MAKALAH AUDIT KINERJA PADA SEKTOR PUBLIK
OLEH AEGISIA SUKMAWATI (C1C01010) ADE BAKTI PRATAMA (C1C011024) AHMAD NOUVAL (C1C011029) DEVA ALVINA (C1C011043)
JURUSAN AKUNTANSI FAKULTAS EKONOMI
UNIVERSITAS JAMBI
KATA PENGANTAR
Segala puji bagi Allah SWT, Tuhan semesta alam yang telah melimpahkan rahmat serta hidayah, sehingga penulis dapat menyelesaikan makalah yang berjudul “AUDIT KINERJA PADA SEKTOR PUBLIK” tepat pada waktunya. Penulis mengucapkan terima kasih kepada Ibu Misni Erwati, S.E.,M,.Si. sebagai dosen mata kuliah Akuntansi Sektor Publik atas arahan dan bimbingannya. Penulis juga mengucapkan terima kasih kepada berbagai pihak yang turut membantu baik secara moril maupun meteril dalam proses penyelesaian makalah ini. Penulis menyadari bahwa dalam penulisan makalah ini masih terdapat kekurangan. Sehubungan dengan hal tersebut, penulis mengharapkan kritik dan saran yang bersifat membangun guna mewujudkan makalah yang lebih baik di masa mendatang. Penulis berharap semoga makalah ini dapat memberikan manfaat kepada para pembaca.
Jambi, 15 Januari 2013
Penulis
i
DAFTAR ISI
I.
KATA PENGANTAR .................................................................................................
i
DAFTAR ISI ................................................................................................................
ii
PENDAHULUAN 1.1
Latar Belakang ....................................................................................................
1
1.2
Tujuan Penulisan ................................................................................................
2
1.3
Metode Penulisan ...............................................................................................
2
II.
PERUMUSAN MASALAH
....................................................................................
3
III.
PEMBAHASAN 3.1
Perkembangan Audit Kinerja .............................................................................
4
3.2
Definisi Audit Kinerja ........................................................................................
6
3.3
Pentingnya Audit Kinerja ...................................................................................
8
3.4
Audit Kinerja untuk Akuntabilitas Publik ..........................................................
9
3.5
Keterkaitan Audit Kinerja dengan Manajemen Kinerja ..................................
10
3.6
Istilah-istilah yang Dipergunakan dalam Audit Kinerja
................................
10
3.7
Perbedaan antara Audit Kinerja dan Audit Keuangan .....................................
12
3.8
Karakteristik Audit Kinerja ................................................................................
13
3.9
Manfaat Audit Kinerja .......................................................................................
15
3.10 Tujuan Audit Kinerja ..........................................................................................
16
3.11 Jenis-jenis Audit Kinerja ..................................................................................
17
3.12 Proses dan Tahapan Audit Kinerja ...................................................................
20
3.13 Peran Auditor dalam Audit Kinerja ...................................................................
34
ii
IV.
PENUTUP 4.1
Kesimpulan ......................................................................................................
35
4.2
Rekomendasi .....................................................................................................
36
V.
DAFTAR PUSTAKA .................................................................................................
37
VI.
LAMPIRAN ................................................................................................................
38
iii
I. PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Reformasi yang terjadi tahun 1998 membawa dampak yang signifikan dalam pengelolaan keuangan negara. Sekitar sepuluh tahun terakhir, tuntutan masyarakat akan transparansi dan akuntabilitas dalam pengelolaan dana masyarakat oleh pemerintah semakin meningkat. Masyarakat ingin mengetahui apakah berbagai program telah tercapai dan apakah tercapainya program tersebut telah dilakukan dengan prinsip ekonomi (kehematan), dengan cara efisien, dan dengan hasil yang efektif atau yang lebih dikenal dengan istilah spend well, spend less, spend wisely. Keinginan dan tuntutan masyarakat tersebut belum sepenuhnya dapat dipenuhi apabila hanya mengandalkan hasil audit laporan keuangan yang memuat opini tentang neraca, perbandingan anggaran dan realisasi, arus kas, dan catatan atas laporan keuangan. Masyarakat ingin mengetahui apakah penyelenggaraan kegiatan oleh pemerintah dengan menggunakan dana publik dapat memberikan nilai lebih bagi peningkatan kesejahteraan masyarakat. Oleh sebab itu, perlu diadakan perluasan tujuan dan jenis audit dari audit keuangan menuju audit kinerja (performance audit). Audit kinerja (performance audit) terhadap sektor publik dapat membantu masyarakat dalam mengetahui kinerja yang lebih lengkap dari organisasi masyarakat (public). Audit Kinerja dapat dilakukan baik pada sektor swasta maupun sektor publik dan badan pemerintah, karena dari semua tujuan kepentingan masyarakat merupakan prioritas utama. Audit kinerja bertujuan untuk mengevaluasi kinerja dan mengidentifikasi kesempatan untuk peningkatan rekomendasi guna perbaikan atau tindakan lebih lanjut. Selama ini, hasil dari audit kinerja cenderung diasumsikan sebagai informasi yang ditujukan kepada konsumsi pihak internal perusahaan, karena menelaah secara sistematik kegiatan organisasi dalam hubungannya dengan tujuan tertentu. Padahal laporan audit kinerja ini juga bisa digunakan oleh pihak eksternal untuk pengambilan keputusan.
1
1.2
Tujuan Penulisan
1. Mengetahui perkembangan audit kinerja 2.
Mengetahui definisi audit kinerja
3.
Mengetahui pentingnya audit kinerja
4.
Menganalisis audit kinerja untuk akuntabilitas publik
5.
Menganalisis keterkaitan audit kinerja dengan manajemen kinerja
6.
Mengetahui istilah-istilah yang dipergunakan dalam audit kinerja
7.
Mengidentifikasi perbedaan antara audit kinerja dan audit keuangan
8.
Mengidentifikasi karakteristik audit kinerja
9.
Menganalisis manfaat audit kinerja
10. Mengidentifikasi tujuan audit kinerja 11. Mengetahui jenis-jenis audit kinerja 12. Menganalisis proses dan tahapan audit kinerja 13. Mengetahui peran audit kinerja
1.3 Metode Penulisan Metode penulisan yang diimplementasikan dalam makalah ini ialah metode pustaka, yakni dengan menggali berbagai data yang dibutuhkan dari buku. Selanjutnya, dengan metode diskusi. Diskusi dilakukan antar sesama anggota kelompok dan pihak lain yang memilki informasi yang berelasi dengan judul yang diusung pada makalah ini. Kemudian, dalam proses penyelesaian makalah juga menggunakan data yang diperoleh via internet.
2
II. PERUMUSAN MASALAH 1.
Bagaimanakah perkembangan audit kinerja?
2.
Apakah yang dimaksud dengan audit kinerja?
3.
Apakah pentingnya audit kinerja?
4.
Bagaimanakah relasi antara audit kinerja terhadap akuntabilitas publik?
5.
Apakah keterkaitan audit kinerja terhadap manajemen kinerja?
6.
Apa sajakah istilah-istilah yang digunakan dalam audit kinerja?
7.
Apakah perbedaan antara audit kinerja dan audit keuangan?
8.
Apakah karakteristik audit kinerja?
9.
Apakah manfaat audit kinerja?
10. Apakah tujuan dari audit kinerja? 11. Apakah jenis-jenis audit kinerja? 12. Bagaimanakah proses dan tahapan audit kinerja? 13. Apakah peran auditor dalam audit kinerja?
3
III. 3.1
PEMBAHASAN
Perkembangan Audit Kinerja Leo Herbert dalam bukunya Auditing the Perfomance of Management membuat
gambaran yang cukup komprehensif tentang pengetahuan dan perkembangan audit yang diperlukan dalam bidang audit, seperti yang terlihat pada figur 3.1.1 AUDIT SOSIAL
Sistem perencanaan & pengendalian AUDIT AUDIT PROGRAM Objek laporan keuangan
Standar keuangan Audit PDE Prinsip pelaporan keuangan Uji dalam audit Standar audit Perluasan prosedur audit Prosedur audit AUDIT LAPORAN KEUANGAN laba rugi Audit Fokus neracapada fokuslaporan pada neraca
Akuntansi manajemen Perencanaan pajak Audit internal Konsultasi pajak
AUDIT MANAJEMEN Analisis biaya &
manfaat Biaya standar Rekaman Komputer Pengendalian Laporan yang seragam Analisis biaya dan anggaran Akuntansi Biaya
Audit kepatuhan
Anggaran Akuntansi Pajak akuntansi Audit penerimaan dan pengeluaran biaya AUDIT KEUANGAN
Gambar 3.1.1 Perkembangan Audit dan Pengetahuan yang Diperlukan dalam Bidang Audit Sumber: Leo,Herbert. Auditing the Perfomance of Management. Wodsworth, Inc US. 1979. Hal 10.
