivas a tales preguntas. Pero, como sociólogos, podemos plantear las preguntas de tal manera que obtengamos respuestas útiles. Mientras participamos, tal vez, de ese estado de ánimo de respetuosa admiración ante lo complicado del mecanismo democrático y la experiencia histórica única de la que ha surgido, nos enfrentamos a un reto histórico contemporáneo, para el que un estado de ánimo, en sí mismo, resulta respuesta inadecuada. Si queremos comprender mejor los problemas de la difusión de la cultura democrática, debemos ser capaces de especificar el contenido de lo que ha de ser difundido, desarrollar medidas apropiadas para ello y descubrir sus incidencias cuantitativas y su distribución demográfica en países con un ancho margen de experiencia democrática. Provistos de estos conocimientos, podremos especular racionalmente sobre «cuánto de qué cosa» debe encontrarse en un país antes de que las instituciones democráticas echen raíces en actitudes y expectativas congruentes. Los esfuerzos realizados para resolver estos problemas se han basado, por lo general, en impresiones y deducciones obtenidas de la historia, en consecuencias extraídas de ideologías democráticas, en determinados tipos de análisis sociológico o introspecciones psicológicas. De este modo, en nuestros esfuerzos por calibrar las posibilidades de la democracia en países como Alemania e Italia, o en los territorios en desarrollo del mundo no occidental, tratamos frecuentemente de extraer «lecciones» de la historia inglesa y norteamericana. Se ha afirmado, por ejemplo, que la larga continuidad de la experiencia política inglesa y norteamericana y el proceso evolutivo gradual han contribuido a una democratización efectiva. De modo parecido, el crecimiento de una clase media fuerte y numerosa, el desarrollo del protestantismo y, en particular, de las sectas no confonnistas del mismo se han considerado vitales para el progreso de instituciones democráticas estables en Inglaterra, en la Commonwealth y en los Estados Unidos. Se ha tratado de deducir de tales experiencias algunos criterios sobre las actitudes y el comportamiento que deben existir en otros países si han de llegar a un régimen democrático. Todavía más frecuente que extraer deducciones de la historia es nuestra tendencia a derivar criterios de lo que debe ser difundido partiendo de las normas ideológicas e institucionales de la democracia. Se afirma que si un sistema democrático se basa en la participación influyente de la población adulta como un todo, el individuo debe utilizar el


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poder de un modo inteligente para no alterar el sistema político. Teóricos de la democracia, desde Aristóteles a Bryce, han insistido en que las democracias se mantienen gracias a la participación activa de los ciudadanos en los asuntos públicos, a un elevado nivel de información sobre estos mismos asuntos y a un sentido muy difundido de responsabilidad cívica. Estas teorías nos dicen cómo debe ser un ciudadano democrático, si quiere comportarse de acuerdo con los presupuestos del sistema. Un tercer tipo de investigación sobre las condiciones que favorecen el desarrollo de una democracia estable son los estudios de las condiciones económicas y sociales asociadas a sistemas democráticos. Se continúa así una vieja tradición aristotélica. Lipset clasificó las naciones de Europa (incluyendo la antigua Commonwealth) e Hispanoamérica en «democracias estables» y «democracias inestables y dictaduras»." La inclusión en uno u otro grupo se basaba en la trayectoria histórica de estos países. Reunió luego toda la información estadística asequible de las condiciones económicas y sociales en dichos países, el grado de industrialización y urbanización, el nivel de alfabetización y las pautas de educación. Sus resultados presentan un paralelismo relativamente convincente entre estos índices de «modernización» y una democratización estable. James Coleman, en un análisis semejante, que incluía Asia sudoriental, Asia meridional, Oriente Medio, África y Latinoamérica, halló también una estrecha correlación entre los índices de modernización y democratización.' El principal problema que presentan estos estudios es que se abandonan al campo inductivo las consecuencias culturales y psicológicas de tecnologías y procesos «modernos». Sabemos que las democracias, comparadas con otros sistemas políticos, tienden a poseer personas más educadas e instruidas, que sus ingresos per cápita y sus riquezas son mayores, y que disfrutan en mayor proporción de las comodidades de la civilización moderna. Pero este tipo de análisis no sólo omite la base psicológica de la democratización, sino que tampoco puede explicar los casos significativos que no se amoldan a la norma. Así, Alemania y Francia, que ocupan un puesto elevado en la escala de modernización, son clasificadas por Lipset entre las democracias inestables. Cuba y Venezuela, que se hallan entre las primeras en el desarrollo económico de América Latina, poseen un largo historial de dictadura e inestabilidad. Esta clase de análisis sugiere hipótesis, pero no nos dice directamente qué conjunto de actitudes se asocia con la democracia. Otro tipo de enfoque sobre la cultura y la psicología de una democracia se basa en las introspecciones del psicoanálisis. Harold Lasswell es quien más ha avanzado al detallar las características de la personalidad de un «demócrata».' En su lista de cualidades democráticas incluye: 1) un «ego abierto», es decir, una postura cálida y acogedora en relación con el prójimo; 2) aptitud para compartir con otros valores comunes; 3) una orientación plurivalorizada antes que monovalorizada; 4) fe y confianza en los demás hombres, y 5) relativa ausencia de ansiedad. Si bien la relación entre estas características y una conducta democrática parece ser clara, las cualidades democráticas de Lasswell no 6. Lipset, Seymour M., Political Man, Nueva York, 1960, pp. 15 Y ss. 7. Gabriel A. Almond y James Coleman, The PoliNes 01 the Developing Areas, Princeton, N. J., 1960, pp. 538 Y ss. 8. The Politieal Writings 01 Harold D. Lasswell, G1encoe, Ill., 1951. pp. 195 Y ss.; Laswell, Power and Persa· nality, Nueva York, 1946, pp. 148 Y ss.

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constituyen actitudes y sentimientos específicamente políticos y, en realidad, pueden encontrarse con mucha frecuencia en sociedades que no son democráticas en su estructura. Nuestro estudio surge de este cuerpo teórico acerca de las características y condiciones previas de la cultura de la democracia. Hemos hecho una serie de experimentos, para probar algunas de estas hipótesis. Más que inferir las características de una cultura democrática de instituciones políticas o condiciones sociales, hemos intentado especificar su contenido, examinando actitudes en un número determinado de sistemas democráticos en funcionamiento. Y más que derivar las precondiciones sociales y psicológicas de una democracia partiendo de teorías psicológicas, hemos buscado determinar si tales relaciones se encuentran realmente en sistemas democráticos en funcionamiento, y hasta qué punto. No afirmamos que nuestro estudio acabará con la especulación y ofrecerá las proposiciones exactas y comprobadas de una teoría completa de la democracia; sostenemos, más bien, que algunas de estas proposiciones sobrevivirán a la comprobación mediante un análisis empírico-cuantitativo, y que algunas otras no lo harán. Esta fase experimental ha de enfocar y dirigir la investigación, ofreciendo algunas respuestas a antiguos problemas y sugiriendo algunas nuevas preguntas. En otro sentido, confiamos contribuir también al desarrollo de una teoría científica de la democracia. La inmensa mayoría de las investigaciones empíricas sobre actitudes democráticas se ha realizado en los Estados Unidos. Además de nuestro propio país, hemos incluido en nuestro trabajo a Gran Bretaña, Alemania, Italia y México. Más adelante explicamos por qué hemos elegido estos países en concreto. Nuestro estudio de cinco países nos ofrece la oportunidad de escapar al particularismo norteamericano y descubrir si las relaciones basadas en datos norteamericanos se encuentran también en otros países democráticos, cuyas experiencias históricas y estructuras políticas y sociales son diferentes en cada caso.

Tipos de cultura política En nuestro estudio comparativo de las culturas políticas de cinco democracias contemporáneas empleamos una serie de conceptos y clasificaciones que será conveniente determinar y definir. Hablamos de «cultura política» de una nación antes que de «carácter nacional» o «personalidad formal», y de «socialización política», antes que del desarrollo o educación infantil en términos generales. No elegimos estos términos porque rechacemos las teorías psicológicas y antropológicas que relacionan las actitudes políticas con otros componentes de la personalidad, o porque no admitamos las teorías que subrayan la relación existente entre el desarrollo del niño en términos generales y la inducción del niño hacia sus roles y actitudes políticas de adulto. En realidad este trabajo no hubiera podido ser realizado sin las investigaciones precedentes de dichos historiadores, filósofos sociales, antropólogos, sociólogos, psicólogos y psiquiatras, que se han ocupado de estudiar las relaciones entre las características psicológicas y políticas de las naciones. El presente trabajo ha sido influenciado, concretamente, por la «cultura-personalidad» o «enfo-


