แนะนําบทที่ 15
รัฐประศาสนศาสตร์ 1. แนวคิ ด 1.1 รัฐประศาสนศาสตร์มกี ารพัฒนาขึน้ มากในระยะเวลาเมือ่ ไม่นานมานี้ 1.2 รัฐประศาสนศาสตร์มที งั ้ แนวเก่าและแนวใหม่ 2. วัตถุประสงค์ เมือ่ อ่านบทนี้จบแล้ว นักศึกษาจะสามารถ 2.1 ระบุขอบเขตและความหมายของรัฐประศาสนศาสตร์ได้ 2.2 อธิ บ ายความแตกต่ า งระหว่ า งแนวเก่ า กับ แนวใหม่ ร วมทัง้ ความแตกต่ า งจาก บริหารธุรกิจได้
PS 103
469
470
PS 103
บทที่ 15
รัฐประศาสนศาสตร์ รศ. สุรพันธ์ ทับสุวรรณ์ 1. คํานิยามรัฐประศาสนศาสตร์
รัฐประศาสนศาสตร์ หรือบริ หารรัฐกิ จ(Public Administration) พิจารณาได้ เป็ น 2 นัย คือ ในฐานะเป็ นสาขาวิ ทยาการศึกษา (discipline of study) เรียกว่าวิชารัฐ ประศาสนศาสตร์หรือวิชาบริหารรัฐกิจ ซึ่งเป็ นวิชาทีศ่ กึ ษาเกี่ยวกับการบริหารงานของรัฐเป็ น ศาสตร์หรือวิชาการ ซึ่งสามารถศึกษาได้อย่างเป็ นระบบมีกฎเกณฑ์และหลักการ และในฐานะที่ เป็ นกิ จกรรม (activities) ซึ่ง มีความหมายตรงกับคํ าว่ าการบริ หารงานสาธารณะ หรือกิจ กรรมการบริหารงานสาธารณะซึ่งครอบคลุมทัง้ การบริหารราชการ ทัง้ ราชการพลเรือนและทหาร เป็ นกิจกรรมทีร่ าชการปฏิบตั แิ ละต้องปฏิบตั ิ (Dwight Waldo. The Study of Public Administration. New York: Random House, 1955, pp.2-5.) รัฐประศาสนศาสตร์เป็ น วิชาทีว่ ่าด้วยหลักและวิธกี ารดําเนินงานให้เป็ นไปตามนโยบายทีว่ างไว้โดยมุง่ เสาะหาหลักการ และ วิธกี ารทีจ่ ะใช้ในการปฏิบตั งิ านให้รดั กุมและมีประสิทธิภาพขึน้ รัฐประศาสน-ศาสตร์จงึ เป็ น เรื่องของการกําหนดวัตถุประสงค์ การวางแผนในการดําเนินงาน การแบ่งแยกหน้าทีแ่ ละความ รับ ผิดชอบ การบังคับ บัญชาตลอดจนการประเมิน ผลการปรับ ปรุงงานให้ดขี นึ้ หรืออีกนัย หนึ่งคือ เป็ นวิช าทีว่ ่าด้ว ยศิล ปะและศาสตร์การบริหารราชการของประเทศ เพื่อมุ่งถึงการ ประหยัด และประสิทธิภาพเป็ นสําคัญ (ชุบ กาญจนประกร. คําบรรยายหลักรัฐประศาสน ศาสตร์. สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์, โรเนียว, หน้า 14.) รัฐประศาสนศาสตร์ เป็ นการศึกษาที่ครอบคลุ มทัง้ กระบวนการบริหาร, นโยบาย สาธารณะและพฤติกรรมองค์การ (อมร รักษาสัตย์. “การศึกษาวิชารัฐศาสตร์และรัฐประศาสน ศาสตร์ในประเทศไทย” ในวารสารรัฐประศาสนศาสตร์, ปี ท่ี 5 ฉบับที่ 2 ตุลาคม 2507, หน้า 299.) แต่ในปจั จุบนั อาจกล่าวได้ว่ารัฐประศาสนศาสตร์หรือบริหารรัฐกิจมีขอบข่ายครอบคลุม ในเรือ่ งนโยบายสาธารณะ พฤติกรรมศาสตร์ และวิทยาการจัดการ โดยมีวตั ถุประสงค์ทจ่ี ะผลิต PS 103
471