4
Bedasarkan figur tersebut, diketahui bahwa audit kinerja mengalami proses, demikian pula dengan pengetahuan dan kompetisi yang dibutuhkan. Sebelum mencapai bentuknya, audit kinerja mengalami evolusi yang cukup lama, dimulai dari financial statement auditing pada tahum 1930, dilanjutkan dengan management auditing pada tahun 1950 dan program auditing pada tahun 1970. Dalam kurun waktu yang hampir bersamaan, tahun 1971 Elmer B Staat dari United State Comptoreller General Accounting Office untuk pertama kalinya memperkenalkan audit kinerja (performance audit) pada kongres INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Intitution), di Montreal, Kanada. Sejak itu, audit kinerja yang merupakan perluasan audit keuangan mulai diimplementasikan pada audit sektor publik oleh Supreme Public Institution di seluruh dunia. Pelaksanaan audit kinerja di seluruh dunia, termasuk di Indonesia terus mengalami pasang surut. Sebagai gambaran pada Netherland Court of Audit (BPK Belanda), perkembangan audit dimulai dengan pemberian mandat untuk melakukan audit kinerja pada tahun 1976. Pada awalnya, audit kinerja berfokus pada efisiensi. Kemudian, mereka mulai menyusun dan menyempurnakan manual audit kinerja yang ada. Pada perkembangannya, mereka mengintegrasi teknologi informasi dan komunikasi dalam audit kinerja (antara lain untuk menganalisis data) serta menggunakan pendekatan strategis dalam menyusun tema audit. Pada BPK Belanda, tema audit yang berfokus pada mutu dan akuntabilitas kebijakan pemerintah merupakan perluasan dari audit keuangan yang berfokus pada penganggaran. Di Australian National Audit Office (BPK Australia), audit kinerja dimulai pada tahun 1970-an. Audit kinerja mulai berkembang di Australia karena ketertarikan pemerintah, parlemen, dan masyarakat terhadap efektivitas program dan efisiensi administrasi pemerintah. Pada saat itu, departemen pemerintah banyak diberikan kebebasan untuk mengelola operasi mereka, dengan sedikit kendali dari pusat. Pada awalnya, pemeriksaan kinerja hanya divisi kecil dari ANAO. Antara tahun 1980-1983, ANAO hanya membuat tujuh laporan audit kinerja. Saat ini, ANAO membuat hampir 50 laporan audit kinerja setiap tahunnya. Di Indonesia, audit kinerja mulai diperkenalkan pada tahun 1976 yang dimulai dengan management audit course di Badan Pemeriksaan Keuangan (BPK) dengan bekerja sama dengan US-GAO. Serupa dengan negara lain, audit kinerja di Indonesia juga mengalami pasang surut. Sejak tahun 2004-2007, BPK telah melaksanakan 99 audit kinerja, dengan rincian 37 audit 5
di kantor pusat dan 62 audit di kantor perwakilan daerah. Rekap audit kinerja pada tahun 20042007 dapat dilihat di grafik 3.1.2. Grafik ini menunjukkan audit kinerja atas BUMN masih sangat sedikit. Grafik Audit Kinerja
Gambar 3.1.2 Rekap pemeriksaan BPK tahun 2004-2007
3.2 Definisi Audit Kinerja Secara etimologi, audit kinerja terdiri atas dua kata, yaitu “audit” dan “kinerja”. Audit menurut Arens adalah kegiatan mengumpulkan dan mengevaluasi terhadap bukti-bukti yang dilakukan oleh yang kompeten dan independen untuk menentukan dan melaporkan tingkat kesesuaian antara kondisi yang ditemukan dan kriteria yang ditetapkan. Sedangkan menurut Stephen P Robbins, kinerja merupakan hasil evaluasi terhadap pekerjaan yang telah dilakukan dibandingkan dengan kriteria yang telah ditetapkan bersama. Di pihak lain. Ayuha menjelaskan, “Perfomance is the way of job or task is done by an individual, a group of organization”. Dari kedua definisi tersebut, terlihat bahwa istilah kinerja mengarah pada dua hal yaitu proses dan hasil yang dicapai. Definisi yang cukup komprehensif diberikan oleh Malan, Fountain, Arrowsmith, dan Lockridge (1984), sebagai berikut.
6
“Perfomance auditing is a systematic process of objectively obtaining dan evaluating evidence regarding the performance of an organization, program, function, or activity. Evaluation is made in terms of its economy and efficiency of operations, effectiveness in achieving of desire results, and compliance with relevan policies, law, and regulations, for the purposes of ascertaining the degree of correspondence between performance and established criteria and communicating the results to interest the users. The performance audit function provides an independent, third-party review of management’s performance and the degree to which the perfomanced of audited entity meets pre-stated expectation”. [“Audit kinerja merupakan suatu proses sistematis dalam mendapatkan dan mengevaluasi bukti yang secara objektif atas suatu kinerja organisasi, program, fungsi, atau kegiatan. Evaluasi dilakukan bedasarkan aspek ekonomi dan efisiensi operasi, efektivitas dalam mencapai hasil yang diinginkan, serta kepatuhan terhadap peraturan, hukum, dan kebijakan yang terkait. Tujuan dari evaluasi adalah untuk mengetahui tingkat keterkaitan antara kinerja dan kriteria yang ditetapkan serta mengomunikasikan hasilnya kepada pihak-pihak yang berkepentingan. Fungsi dari audit kinerja ialah memberikan review dari pihak ketiga atas kinerja manajemen dan menilai apakah kinerja organisasi dapat memenuhi harapan.”] Selanjutnya, Pasal 4 ayat (3) UU No 15 Tahun 2004 Tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, mendefinisikan audit kinerja sebagai audit atas pengelolaan keuangan negara yang terdiri atas pemeriksaan aspek ekonomi dan efisiensi serta pemeriksaan aspek efektivitas. Kemudian, bedasarkan PP No. 60 Tahun 2008 tentang SPIP mendefinisikan audit kinerja sebagai audit atas pengelolaan keuangan negara dan pelaksanaan tugas dan fungsi instansi pemerintah yang terdiri atas aspek kehematan, efisiensi, dan efektivitas. Dari berbagai definisi di atas dapat disimpulkan bahwa audit kinerja adalah audit yang dilakukan secara objektif dan sistematis terhadap berbagai bukti untuk menilai kinerja entitas yang diaudit dalam hal ekonomi, efisiensi, dan efektivitas.
7
3.3 Pentingnya Audit Kinerja
a. Pemerintah Bagi pemerintah, audit kinerja dapat menjadi ukuran penilaian dan perbaikan atas 3E (ekonomi, efektivitas, dan efisiensi) dari program kegiatan pemerintah dan pelayanan publik.
b. Legislatif & Masyarakat Memberikan informasi independen apakah uang negara digunakan secara 3E serta mendukung pengawasan dan pengambilan keputusan oleh legislatif.
c. BPK Melakukan peningkatkan kematangan organisasi dan nilai BPK di masyarakat, meningkatkan motivasi pemeriksa, dan mendorong kreativitas dan pembelajaran.
Lebih lanjut, audit sektor publik tidak hanya memeriksa serta menilai kewajaran laporan keuangan sektor publik, tetapi juga menilai ketaatan aparatur pemerintahan terhadap undang-undang dan peraturan yang berlaku. Disamping itu, audit sektor publik juga memeriksa dan menilai sifat-sifat hemat (ekonomis), efisien serta keefektifan dari semua pekerjaan, pelayanan atau program yang dilakukan pemerintah. Dengan demikian, bila kualitas audit kinerja sektor publik rendah, akan mengakibatkan risiko tuntutan hukum (legitimasi) terhadap pejabat pemerintah dan akan muncul kecurangan, korupsi, kolusi serta berbagai ketidakberesan. Sehubungan dengan itulah, audit kinerja memegang peran yang sangat esensial dalam suatu organisasi atau lembaga yang berkaitan dengan dana masyarakat.
8
3.4 Audit Kinerja untuk Akuntabilitas Publik Akuntabilitas publik meliputi : 1. Akuntabilitas kejujuran dan akuntabilitas hukum (accountability for probity and legality) 2. Akuntabilitas proses (process accountability) 3. Akuntabilitas program (program accountability) 4. Akuntabilitas kebijakan (policy accountability) Akuntabilitas Publik tidak bisa dipisahkan dari prinsip-prinsip tata kelola pemerintahan yang baik (Good Governance). Salah satu tata kelola yang baik ialah dengan adanya kinerja yang baik. Kinerja inilah dapat diidentifikasi dan dievaluasi melalui audit kinerja. Oleh sebab itu, audit kinerja sangat diperlukan dalam akuntabilitas publik, terutama dalam hal menilai tingkat keberhasilan kinerja suatu kementerian atau lembaga pemerintah dan memastikan sesuai atau tidaknya sasaran kegiatan yang menggunakan anggaran dan transparansi dalam pelaksanaannya. Pada sektor publik, audit kinerja dilakukan untuk meningkatkan akuntabilitas berupa peningkatan pertanggungjawaban manajemen kepada lembaga perwakilan, pengembangan bentuk-bentuk laporan akuntabilitas, perbaikan indikator kinerja, perbaikan perbandingan kinerja antara organisasi sejenis yang diperiksa, serta penyajian informasi yang lebih jelas dan normatif.