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que psicocultural» con relación al estudio de los fenómenos políticos. Este enfoque ha causado,gen los últimos veinticinco años, una bibliografía teórica y monográfica muy importante. Empleamos el término cultura política por dos razones. En primer lugar, si queremos descubrir las relaciones entre actitudes políticas y no políticas y modelos de desarrollo, debemos separar las primeras de los últimos, aunque la separación entre ellos no sea tan marcada como pudiera sugerir nuestra terminología. Así, el término cultura política se refiere a orientaciones específicamente políticas, posturas relativas al sistema político y sus diferentes elementos, así como actitudes relacionadas con la función de uno mismo dentro de dicho sistema. Hablamos de una cultura política del mismo modo que podríamos hablar de una cultura económica o religiosa. Es un conjunto de orientaciones relacionadas con un sistema especial de objetos y procesos sociales. Pero también escogemos la palabra cultura política, antes que cualquier otro concepto especial, porque nos brinda la posibilidad de utilizar el marco conceptual y los enfoques de la antropología, la sociología y la psicología. Nuestro pensamiento se enriquece cuando empleamos, por ejemplo, catégorías antropológicas y psicológicas, tales como socialización, conflicto cultural y aculturación. De modo parecido, nuestra capacidad para entender el nacimiento y transformación de los sistemas políticos crece al fijarnos en las teorías y especulaciones que se ocupan de los fenómenos generales de estructura y proceso sociales. Reconocemos que los antropólogos utilizan el término cultura en muchos sentidos y que, al introducirlo en el vocabulario conceptual de las ciencias políticas, corremos pe9. Entre otros, pueden hallarse trabajos teóricos de tipo general con este enfoque en Ruth Benedict, Parrerns of Culture. Nueva York. 1934; Alex Inkelcs y Daniel Levinson, «National Character: The Study of Modal Personality and Socio-Cultural Systems», en Gardner Linzey, ed., Handbook of Social Psyehology. Cambridge, Mass., 1954, vol. TI; Bert Kaplan, oo., Studying Personality Cross-Culturally, Evanston, 111., 1961; Abram Kardiner, The Psyehologieal Frontiers of Soeiety, Nueva York, 1939; Kardiner, The Individual and His Society, Nueva York, 1945; Clyde Kluckhohn, Henry Murray y David Schneider, Personality in Nature, Society and Culture, Nueva York, 1955; Harold D. Lasswell, «Psichopathology and Politic», en Political Writings; Nathan Lettes, «Psychocultural Hypoteses About Political Acts», en World Polities, vol. 1, 1948; Ralph Linton, The Cultural Background ofPersonality, Nueva York, 1945; Margaret Mead, «The Study of National Characler», en Daniel Lemer y Harold D. Lasswell, The Policy Sciences, Stanford, 1951. Particularmente importante para nuestro trabajo es Alex Inkeles, «National Character and Modem Polítical Systems», en Francis L. K. Hsu, ed., Psichologieal Anthropology. Homewood, 111.,1961. Una de las contribuciones recientes más importantes a la teoría del carácter nacional y la cultura política es la obra de Lucian W, Pye, Politics, Personality, and National Building, New Haven, 1962, que desarrolla una teoría general de la personalidad y las actitudes políticas, y la aplica a un análisis de modelos de Burma. Estudios de Alemania se incluyen en: R, Brikner, Is Germany Incurable? Filadelfia, 1943; H. V. Dicks, «Personality Traits and National Socialist Ideology», Human Relations, vol. I1I, 1950; David Rodoick, Postwar Germans, New Haven, 1948, y Benram Schaffner, Fatherland. A Study of Aurhoritarianism in the Cerman Family, Nueva York, 1948. Estudios de los Estados Unidos: Geoffrey Gorer. The American People, Nueva York, 1948; Margaret Mead, And Keep Your Powder Dry, Nueva York, 1942, y David Riesman, The Lonely Crowd, New Haven, 1950. Estudios de Rusia: H. V. Dicks. «Observations on Contemporary Russian Behavior», Human Relations, vol. V, 1952; Geoffrey Gorer y John Rickman, The People of Great Russia. Londres, 1949: Nathan Lettes, A Study ofBolshevism, Glencoe, 111., 1953; Margaret Mead, Soviet Altirudes Toward Authority, Nueva York, 1951, y Dinko Tomasic, The Impact od Russian Culture on Soviet Communism, Glencoe, 111., 1953. Para Inglaterra, véase Geoffrey Gorer, Exploring English Character, Nueva York, 1955, Para Francia, véase Nathan Lenes, On the Cames of Politics in France, Stanford, 1959; Rhoda Metraux y Margaret Mead, Themes in French Culrure, Stanford, 1954; y Lawrence Wylie, ViIlage in The Vaucluse, Cambridge, Mas•., 1957. Y para Japón, véase Ruth F. Benedict, The Chrisanthemum and The Sword, Boston, 1946.


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ligro de introducir sus ambigüedades lo mismo que sus ventajas. Aquí únicamente podemos subrayar que empleamos el concepto de cultura en uno solo de sus muchos significados: en el de orientación psicológica hacia objetos sociales. Cuando hablamos de la cultura política de una sociedad, nos referimos al sistema político que informa los conocimientos, sentimientos y valoraciones de su población. Las personas son inducidas a dicho sistema, lo mismo que son socializadas hacia papeles y sistemas sociales no políticos. Los conflictos de culturas políticas tienen mucho en común con otros conflictos culturales, y los procesos políticos de aculturación se entienden mejor si los contemplamos en los términos de las resistencias y tendencias a la fusión y a la incorporación del cambio cultural en general. De este modo, el concepto de cultura política nos ayuda a evitar la ambigüedad de términos antropológicos tan generales como el de ética cultural, y a evitar igualmente el supuesto de homogeneidad que el concepto implica. Nos da la posibilidad de formular hipótesis acerca de las relaciones entre los diferentes componentes de una cultura y a comprobar empíricamente dichas hipótesis. Con el concepto de socialización política podemos trascender los supuestos, más bien simples, de la escuela psicocultural respecto a las relaciones entre las pautas generales de desarrollo infantil y las actitudes políticas del adulto. Podemos relacionar actitudes políticas específicas del adulto y tendencias behavioristas del mismo con experiencias socializantes políticas, manifiestas y latentes, de la infancia. La cultura política de una nación consiste en la particular distribución entre sus miembros de las pautas de orientación hacia los objetos políticos. Antes de que podamos llegar a tal distribución, necesitamos disponer de algún medio para comprobar sistemáticamente las orientaciones individuales hacia objetos políticos. En otras palabras, es necesario que definamos y especifiquemos los modos de orientación política y las clases de objetos políticos. Nuestra definición y clasificación de tipos de orientación política sigue a Parsons y Shils, como hemos indicado en otro lugar.'o La orientación se refiere a los aspectos intemalizados de objetos y relaciones. Incluye: 1) «orientación cognitiva», es decir, conocimientos y creencias acerca del sistema político, de sus papeles y de los incumbentes de dichos papeles en sus aspectos políticos (inputs) y administrativos (outputs); 2) «orientación afectiva», o sentimientos acerca del sistema político, sus funciones, personal y logros; y 3) «orientación evaluativa», los juicios y opiniones sobre objetos políticos que involucran típicamente la combinación de criterios de valor con la información y los sentimientos. Al clasificar los objetos de orientación política, empezamos con el sistema político «generado». Tratamos aquí del sistema en conjunto, e incluimos sentimientos tales como el patriotismo o el desprecio por lo propio, los conocimientos y valoraciones de una nación, tales como «grande» o «pequeña», «fuerte» o «débil~~ y de un sistema político, como «democrático», «constitucional» o «socialista». En el otro extremo distinguimos orientaciones hacia «uno mismo» como elemento político activo, y el contenido y la cualidad del sentido de competencia personal confrontado con el sistema político. Al tratar los elementos com10.

Gabriel A. Almond, «Comparative Political Systems», Joumal of Politics, vol. XVIII, 1956; Talcott Parsons

y Edward A. Shils, Toward a General Theory ofAetion, Cambridge, 1951, pp. 53 Y ss.


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ponentes de un sistema político, distinguimos, en primer lugar, tres amplias categorías de objetos: 1) roles o estructuras específicas, tales como cuerpos legislativos, ejecutivos o burocráticos; 2) titulares de dichos roles, como lo son monarcas, legisladores y funcionarios, y 3) principios de gobierno, decisiones o imposiciones de decisiones públicas y específicas. Estas estructuras, titulares de roles y decisiones, pueden clasificarse a su vez de modo amplio, teniendo en cuenta si están conectadas al proceso político (input) o al proceso administrativo (output). Por proceso político entendemos la corriente de demandas que va de la sociedad al sistema político y la conversión de dichas demandas en principios gubernativos de autoridad. Algunas de las estructuras incluidas de un modo predominante en el proceso político son los partidos políticos, los grupos de intereses y los medios de comunicación. Por proceso administrativo u output entendemos aquel mediante el cual son aplicados o impuestos los principios de autoridad del gobierno. Las estructuras predominantemente implicadas en este proceso incluirían las burocracias y los tribunales de justicia. Nos damos cuenta de que cualquiera de estas distinciones violenta la continuidad efectiva del proceso político y la plurifuncionalidad de las estructuras políticas. Gran parte del trabajo político lo realizan las burocracias y los tribunales de justicia; y estructuras, que nosotros calificamos de políticas, como los grupos de intereses y los partidos políticos, se encargan muchas veces de detalles administrativos e impositivos. Nos referimos aquí a una diferencia de acento que resulta, además, de gran importancia para la clasificación de las culturas políticas. La distinción que hacemos entre culturas de participación e imposición o de súbdito se basa, en parte, en la presencia o ausencia de orientación hacia estructuras input o políticas especializadas. Para nuestra clasificación de las culturas políticas no es de gran importancia que dichas estructuras políticas especializadas se encuentren también implicadas en la realización de funciones impositivas y que las estructuras administrativas u outputs especializadas se ocupen igualmente de funciones políticas. El punto importante para nuestra clasificación está en saber hacia qué objetos políticos se orientan los individuos, cómo se orientan hacia los mismos y si tales objetos están encuadrados predominantemente en la corriente «superior» de la acción política o en la «inferior» de la imposición política. Trataremos de este problema con más detalle cuando definamos las principales clases de cultura política.

CUADRO

Cognición Afecto Evaluación

7.1.

Dimensiones de orientación política

1

2

3

Sistema como objeto general

Objetos políticos

Objetos Administrativo..'