คนเป็ น นั ก บริห ารในหน่ ว ยงานของราชการและรัฐ วิส าหกิจ รัฐ ประศาสนศาสตร์ถือ เป็ น สังคมศาสตร์ประยุกต์ และมีแนวการศึกษาที่ยดึ หลักวิชาชีพ เป้าหมายหรือวัตถุประสงค์ของ การบริห ารงานสาธารณะหรือ การศึก ษารัฐ ประศาสนศาสตร์ก็เ พื่อ ให้เ กิ ด ประสิ ท ธิ ภ าพ (efficiency) ประสิ ทธิ ผล (effectiveness) และการประหยัด (economy) เพื่อให้เป้าหมาย ของหน่ วยงานบรรลุผลในอันทีจ่ ะก่อให้เกิดความเป็ นธรรมในสังคม (Nicholas Henry. Public Administration and Public Affairs. Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice-Hall, 1975.) ประสิ ทธิ ภาพ หมายถึง ผลงานทีไ่ ด้สงู กว่าทรัพยากรทางการบริหาร ซึง่ ประกอบด้วย ผูป้ ฏิบตั งิ าน (man) เงิน (money) วัสดุอุปกรณ์ (materials) และการจัดการหรือหลักเทคโนโลยี ทางการบริหาร (management) ที่ใช้ในการบริหารงานและผลงานที่ปรากฏออกมาคงเป็ นที่ พอใจของประชาชน ประสิ ทธิ ผล หมายถึง การบรรลุเป้าหมายหรือการสนองตอบต่อความต้องการของ ประชาชนทันตามความต้องการ ประหยัด หมายถึง การใช้ทรัพยากรจํานวนน้อย โดยได้ผลทีอ่ อกมาเกินค่าหรือการ ใช้จา่ ยเงินของรัฐได้รบั ประโยชน์เต็มเม็ดเต็มหน่วย
2. การบริหารรัฐกิจ (Public Administration) และการบริหารธุรกิจ (Business Administration) เมื่อเราพูดถึงคําว่าการบริ หาร (administration) นัน้ มักจะคิดถึง คือ การบริ หารรัฐ กิ จและการบริ หารธุรกิ จ การบริหารรัฐกิจนัน้ จะเป็ นเรื่องการศึกษาหรือการบริหารงานใน ภาครัฐบาล (public sector) ทีเ่ กีย่ วกับกิจการสาธารณะ ส่วนการบริหารธุรกิจนัน้ จะเป็ นเรื่อง การศึกษาหรือการบริหารงานในภาคเอกชน (private sector) ในการศึกษาการบริหารรัฐกิจ และบริหารธุรกิจนัน้ จะมีลกั ษณะทีค่ ล้ายคลึงกัน คือ เทคนิ คการบริ หาร (administration or management) ส่วนข้อที่แตกต่างกัน คือ ในเรื่องวัตถุประสงค์บริหารรัฐกิจมุ่งในการบริการ สาธารณะเพื่อสนองความต้องการของประชาชนส่วนใหญ่ มิได้ทํากิจการหรือมีเป้าหมายเพื่อ เป็ นการค้ากําไร โดยในการบริหารรัฐกิจนัน้ การปฏิบตั งิ านมีลกั ษณะเป็ นระบบราชการทุนในการ ดําเนินงานก็มาจากภาษีอากรของประชาชน ส่วนการบริหารธุรกิจนัน้ เป็ นเรื่องธุรกิจของเอกชน ทุนในการดําเนินงานเป็ นของเอกชนผูเ้ ป็ นเจ้าของกิจการ การบริหารธุรกิจจึงจุดประสงค์มงุ่ ทีผ่ ล กําไรเป็ นหลักใหญ่ 472
PS 103
3. วิวฒ ั นาการของการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์