9
3.5 Keterkaitan Audit Kinerja dengan Manajemen Keuangan Audit kinerja dapat dilaksanakan oleh pihak auditor internal atau auditor eksternal yang profesional dan kompeten sehingga menjamin objektivitas hasil audit. Dalam melaksanakan audit kinerja penting bagi auditor untuk memiliki pengetahuan yang memadai tentang pengelolaan terhadap hasil-hasil, khususnya sistem perencanaan, penganggaran dan sistem pengindikator kinerja yang dimiliki atau melekat pada suatu instansi pemerintah, yang mana informasi ini dipegang oleh manajemen keuangan. Pendekatan auditor pada bagian ini bertujuan untuk memperoleh dokumen yang mencukupi untuk memeriksa peraturan dasar organisasi dan memahami sejarah serta kondisi operasi sekarang. Auditor seharusnya mengenal struktur organisasi, sistem pengendalian, laporan keuangan, sistem informasi, pegawai dan pelaksanaan adminsistratif . Mendekati akhir pendekatan ini, auditor seharusnya memperoleh informasi mengenai hukum yang terkait, pernyataan kebijakan, dokumen dan catatan penelitian terdahulu, laporan audit sebelumnya, dan studi lain yang dilakukan oleh departemen. Auditor harus memperoleh gambaran mengenai informasi dasar yang berkaitan organisasi dengan mendapatkan bagan organisasi, uraian tertulis, serta bagan alir dari proses kerja dan sistem informasi. Auditor juga harus memperoleh informasi mengenai kebijakan dan prosedur administrasi dan personalia, serta mengindentifikasi dan memperoleh prosedur operasi.
3.6 Istilah-istilah dalam Audit Kinerja Ada istilah umum yang digunakan dalam audit kinerja, di antaranya performance audit dan Value For Money (VFM) audit. VFM audit mengacu pada penilaian apakah manfaat yang dihasilkan oleh suatu program lebih besar dari biaya yang dikeluarkan atau masih mungkinkah melakukan pengeluaran dengan bijak. Istilah VFM audit banyak digunakan di Kanada dan negara persemakmurannya. Secara internasional, performance audit ialah istilah resmi yang digunakaan kalangan INTOSAI. Istilah yang juga sering dijumpai ialah audit manajemen, audit operasional, atau audit ekonomi dan efisiensi. Istilah ini digunakan untuk menilai dalam aspek ekonomi dan efisiensi dari pengelolaan organisasi. Istilah lain ialah audit program atau audit efektivitas yang 10
ditujukan untuk menilai manfaat atau pencapaian suatu program. Gabungan antara audit manajemen atau operasional dan audit program merupakan audit kinerja. Audit kinerja terkait erat dengan konsep akuntabilitas yang dikenal dengan istilah akuntabilitas kinerja. Akuntabilitas kinerja instansi pemerintah antara lain diatur melalui Inpres No.7 tahun 1999 tentang Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (AKIP). Beberapa istilah yang sering dikaitkan dalam konteks audit kinerja adalah 1. Kinerja (performance) adalah gambaran mengenai pencapaian, prestasi atau unjuk kerja dari instansi pemerintah 2. Indikator kinerja (performance indicator) adalah deskripsi kuantitatif atau kualitatif terhadap tercapaiannya kinerja. Indikator kinerja dapat digunakan sebagai salah satu alat untuk menilai dan melihat perkembangan yang dicapai selama jangka waktu terterntu. 3. Indikator kinerja kunci (key performance indicator) adalah indikator kinerja yang memiliki fokus pada aspek kinerja yang penting bagi keberhasilan organisasi. 4. Efisiensi berkaitan dengan hubungan antara input yang digunakan untuk menghasilkan output. Efisiensi lazimnya dinyatakan dalam bentuk indeks, rasio, unit, atau bentuk lainnya (misalnya: dalam bentuk perbandingan). Secara umum efisiensi berkaitan dengan produktivitas. 5. Efektivitas berkaitan dengan pencapaian hasil (outcome) yang ditetapkan telah dicapai dengan output. Output sektor publik umumnya adalah jasa berupa layanan terhadap masyarakat. Output dikatakan efektif jika memberi pengaruh sesuai yang diharapkan.
11
3.7 Perbedaan antara Audit Kinerja dan Audit Keuangan No 1.
Perbedaan Tujuan
Audit Kinerja
Audit Keuangan
Menilai apakah audit telah mencapai Menilai tujuan atau harapan yang ditetapkan.
benar
apakah dan
akun-akun
disajikan
secara
wajar. 2.
3.
4.
Dasar
Ekonomi, ilmu politik, sosiologi, dan Akuntansi.
Akademik
lain-lain.
Metode
Bervariasi antara satu proyek dan Kurang
Fokus
lebih
telah
proyek lain .
terstandardisasi.
Program dan kegiatan organisasi.
Sistem akuntansi dan sistem manajemen.
5.
6.
Kriteria
Lebih subjektif
Penilaian
Terdapat kriteria yang unik untuk
Kriteria
masing-masing audit.
kegiatan audit
Laporan
Struktur dan isi laporan bervariasi
Dipublikasikan secara tidak tetap (ad hoc basis )
Kurang subjektif untuk
semua
Bentuk laporan kurang lebih terstandardisai
Dipublikasikan
secara
berkala Sumber : The Swedish National Audit Office Handbook In Permormance Auditing : Theory and Practice 1.
Lingkup audit keuangan meliputi seluruh laporan keuangan, sedangkan audit kinerja lebih spesifik dan fleksibel dalam pemilihan subjek, objek, dan metodolgi audit.
2.
Audit keuangan merupakan audit reguler sedangkan audit kinerja bukan merupakan audit reguler karena tidak harus dilaksanakan setiap tahun atau secara berkala.
3.
Opini/Pendapat yang diberikan dalam audit keuangan bersifat baku yaitu unqualified, qualified, adverse atau disdalmer, sedangkan audit kinerja bukan merupakan audit dengan jenis opini yang sudah ditentukan (formalized opinion ).
4.
Audit kinerja dilaksanakan dengan dasar pengetahuan yang bersifat multidisiplin dan lebih banyak menekankan pada kemampuan analisis daripada sebatas pengetahuan akuntansi.
12
5.
Audit kinerja bukanlah bentuk audit berdasarkan checklist, kompleksitas, dan keragaman. Pertanyaan dalam audit kinerja mengisyaratkan agar auditor dibekali dengan kemampuan berkomunikasi yang baik
3.8 Karakteristik Audit Kinerja Adalah sesuatu yang hanya dimiliki oleh audit kinerja yang membedakan audit kinerja dengan jenis audit lainnya . Berikut ini adalah beberapa karakteristik dari audit kinerja: 1. Audit kinerja berusaha mencari jawaban atas dua pertanyaan dasar berikut a. Apakah sesuatu yang benar telah dilakukan (doing the right things )? b. Apakah sesuatu telah dilakukan dengan cara yang benar (doing the things right)? Pertanyaan pertama ditujukan terutama bagi pembuat kebijakan. Tujuannya adalah untuk mengevaluasi apakah kebijakan telah diputuskan dengan tepat. Pertanyaan kedua ditujukan untuk mengetahui sejauh mana kebijakan yang diambil telah diterapkan dengan benar atau apakah kebijakan tersebut telah dilaksanakan dengan cara-cara yang memadai. Kedua pertanyaan tersebut merupakan makna dari efektivitas dan efisiensi tidak selalu berbanding lurus. Suatu kegiatan yang telah dilakukan secara efektif belum tentu berarti bahwa kegiatan itu telah dilakukan secara efisien, demikian juga sebaliknya.
2. Proses audit kinerja dapat dihentikan apabila pengujian terinci dinilai tidak akan memberikan nilai tambah yang signifikan bagi perbaikan manajemen atau kondisi internal lembaga audit dinilai tidak mampu untuk melaksankan pengujian terinci.