(inputs)

(outputs)

4 Uno mismo como objeto


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Podemos confirmar lo dicho hasta aquí sobre orientaciones individuales hacia los sistemas políticos mediante una simple matriz de 3 por 4. El cuadro 7.1 nos indica que la orientación política de un individuo puede ser comprobada sistemáticamente si analizamos los siguientes extremos: 1. ¿Qué conocimientos posee de su nación y de su sistema político en términos generales, de su historia, situación, potencia, características «constitucionales» y otros temas semejantes? ¿Cuáles son sus sentimientos hacia estas características? ¿Cuáles son sus opiniones y juicios, más o menos meditados, sobre ellas? 2. ¿Qué conocimientos posee de las estructuras y roles de las diferentes élites políticas y de los principios de gobierno implicados en la corriente superior de la función política activa? ¿Cuáles son sus sentimientos y opiniones sobre estas estructuras, los dirigentes políticos y los programas de gobierno? 3. ¿Qué conocimientos tiene de la corriente inferior de la imposición política, de las estructuras, individuos y decisiones implicados en estos procesos? ¿Cuáles son sus sentimientos y opiniones sobre ellos? 4. ¿Cómo se considera a sí mismo en cuanto miembro de su sistema político? ¿Qué conocimiento tiene de sus derechos, facultades, obligaciones y de la estrategia a seguir para tener acceso a la influencia política? ¿Qué piensa acerca de sus posibilidades? ¿Qué normas de participación o de ejecución reconoce y emplea al formular juicios políticos u opiniones? Caracterizar la cultura política de una nación significa, en efecto, rellenar una matriz semejante mediante una muestra válida de su población. La cultura política se constituye por la frecuencia de difet:entes especies de orientaciones cognitivas, afectivas y evaluativas hacia el sistema político en general, sus aspectos políticos y administrativos y la propia persona como miembro activo de la política.

LA CULTURA POLÍTICA PARROQUIAL

Cuando la frecuencia de orientación hacia objetos políticos especializados de los cuatro tipos detallados en el cuadro 7. l se acerca a cero, podemos hablar de una cultura política parroquial. Las culturas políticas de las sociedades tribales africanas y de las comunidades locales autónomas a las que se refiere Coleman" entrarían en esta categoría. En estas sociedades no hay roles políticos especializados: el liderazgo, la jefatura del clan o de la tribu, el «chamanismo» son roles difusos de tipo político-económico-religioso y, para los miembros de estas sociedades, las orientaciones políticas hacia dichos roles no están separadas de sus orientaciones religiosas o sociales. Una orientación parroquial supone también la ausencia relativa de previsiones de evolución iniciadas por el sistema político. El individuo, en este caso, no espera nada del sistema político. De modo parecido, en las jefaturas y reinos africanos centralizados a los que hace referencia Coleman, las 11.

Almond y Coleman. Politics 01 the Developing Areas, p. 254.


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culturas políticas serían predominantemente parroquiales, aunque el desarrollo de roles algo más especializados podría suponer el comienzo de orientaciones políticas más diferenciadas. Incluso programas de gobierno de mayor escala y más diferenciados pueden poseer, sin embargo, culturas predominantemente parroquiales. La caracterización de Rustow del Imperio otomano nos proporciona un ejemplo: «La autoridad del gobierno, basada casi enteramente en los impuestos, en el mantenimiento de un ejército y en una antigua tradición de gobierno dinástico, era percibida casi inmediatamente en las ciudades, menos directamente en los pueblos, y apenas entre las tribus. Las provincias eran regidas por gobernadores militares o señores feudales latifundistas, sólo con interferencias ocasionales de la capital. Las tribus nómades vivían en lo que un acertado dicho árabe calificaba de "tierra de insolencia", donde no se respetaba ninguna autoridad extraña. El sistema económico de las ciudades era regulado, en su mayoría, por las asociaciones autónomas de los artesanos. En la mayor parte del país, cada pueblo constituía una unidad autónoma, tanto económica como políticamente. El principal representante de la autoridad en el pueblo, el recaudador de impuestos, era, antes que un funcionario gubernativo, un contratista o subcontratista privado que se recompensaba a sí mismo con la máxima liberalidad por las cantidades que había pagado ya a sus superiores. Con frecuencia, el pueblo respondía colectivamente por el pago de los impuestos; circunstancia que reducía todavía más el control de la autoridad sobre cada campesino individual. La misma ley quedaba muy lejos de las intenciones de la autoridad; sus decretos suplantaron o modificaron en pocos puntos una estructura universal de leyes religiosas y costumbres locales.»'2 En esta clase de sistema político, los emisarios especializados del gobierno central apenas rozan la conciencia de los habitantes de ciudades y pueblos y de los componentes de la tribu. Sus orientaciones tenderían a ser indiscriminadamente de tipo político-económico-religioso, de acuerdo con las estructuras y operaciones, igualmente indiscriminadas, de sus comunidades tribales, religiosas, profesionales y locales. Lo que hemos venido describiendo representa un parroquialismo extremo o puro, que existe en los sistemas tradicionales más simples, con una especialización política mínima. Este parroquialismo, en sistemas políticos más diferenciados, tiende a ser afectivo o normativo antes que cognitivo. Es decir, los miembros de tribus alejadas en Nigeria o Ghana pueden tener conciencia, de un modo confuso y oscuro, de la existencia de un régimen político central; pero sus sentimientos hacia el mismo son inciertos o negativos y no se ha asimilado norma alguna para regular sus relaciones con dicho sistema central.

LA CULTURA POLÍTICA DE SÚBDITO

El segundo tipo de cultura política, anotado en el cuadro 7.2, es el de la cultura de súbdito. Hay aquí gran frecuencia de orientaciones hacia un sistema político diferencia12.

lbld., pp. 378-379.


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CUADRO

Parroquial Súbdito Participante

7.2.

Tipos de cultura política

Sistema como objeto general

Objetos políticos (inputs)

Objetos administrativos (outputs)

Uno mismo como participante activo

O

O O

O 1

O 1

1

1

1

1 1

do y hacia aspectos administrativos del sistema, pero las orientaciones respecto de objetos específicamente políticos y hacia uno mismo como participante activo se aproximan a cero. El súbdito tiene conciencia de la existencia de una autoridad gubernativa especializada: está afectivamente orientado hacia ella, tal vez se siente orgulloso de ella, tal vez le desagrada; y la evalúa como legítima o ilegítima. Pero la relación con el sistema se da en un nivel general y respecto al elemento administrativo, o «corriente inferior» del sistema político; consiste, esencialmente, en una relación pasiva, aunque se dé, como veremos más adelante, una forma limitada de competencia que es idónea para esta cultura de súbdito. Estamos hablando de nuevo de una orientación puramente subjetiva que se dará de un modo preferente en una sociedad donde no existe estructura política diferenciada. La orientación del súbdito en sistemas políticos que han desarrollado instituciones democráticas será afectiva y normativa antes que cognitiva.

LA CULTURA POLÍTICA DE PARTICIPACIÓN

La tercera clase principal de cultura política, la cultura de participación, es aquella en que los miembros de la sociedad tienden a estar explícitamente orientados hacia el sistema como un todo y hacia sus estructuras y procesos políticos y administrativos: en otras palabras, hacia los dos aspectos, input y output, del sistema político. Los diversos individuos de este sistema político de participación pueden estar orientados favorable o desfavorablemente hacia las diversas clases de objetos políticos. Tienden a orientarse hacia un rol activo de su persona en la política, aunque sus sentimientos y evaluaciones de semejante rol pueden variar desde la aceptación hasta el rechazo total, como veremos más adelante. Esta triple clasificación de culturas políticas no supone que una orientación sustituya a la otra. La cultura del súbdito no elimina orientaciones difusas hacia las estructuras primarias e íntimas de la comunidad. Añade a las orientaciones difusas respecto a grupos familiares, comunidades religiosas y rurales, una orientación subjetiva especializada relacionada con las instituciones gubernamentales. De igual manera, la cultura de participación es un estrato adicional que puede ser añadido y combinado con las otras dos cultu-


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ras. Así, el ciudadano de un sistema político de participación está orientado no solamente hacia la participación activa en los asuntos políticos, sino que está también sujeto a la ley y a la autoridad, y es miembro de grupos primarios más difusos. Ciertamente, la adición de orientaciones de participación a otras orientaciones de súbdito o de parroquialismo no deja inalteradas a estas orientaciones «más primitivas». Las orientaciones parroquiales deben readaptarse cuando entran en la liza orientaciones nuevas y más especializadas y, del mismo modo, cuando se adquieren orientaciones de participación cambian las orientaciones de parroquialismo y de súbdito. En realidad, algunas de las diferencias más características en las culturas políticas de las cinco democracias incluidas en nuestro estudio resultan de la amplitud y del modo como se han combinado, fundido o mezclado dentro de los individuos de un sistema político las orientaciones parroquiales, de súbdito y de participación. Es necesaria otra advertencia. Nuestra clasificación no supone homogeneidad o uniformidad de las culturas políticas. Así, los sistemas políticos con culturas predominantemente de participación, incluirán, aun en los casos concretos, culturas de súbdito y parroquialismo. Las imperfecciones de los procesos de socialización política, las preferencias personales y las limitaciones de la inteligencia o de las oportunidades para aprender continuarán dando paso a elementos súbditos o parroquiales, incluso en democracias bien aseguradas y estables. Y de modo parecido, los elementos parroquiales continuarán existiendo también en las culturas «elevadas» de súbdito. Hay así dos aspectos de heterogeneidad o «mezcla» cultural. El ciudadano es una mezcla particular de orientaciones de participación, súbdito y parroquialismo, y la cultura cívica es una mezcla particular de ciudadanos, súbditos y elementos parroquiales. Para el ciudadano, necesitamos conceptos de proporción, principios y congruencia para tratar los modos en que su conjunto de actitudes de participación, de súbdito y parroquiales están orientadas hacia un resultado efectivo. Para la cultura cívica necesitamos los mismos conceptos de proporción, principios y congruencia para tratar el problema de conocer qué «mezcla» de ciudadanos, súbditos y elementos parroquiales está relacionada con el logro efectivo de un sistema democrático. Nuestra triple clasificación de elementos participantes, súbditos y parroquiales es sólo el comienzo de una clasificación de culturas políticas. Cada una de estas clases principales tiene sus subclases, y nuestra clasificación ha omitido totalmente la dimensión del desarrollo político y de la evolución cultural. Analicemos, en primer lugar, esta última cuestión, puesto que nos permitirá tratar el problema de la subclasificación con un conjunto mejor de instrumentos conceptuales. . Las culturas políticas pueden ser congruentes o no con las estructuras del sIstema político. Una estructura política congruente sería apropiada para la cultura; en otras palabras, aquella en que el conocimiento político de la población tiende a ser exacto y preciso, y el afecto y la elevación tienden a ser favorables. En general, una cultura parroquial, de súbdito o participante, serían, respectivamente, más congruentes con una estructura política tradicional, una estructura autoritaria centralizada y una estructura política democrática. Una cultura política parroquial, que fuera congruente con su estructura, tendría un elevado nivel de orientaciones cognitivas y altos índices de orientaciones afecti-


186 CUADRO

7.3.