วิชาการบริหารรัฐกิจแท้ทจ่ี ริงนัน้ มีมานานแล้วตัง้ แต่สมัยโบราณเมื่อมีการจัดองค์การ ทางการเมืองเป็ นรัฐ ซึ่งไม่ว่าจะเป็ นจีนโบราณ อินเดีย กรีก เป็ นต้น แต่การบริหารรัฐกิจทีเ่ ป็ น หลักวิ ชาและมีผลงานเขียนที่เป็ นหลักฐานนัน้ อาจแบ่งออกได้เป็ นยุคสมัยต่าง ๆ 3 ยุค ดังนี้ ยุคแรก คือ ยุคก่อนสงครามโลกครัง้ ทีส่ อง ซึ่งเป็ นยุคสมัยทีม่ กี ารศึกษารัฐประศาสน ศาสตร์ ก ัน อย่ า งจริง จัง เริ่ม ตัง้ แต่ อ ดีต ประธานาธิ บ ดีส หรัฐ อเมริก า คือ วู ด โรว์ วิ ล สัน (Woodrow Wilson, 1856-1924) ได้เขียนบทความทีม่ ชี ่อื เสียงในปี ค.ศ. 1887 เรื่อง “The Study of Administration” ยุค ที่ ส อง ได้แก่ ยุ ค หลัง สงครามโลกครัง้ ที่ส อง หรือที่เ รีย กว่า ยุคของพฤติก รรม ศาสตร์ ซึง่ เป็ นยุคทีน่ กั วิชาการทัวไปหั ่ นมาให้ความสนใจในพฤติกรรมศาสตร์ได้มนี ักวิ ชาการที่มี ชื่อทางรัฐประศาสนศาสตร์ห้าคน คือ 1) Chester Barnard ได้เขียน หนังสือชื่อ Functions of the Executive 2) Herbert Simon ได้เขียนหนังสือชื่อ Administrative Behavior 3) Robert A. Dahl ได้เขียนหนังสือชื่อ The Administrative State 4) Norton Long ได้เขียน หนังสือชื่อ The Polity ทีด่ งึ แนวความคิดของรัฐประศาสนศาสตร์ยุคก่อนสงครามโลกครัง้ ทีส่ อง ให้หนั มาสนใจพฤติกรรมศาสตร์ ยุคที่ สาม ได้แก่ ยุคร่วมสมัยหรือยุคปจั จุบนั ซึง่ เริม่ ตัง้ แต่ปี ค.ศ. 1968 เมื่อมีการจัด ประชุมสัมมนารัฐประศาสนศาสตร์ทท่ี ะเลสาบมิ นโนบรูค๊ (Minnobrook) โดยมหาวิทยาลัยซี ราคิ๊ วส์ (Syracuse) ประเทศสหรัฐอเมริกา ซึง่ เป็ นจุดเริม่ ต้นของขบวนการรัฐประศาสนศาสตร์ แนวใหม่ ซึง่ ยุคนี้เราเรียกว่าเป็ นยุคหลังพฤติ กรรมศาสตร์ คือ ประมาณ 20 ปีมาแล้ว ในช่วงสมัยยุคแรกการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ในลักษณะที่เป็ นวิชาการได้เริม่ ที่ ประเทศสหรัฐอเมริกา เริม่ โดยอดีตประธานาธิบดีวดู โรว์ วิลสัน ได้เขียนหนังสือ The Study of Administration ในปี ค.ศ. 1887 โดยชีใ้ ห้เห็นงานในหน้าทีท่ ฝ่ี า่ ยบริหารก็คอื กระทรวง ทบวง กรม นั น้ จะต้ อ งปฏิบ ัติใ ห้เ ป็ น ไปตามกฎหมาย หรือ นโยบายซึ่ง ออกโดยฝ่ า ยการเมือ ง แนวความคิดของวิลสันเป็ นการศึกษาการบริหารงานของรัฐบาลโดยแยกต่างหากจากการเมือง แนวความคิดของวิลสันเป็ นการเริม่ ต้นของการแยกการเมืองออกจากการบริ หาร ซึง่ ถือได้ว่าวิลสันเป็ นผูเ้ สนอแนวกรอบเค้าโครงความคิด (กระบวนทัศน์—Paradigm) เรื่องการ แยกการบริหารออกจากการเมือง ทําให้เกิดแนวความคิดในการศึกษาด้านการบริหารขึน้ เป็ น การแพร่หลายในสหรัฐอเมริกา ด้วยเหตุน้ี วิ ลสันจึงได้ช่อื ว่าเป็ นบิ ดาของวิ ชารัฐประศาสน ศาสตร์ในสหรัฐอเมริ กา มีนกั วิชาการอื่น ๆ ทางรัฐประศาสนศาสตร์ เช่น Leonard D. White, PS 103
473