Profesor Soemardjo Tjitrosidojo (1980) memberikan karakteristik audit kinerja sebagai berikut a. Pemeriksaan operasional dengan menggunakan perbandingan dengan cara pemeriksaan oleh dokter haruslah merupakan pemeriksaan semacam “medical check up”, (penelitian kesehatan) dan bukan merupakan pemeriksaan semacam “otopsi post mortem”(pemeriksaan mayat). Jadi, pemeriksaan seharusnya dimaksudkan agar si pasien memperoleh petunjuk
13
agar ia selanjutnya dapat hidup lebih sehat dan bukan sebagai pemeriksaan untuk menganalisis sebab-sebab kematian mayat. b. Pemeriksa haruslah wajar (fair), objektif dan realities, mengingat bahwa ia harus dapat menjangkau hari depan organisasi yang diperiksanya. Ia harus dapat berpikir secara dinamis, konstruktif, dan kreatif, :mengingat bahwa dalam tugasnya ia harus berhadapan dengan banyak orang yang sifat serta tingkah lakunya beranekaragam. Ia harus dapat bertindak seccara diplomatis seterusnya ia haruslah sensitif dalam menghadapi masalah-masalah yang pelik dalam tugas serta tangguh untuk tetap bertekad meneruskan suatu penyelidikan sampai akhirnya berhasil. c. Pemeriksa (atau setidak-tidaknya tim pemeriksa secara kolektif ) harus mempunyai pengetahuan dan ketrampilan dari berbagai macam bidang seperti ekonomi, hukum, moneter, statistik, komputer, keinsinyuran, dan sebagainya . d. Agar pemeriksaan dapat berhasil dengan baik, pemeriksa harus dapat berpikir dengan menggunakan sudut pandangan pejabat pimpinan organisasi yang diperiksanya. Ia harus mendapat dukungan dari pimpinan tertinggi, pemeriksa harus benar-benar mengetahui persoalan yang dihadapinya, dapat mengantisipasi masalah serta cara penyelesaiannya, dan memberikan gambaran tentang perbaikan-perbaikan yang dapat diterapakan dalam organisasi yang diperiksa. e. Pemeriksaan operasional harus dapat berfungsi sebagai suatu”early warning system” (sistem peringatan dini) agar pimpinan secara tepat pada waktunya, setidak-tidaknya sebelum terlambat dapat mengadakan tindakan-tindakan korektif yang mengarah kepada perbaikan organisasinya Karakteristik diatas sangat relevan dengan konsep audit kinerja sebagai audit for management bukan audit to management. Dalam audit for management, auditor harus memberikan rekomendasi perbaikan bagi manajemen sebagai upaya peningkatan akuntabilitas dan kinerja entitas yang diaudit.
14
3.9 Manfaat Audit Kinerja
A.
Peningkatan Kinerja
1. Mengidentifikasi Masalah dan Alternatif Penyelesaiannya Auditor sebagai pihak independen dapat memberi pandangan kepada manajemen untuk melihat permasalahan secara lebih detail dari sisi operasional. Sehubungan dengan itu, auditor dapat melakukan diskusi dengan orang-orang yang bergelut dalam operasional dan menginformasikan hal tersebut kepada manajemen 2. Mengidentifikasi Sebab-sebab Aktual dari Suatu Masalah Yang Dapat Dihadapi oleh Kebijaksanaan Manajemen atau Tindakan Lainnya. Auditor harus dapat menetapkan masalah yang aktual dan solusi untuk mengatasinya. Auditor sebaiknya tidak memberi rekomendasi atau usulan bila ia tidak dapat membantu proses rekomendasi tersebut. 3. Mengidentifikasi
Peluang
dan
Kemungkinan
untuk
Mengatasi
Keborosan
dan
Ketidakefisienan. Pengurangan biaya merupakan hal yang penting dalam audit kinerja. Namun, penghematan biaya dapat menjadi suatu hal yang besar dalam jangka waktu yang panjang. Biaya harus berada pada tingkat yang tepat dan jika perlu melakukan pemotongan. Keputusan mengurangi biaya haruslah mempertimbangankan dampaknya bagi kegiatan operasional. 4. Mengidentifikasi Kriteria untuk Menilai Pencapaian Tujuan Organisasi Pada situasi tertentu, kriteria tidak ada. Oleh sebab itu, auditor dapat membantu manajemen dalam membangun kriteria itu. 5. Melakukan Evaluasi atas Sistem Pengendalian Internal Auditor harus menentukan apakah mekanisme telah menyediakan informasi tentang efektivan operasional, yaitu: (1). Apakah ada perbedaan tingkat kedalaman atau detail laporan; (2). Apakah ada informasi yang belum disajikan dalam laporan; (3). Apakah indikator kerja telah dipertimbangkan dalam penyusunan laporan.
15
6. Menyediakan Jalur Komunikasi antara Tataran Operasional dan Manajemen Audit kerja dapat menjadi sarana untuk menyampaikan permasalahan yang tidak dapat tersalurkan melalui struktur komunikasi yang telah disususun organisasi tersebut. 7. Melaporkan Ketidakberesan Audit kerja dapat menjadi sarana untuk menyampaikan kepada manajemen setiap penyimpangan yang terjadi sehingga kerugian dan dampak yang lebih besar dapat diatasi.
B. Peningkatan Akuntabilitas Publik
Pada sektor publik, audit kinerja dilakukan untuk meningkatkan akuntabilitas berupa perbaikan pertanggungjawaban manajemen kepada lembaga perwakilan, pengembangan bentukbentuk laporan akuntabilitas; perbaikan indikator kinerja, perbaikan perbandingan pekerja antara organisasi sejenis yang diperiksa, serta penyajian informasi yang jelas dan informatif. Perubahan dan perbaikan dapat terjadi karena temuan atau rekomendasi audit. Umumnya, rekomendasi dapat menjadi kunci atas perubahan dan perbaikan. Oleh sebab itu, penyusunan rekomendasi yang baik perlu diperhatikan.
3.10 Tujuan Audit Kinerja
Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN) menyatakan bahwa audit kinerja mencakup tujuan yang luas dan bervariasi, termasuk tujuan yang berkaitan dengan penilaian hasil dan efektivitas program, ekonomi dan efisiensi, pengendalian internal, ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku, serta bagaimana cara untuk meningkatkan efektivitas. Jadi, dapat disimpulkan bahwa tujuan dasar dari audit kinerja ialah menilai suatu kinerja suatu organisasi, program, atau kegiatan yang meliputi audit atas aspek ekonomi, efisiensi, dan efektivitas. Audit kinerja (performance audit) merupakan perluasan atas audit laporan keuangan atas prosedur dan tujuan.
16
3.11 Jenis Audit Kinerja Audit yang dilakukan dalam audit kinerja meliputi audit ekonomi, audit efisiensi dan audit efektivitas. Audit ekonomi dan audit efisiensi disebut management audit atau operational audit, sedangkan audit efektivitas disebut program audit.
a.
Audit Ekonomi Konsep yang pertama dalam pengelolaan organisasi sektor publik ialah ekonomi,
yang berarti pemerolehan input dengan kualitas dan kuantitas tertentu pada harga yang terendah. Ekonomi merupakan perbandingan antara input dan input value yang dinyatakan dalam satuan moneter. Ekonomi terkait dengan sejauh mana organisasi sector publik dapat meminimalisir input resource yang digunakan, yaitu dengan menghindari pengeluaran yang boros dan tidak produktif.
b. Audit Efisiensi Konsep kedua dalam manajemen organisasi sector publik ialah efisiensi, yaitu pencapaian output yang maksimal dengan input tertentu atau dengan penggunaan input yang terendah untuk mencapai output tertentu. Efisiensi merupkan perbandingan input/output yang dikaitkan dengan standar kinerja atau target yang telah ditetapkan.
Dapat disimpulkan bahwa ekonomi memiliki arti biaya terendah, sedangkan efisiensi mengacu pada rasio terbaik antara output dan biaya (input). Ini dikarenakan keduanya diukur dalam unit yang berbeda, maka efisiensi dapat terwujud ketika dengan sumber daya yang ada dapat dicapai output yang maksimal atau output tertentu dapat dicapai dengan sumber daya yang sekecil-kecilnya. Audit ekonomi dan efisiensi bertujuan untuk menentukan suatu entitas telah memperoleh, melindungi, menggunakan sumber dayanya secara ekonomis, dan efisien. Selain itu, juga bertujuan untuk menentukan dan mengidentifikasi penyebab terjadinya praktik-praktik yang tidak ekonomis dan efisien, termasuk ketidakmampuan organisasi untuk mengelola sistem informasi, administrasi, dan struktur organisasi.