Congruencialincongruencia entre cultura y estructura políticas·

Orientación congitiva Orientación afectiva Orientación valorativa

Lealtad

Apatía

Alienación

+

+ O O

+

+ +

• El signo (+) supone una elevada frecuencia de conciencia, de sentimiento positivo, o de evaluación hacia objetos políticos. El signo (O) significa una gran frecuencia de indiferencia.

vas y evaluativas positivas con respecto a las estructuras difusas de una comunidad tribal o rural; una cultura política de súbdito congruente con su sistema tendría un elevado nivel de cognición y altos índices positivos de los otros dos tipos de orientación relacionadas con el sistema político especializado en su conjunto y sus aspectos administrativos, u outputs; mientras que una cultura de participación congruente estaría caracterizada por índices elevados y positivos de orientación hacia las cuatro clases de objetos políticos. Los sistemas políticos evolucionan, y estamos en lo cierto al asumir que la cultura y la estructura no concuerdan con frecuencia. Especialmente en estas décadas de r~pid.a evolución cultural, la mayor parte de los sistemas políticos no ha llegado a consegUIr dIcha congruencia o a cambiar de un sistema político a otro. Para representar esquemáticamente estas relaciones de congruencia e incongruencia entre la estructura y la cultura política puede servimos el cuadro 7.3. Cualquiera de los tres tipos de culturas políticas puede ser encuadrado en la matriz del cuadro 7.3. Podemos hablar así de culturas «leales»,13 parroquiales, de súbdito y de participación cuando las orientaciones cognitivas, afectivas y evaluativas hacia los objetos apropiados del sistema político se acercan a la unidad o a una perfecta congruencia entre cultura y estructura. Sin embargo, puede representarse mejor la congruencia entre estos dos datos en forma de escala. Los límites de congruencia entre cultura y estructura quedan establecidos en las columnas 1 y 2 del cuadro 7.3. La congruencia es fuerte si las frecuencias de orientaciones positivas se acercan a la unidad (+); es débil cuando se percibe la estructura política pero se aproxima a cero, a la indiferencia. La frecuencia entre cultura y estructura políticas comienza cuando se ha sobrepasado el punto de indiferencia y aumentan en frecuencia el efecto y la evaluación negativos (-). Podemos considerar también dicha escala como de estabilidad-inestabilidad. Si nos aproximamos hacia la primera columna del cuadro, nos movemos en dirección a una situación de lealtad: una situación en que se equilibran las actitudes y las instituciones; cuando nos movemos hacia la tercera columna, nos aproximamos a una situación de alineación en que las actitudes tienden a rechazar las instituciones o estructuras políticas. Ahora bien, esta escala constituye sólo un comienzo, puesto que la incongruencia puede tomar la forma de un simple rechazo de un conjunto particular de incumbentes de roles (por ejemplo, de una dinastía concreta y de su burocracia); o bien puede represen13. Hemos tomado el concepto de

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tar un aspecto de un cambio sistemático, es decir, el traslado de una pauta más sencilla de cultura política hacia otra más compleja. Ya hemos indicado que todas las culturas políticas (exceptuando las que son sencillamente parroquiales) son mixtas. Y así, una cultura de participación contiene individuos orientados como súbditos y parroquiales; y una cultura de súbditos albergará también algunos parroquiales. Utilizamos el término culturas políticas «sistemáticamente mixtas» para referimos a aquellas en que hay proporciones importantes de ambas pautas, más simples y más complejas, de orientación. Cuando decimos que estas culturas son sistemáticamente mixtas, no pretendemos indicar que hay una tendencia inevitable en el desarrollo para llegar a su punto final. El proceso evolutivo de una cultura política puede estabilizarse en un punto concreto antes de llegar a la congruencia, con una estructura autoritaria centralizada u otra democrática; o bien el desarrollo puede tomar una dirección parecida a la de Inglaterra, donde una pauta continua y lenta de evolución cultural fue acompañada por continuos cambios correspondientes en la estructura. Las culturas políticas pueden permanecer sistemáticamente mixtas durante mucho tiempo, como lo testimonia la experiencia de Francia, Alemania e Italia en el presente siglo y en el anterior. Sin embargo, cuando permanecen mixtas, existen roces inevitables entre cultura política y estructura, y una tendencia característica a la inestabilidad estructural. Si los tres tipos de cultura política representados en el cuadro 7.2 son las formas puras de cultura política, podemos distinguir tres tipos de culturas políticas sistemáticamente mixtas: 1) la cultura parroquial-súbdita; 2) la cultura súbdita-participante, y 3) la cultura parroquial-participante.

LA CULTURA PARROQUIAL DE SÚBDITO

Se trata de un tipo de cultura política en que una parte sustancial de la población ha rechazado las pretensiones exclusivas de una difusa autoridad tribal, rural o feudal y ha desarrollado una lealtad hacia un sistema político más complejo, con estructuras de gobiernos centrales especializadas. Es el caso clásico del nacimiento de los reinos a partir de unidades relativamente indiferenciadas. Las crónicas e historias de la mayor parte de las naciones incluyen este estadio primitivo en la tendencia del parroquialismo local hacia una autoridad centralizada. Pero este impulso puede estabilizarse mucho antes de transformarse en una cultura de súbdito totalmente desarrollada. Los reinos africanos, débilmente articulados, e incluso el Imperio turco, son ejemplos de culturas estables, mezcla de parroquial y súbdito, en las que predominan las características parroquiales y la autoridad central adopta la forma de un conjunto primario, confusamente reconocido, de objetos políticos. La evolución cultural de las pautas parroquiales a otras de súbditos es un problema difícil, y son corrientes los movimientos inestables de avance y retroceso en la primitiva historia de las naciones.!4 14. El caso clásico es el de la sucesión del rey Salomón en el reino de Israel. Cuando murió Salomón, los jefes parroquiales de tribus y familias de Israel fueron a su hijo Roboam diciendo: «Tu padre agravó nuestro yugo, mas ahora

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Lo que queremos indicar es que la composición de esta clase puede ser considerada como variedades subalternas, situadas cobre un continuo. En un extremo podemos situar la cultura política bajo el absolutismo prusiano, que más bien se sobrepasó suprimiendo las orientaciones parroquiales; y en el otro extremo, la cultura política del Imperio turco, que nunca pasó más allá de una sucinta relación externa con sus unidades constituyentes, más o menos parroquiales. Es interesante, desde este punto de vista, el contraste entre el absolutismo prusiano y el británico. Ya hemos advertido que incluso las culturas políticas «elevadas» son mixtas, y que las orientaciones individuales que las constituyen también lo son. En Prusia, en el caso individual típico, podemos suponer que la intensidad de la orientación de súbdito fue mucho más fuerte que la parroquial, mientras que en Inglaterra advertimos mayor equilibrio y, además, los estratos parroquial y de súbdito eran más congruentes. Estas mezclas psicológicas pueden explicar el contraste entre los rasgos de la autoridad de Prusia y de Inglaterra en el siglo XVIII; en el primer caso, el Kadavergehorsam (obediencia de cadáver); en el segundo caso, la actitud consciente de su propia dignidad, aunque respetuosa, del noble, del mercader y del hidalgo. De modo parecido, la cultura mixta en Prusia comprendía probablemente una mayor polarización entre una persistente subcultura parroquial ---ejemplificada en el caso extremo de los colonos en las tierras de Alemania oriental- y una subcultura de súbdito entre los grupos más afectados por el impacto del absolutismo prusiano: la burocracia hasta sus más ínfimos niveles y la gran proporción, en constante aumento, del material humano de Prusia, que pasaba por la experiencia del ejército prusiano. De este modo, la evolución de una cultura política parroquial a otra de súbdito puede detenerse en toda una serie de puntos del continuo y producir configuraciones políticas, psicológicas y culturales diferentes. Igualmente opinamos que el tipo de confinación resultante tiene gran significado para la estabilidad y realidad del sistema político.

LA CULTURA DE SÚBDITO-PARTICIPANTE

El modo como se raliza el paso de una cultura parroquial a otra de súbdito, afecta. en gran medida, a la manera como se pasa de una cultura de súbdito a otra de participación. Como señala Pye, inculcar un sentido de lealtad e identificación con la nación así como fomentar la inclinación a obedecer las regulaciones de la autoridad central constituyen el primero y principal problema en una nación incipiente.!5 En el paso de una culdisminuye tú algo de la dura servidumbre de tu padre, y del yugo pesado que puso sobre nosotros, y te serviremos.» Los consejeros más ancianos de Roboam le aconsejaron que aliviara el yugo y respetara más la autouomía de los persistentes grupos parroquiales de tribus y linajes. Sus consejeros más jóvenes -renovadores fanáticos- le dieron el aplaudido consejo de advertir a los líderes tradicionalistas del pueblo: «El menor dedo de los míos es más grueso que los lomos de mi padre. Ahora, pues, mi padre os cargó de pesado yugo. más yo añadiré a vuestro yugo; mi padre os castigó con azotes, más yo os castigaré con escorpiones.» (1, Reyes, 12: 4 y 10-11). El consejo de los jóvenes, aceptado por Roboam, tuvo consecuencias que demuestran. como se narra en la continuación de Reyes, que un ataque demasiado violento al parroquialismo puede llevar a que las orientaciones parroquiales y de súbdito caigan en la apatía y la aversión. Los resultados son la fragmentación política y la destrucción de la nación. 15. Pye. Polities. Personalily, and Nalion Building, pp. 3 y ss.