Frank F. Goodnow และ W.F.Willoughby ก็ได้เสนอผลงานข้อเขียนให้แยกการเมืองออกจาก การบริหาร และถือว่าการบริหาร คือ กิจกรรมทีป่ ฏิบตั ใิ ห้เป็ นไปตามนโยบายฝา่ ยการเมือง ก่อนจะถึงยุคหลังสงครามหรือยุคพฤติกรรมศาสตร์นัน้ ในยุโรปได้มนี ักวิชาการทีเ่ ป็ น ผูใ้ ห้กําเนิดวิชารัฐประศาสนศาสตร์ในสายพฤติกรรมศาสตร์ คือ แมกซ์ เวเบอร์ซ่งึ เป็ นชาว เยอรมัน โดยเขาได้เสนอผลงานทีอ่ ยู่ในความสนใจของนักรัฐประศาสนศาสตร์ คือ เรื่องการจัด องค์ก ารขนาดใหญ่ รูป ระบบราชการ เขาเสนอว่า ในทฤษฎีอ งค์ก ารขนาดใหญ่ คือ ทฤษฎี เกี่ยวกับการปกครอง เวเบอร์เห็นว่าผูป้ กครองจะใช้อํานาจปกครองคนได้ต่อเมื่อมีอํานาจซึ่ง ได้รบั ความยินยอมจากผูถ้ ูกปกครองที่เรียกว่าอํานาจแห่งความชอบธรรม และการที่จะให้ อํานาจปกครองดําเนินไปได้ดว้ ยดีจะต้องมีกลไกทางการบริหารเพื่อมาสนองเจตนารมณ์และเว บอร์ยงั กล่าวต่อไปอีกว่าการทีน่ ักบริหารจะบริหารรับผิดชอบให้เกิดประสิทธิภาพจะต้องขึน้ อยู่ กับผู้อยู่ใต้บงั คับบัญชายินยอมปฏิบตั ิตามคําสังโดยจะต้ ่ องมีระบบบริ หารมาดําเนินการให้ คําสังมี ่ ผล ในช่ ว งนี้ ใ นสหรัฐ อเมริ ก ามีนัก วิช าการที่เ ป็ น วิ ศ วกร คือ เทย์เ ลอร์ (Frederick Taylor) สนใจหลัก เกี่ย วกับ ความเชี่ ย วชาญเฉพาะอย่ า ง โดยเทย์ เ ลอร์ ไ ด้ ส นใจศึก ษา แนวความคิดวิทยาศาสตร์มาใช้ในการบริหาร (Frederick W. Taylor. Principles of Scientific Management. New York: Harper, 1947.) โดยถือหลักการแบ่งงานและการ ประสานงาน แม้ว่าเทย์เลอร์จะเป็ นผูใ้ ห้กําเนิดการบริหารงานโดยวิธกี ารทางวิทยาศาสตร์มาใช้ใน การบริหารก็ต าม แต่ วิธีการของเขานัน้ มาได้ร บั ความสนใจจากคนทัวไปมาก ่ เมื่อ Luther Gulick และ Lyndall Urwick ได้เขียนหนังสือชื่อ Papers on the Science of Administration ในปี ค.ศ. 1933 เผยแพร่ โ ดยมีส าระสํ า คัญ แนวความคิด คือ การบริห ารต้อ งสนใจหลัก ประสิทธิภาพ ประสิทธิภาพจะมีได้ต่อเมือ่ ได้มกี ารแบ่งงานตามความเหมาะสมและถนัด โดยคน ทัง้ สองได้ว างแนวการศึก ษาการบริห ารในรู ป กระบวนการ และต่ อ มาได้เ สนอหลัก การ บริหารงานทีม่ ปี ระสิทธิภาพว่าจะต้องประกอบด้วยหลัก POSDCORB ซึง่ ย่อมาจาก P O S D CO 474
= Planning = Organizing = Staffing = Directing = Coordination
หมายถึง หมายถึง หมายถึง หมายถึง หมายถึง
การวางแผน การจัดองค์การ คณะผูร้ ว่ มงาน การสังการ ่ การประสานงาน PS 103
R = Reporting หมายถึง การทํารายงาน B = Budgeting หมายถึง การทํางบประมาณ การศึกษาการบริหารทางด้านพฤติกรรมศาสตร์ ในยุคต่อมาสนใจมนุษย์ในฐานะทีเ่ ป็ น ผูม้ ชี วี ติ จิตใจ คือ มุง่ ศึกษาถึงเรื่องมนุ ษยสัมพันธ์ หลังจากที่ Elton Mayo ชาวออสเตรีย (Elton Mayo. The Human Problems of an Industrial Civilization. Boston: Harvard Business School, 1933.) ได้ทําการทดลองทีบ่ ริษทั Western Electric Company ทีเ่ มืองชิคาโก ซึ่ง เรียกว่า Howthorne Experiments ได้สรุปว่า 1) ประสิทธิภาพขององค์การขึ้นอยู่กบั ปทัสถานทางสังคม (social norms) มากกว่าความสามารถทางร่างกายและหลักการบริหารงานโดยแบ่งงานตามถนัด 2) เห็นว่าบทบาทของกลุ่มมีอทิ ธิพลต่อพฤติกรรมของคนในองค์การ 3) การให้รางวัลหรือลงโทษทางสังคมมีอิทธิพลต่ อการดลใจให้คนทํางานมากกว่า ค่าตอบแทนทีเ่ ป็ นเงิน 4) วิธกี ารควบคุมงานและการเป็ นหัวหน้ างานที่ได้ผล คือ การที่หวั หน้างานปรึกษา ผูร้ ว่ มงานในการบริหารงาน ความสําเร็จในการทดลองที่ Hawthorne คือ การทีค่ นงานได้รบั อนุ ญาตให้มโี อกาส จัดการเรือ่ งของเขาเอง การแก้ไขวิธกี ารทํางาน คนงานจะได้รบั เชิญมาปรึกษาด้วยทุกครัง้ ยุคหลังสงครามโลกครัง้ ที่ 2 ความคิดเรื่องการแยกการเมืองออกจากการบริหาร การมีห ลัก หรือ เกณฑ์ใ นการบริห าร โดยมุ่ง ในหลัก ประหยัด และประสิท ธิภ าพ นํ า วิธีก าร วิทยาศาสตร์มาประยุกต์ใช้ในการบริหารนัน้ ต้องสะดุดหยุดลงเพราะมีนักวิทยาศาสตร์หลาย คนได้ให้ความสนใจและเสนอแนวทางใหม่ เช่น Chester Bernard ชีใ้ ห้เห็นว่าการบริหารเป็ น กิจกรรมทางสังคมชนิดหนึ่งทีต่ ้องการ ความร่วมมือและการจะมีอํานาจนัน้ ขึน้ อยู่กบั ความ ยินยอมของผูใ้ ต้บงั คับบัญชา หน้ าที่ของนักบริ หาร คือ สนใจเรื่องทัง้ ระบบ เป็ นการศึกษาการ บริหารจากมุมมองของนักพฤติกรรมศาสตร์ นักวิชาการอีกคนหนึ่ง คือ Herbert Simon ได้เสนอแนวความคิดว่า การวิ นิจฉัยสัง่ การเป็ นหัวใจของการบริ หาร เพราะหน้าที่ ของนักบริหาร คือ การตัดสิ นใจ การวินิจฉัยสัง่ การเป็ นเรื่องเกี่ยวกับข้อเท็จจริงที่สามารถจะศึกษาได้โดยอาศัยหลักวิทยาศาสตร์ รอเบิ รต์ ดาห์ล (Robert A. Dahl) ได้เสนอแนะแนวทางให้รฐั ประศาสนศาสตร์เปลี่ยนทิ ศทางใหม่ โดยชี้ว่ารัฐประศาสนศาสตร์จะเป็ นวิทยาศาสตร์และสามารถจะนํ าไปใช้ได้ในทุกประเทศ เมื่อรัฐ ประศาสนศาสตร์สามารถขจัดปญั หาเรื่องค่านิยม บุคลิกภาพของแต่ละบุคคลและเรื่องของ PS 103
475
สิง่ แวดล้อมทางสังคม จึงทําให้เกดการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์เปรียบเที ยบแพร่หลายขึน้ นักวิชาการอีกท่าน คือ Dwight Waldo ได้ชค้ี วามเห็นในแง่ทว่ี ่า รัฐประศาสนศาสตร์ไม่ควร สนใจเฉพาะแต่เรื่องภายในองค์การ ควรสนใจเรื่องของ การเมือง และค่านิยมของการปกครอง ในระบอบประชาธิปไตย ซึง่ แนวความคิดนี้กไ็ ด้มนี กั วิชาการชื่อ Norton Long มีความเห็นไม่ ต่างกัน โดยได้เรียกร้องให้มกี ารศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนู ญ ระบบการเมืองและหน้าทีใ่ นการกําหนดนโยบายด้วย โดยสรุปกล่าวได้ว่า รัฐประศาสนศาสตร์ใน ด้านพฤติกรรมศาสตร์ยุคหลังสงครามโลกครัง้ ที่สองได้พฒ ั นาไปในแนวทฤษฎี องค์การและ พฤติ กรรมของมนุ ษย์สว่ นใหญ่ ในยุคร่วมสมัย ซึง่ เริม่ ตัง้ แต่ปี ค.