17
Menurut The General Accounting Office Standards (1994), beberapa hal yang perlu dipertimbangkan dalam audit ekonomi dan efisiensi, yaitu dengan mempertimbangkan apakah entitas yang diaudit telah: (1) mengikuti ketentuan pelaksanaan pengadaan yang sehat; (2) melakukan pengadaan sumber daya (jenis, mutu dan jumlah) sesuai dengan kebutuhan pada biaya terendah; (3) melindungi dan memelihara semua sumber daya yang ada secara memadai; (4) menghindari duplikasi pekerjaan atau kegiatan yang tanpa tujuan atau kurang jelas tujuannya; (5) menghindari adanya pengangguran sumber daya atau jumlah pegawai yang berlebihan; (6) menggunakan prosedur kerja yang efisien; (7) menggunakan sumber daya (staf, peralatan dan fasilitas) yang minimum dalam menghasilkan atau menyerahkan barang/jasa dengan kuantitas dan kualitas yang tepat; (8) mematuhi persyaratan peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan perolehan, pemeliharaan dan penggunaan sumber daya negara; (9) melaporkan ukuran yang sah dan dapat dipertanggungjawabkan mengenai kehematan dan efisiensi (Mardiasmo, 2002). Untuk dapat mengetahui apakah organisasi telah menghasilkan output yang optimal dengan sumber daya yang dimilikinya, auditor dapat membandingkan output yang telah dicapai pada periode yang bersangkutan dengan standar yang telah ditetapkan sebelumnya, kinerja tahun-tahunsebelumnya dan unit lain pada organisasi yang sama atau pada organisasi yang berbeda.
c. Audit Efektifitas Konsep yang ketiga dalam pengelolaan organisasi sektor publik adalah efektivitas. Efektivitas berarti tingkat pencapaian hasil program dengan target yang ditetapkan. Efektivitas merupakan perbandingan antara outcome dengan output. Outcome seringkali dikaitkan dengan tujuan (objectives) atau target yang hendak dicapai. Jadi dapat dikatakan bahwa efektivitas berkaitan dengan pencapaian tujuan. Sedangkan menurut Audit Commission (1986) disebutkan bahwa efektivitas berarti menyediakan jasa-jasa yang benar sehingga memungkinkan pihak yang berwenang untuk mengimplementasikan kebijakan dan tujuannya. Audit efektivitas bertujuan untuk menentukan tingkat pencapaian hasil atau manfaat yang diinginkan, kesesuaian hasil dengan tujuan yang ditetapkan sebelumnya dan menentukan apakah entitas yang diaudit telah mempertimbangkan alternatif lain yang memberikan hasil yang sama dengan biaya yang paling rendah. Secara lebih rinci, tujuan pelaksanaan audit efektivitas atau audit program adalah dalam rangka: (1) menilai tujuan program, baik yang baru maupun 18
yang sudah berjalan, apakah sudah memadai dan tepat; (2) menentukan tingkat pencapaian hasil suatu program yang diinginkan; (3) menilai efektivitas program dan atau unsur-unsur program secara terpisah; (4) mengidentifikasi faktor yang menghambat pelaksanaan kinerja yang baik dan memuaskan; (5) menentukan apakah manajemen telah mempertimbangkan alternatif untuk melaksanakan program yang mungkin dapat memberikan hasil yang lebih baik dan dengan biaya yang lebih rendah; (6) menentukan apakah program tersebut saling melengkapi, tumpang-tindih atau bertentangan dengan program lain yang terkait; (7) mengidentifikasi cara untuk dapat melaksanakan program tersebut dengan lebih baik; (8) menilai ketaatan terhadap peraturan perundangundangan yang berlaku untuk program tersebut; (9) menilai apakah sistem pengendalian manajemen sudah cukup memadai untuk mengukur, melaporkan dan memantau tingkat efektivitas program; (10) menentukan apakah manajemen telah melaporkan ukuran yang sah dan dapat dipertanggungjawabkan mengenai efektivitas program. Efektivitas berkenaan dengan dampak suatu output bagi pengguna jasa. Untuk mengukur efektivitas suatu kegiatan harus didasarkan pada kriteria yang telah ditetapkan sebelumnya. Jika hal ini belum tersedia, auditor bekerja sama dengan manajemen puncak dan badan pembuat keputusan untuk menghasilkan kriteria tersebut dengan berpedoman pada tujuan pelaksanaan suatu program. Meskipun efektivitas suatu program tidak dapat diukur secara langsung, ada beberapa alternatif yang dapat digunakan untuk mengevaluasi pelaksanaan suatu program, yaitu mengukur dampak atau pengaruh evaluasi oleh konsumen dan evaluasi yang menitikberatkan pada proses, bukan pada hasil. Tingkat komplain dan tingkat permintaan dari pengguna jasa dapat dijadikan sebagai pengukuran standar kinerja yang sederhana untuk berbagai jasa. Evaluasi terhadap pelaksanaan suatu program hendaknya mempertimbangkan apakah program tersebut relevan atau realistis, apakah ada pengaruh dari program tersebut, apakah program telah mencapai tujuan yang telah ditetapkan dan apakah ada cara-cara yang lebih baik dalam mencapai hasil.
19
3.12 Proses dan Tahapan Audit Kinerja
PROSES AUDIT Secara umum, proses audit kinerja memiliki sistematika: 1. Struktur audit kinerja 2. Tahapan audit kinerja 3. Kriteria atau indikator yang menjadi tolok ukur audit kinerja.
1.
Struktur Audit Kinerja
Pada dasarya, struktur audit adalah sama, hal yg membedakan adalah spesific tasks pada tiap tahap audit yg menggambarkan kebutuhan dari masing-masing audit. Secara umum, struktur audit kinerja terdiri atas: a. Tahap-tahap audit b. Elemen masing-masing tahap audit c. Tujuan umum masing-masing elemen d. Tugas-tugas yang diperlukan utuk mencapai setiap tujuan
2.
Tahapan Audit Kinerja
Audit kinerja merupakan perluasan dari audit keuangan dalam hal tujuan dan prosedurya. Berdasarkan kerangka umum struktur audit di atas, dapat dikembangkan struktur audit kinerja yang terdiri atas: A. Tahap pengenalan dan perencanaan (familiarization and planning phase) B. Tahap pengauditan (audit phase) C. Tahap pelaporan (reporting phase) D. Tahap penindaklanjutan (follow-up phase)
20
TAHAP Tahap pengenalan dan perencanaan (familiarization and planning phase)
ELEMEN Survei pendahuluan Review SPM
Tahapan audit (audit phase)
Review hasil-hasil program Review ekonomi Review kepatuhan
Tahap pelaporan (reporting phase)
Persiapan laporan Review dan revisi Pengiriman dan penyajian laporan
Tahap penindaklanjutan (follow-up phase)
Desain follow up Investigasi Pelaporan
A. TAHAP PENGENALAN & PERENCANAAN (Familiarization and Planning Phase)
Tahap pengenalan dan perencanaan terdiri dari dua elemen: a. Survei Pendahuluan (Preliminary Survey) Survei pendahuluan, bertujuan untuk menghasilkan research plan yang detail yg dapat membantu auditor dalam mengukur kinerja Auditor akan berupaya untuk memperoleh gambaran yang akurat tentang lingkungan organisasi yang diaudit, terutama berkaitan dengan: 1. Struktur dan operasi organisasi 2. Lingkungan manajemen 3. Kebijakan, standar, dan prosedur kerja
Deskripsi yang akurat tentang lingkungan organisasi yang diaudit akan membantu auditor untuk menentukan tujuan audit dan rencana audit secara detail, memanfaatkan sumber daya yang ada untuk berbagai hal yang bersifat material, mendesain tugas secara efisien dan menghindari kesalahan.
21
b.
Review Sistem Pengendalian (Control System Review) Review SPM, bertujuan untuk mengembangkan temuan berdasarkan perbandingan
antara kinerja dan kriteria yang telah ditetapkan sebelumnya. Pada audit keuangan, audit dimulai dengan review dan evaluasi terhadap SPI terutama yang berkaitan dengan prosedur akuntansinya. Pada audit kinerja, auditor harus menelaah SPM untuk menemukan kelemahan pengendalian yang signifikan agar menjadi perhatian manajemen dan untuk luas, sifat dan waktu pekerjaan pemeriksaan berikutnya SPM memberikan gambaran tentang metoda dan prosedur yg digunakan oleh organisasi untuk mengendalikan kinerjanya. Pengendalian manajemen bertujuan utk memastikan bahwa tujuan organisasi dicapai secara ekonomis, efisien, dan sesuai dengan hukum dan peraturan yang berlaku. Tiga langkah prosedur audit yg dilakukan pada review sistem pengendalian: 1. Menganalisis sistem manajemen organisasi 2. Membandingkannya dengan model yang ada. 3. Mencatat dugaan terhadap setiap ketidakcocokan/ketidaksesuaian
Kriteria penilaian yang digunakan untuk reliabilitas data dibagi dalam dua area, yaitu: 1. Proses pengumpulan, perhitungan, dan pelaporan data a. Prosedur yang ada didesain untuk memastikan fairness, dependability, dan reliability data. b. Terdapat pengendalian dalam proses pengumpulan dan penghitungan data untuk memastikan integritas data. c. Pengendalian yang telah ditetapkan sudah dijalankan. d. Terdapat dokumentasi yang memadai untuk menentukan integritas data. 2. Kecukupan pelaporan data a. Data yang dikumpulkan dan dihitung, dibuat dengan dasar yang konsisten dengan tahun sebelumnya b. Kewajaran dan reliabilitas data disajikan dengan kriteria tertentu
22
Audit pada tahap pengenalan dan perencanaan mempersiapkan dokumen: 1. Analitical memorandum berisi identifikasi kelemahan yang material dalam sistem pengendalian manajemen dan pembuatan rekomendasi untuk perbaikan atas kelemahan tersebut. 2. Planning memorandum dibuat berdasarkan hasil review sistem pengendalian untuk menentukan sifat, luas, dan waktu pekerjaan audit berikutnya.