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tura de súbdito a otra de participación, las autonomías parroquiales y locales, si sobreviven, pueden contribuir al desarrollo de una infraestructura democrática. Esto es lo que sucedió en el caso de Inglaterra. Autoridades locales, corporaciones municipales, comunidades religiosas y grupos de mercaderes, en los que persistía todavía la tradición de las libertades gremiales, fueron los primeros grupos de intereses en la democracia incipiente inglesa. La lección es muy significativa. Precisamente porque el desarrollo de una cultura de súbdito en Inglaterra evitó la destrucción de estructuras y culturas locales y parroquiales, éstas pudieron transformarse, en época posterior y en forma modificada, en una red de influencias que fue capaz de relacionar a los ingleses, en calidad de ciudadanos competentes, con su gobierno. El impacto más masivo de la autoridad estatal prusiana relegó a las instituciones parroquiales a la esfera privada, o las asimiló a la esfera de la autoridad. De esta manera, la época de democratización de Alemania se inició con un profundo corte entre las esferas privada y pública, y la infraestructura surgida falló en su intento de tender un puente entre los individuos, la familia y la comunidad, por un lado, y las instituciones de la autoridad gubernativa, por el otro. En la cultura mixta de súbdito y participación, una parte sustancial de la población ha adquirido orientaciones políticas (inputs) especializadas y un conjunto activo de autoorientaciones, mientras que la mayor parte del resto de la población continúa orientada hacia una estructura gubernamental autoritaria y posee un conjunto relativamente pasivo de autoorientaciones. En los ejemplos de la Europa occidental con este tipo de cultura política -Francia, Alemania e Italia en el siglo XIX y en el presente- hubo una pauta característica de inestabilidad estructural con períodos alternos de gobiernos autoritarios y democráticos. Pero de esta clase de cultura mixta resulta algo más que una inestabilidad estructural. Las mismas pautas culturales acusan la influencia de la inestabilidad estructural y de la inacción cultural. Debido a que las orientaciones de participación se han difundido solamente entre una parte de la población (ya que su legitimidad es puesta en tela de juicio por la subcultura de súbdito, que sigue persistiendo) y se ve suspendida durante los intervalos autoritarios, el estrato de la población orientado a la participación no puede constituirse en un cuerpo competente de ciudadanos, fiados en sus propias fuerzas y con experiencia. Tienden a permanecer como aspirantes a la democracia. Es decir, aceptan las normas de una cultura de participación, pero su sentido de la competencia se basa en la experiencia o en un sentimiento confiado de legitimidad. Además, las inestabilidades estructurales que acompañan a menudo a una cultura mixta de súbdito y participación y la frecuente ineficacia de la infraestructura democrática y del sistema gubernamental inclinan a producir tendencias a la alienación entre los elementos de la población orientados en sentido democrático. Considerado en su conjunto, este tipo de inacción cultural política puede producir un síndrome con componentes de aspiración ideal y alienación hacia el sistema político, incluyendo la infraestructura de los partidos, grupos de intereses y la prensa. Si la cultura mixta de súbdito y participación persiste durante un largo período de tiempo, transforma también el carácter de la subcultura de súbdito. Durante los intervalos democráticos, los grupos de orientación autoritaria deben competir con los democrá-


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ticos dentro de un marco formalmente democrático. En otras palabras, deben desarrollar una infraestructura defensiva propia. Si bien esto no transforma la subcultura de súbdito en otra democrática, la cambia ciertamente, y muchas veces hasta un pundo significativo. No es accidental el hecho de que regímenes autoritarios que surgen en sistemas políticos con culturas mixtas de súbdito y participación tiendan a desarrollar un tono populista, y, en los períodos más recientes de totalitarismo, estos regímenes han adoptado incluso la infraestructura democrática alterándola toscamente.

LA CULTURA PARROQUIAL-PARTICIPANTE En la cultura parroquial-participante nos encontramos con el problema contemporáneo de desarrollo cultural en muchas naciones incipientes. En la mayor parte de estos países, la cultura política es predominantemente parroquial. Las normas estructurales que se han introducido suelen ser de participación; para que haya congruencia, por 10 taRto, exigen una cultura de participación. De este modo, el problema consiste en desarrollar simultáneamente orientaciones especializadas, políticas (inputs) y administrativas (outputs). No es sorprendente que la mayoría de estos sistemas políticos, siempre amenazados por la fragmentación parroquial, se balanceen como acróbatas en la cuerda floja, inclinándose precariamente unas veces hacia el autoritarismo y otras hacia la democracia. En ninguna de las dos partes existe una estructura en que apoyarse, ni una burocracia basada en súbditos leales, ni una infraestructura que nazca de un cuerpo de ciudadanos responsables y competentes. El problema del desarrollo de una cultura parroquial a otra de participación, no parece, a primera vista, abrigar esperanzas de solución; pero si recordamos que la mayor parte de las autonomías y lealtades parroquiales sobrevive, podemos afirmar por lo menos que el desenvolvimiento de las culturas de participación en algunas de las naciones jóvenes todavía no se ha desechado totalmente. Los problemas se concretan en saber penetrar en los sistemas parroquiales sin destruirlos en su aspecto administrativo y en transformarlos en grupos de interés en su parte política.

Subcultura política y cultura de rol Ya hemos advertido que la mayoría de las culturas políticas son heterogéneas. Incluso las culturas de participación mejor desarrolladas contienen estratos supervivientes de súbditos y parroquiales. E incluso dentro de esa parte de la cultura que se halla orientada hacia la participación, habrá diferencias persistentes y significativas en la orientación política. Acomodando la terminología de Ralph Linton a nuestros propósitos, empleamos el término «subcultura» al referimos a estos elementos componentes de las culturas políticas.!Ó Pero hemos de distinguir al menos dos tipos de escisión subcultural. En primer lugar, el término puede ser utilizado para referirse a los estratos de población que están 16.

Ralph Linton, The Cultural Background nf Persnnality


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constantemente orientados en una sola dirección respecto de los aspectos políticos y administrativos de gobierno, pero que se hallan «lealmente» orientados con relación a la estructura política. Así, en los Estados Unidos, el ala izquierda del partido demócrata y el ala derecha del partido republicano aceptan dan por legítimas las estructuras de la política y del régimen norteamericano, pero difieren constantemente entre sí en toda una serie de decisiones políticas internas e internacionales. Nos referimos a ellas como subculturas políticas. Pero la división que más nos interesa es la que se presenta en las culturas sistemáticamente mixtas. Así, en una cultura mixta parroquial y de súbdito, una parte de la población se orientará hacia autoridades tradicionales difusas y otra hacia la estructura especializada del sistema autoritario central. Una cultura mixta de súbdito y parroquial puede caracterizarse realmente por una escisión vertical lo mismo que por una horizontal. De esta manera, si el sistema político incluye dos o más componentes tradicionales, tendrá, además de la incipiente subcultura de súbdito, las persistentes culturas divorciadas de las unidades tradicionales formalmente absorbidas. La cultura mixta de súbdito y participación es el problema más conocido, e incluso más actual, en Occidente. El paso positivo de una cultura de súbdito a otra de participación abarca la difusión de orientaciones positivas hacia una infraestructura democrática, la aceptación de normas de obligación cívica y el desarrollo de un sentido de competencia cívica en una proporción sustancial de la población. Estas orientaciones pueden combinarse con otras de súbdito y parroquiales, o pueden entrar en conflicto con ellas. Inglaterra, durante los siglos XIX y XX, se movió hacia una cultura política que combinaba dichas orientaciones, y la alcanzó. Es cierto, por supuesto, que los radicales, en la primera mitad del siglo XIX, y los grupos del ala izquierda de los socialistas, y los laboristas más adelante, eran opuestos a la monarquía y a la Cámara de los Lores. Pero tales tendencias derivaron en la transformación, y no en la eliminación, de dichas instituciones. Las subculturas políticas en Inglaterra son ejemplos, por consiguiente, de nuestro primer tipo de escisión, el que se basa en diferencias persistentes de gobierno más que en orientaciones fundamentalmente diferentes hacia la estructura política. Francia es el caso clásico del segundo tipo de heterogeneidad cultural política. La Revolución francesa no desembocó en una orientación homogénea hacia la estructura política republicana; en su lugar polarizó a la población francesa en tomo a dos subculturas, una con aspiraciones de participación y otra dominada por orientaciones parroquiales y de súbdito. La estructura del sistema político francés ha sido siempre, desde entonces, objeto de discusiones, y lo que al principio fue una bipolarización de la cultura política, fue afectada por posteriores fragmentaciones: los socialistas siguieron a los jacobinos, los comunistas a los socialistas, y el ala derecha se dividió en un grupo «integrado» y otro «no integrado». Los fenómenos subculturales verticales de esta clase pueden hallarse en culturas de súbdito y participación o pueden constituir la fragmentación cultural de culturas mixtas de súbdito-participante. Nos referimos a las pautas de orientación en Estados plurinacionales, como los Imperios ruso y austrohúngaro. En éstos, miembros de ciertos grupos étnico-lingüístico-nacionales rechazaron la legitimidad del sistema político que los incorporó y persistieron en su lealtad hacia sus primitivos siste-