ศ. 1968 แนวการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ได้เปลีย่ นไป เมื่อมีการประชุมสัมมนานักรัฐประศาสนศาสตร์ทท่ี ะเลสาบ Minnobrook มหาวิทยาลัยซีราคิว๊ ส์ มลรั ฐ นิ ว ยอร์ ก เป็ นการเสนอแนวความคิ ด การพั ฒ นา รั ฐ ประศาสนศาสตร์ แ นวใหม่ มีสาระสําคัญสีป่ ระการ ได้แก่ 1) สนใจเรื่องทีส่ อดคล้องกับความต้องการของสังคม คือ เน้นด้าน นโยบายสาธารณะทีจ่ ําเป็ น 2) ให้ความสนใจกับเรื่องค่านิยม ซึ่งถูกละเลยในช่วงหลังสงครามโลก ครัง้ ทีส่ อง 3) ให้ความสนใจด้านความเสมอภาคทางสังคม 4) ชีว้ ่านักบริหารจะต้องเป็ นฝา่ ยริเริม่ การเปลีย่ นแปลงเพือ่ ให้ความเสมอภาคทางสังคมประสบผลสําเร็จ กล่าวโดยสรุปวิชารัฐประศาสนศาสตร์ ยุคร่วมสมัยได้หนั มาสนใจเรื่องการปฏิบตั กิ าร ในรูปของนโยบายและโครงการให้ความสําคัญน้อยในการสร้างทฤษฎี สนใจทฤษฎีทน่ี ํามาใช้ใน การปฏิบตั งิ านมากกว่า
4. รัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่
ภูมิหลัง รัฐประศาสนศาสตร์ในความหมายใหม่ หรือแนวทางการศึกษาในยุคปจั จุบนั เป็ นแนวความคิดทีต่ อบสนองต่อสังคมอลเวงของสหรัฐอเมริ กา โดยในราวปี ค.ศ. 1967 ใน สหรัฐอเมริกา ได้มกี ารขยายกระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ ทําให้ต้องการผู้มคี วามรู้ทางการ บริหารมากขึน้ ขณะเดียวกันสหรัฐอเมริกาก็ประสบปญั หาเกี่ยวกับสงครามเวียดนาม ปญั หา เรื่องชนกลุ่มน้อย ปญั หาเรื่องผิว ปญั หาความยากจน จึงทําให้เกิดการเรียกร้องในสหรัฐให้หนั มาสนใจในปญั หาของตัวเอง เป็ นเหตุให้นกั รัฐประศาสนศาสตร์หนุ่ มกลุ่มหนึ่งเห็นว่าควรจะได้มี การประชุมเพื่อหาทิศทางใหม่ให้กบั รัฐประศาสนศาสตร์ โดยเฉพาะอย่างยิง่ ให้มคี วามรูเ้ พียง พอทีจ่ ะแก้ปญั หาของสังคมยุคหลังพัฒนาอุตสาหกรรม สังคมทีอ่ ลเวงและสังคมทีม่ เี ทคโนโลยี ชัน้ สูง 476
PS 103
นักวิชาการทีไ่ ด้แสดงความห่วงใยต่อปญั หานี้มากทีส่ ุดผูห้ นึ่ง คือ ดไวท์ วอลโด นักรัฐ ประศาสนศาสตร์ชาวอเมริกนั โดยเขาได้เขียนบทความเรื่อง “Public Administration in a Time of Revolution” ลงในวารสาร Public Administration Review. July, August, 1968. เพื่อเรียกร้องและกระตุ้นให้หน่ วยงานของรัฐ หรือหน่ วยราชการหาทางแก้ไขปญั หาทีก่ ่อกวน ความสงบเรียบร้อยของสังคม วอลโดได้จดั การประชุมทางวิชาการทีเ่ กีย่ วกับวิชารัฐประศาสนศาสตร์ขน้ึ ที่ มิน โนบ รุค มหาวิทยาลัยซิราคิว๊ ส์ ประเทศสหรัฐอเมริกาเพื่อค้นหาปญั