Indikator kinerja dapat membantu pemakai laporan dalam menilai kinerja organisasi yang diaudit. Penggunaan indikator kinerja untuk masing-masing organisasi juga penting untuk mengantisipasi kemungkinan bahwa ukuran kerja untuk suatu organisasi berbeda dengan ukuran kerja organisasi lain.
B. TAHAPAN AUDIT (Audit Phase)
Tahapan dalam audit kinerja terdiri dari tiga elemen, yaitu: 1. Telaah hasil-hasil program (program results review) 2. Telaah ekonomi dan efisiensi (economy and efficiency review) 3. Telaah kepatuhan (compliance review)
Tahapan-tahapan dalam audit kinerja disusun untuk membantu auditor dalam mencapai tujuan audit kinerja. Review hasil-hasil program akan membantu auditor untuk mengetahui apakah entitas telah melakukan sesuatu yang benar. Review ekonomi dan efisiensi akan mengarahkan auditor untuk mengetahui apakah entitas telah melakukan sesuatu yang benar tadi secara ekonomis dan efisien. Review kepatuhan akan membnatu auditor untuk menentukan apakah entitas telah melakukan segala sesuatu dengan cara-cara yang benar, sesuai aturan dan hukum yang berlaku. Dalam menjalankan elemen-elemen tersebut, auditor juga harus memepertimbangkan biaya. Atas dasar tersebut, setiap elemen harus dijalankan secara terpisah.
23
Secara lebih rinci, komponen audit terdiri dari 1.
Identifikasi Lingkungan Manajemen Auditor harus familiar dengan lingkungan manajemen klien untuk memahami keterbatasan yang dihadapi organisasi. Oleh sebab itu, auditor harus mengetahui secara akurat gambaran menyeluruh organisasi dari perspektif hukum, organisasi, dan karyawan. Auditor mengumpulkan informasi sehubungan dengan (a). Persyaratan hukum dan kinerja (b). Gambaran organisasi (c). Sistem informasi dan pengendalian (d). Pemahaman karyawan atas kebutuhan dan harapan.
2.
Perencanaan dan Tujuan Ini berkaitan dengan review atas proses penetapan rencana dan tujuan organisasi. Auditor menguji keberadaan tujuan yang ditetapkan secara jelas dan rencana-rencana untuk mencapai tujuan tersebut, serta keterkaitan antara aktivitas yang dilakukan dengan kebutuhan dan tujuan organisasi.
3.
Struktur Organisasi Komponen ini berkaitan dengan bagaimana sebuah unit diatur dan sumber daya dialokasikan untuk mencapai tujuan organisasi. Struktur organisasi menunjuk pada otoritas formal maupun informal dan tanggung jawab yang terkait organisasi.
4.
Kebijakan dan Praktik Ini mengacu pada kebijakan yang berlaku umum yang merupakan kesepakatan masyarakat yang diwakili lembaga legislatif, dan diformalkan dalam peraturan administratif yang mengacu pada sejumlah aktivitas yang harus dilaksanakan.
5.
Sistem dan Prosedur Ini merupakan rangkaian kegiatan atau aktivitas untuk menelaah struktur pengendalian, efektivitas, ketepatan, logika, dan kebutuhan organisasi.
24
6.
Pengendalian dan Metode Berhubungan dengan pengendalian internal terutama accounting control dan administrative control. Pengendalian akuntansi diperlukan untuk menyusun rencana, metode, dan prosedur organisasi untuk menjaga kekayaan perusahaan dan reabilitas data keuangan. Pengendalian administrasi terdiri dari rencana, metoda, dan prosedur organisasi yang berfokus pada efisiensi operasional, efektivitas organisasi, dan kepatuhan terhadap kebijakan manajemen serta ketentuan yang berlaku.
7.
Sumber Daya Manusia dan Lingkungan Fisik Ini berkaitan dengan sikap karyawan, dokumentasi tentang berbagai aktivitas, dan kondisi fisik pekerjaan
8.
Praktik Pengelolaan Staf Komponen ini mengacu pada metode prosedur yang digunakan untuk melindungi sumber daya manusia yang digunakan untuk mencapai tujuan organisasi, metode dan prosedur yang mengatur administrasi penggajian, metode dan prosedur untuk menilai kinerja karyawan, kebijakan dan prosedur pelatihan karyawan, dan affirmative actions plans, yaitu berbagai rencana yang disetujui pihak-pihak tertentu. Auditor perlu mengevaluasi affirmative action plans untuk memastikan hal ini tidak bertentangan dengan hukum yang berlaku dan pelaksanaan rencana berjalan secara efektif.
9.
Analisis Fiskal Ini dibutuhkan untuk menganalisis informasi keuangan yang secara langsung atau tidak langsung dapat digunakan untuk mengindikasikan efisiensi operasi, ekonomi, dan efektivita unit organisasi yang dievaluasi.
10. Area Khusus Investigasi Ini bersifat lebih spesifik. Investigasi ini diarahkan pada usaha mengevaluasi soulusi alternatif yang didesain untuk meningkatkan efektivitas dan sfisiensi atau peningkatan nilai ekonomis sebuah fungsi organisasi.
25
C. TAHAPAN PELAPORAN (reporting phase) Laporan tertulis bersifat permanen dan sangat penting untuk akuntabilitas publik. Hal terpenting bahwa laporan tersebut dapat dipahami oleh pihak-pihak yang menerima dan membutuhkan. Tiga langkah pengembangan laporan audit, yaitu: 1.
Persiapan (preparation) Pada
tahap
persiapan,
auditor
mulai
mengembangkan
temuan
audit,
menggabungkannya menjadi sebuah laporan yang koheren dan logis, serta menyiapkan bukti pendukung dan dokumentasi yang diperlukan.
2.
Penelaahan (review) Ini adalah tahap analisi kritis terhadap laporan tertulis yang dilakukan oleh staf audit, review, dan komentar atas laporan yang diberikan oleh pihak auditor.
3.
Pengiriman (transmission) Meliputi persiapan tertulis sebuah laporan yang permanen agar dapat dikirim ke lembaga yang memberi tugas untuk mengaudit.
Hal yang terpenting dari laporan ialah dapat dipahami oleh pihak-pihak yang membutuhkan dan menerima sehingga efektif. Oleh sebab itu, auditor harus memutuskan siapa yang kompeten untuk menulis laporan dan siapa pengguna laporan tersebut. Hal-hal yang perlu diperhatikan dalam penulisan laporan adalah: 1.
Laporan audit kinerja harus ditulis secara objektif
2.
Auditor tidak boleh overstate
3.
Informasi yang disajikan harus disertai suatu bukti yang kompeten
4.
Auditor hendaknya menulis laporan secara konstruktif, memberikan pengakuan terhadap kinerja yang baik maupun yang buruk
5.
Auditor hendaknya mengakomodasi usaha-usaha yang dilakukan oleh manajemen untuk memperbaiki kinerjanya
26
Selain hal-hal di atas, ada keahlian yang perlu dimiliki dan dikembangkan oleh auditor agar menghasilkan laporan yang efektif adalah: 1.
Keahlian Teknis Keahlian yang dibutuhkan untuk mengorganisasikan atau menyusun informasi audit menjadi sebuah laporan yang koheren.
2.
Keahlian Manajerial Keahlian yang dibutuhkan untuk merencanakan, mengorganisasikan, melaksanakan dan mengendalikan masing-masing tahap audit untuk memastikan hasil akhir yang berkualitas dan tepat waktu.
3.
Keahlian interpersonal Keahlian untuk menjaga hubungan baik dengan auditee, kemampuan untuk menyampaikan temuan-temuan negatif menjadi kesempatan-kesempatan positif sehingga mampu meyakinkan manajemen atas potensi-potensi yang ada. Sistematika laporan audit kinerja, terdiri atas: I. Pendahuluan a. Umum b. Surat pengiriman atau memorandum c. Laporan ringkasan d. Daftar isi laporan secara keseluruhan e. Daftar tabel dan gambar II. Teks a. Pendahuluan b. Body atau badan, mencakup: 1)
Pengantar masalah (jika perlu)
2)
Temuan-temuan
3)
Kesimpulan dan rekomendasi
c. Komentar auditee III. Referensi Masalah a. Footnotes b. Lampiran c. Bibliografi 27
d. Komentar auditee (jika tidak dimasukkan ke dalam teks) e. Bahan referensi
Format di atas menggambarkan susunan laporan akhir audit kinerja. Dalam praktiknya, audotor harus melakukan langkah-langkah berikut untuk mengembangakan sebuah laporan audit 1. Menyiapkan temuan-temuan secara individual 2. Mengumpulkan semua referensi yang diperlukan untuk mendukung teks 3. Menyiapkan teks 4. Menyiapkan laporan inti 5. Menyiapkan memorandum pengiriman laporan
Temuan audit merupakan building blocks laporan audit, maksudnya bahwa temuan audit akan disajikan secara tertulis sesuai dengan permasalahan yang relevan dan material yang ditemukan selama audit, yang mencakup argumen yang logis dan komplit serta didukung oleh bukti-bukti yang cukup. Relevansi maksudnya adalah temuan yang diperoleh haruslah sesuai dengan masalah pokok dalam lingkung audit dan tujuan audit. Materialis berkaitan dengan sejauh mana kondisi yang ada berpengaruh secara signifikan terhadap organisasi yang diaudit.