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mas políticos. De este modo, una fragmentación vertical se alió con otra fragmentación de súbdito-participación para producir inestabilidades estructurales y tendencias disgregadoras muy importantes. Por otra parte, las subculturas políticas pueden transformarse en estructurales, como, por ejemplo, en el caso de la Confederación durante la guerra civil norteamericana. En este caso, la alternativa pareció consistir en la formación de un Estado independiente. En muchos países europeos, el fracaso de las élites dominantes para satisfacer las demandas moderadas de cambios estructurales y políticos presentadas por la izquierda en la primera mitad del siglo XIX llevó al desarrollo de una izquierda estructuralmente adversa, revolucionariamente socialista, sindicalista y anarquista en la segunda mitad del siglo XIX. En Inglaterra, en la antigua Commonwealth, en los Estados Unidos y en los países escandinavos, las emergencias de estructura política se resolvieron en el transcurso del siglo XIX y principios de nuestro siglo: el resultado fue culturas políticas homogéneas, en el sentido de la orientación estructural. Los fenómenos subculturales en estos países se presentan como diferencias persistentes de acción política. Ambas, a derecha e izquierda, tienden a aceptar la estructura política existente y difieren solamente en la sustancia de la acción política yen el personal idóneo para la misma. Lo más interesante es que en este grupo de países, durante las últimas décadas, las diferencias de acción política han tendido a ser menos agudas y existe un mayor ámbito de consenso. En otras palabras, la escisión subcultural se ha atenuado y la homogeneidad cultural se ha extendido de la orientación estructural a la orientación de acción política. Esta breve exposición acerca de la subcultura política sirve solamente para introducir el concepto. Pero induciríamos al lector a un error si sugiriésemos que nuestro estudio trata proporcionalmente todos los aspectos de la cultura política. Nuestro trabajo destaca la orientación hacia la estructura y el proceso políticos y no la orientación hacia la sustancia de las demandas políticas y administrativas. No es necesario argumentar a favor de esta insistencia, pero sí es preciso señalar que nuestra elección puede dar lugar a un oscurecimiento significativo de la cultura política y de las relaciones características entre las pautas generales psicoculturales y la sustancia de los asuntos políticos y de la acción política pública. Un estudio que insistiera en la orientación hacia la acción política requeriría al menos un esfuerzo tan grande como el presente. Tendría que relacionar sistemáticamente tipos de orientaciones de acción política con tipos de estructura social y valores culturales, lo mismo que con los procesos de socialización, con los cuales están relacionados. Sería también necesaria una separación de igual rigor entre orientación de la acción política, orientación de la cultura general y las pautas de socialización, con el fin de descubrir el carácter real y la dirección de las relaciones entre estos fenómenos. Hemos de introducir todavía otro elemento, el de la «cultura de rol». Los sistemas políticos más complejos se caracterizan por estructuras especializadas de roles burocráticos, militares, políticos ejecutivos, partidos, grupos de intereses, medios de comunicación. Estos centros de iniciativa e influencia en el sistema político producen también una heterogeneidad cultural. Dicha heterogeneidad nace de dos fuentes. En primer lugar, las élites que cumplen dichos roles pueden haber sido reclutadas en subculturas políticas particulares; y en segundo lugar, el proceso de inducción y socialización en esos roles pro-


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duce diferentes valores, capacidades, lealtades y cuadros de conocimientos. Como estas élites son de importancia crucial para la formulación y ejecución de la política, las diferencias culturales que existen entre ellas pueden afectar seriamente a los resultados de los sistemas políticos. Así, por ejemplo, tanto en Alemania como en Francia se reclutaban tradicionalmente las élites burocráticas y militares entre las subculturas aristocrática y autoritaria. Por añadidura, la socialización del rol de estas élites reforzaba las tendencias antidemocráticas y presentaba obstáculos serios para el nacimiento de culturas homogéneas de participación. Pero una cultura de rol puede ser tanto «progresiva» como «regresiva», desde el punto de vista del desarrollo. En muchas de las naciones jóvenes contemporáneas el impulso hacia la modernización política se concentra en la burocracia civil y militar y entre las élites de los partidos políticos. Estas élites pueden aspirar al desarrollo de poderosos sistemas políticos autoritarios, a otros democráticos o a alguna combinación de los dos, sin apreciar plenamente toda la complejidad de esta pauta de evolución cultural. En sistemas políticos estables y legitimados las culturas de rol varían en su contenido simplemente porque las tareas realizadas por los incumbentes de los roles y el espíritu corporativo al que están expuestos producen diferencias en los conocimientos, afectos y evaluaciones. Pero de nuevo podemos diferenciar modelos de escisión de rol según comprendan diferencias en la orientación estructural o simplemente en la orientación de la acción política. En un sistema político estable las diferencias en la cultura de rol tienden a quedar limitadas al contenido o sustancia de la acción política. Es aceptada la legitimidad de la estructura del sistema. En los sistemas inestables las diferencias de acción política se combinan con las de la orientación estructural y pueden ser el resultado de una fragmentación cultural al nivel de élite. De este modo, la fragmentación de la cultura política general en Francia ocurrió por la fragmentación de las culturas de rol: los funcionarios civiles superiores y el cuerpo de oficiales orientados hacia una estructura autoritaria, y una gran parte de los partidos políticos, grupos de intereses y élites de comunicación orientados hacia una estructura democrática. Ciertamente, una fragmentación en las élites políticas puede persistir simultáneamente con una tendencia de la masa hacia la homogeneidad cultural. La experiencia del partido laborista británico es un buen ejemplo. Fuertes diferencias con el partido conservador sobre cuestiones de política interior y exterior se concentran en el grupo de los militantes. En el partido laborista estas cuestiones tienen poco contraste para el votante medio. Sus vínculos, tanto con la clase social como con el partido político propios, se han relajado a medida que sus oportunidades sociales y económicas han mejorado.

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La cultura cívica no es la cultura política, cuya descripción se encuentra en los textos cívicos correspondientes y que prescriben el modo como debieran actuar los ciudadanos en una democracia. Las normas para la conducta del ciudadano que se encuentran en esos textos insisten en los aspectos de participación de la cultura política. Se espera que el ciudadano democrático sea parte activa de la política y se sienta implicado en ella. Además, se supone que, al enfrentarse con la política, obra racionalmente, guiándose por razones y no por emociones. También se entiende que está bien informado y que tomará sus decisiones -por ejemplo, sobre el modo de votar- según un cuidadoso cálculo de los intereses y principios que desea ver favorecidos. Podemos calificar esta cultura, con su insistencia en la participación racional dentro de las estructuras de la política input, como el modelo «activo-racional» de la cultura política. La cultura cívica tiene muchos elementos en común con este modelo; en realidad, consiste en esta cultura con alguna cosa más. Efectivamente, subraya la participación de los individuos en el proceso político input. Pero hay algo más. En primer lugar, la cultura cívica es una cultura leal de participación. Los individuos no sólo están orientados hacia los asuntos input, sino que se orientan positivamente hacia las estructuras y procesos input. En otras palabras, y para emplear los términos usados anteriormente, la cultura cívica es una cultura política de participación en la que la cultura y la estructura políticas son congruentes. Más importante aún: en la cultura cívica se combinan las orientaciones políticas de participación con las de súbdito y las parroquiales, sin ocupar su lugar. Los individuos se convierten en participantes del proceso político, pero sin abandonar sus orientaciones de súbdito y parroquiales. Además, no sólo mantienen las tres orientaciones al mismo tiempo, sino que las parroquiales y de súbdito son congruentes con las de participación. Las orientaciones políticas no participantes, más tradicionales, tienden a limitar y a aminorar la entrega del individuo a los asuntos políticos. En cierto sentido, las orientaciones parroquiales y de súbdito «manejan», o mantienen en su lugar, las orientaciones políticas de participación. De este modo, las actitudes favorables a la participación dentro del sistema político desempeñan un papel más importante en la cultura cívica, pero igualmente influyen otras actitudes no políticas, como la confianza en otras personas y la participación social en general. El mantenimiento de estas actitudes más tradicionales y su fusión con las orientaciones de participación conducen a una cultura política equilibrada en que la actividad política, la implicación y la racionalidad existen, pero compensadas por la pasividad, el tradicionalismo y la entrega a los valores parroquiales.

Micro y macropolítica La cultura cívica: una cultura política mixta

LA CULTURA POLÍTICA COMO NEXO DE UNiÓN

Hemos tratado anteriormente los orígenes históricos de la cultura cívica y sus funciones en el proceso de evolución social. Sería conveniente detallar, aunque sea brevemente, algunas de sus principales características.