หาของการบริหารราชการและ ลักษณะวิชาของรัฐประศาสนศาสตร์ว่าเพียงพอหรือไม่สําหรับการแก้ไขปญั หาความวุ่นวาย อลเวง ภายในประเทศสหรัฐอเมริกาขณะนัน้ ถ้าไม่พอควรจะมีลกั ษณะวิชาเป็ นประการใด โดย ได้มอบหมายให้นักรัฐประศาสนศาสตร์รุ่นใหม่ 3 คน คือ 1) Frank Marini 2) H.George Frederickson และ 3) W. Henry Lambright เป็ นผูจ้ ดั การดําเนินการประชุม และผูท้ ม่ี าร่วม ประชุมล้วนแต่เป็ นนักรัฐประศาสนศาสตร์รุน่ หนุ่ มทีม่ อี ายุต่ํากว่า 40 ปี จากมหาวิทยาลัยต่าง ๆ 27 แห่งผูท้ ม่ี าประชุม นอกจากจะมีอาจารย์มหาวิทยาลัยแล้ว ยังมีนักศึกษารุ่นหนุ่ มด้วย รวม ทัง้ สิน้ 31 คน ในการประชุ มได้มีการถกเถียงปญั หาและเสนอความคิดเห็นต่ าง ๆ เรื่องรัฐประศาสน ศาสตร์กว้างขวางต่อมาได้พมิ พ์ออกมาเป็ นหนังสือชื่อ Toward a New Public Administration : The Minnobrook Perspective โดยมี Frank Marini เป็ นบรรณาธิการซึ่งจุดนี้ เองเป็ นจุดกําเนิ ด รัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ ลักษณาการของรัฐประศาสตร์แนวใหม่นัน้ วัตถุประสงค์ของรัฐประศาสนศาสตร์ยุค ก่อนหน้านัน้ หรือในยุคก่อนยุคปจั จุบนั (หลังปี 1968) พยายามทีจ่ ะตอบคําถามเหล่านี้ คือ 1) จะสามารถให้บริการทีด่ กี ว่าหรือมากกว่าด้วยการใช้ทรัพยากรเท่าทีม่ อี ยู่ได้อย่างไร (เป็ นเรื่อง ของประสิท ธิภาพ) 2) จะสามารถธํารงรักษาระดับ ของการบริการของเราให้อยู่คงที่โดยใช้ จ่ายเงินให้น้อยลงได้อย่างไร (เป็ นเรื่องของการประหยัด) แต่สําหรับรัฐประศาสนศาสตร์แนว ใหม่ จะมีคาํ ถามเพิม่ อีกคําถามหนึ่ง คือ บริการนี้สง่ เสริมความเป็ นธรรม (social equity) ทาง สังคมหรือไม่ ความเป็ นธรรมถือว่าสําคัญยิง่ กว่าเรือ่ งประสิทธิภาพหรือประหยัด ผลการประชุ มพอจะสรุ ปสาระสํ าคัญของแนวความคิดของรัฐประศาสนศาสตร์ใ น ความหมายใหม่เกีย่ วกับความเป็ นธรรมทางสังคม คือ 1) เห็นว่านักบริ หาร (administrators) เป็ นผูท้ ป่ี ฏิบตั งิ านทัง้ 2 อย่าง คือ กําหนด นโยบายและบริหารนโยบาย ดังนัน้ เรื่องนโยบายและการบริหารจึงควรเป็ นเรื่องทีต่ ่อเนื่องกัน PS 103
477
นักบริหารควรได้รบั การมอบหมายทัง้ เรือ่ งการจัดการทีด่ แี ละความเป็ นธรรมในสังคม ซึง่ ถือเป็ น ค่านิยม, วัตถุประสงค์ หรือเหตุผลร่วมกันของรัฐประศาสนศาสตร์ 2) รัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ห่วงใยเรื่องการเปลี่ยนแปลง คือ รัฐประศาสน ศาสตร์จะต้องพยายามแสวงหาหนทางทีจ่ ะเปลีย่ นแปลงนโยบายและโครงสร้างต่างๆ ทีเ่ ป็ น อุปสรรคขัดขวางความเป็ นธรรมในสังคม ทัง้ นี้โดยมุง่ ส่งเสริมวัตถุประสงค์ของรัฐประศาสนศาสตร์ แนวใหม่ คือ 1) การจัดการทีด่ ี 2) มีประสิทธิภาพ 