D.
TAHAP PENINDAKLANJUTAN (follow up)
Tahap penindaklanjutan melibatkan auditor, auditee, dan pihak lain yang berkompeten. Tindak lanjut didisain untuk memastikan atau memberikan pendapat apakah rekomendasi auditor sudah diimplementasikan. Dari sisi auditor, hal-hal yang perlu diperhatikan dalam tahap penindaklanjutan antara lain: 1. Dasar Pelaksanaan Follow Up Ini adalah perencanaan yang dilakukan oleh pihak manajemen. Untuk setiap rekomendasi yang diberikan auditor, manajemen harus menentukan hal tersebut diterima atau ditolak. Jika diterima apakah rekomendasi tersebut diimplementasikan atau tidak, jika tidak diimplementasikan periode sekarang, kapan implementasi akan dilaksanakan. Jika rekomendasi telah dilaksanakan sebelum laporan diterbitkan, seharusnya telah diverifikasi 28
oleh auditor. Jika rekomendasi auditor tidak dilaksanakan, permasalahan apa saja yang dihadapi oleh organisasi dalam implementasi rekomendasi. 2. Pelaksanaan Review Follow Up Hal ini memberi dasar untuk review follow up. Hal pertama dilakukan adalah menyusun jadwal, yang mana hal ini tergantung dari kompleksitas rekomendasi dan tingkat kesulitan implementasi. 3. Batasan Review Follow Up Sebaiknya tidak terbatas pada penilaian pelaksanaan dan dampak rekomendasi yang diusulkan auditor, namun juga dihindari terjadi follow up yang overload. Kegiatan follow up diharapkan mampu menjelaskan peningkatan aktual yang telah dicapai setelah proses audit dilaksanakan pada organisasi tertentu. 4. Implementasi rekomendasi a. Implementasi oleh unit kerja Unit kerja dapat mengevaluasi dan menggunakan rekomendasi staf auditor ini dikarenakan unit yang diaudit memiliki kesempatan pertama kali untuk mempelajari temuan dan rekomendasi audit. b. Implementasi oleh eksekutif Manajemen biasanya menerima hasil audit terlebih dahulu dibandingkan legislatif. Diskusi antara auitor dan manejemen sebelum laporan audit dipublikasikan akan memungkinkan dihasilkan petunjuk administratif yang didesain untuk mengoreksi permasalahan. c. Peranan auditor dalam implementasi rekomendasi audit Auditor hanya berperan sebagai pendukung, tidak terlibat langsung di dalamnya. Ini untuk menjaga objektivitas dan independensi auditor karena ada kemungkinan bahwa masa-masa mendatang organisasi itu akan diaudit dengan auditor yang sama. Aoditor memberi penjelasan bagaimana dan mengapa sebuah rekomendasi diberikan. Auditor juga memonitor kegiatan dan tindakan manajemen sehubungan dengan laporan audit untuk mengetahui perkembangan implementasi rekomendasi audit.
29
d. Peranan legislatif dalam implementasi rekomendasi audit Merupakan otoritas tingkat akhir yang dapat mengambil tindakan implementasi rekomendasi secara formal dengan mengadopsi peraturan, mosi, dan lain-lain. Ada beberapa pendekatan yang dilakukan untuk memastikan implementasi rekomendasi audit. 1. Tindakan legislatif secara formal. Pendekatan ini untuk mengimplementasikan rekomendasi tersebut ke dalam kebijakan formal. 2. Tindakan legislatif secara informal. Pengimplementasian rekomendasi dilakukan secara tidak formal, misalnya melalui public sharing terhadap temuan audit, kontak langsung antara anggota legislatif dengan masing-masing eksekutif. 3. Tindakan legislatif melalui anggaran. Lembaga legislatif memiliki otoritas atas lokasi dana melalui pengendalian terhadap anggaran. Implementasi rekomendasi dapat dilakukan melalui penetapan tujuan dalam anggaran yang akan dibiayai dengan sejumlah dana.
5. Pemeriksaan kembali secara periodik Audit kinerja merupakan suatu usaha yang meliputi lebih dari satu periode waktu karena sebagaiman variabel lain yang terus berubah, kinerja organisasi juga dapat mengalami fluktuasi. Setiap organisasi dapat menjadi objek pemeriksaan kembali. Laporan hasil pemeriksaan sebelumnya dapat dijadikan sebagai dasar memulai pekerjaan audit sehingga dapat menghemat waktu untuk perencanaan audit, dan isu-isu spesifik dapat diidentifikasi lebih awal dari proses perencanaan.
Penentuan Kriteria Audit Menurut DR. J. B. Sumarlin dalam bukunya ”Pemeriksa” mengemukakan bahwa : ”Dalam perencanaan audit, seorang auditor harus dapat menyatakan kriteria yang akan dipergunakan dalam audit diantaranya: A. Mengenal dan Mengembangkan Kriteria Audit B. Menentukan Sumber dan Menilai Ketepatan Kriteria Audit C. Menentukan Kriteria Audit Dari Pekerjaan Auditan”.
30
Pengertian yang dijelaskan diatas dapat disimpulkan bahwa didalam melakukan perencanaan perlu diambil perencanaan yang akan digunakan untuk pengambilan keputusan. Melihat hal tersebut maka, kriteria audit dapat dijelaskan sebagai berikut: a. Mengenal dan Mengembangkan Kriteria Audit Kriteria audit dapat dipergunakan sebagai alat untuk menilai pengendalian, menilai sumber daya, menilai proses pekerjaan dan menilai hasil-hasil kerja auditan. Supaya kriteria audit dapat digunakan sebagai tolak ukur penilaian, maka kriteria tersebut: 1.
Harus berasal dari sumber yan berwenang sehingga hasil penilaiannya dapat dipertahankan
2.
Harus tidak berat sebelah, tidak memihak, tidak berprasangka (objective);
3.
Harus dapat dinyatakan secara tepat sebagai alat ukur dalam satuan jumlah tertentu (spesifik);
4.
Harus dapat disajikan sebagai standar pelaksanaan dan standar hasil serta dapat dicapai (realistic dan attainable) Kriteria harus memenuhi syarat dan untuk mendpatkan kriteria yang memenuhi
syarat seperti penilaian kriteria audit yang ada, kriteria audit perlu dikembangkan. Langkahlangkah yang harus ditempuh dalam mengembangkan kriteria audit adalah: 1. Menetapkan tujuan atau sasaran audit secara jelas; 2. Menunjuk sumber informasi dari mana kriteria audit akan diangkat; 3. Mengadakan penilaian terhadap kriteria audit. Dalam pengembangan kriteria audit, auditor harus memulai dari pernyataan standar yang kemudian dikembangkan atau dirinci sampai pada pernyataan standar yang lebih khusus sehingga dapat menuntun auditor untuk menilai tercapainya kehematan, efesiensi atau efektivitas 31
atas pelaksanaan dan hasil pekerjaan auditan. Semakin umum kriteria yang dipergunakan oleh auditor maka semakin kualitatif hasil penilaiannya dan akan lebih banyak mengandung unsur pendapat dan demikian sebaliknya. Pengembangan kriteria dengan cara ini mempunyai manfaat yang besar karena ada jaminan dan kepastian bahwa semua kriteria yang dipakai dalam pekerjaan audit akan berkaitan dengan tujuan auditnya. b. Menentukan Sumber dan Menilai Ketepatan Kriteria Audit Dalam audit keuangan biasanya sudah tersedia kriteria audit dalam bentuk normanorma yang dpat dipakai sebagai alat untuk menilai pekerjaan auditan seperti norma-norma pembukuan yang lazim dan peraturan perundang-unangan yang berlaku termasuk sasaran, kebijaksanaan, prosedur, rencana dan anggaran yang telah ditetapkan sebelumnya. Dalam pekerjaan audit yang meluas sampai kepada penilaian kehematan, efesiensi dan efektifitas, kriteria audit seperti hal tersebut kemungkinan tidak tersedia dan terodifikasi pada auditan sehingga auditor akan menghadapi kesulitan dalam menentukan kriteria audit. Beberapa sumber informasi yang dapat dipergunakan sbagai referensi dalam menentukan kriteria audit yaitu: a)
Tim audit lainnya yang kebetulan mengaudit kegiatan yang sama pada periode sebelumnya.
b) Produk-produk kerja yang ditetapkan dlam peraturan dan perundangan yang berlaku. c)
Maksud dan tujuan organissi/program yang di tetapkan undang-undang dan kebijaksanaan pemerintah pusat.
d) Ucapan dan pendpat para ahli dari perguruan tinggi e)
Laporan-laporan yang disusus oleh instansi yang diaudit.
f)
Pendapat para ahli dan konsultan.
g) Pendapat manajemen tertinggi instansi yang diaudit.