El desarrollo de los métodos de las ciencias sociales durante las últimas décadas ha permitido penetrar más profundamente en la base motivacional de las actitudes políticas y de la conducta de individuos y grupos. Se ha reunido una bibliografía importante que

195 incluye estudios sobre las actitudes y conductas electorales, análisis de las relaciones entre tendencias ideológicas y políticas con una actitud más profunda o con características personales, biografías psicopolíticas de líderes políticos, estudios de actitudes políticas en agrupaciones sociales peculiares y otros temas parecidos. Rokkan y Campbell se refieren a este enfoque sobre el individuo, sus actitudes y motivaciones políticas, sea como individuo o como miembro característico de un grupo mayor, calificándolo de «micropolítica», y distinguiéndolo en cuanto enfoque de investigación, de la «macropolítica», o estudio más tradicional del interesado en los asuntos políticos, con la estructura y función de los sistemas políticos, las instituciones y sus efectos sobre la acción política pública. 17 Mientras la relación entre la psicología política individual y la conducta de sistemas y subsistemas políticos aparece clara en principio, gran parte de la bibliografía micropolítica se limita a presentar dicha relación en términos generales. Se da por sentado que, puesto que los sistemas políticos están constituidos por individuos, puede admitirse como cierto que las tendencias psicológicas particulares de los individuos o de los grupos sociales son un elemento importante para el funcionamiento de los sistemas políticos y sus elementos administrativos (outputs). Esto puede ser realmente así cuando el investigador se interesa por las condiciones psicológicas que afectan a la conducta de uno o varios incumbentes particulares de roles, como puede ser un individuo que tome decisiones por un lado, o un grupo electoral por el otro. Además, gran parte de esta bibliografía no hace la conexión entre las tendencias psicológicas de los individuos y los grupos, y la estructura y el proceso políticos. En otras palabras, la moneda de la psicología política, aun teniendo indudable valor, no se puede cambiar en los términos del proceso y de la realización políticas." Afirmaríamos que esta relación entre las actitudes y motivaciones de los diferentes individuos que realizan los sistemas políticos y el carácter y la realización misma de dichos sistemas no puede ser descubierta sistemáticamente con los conceptos de cultura política que antes hemos esbozado. En otras palabras, el lazo que une la micro y la macropolítica es la cultura política. Anteriormente subrayamos que las orientaciones políticas individuales deben ser separadas analíticamente de otras clases de orientaciones psicológicas para realizar tests con las hipótesis sobre la relación que existe entre las actitudes políticas y otras diferentes. Definimos también la cultura política como la incidencia particular de pautas de orientación política sobre la población de un sistema político. Ahora, mediante los conceptos de subcultura política y cultura de rol, podemos localizar las actitudes e inclinaciones especiales hacia una conducta política en determinados sectores de la población, o en roles particulares, estructuras o subsistemas del sistema político. Estos conceptos de cultura política nos permiten determinar qué inclinaciones hacia la conducta política existen, en el conjunto del sistema político o en sus diferentes partes, entre agrupaciones de orientación especial (es decir, subculturas), o en puntos claves de iniciativa o decisión en la estructura política (es decir, culturas de rol). En otras palabras, po17. Stein Rokkan y Angus Campbel1, «Norway and the United States of America», en InterlUltiolUll Social Sr/ence Journal, vol. XIII, núm. 1, 1960, pp. 69 Y ss. 18. Para un valioso análisis sobre el problema del «nexo» entre la opinión pública y la acción gubernamental. véase V. O. Key, Pub/ie Opinion and American Demoeraey. Nueva York. 1961, caps. 16 y ss.

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demos relacionar la psicología política con la realización del sistema político, localizando inclinaciones de actitudes y conductas en la estructura política del sistema. De este modo, cualquier cuerpo político puede ser descrito y comparado con otros en términos de: 1) sus características estructural-funcionales, y 2) sus características culturales, subculturales y de cultura de rol. Nuestro análisis sobre los tipos de cultura política es un primer intento de tratar los fenómenos de la orientación política individual de manera que se los relacione sistemáticamente con los fenómenos de la estructura política. Nos permite evitar de dos maneras significativas las exageradas simplificaciones de la literatura psicocultural. Al separar la orientación política de la orientación psicológica general, podemos evitar la suposición de la homogeneidad de orientación y considerarla, en cambio, como una relación que puede ser investigada. Y al examinar la relación entre las tendencias políticas culturales y las pautas políticas estructurales podemos evitar la suposición de que la cultura y la estructura políticas son congruentes. La relación entre la cultura y la estructura políticas se transforma en uno de los aspectos significativos más investigables del problema de la estabilidad y la evolución políticas. Más que asumir la congruencia, debemos discernir la extensión y el carácter de esta congruencia, o incongruencia, y las tendencias del desarrollo político cultural y estructural que pueden afectar al «acoplamiento» entre cultura y estructura. Esta estrategia de investigación nos permitirá hacer realidad todo el potencial creador de las grandes introspecciones del enfoque psicocultural en relación con el estudio de los fenómenos políticos. Creemos que tal investigación demostrará que se ha subestimado seriamente la importancia del estudio especifico de las orientaciones hacia los asuntos políticos y de la experiencia con el sistema político. Este estudio no es solamente apropiado en cuanto a su conocimiento, sino que comprende también sentimientos políticos, expectativas y evaluaciones que son, en gran parte, el resultado de experiencias políticas, más que de la simple proyección de necesidades y actitudes básicas sobre la orientación política, y que son producto de una socialización de la infancia. En otro aspecto, nuestra teoría de la cultura política puede servir también para reforzar la importancia del enfoque psicocultural en el estudio del sistema político. Al estudiar los tipos de cultura política y el problema de la congruencia entre cultura y estructura, hemos señalado que la congruencia consiste en una relación de lealtad afectiva y evaluativa entre cultura y estructura. Cada tipo de cuerpo político -tradicional, autoritario y democrático-- tiene una forma de cultura que es congruente con su propia estructura. Partiendo de la orientación y de las necesidades psicológicas de los diferentes tipos de estructura política, nos hallamos en mejor situación para formular hipótesis acerca de las clases de tendencias personales y prácticas de socialización que son capaces de producir culturas políticas congruentes y cuerpos políticos estables. Y así, en el caso de la cultura cívica, podemos afirmar que una pauta de socialización que ofrezca posibilidades al individuo para controlar las inevitables disonancias entre sus roles primarios difusos, sus roles obedientes administrativos (output) y sus roles activos políticos (input) es el fundamento de un cuerpo político democrático. Podemos luego examinar los modelos de socialización y las tendencias de personalidad, y preguntarnos cuáles de estas cualidades son cruciales, hasta qué punto deben hallarse presentes y qué clase de experiencias


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son las más adecuadas para producir esa capacidad de control de roles políticos disonantes. Nuestros resultados demostrarán que la orientación cívica está muy extendida en Inglaterra y en los Estados Unidos y es relativamente poco frecuente en los otros tres países, pero dudaríamos mucho en atribuir estas marcadas diferencias en la cultura política a las diferencias, relativamente ligeras, en la socialización de la infancia descubiertas en nuestro estudio. Parecen estar mucho más relacionadas con aspectos típicos del medio social y de las pautas de interacción social, con recuerdos específicamente políticos y con diferencias en la experiencia de estructura y realizaciones políticas. La investigación más prometedora sobre psicología política tratará en el futuro la socialización de la infancia, las tendencias modales de la personalidad, la orientación política y la estructura y proceso políticos como variables separadas dentro de un sistema de causalidad complejo y multidireccional. En una clase de contexto político, sin embargo, son relativamente claras y dramáticas las relaciones entre la estructura y la cultura políticas, por una parte, y el carácter y la personalidad por la otra. Resulta así nuestra categoría de culturas políticas mixtas. En las culturas parroquial-súbdito, súbdito-participante y parroquial-participante tratamos con sociedades que, o bien están experimentando una rápida evolución sistemática cultural-estructural, o bien se han estabilizado en un estado de fragmentación subcultural e inestabilidad estructural. La fragmentación en la cultura política se asocia también con una fragmentación cultural general (por ejemplo, la marcada escisión entre sociedad urbana modernizadora y la tradicional rural; entre la economía industrial y la economía agraria tradicional). Podemos suponer que, en estas sociedades fragmentadas y en rápida evolución, la heterogeneidad cultural y la elevada incidencia de discontinuidad en la socialización producen una elevada incidencia de inestabilidad y confusión psicológica. En ninguna parte se notaría esto más que en las culturas parroquial-participantes de las naciones jóvenes de Asia y África. Lucian Pye nos ha presentado un estudio dramático de esta clase de discontinuidad en cultura y socialización, y de sus consecuencias para el desarrollo de la personalidad y para las características y realizaciones del sistema político '9 de Birmania.

Los sistemas políticos incluidos en nuestro estudio La prueba de esta teoría de cultura política se encuentra en su utilidad para explicar las propiedades y logros de diferentes clases de sistemas políticos. Hasta aquí hemos trabajado con un simple esquema tripartito de cultura política y con tres variedades de culturas mixtas. Pero, en verdad, nuestro esquema es suceptible de tratar discriminaciones más sutiles. La introducción de los conceptos de subcultura y de cultura de rol ha complicado el esquema y nos ha llevado más allá de nuestras simples matrices. Además, estas matrices estaban compuestas de «conjuntos», más que de «elementos»; y así, para hacer discriminaciones precisas, sería necesario subdividir cada una de las categorías de 19.

Ob. cit., pp. 52-53 Y 287 Y ss.

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orientaciones hacia objetos políticos. De este modo, el conocimiento no incluiría solamente la cantidad de información, sino también su especificidad y precisión, así como también su capacidad para organizar y procesar información. El afecto incluiría diferentes intensidades y diferentes cualidades, como el enfado, la alegría, el desprecio y otros conceptos parecidos. La orientación evaluativa es la más compleja de todas, ya que incluiría el uso de diferentes criterios de valor para la formulación de opiniones y juicios. De modo parecido, las categorías de los objetos políticos pueden ser reducidas a sus elementos componentes. Así, el sistema político en general podría ser clasificado, al menos, en «nación» y «sistema político». Los objetos input incluirían los medios de comunicación, los grupos de intereses, partidos políticos, poderes legislativos y el ejecutivo en su aspecto político. Y los objetos output podrían ser clasificados de muy diferentes maneras. Subcategorías obvias incluirían el ejército, la policía y las numerosas variedades funcionales de los roles civiles, como las autoridades fiscales, de beneficencia, de educación y otras parecidas. La clasificación que hemos desarrollado nos proporciona, simplemente, un instrumento lógico para reunir sumariamente los aspectos culturales de los sistemas políticos. Nuestro estudio comparativo de la cultura política incluye cinco democracias -Estados Unidos, Inglaterra, Alemania, Italia y México-, seleccionadas porque representan una amplia escala de experimentos relativamente positivos de un gobierno democrático. El análisis de estos casos nos dirá qué clases de actitudes se asocian con sistemas democráticos de funcionamiento estable, la incidencia cuantitativa de dichas actitudes y su distribución entre los diferentes grupos de la población. Al mismo tiempo, una comparación entre Inglaterra y los Estados Unidos podría ser útil como comprobación de algunas de las especulaciones sobre las diferencias entre estos dos países, tantas veces comparados. Dos escritores de temas políticos británicos han comentado la persistencia en ese país de actitudes tradicionales hacia la autoridad. Brogan señala que en el desarrollo histórico de Gran Bretaña la cultura de la ciudadanía democrática, con su acentuación de la iniciativa y de la participación, fue amalgamada con otra cultura política más antigua, que insistía en las obligaciones y derechos de los Súbditos.'o Eckstein advierte que la cultura política inglesa combina la deferencia hacia la autoridad con un sentido vivo de los derechos de iniciativa de los ciudadanos." En los Estados Unidos, por otra parte, el gobierno independiente se inició con instituciones republicanas, en un estado de ánimo que rechazaba la majestad y el carácter sagrado de las instituciones tradicionales, y sin una clase aristocrática privilegiada. Las funciones de gobierno tendían hacia una limitación relativa, y la autoridad burocrática era objeto de desconfianza. La ideología popular norteamericana rechazaba el concepto de un servicio gubernamental profesional y autoritario y el rol correspondiente de súbdito obediente. El spoils system y la corrupción política socavaban también el prestigio de la autoridad gubernativa. En un sentido más amplio todavía, y por razones que no podemos discutir aquí, la pauta general de la autoridad en los sistemas sociales norteamericanos, 20. D. W. Brogan, Citicenship Today, Chapel Hill, N. c., 1960, pp. 9 Y ss. 21. Harry Eckstein, «The British Political System», en S. Beer yA. Ulam, The Major Political Systems oi Europe. Nueva York, 1958, pp. 59 Y ss.

LA CULTURA pOLíTICA

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incluyendo la familia, tendía a destacar la competencia política y la participación más que la obediencia a la autoridad legítima. Por consiguiente, en nuestra comparación entre las culturas políticas inglesa y norteamericana, ¿podremos establecer que los ingleses parecen haber incorporado mejor que los norteamericanos, tanto las orientaciones leales de súbdito como las de participación? ¿Y que están más capacitados que los norteamericanos para resolver las disonancias entre un activismo democrático y «una obediencia de súbdito»? Diversas consideraciones nos llevaron a escoger a Alemania en nuestro estudio comparativo. Prusia, al igual que Gran Bretaña, pasó de un período relativamente largo de gobierno efectivo y legítimo, antes de ser introducidas las instituciones democráticas. Durante la unificación alemana en el siglo XIX, la pauta burocrática autoritaria de Prusia fue impuesta, con mayor o menor éxito, en otros Estados alemanes. Se ha dicho que Alemania desarrolló no sólo un Rechstaat (Estado de Derecho), sino también una cultura política de súbdito; los experimentos con la participación democrática a fines del siglo XIX y durante el período de Weimar jamás dieron lugar a una cultura política de participación, imprescindible para mantener esas instituciones democráticas y proporcionarles fuerza y legitimidad. Muchas de las especulaciones sobre la estabilidad de las instituciones democráticas contemporáneas en Alemania se reducen a tratar de saber hasta qué punto ha arraigado realmente en el pueblo alemán el sentido de las responsabilidades y oportunidades de la ciudadanía, así como la mutua confianza entre los diversos grupos políticos. Se podría concluir, examinando sus respectivos procesos históricos, que Gran Bretaña y Alemania tienen en común actitudes de respeto hacia la autoridad, nacidas de su larga experiencia predemocrática con un control autoritario. Pero el estudio de la historia nos descubre una diferencia muy significativa. El control gubernamental inglés, durante su período predemocrático, nunca fue tan completo o tan acaparador de toda iniciativa como el alemán. Brogan señala que, incluso durante los siglos en que los ingleses eran «súbditos», hubo un amplio espacio de autonomía y libertad para constituir asociaciones 22 y ocuparse de un gobierno propio limitado. En otras palabras, incluso durante los largos siglos de gobierno autoritario británico, hubo un limitado elemento de participación en la cultura política inglesa. De este modo, la amalgama de las actitudes del ciudadano con las del súbdito es un proceso de siglos, iniciado mucho antes de las reformas parlamentaria y electorales de los siglos XVII, XVIII Y XIX. Estas reformas no se establecieron sobre una cultura de súbdito, dura y cerrada, sino que lograron echar raíces en una cultura ya antigua de pluralismo e inciativas. Como señala Krieger en su agudo análisis sobre el desarrollo de las ideas y movimientos políticos en Alemania, el concepto germano de la libertad --desde los días de la lucha de los príncipes contra la autoridad imperial hasta la creación de la nación en el siglo XIX- se identificaba más con la liberación del Estado de limitaciones externas que con la inciativa y participación de los individuos." Sin embargo, han existido y existen en la sociedad actual alemana tendencias de cultura política democrática. Estuvieron pre22. 23.

Brogan. op. cit., pp. 14 Y ss. Leonard Krieger, The German Ideo uf Freedom. Boston, 1957, en diversos pasajes y pp. 458 Y ss.


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sentes en el siglo XIX, durante el período de Weimar, y también pueden observarse hoy en día. Hemos incluido a Italia y México en nuestro estudio como ejemplo de sociedades menos desarrolladas, con sistemas políticos de transición. Italia, al menos en el Sur y en las islas, posee una estructura social y política premoderna. Si analizamos la historia política italiana, resulta evidente que Italia jamás desarrolló realmente una cultura política nacional de lealtad en los tiempos modernos. La Iglesia negó la legitimidad a la monarquía italiana durante el período anterior a la primera guerra mundial. La norma non expedit exigía que los fieles rehusasen conceder legitimidad al nuevo Estado, y se negaran 2 a participar en sus procesos. • Durante el período fascista se desarrolló un aparato estatal efectivo, pero se trataba más del control externo de la sociedad por una autoridad coercitiva que un asentimiento relativamente libre de legitimidad a un sistema político establecido. En este aspecto, Italia es diferente de Gran Bretaña y Alemania, pues las dos últimas tenían sistemas autoritarios integrados y legitimados antes de que fuesen introducidas las instituciones democráticas. En su análisis de un poblado de la provincia meridional italiana de Lucania, Banfield caracteriza la cultura política de dicha área como «familiarismo amoral», que no concede legitimidad ni a los órganos burocráticos autoritarios del Estado, ni a los órga25 nos cívico-políticos del partido, grupos de intereses o comunidad local. Sería inexacto abarcar a toda Italia con estos términos, pero nuestros propios datos tenderán a confirmar el aserto de Banfield de que la cultura política italiana contiene componentes parroquiales y otros adversos, tanto de súbdito como de participación, en un grado excepcionalmente elevado. También existen tendencias de aspiración democrática, concentradas principalmente en el ala izquierda, pero éstas son relativamente débiles comparadas con el extendido sentimiento de repulsa que afecta las actitudes de la gran mayoría de los italianos hacia todos los aspectos de su sistema político. Escogimos México como quinto país para tener al menos una democracia no integrada «en la comunidad atlántica». Difícilmente puede considerarse a México un representante de las naciones jóvenes de Asia y África, aunque probablemente ningún país podría representar en solitario la variedad de estructuras sociopolíticas y de experiencias históricas de estas naciones jóvenes. México tiene en común con muchas de estas naciones un elevado índice de industrialización y urbanización, así como un aumento en el nivel educativo y regresión del analfabetismo. Antes de la revolución, los órganos políticos y gubernamentales de México eran estructuras esencialmente ajenas, extractivas y explotadoras, que descansaban, inestables, sobre una sociedad constituida fundamentalmente por grupos familiares, locales, étnicos y estamentales. En los últimos treinta o cuarenta años, sin embargo, la revolución mexicana ha afectado profundamente la estructura social y política y ha estimulado aspiraciones y expectativas modernas y democráticas.'· En contraste con Italia, donde gran parte de la población tiende a considerar que el sistema político es una fuerza ajena y explotadora, muchos mexicanos se inclinan a con24. 25. 26.

D. A. Binehy, Church and State in Fascist Italy, Londres, 1941. Edward C. Banfie1d, The Moral Basis of a Backward Society, Gleneoe, m., 1958, pp. 7 Y ss. Roben E. Seoll, Mexican Government in Transirion, Urbana, nI., 1959, pp. 56 Y ss.


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siderar su revolución como un instrumento de democratización definitiva y modernización económica y social. Al mismo tiempo, la infraestructura democrática mexicana es relativamente nueva. La libertad de organización política es más formal que real, y la corrupción está muy extendida en todo el sistema político. Estas condiciones pueden explicar la interesante ambivalencia de la cultura política mexicana: muchos mexicanos carecen de habilidad y experiencia políticas, pero no obstante su esperanza y confianza son elevadas; además, combinadas con estas tendencias aspirantes a la participación, tan extendidas, se da también el cinismo de la burocracia e infraestructura políticas. México es el menos «moderno» de nuestros cinco países: es decir, existe todavía una población campesina relativamente grande con orientación tradicional y un elevado índice de analfabetismo. Tal vez el caso de México pueda ofrecer datos útiles sobre las características de la cultura política en países no occidentales, que pasan por experiencias semejantes en la modernización y democratización. En esta breve comparación de la experiencia político-histórica de estos cinco países hemos formulado hipótesis acerca de las diferencias que podemos encontrar en su cultura política. Sin embargo, las conclusiones acerca de la cultura política, extraídas de la historia, dejan sin contestar la pregunta de hasta qué punto continúa viviendo la experiencia histórica de un país en los recuerdos, sentimientos y expectativas de su población, en qué forma puede decirse que continúa viviendo, qué elementos de la población son los portadores de qué recuerdos históricos, y con qué intensidad lo son. En este caso pueden combinarse los métodos científicos más modernos con los enfoques más tradicionales en nuestra búsqueda de la historia viva en las culturas políticas de los pueblos.

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