32
h) Kebijaksanaan, pengarahan dan pedoman kerja yang ditetapkan oleh organisasi
yang
diaudit. i)
Auditan terutama dalam hal penentuan standar input, proses kerja dan output.
j)
Kinerja sektor swasta dibidang yang sama.
c. Menentukan Kriteria Audit Dari Pekerjaan Auditan Hubungan antara auditor dengan auditan dalam menentukan dan mengembangkan kriteria audit cukup penting, namun auditor harus menyadari pengaruh negatifnya. Berdiskusi dengan auditan memberikan peluang bagi auditor untuk menguji objektivitas kriteria yang akan dipakai dan oleh karena itu auditor harus memperhatikan kepentingan auditan sepanjang kepentingan tersebut tidak mengarah pada kepentingan pribadi yang mempengaruhi penilaian atas hasil audit (vested interst). Auditor harus dapat meyakinkan auditan tentang objektivitas kriteria yang dipergunakan dalam penilaian dan untuk itu auditor harus dpat menunjukkna sumber informasi yang jelas dan benar akan kebenarannya dari yang bersangkutan. Banyak terjadi kesalahpahaman antara auditor dan auditan yang disebabkan penentua dasar penilaian yang kurang tepat. Kesalahpahaman ini sebetulnya dpat dihindarkan apabila auditor dan auditan telah mendiskusikan kriteria audit yang akn digunakan.
33
3.13 Peran Auditor dalam Audit Kinerja
Kualitas audit sektor publik pemerintah ditentukan oleh kapabilitas teknikal auditor dan independensi auditor. Kapabilitas teknikal auditor telah diatur dalam standar umum pertama, yaitu bahwa staf yang ditugasi untuk melaksanakan audit harus secara kolektif memiliki kecakapan profesional yang memadai untuk tugas yang disyaratkan, serta pada standar umum yang ketiga, yaitu bahwa dalam pelaksanaan audit dan penyusunan laporannya, auditor wajib menggunakan kemahiran profesionalnya secara cermat dan seksama. Disamping standar umum, seluruh standar pekerjaan lapangan juga menggambarkan perlunya kapabilitas teknikal seorang auditor. Selain itu, independensi auditor juga diperlukan, karena auditor sering disebut sebagai pihak pertama dan memegang peran utama dalam pelaksanaan audit kinerja, sebab auditor dapat mengakses informasi keuangan dan informasi manajemen dari organisasi yang diaudit, memiliki kemampuan professional dan bersifat independen. Walaupun pada kenyataannya prinsip independen ini sulit untuk benar-benar dilaksanakan secara mutlak, antara auditor dan audite harus berusaha untuk menjaga independensi tersebut sehingga tujuan audit dapat tercapai. Berikut merupakan peran auditor dalam proses audit kinerja: a. Memberikan review independen dari pihak ketiga atas kinerja manajemen dan menilai apakah kinerja organisasi dapat memenuhi harapan. b. Memberikan rekomendasi dan solusi untuk mengatasi permasalahan yang terjadi. c. Membantu manajemen mencapai kinerja yang baik dengan memperkenalkan pendekatan yang sistematis untuk mengevaluasi dan meningkatkan efektivitas pengendalian intern serta memberikan catatam atas kekurangan yang ditemukan selama melakukan evaluasi.
34
IV. PENUTUPAN 4.1 Simpulan Audit kinerja mengalami perkembangan dan perubahan dari periode ke periode sesuai dengan perkembangan zaman. Beberapa tahun belakangan ini, audit kinerja memiliki peran yang sangat esensial khususnya dalam melakukan audit pada sektor publik. Ini disebabkan terus meningkatnya tuntutan dari masyarakat agar organisasi sektor publik mempertahankan kualitasnya. Dengan adanya audit kinerja, masyarakat dalam mengetahui kinerja yang lebih lengkap dari organisasi pemerintahan yang mengelola dana mereka serta dapat membantu pemimpin organisasi tersebut dalam pelaksanakan tugas dan tanggung jawab, dan memberikan informasi yang bermutu, tepat waktu untuk pengambilan keputusan, dalam rangka pencapaian tujuan yaitu efesiensi dan efektif operasi. Audit kinerja memfokuskan pemeriksaan pada tindakan-tindakan dan kejadiankejadian ekonomi yang menggambarkan kinerja entitas atau fungsi yang diaudit. Audit kinerja merupakan suatu proses yang sistematis untuk memperoleh dan mengevaluasi bukti secara obyektif, agar dapat melakukan penilaian secara independen atas ekonomi dan efisiensi operasi, efektifitas dalam pencapaian hasil yang diinginkan dan kepatuhan terhadap kebijakan, peraturan dan hukum yang berlaku, menentukan kesesuaian antara kinerja yang telah dicapai dengan kriteria yang telah ditetapkan sebelumnya serta mengkomunikasikan hasilnya kepada pihakpihak pengguna laporan tersebut. Kemampuan mempertanggungjawabkan (akuntabilitas) dari sektor publik pemerintah sangat tergantung pada kualitas audit sektor publik. Tanpa kualitas audit yang baik, maka akan timbul
permasalahan,
seperti
munculnya
kecurangan,
korupsi,
kolusi
dan
berbagai
ketidakberesan di pemerintahan.
35
4.2 Rekomendasi Audit performance seharusnya dilakukan secara regular seperti pada audit konvensional
sehingga seberapa efisien, ekonomis dan efektivitas suatu organisasi dapat
ditelaah dari waktu ke waktu untuk mengetahui perkembangan suatu unit atau instansi pemerintahan,dan ini dapat dilakukan oleh BPK, BPKP, Inspektorat Jenderal/ Wilayah/ dan Kabupaten, bahkan oleh auditor independen bila diminta secara khusus oleh DPRD atau oleh Pemda sendiri. Diharapkan, audit kinerja kinerja dapat dilakukan baik pada sektor swasta maupun pada sektor publik pada khusunya dan badan pemerintahan karena dari semua tujuan kepentingan masyarakat merupakan prioritas utama.
36
V. DAFTAR PUSTAKA
1. Bastian, Indra. 2011. Audit Sektor Publik.Edisi 2. Salemba Empat: Jakarta 2. Ulum, Ihyaul. 2009. Audit sektor publik: Suatu Pengantar. Bumi Aksara: Jakarta. 3. I Gusti Agung Rai. 2008. Audit Kinerja pada Sektor Publik: Konsep, Praktik, Studi Kasus. Salemba Empat: Jakarta 4. Ely
Suhayati.
OPTIMALISASI
KINERJA
PEMERINTAH
DAERAH
MELALUI
PERFORMANCE AUDIT dalam http://jurnal.unikom.ac.id/_s/data/jurnal/v06-n02/vol-6-
artikel-8.pdf/pdf/vol-6-artikel-8.pdf diunduh pada Selasa, 13 November 2012 jam 18.00.
37
VI. LAMPIRAN STUDI KASUS
“Optimalisasi Kinerja Pemerintah Daerah Melalui Perfomance Audit” Dengan adanya Otonomi Daerah, maka pengelolaan keuangan daerah berada pada pemerintah daerah sendiri, di mana perlu adanya sistem pemeriksaan yang efektif untuk memastikan bahwa dana desentralisasi yang telah dipercayakan oleh pusat kepada daerah telah dikelola secara transparan. Berhasil tidaknya pembangunan di suatu daerah dalam meningkatkan pelayanannya kepada masyarakat dan tumbuh secara berkelanjutan yang sangat tergantung pada pengelolaan sumber daya yang dimiliki dan kualitas sumber daya manusianya dalam mengelola. Sumber daya manusia (SDM) yang berkualitas berperan menjalankan aktivitas pembangunan dan pelayanan bagi publik serta pemberdayaan potensi-potensi daerah dalam mencapai tujuannya. Sistem pemeriksaan yang efektif, tidak hanya yang konvensional tetapi juga 3E audit yaitu audit ekonomi, efisiensi dan efektivitas. Audit kinerja atau performance audit terhadap sektor pemerintah dapat membantu masyarakat dalam mengetahui kinerja yang lebih lengkap dari organisasi pemerintah (PEMDA). Audit Kinerja dapat dilakukan baik pada sektor swasta maupun sektor publik dan badan pemerintah, karena dari semua tujuan kepentingan masyarakat merupakan prioritas utama. Di Indonesia kita mengenal dua badan yang berhak melakukan audit yaitu Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) dan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).
38