3) ประหยัด และ 4) มีความเป็ นธรรมทางสังคม 3) รัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ มีแนวโน้มที่จะศึกษาแบบทดลองหรือสนับสนุ น รูปแบบของการจัดองค์การราชการ ทีแ่ ก้ไขในแนวคิดบางประการ เช่น การกระจายอํานาจ, การมอบอํานาจลดหลันกั ่ นไปเป็ นอันดับ โครงการ, สัญญาการฝึ กอบรมแบบรับรูค้ วามต้องการ ต่าง ๆ อย่างทีเ่ รียกว่าการขยายความรับผิดชอบ การเผชิญหน้า และการนํ าเอาผูร้ บั บริการเข้า มาร่วมด้วย ล้วนเป็ นแนวความคิดทีเ่ ป็ นปฏิปกั ษ์กบั ระบบราชการในแง่ของสาระสําคัญทัง้ สิน้ 4) รัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ สนับสนุ นการปกครองโดยฝ่ ายบริ หารที่ ไม่แต่ เพี ย งพยายามแสวงหาทางที่ จะให้ ฝ่ายบริ หารปฏิ บตั ิ หน้ าที่ในการกําหนดนโยบายตาม อํานาจที่ได้รบั มอบให้เป็ นผลสําเร็จอย่างมีประสิทธิภาพ และประหยัดที่สุด แต่พงึ พยายาม แสวงหาหนทางที่ จะใช้ ในการบริ หารนโยบาย เพื่อช่ วยปรับปรุงคุณภาพของชี วิตความ เป็ นอยู่ของประชาชน 5) รัฐ ประศาสนศาสตร์แ นวใหม่ พยายามที่จ ะให้ม ีก ารมุ่ง ความสนใจไปที่ต ัว ปั ญหาและพยายามพิจารณาทางเลือกต่าง ๆ ที่เป็ นไปได้ในการเผชิญกับปญั หานัน้ ๆ โดย สถาบัน เช่น ปญั หายาเสพติด, ป ญั หาอาชญากรรม เป็ นต้น ซึ่งนักรัฐ ประศาสนศาสตร์ไ ด้ พยายามที่จ ะแก้ไ ขเปลี่ย นแปลงสถาบัน ต่า ง ๆ หรือ ไม่ก ็ป รับ ปรุง ใหม่ใ ห้เ ป็ น สถาบัน ที่ สามารถเปลี่ย นแปลงได้ง่ายกว่า โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อให้สามารถบรรลุถึงการแก้ป ญั หาที่ ใกล้เคียงความเป็ นจริงมากกว่า 6) รัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่เน้นในส่วนทีเ่ ป็ นราชการมากกว่าบริหารทัว่ ๆ ไปใน การแก้ไขปญั หา
5. บทสรุป
รัฐ ประศาสนศาสตร์มีค วามเกี่ยวพัน กับ รัฐ ศาสตร์อ ย่ า งมาก บางครัง้ กล่ าวกัน ว่ า รัฐศาสตร์เป็ นเรื่องการเมือง และรัฐประศาสนศาสตร์เป็ นเรื่องการบริหาร รัฐประศาสนศาสตร์ใน ยุโรปได้รบั อิทธิพลมาจากทฤษฎีต่าง ๆ ของแม็กซ์ เวเบอร์ สําหรับในสหรัฐอเมริกานัน้ ถือกันว่า 478
PS 103
บิดาแห่งวิชารัฐประศาสนศาสตร์ ได้แก่ วูดโรว์ วิลสัน ในสมัยทีย่ งั เป็ นอาจารย์มหาวิทยาลัยอยู่ คือ ยังไม่ได้เป็ นประธานาธิบดีอเมริกนั รัฐประศาสนศาสตร์ได้มกี ารวิวฒ ั นาการมามาก และในปจั จุบนั นี้ให้ความสําคัญกับ ความยุตธิ รรมในสังคมมาก
6.
ภาคผนวก : รัฐประศาสนศาสตร์หรือบริหารรัฐกิจโดย ศ.ดร.จิรโชค (บรรพต) วีระสย
อาจพิจารณาได้เป็ น 2 นัย คือ 1) ในฐานะเป็ นวิชาทีศ่ กึ ษาเกี่ยวกับการบริ หารงาน ของรัฐ ซึ่งสามารถศึกษาได้อย่างเป็ นระเบียบ คือ มีกฎเกณฑ์และหลักการ 2) ในฐานะทีเ่ ป็ น กิ จกรรม เป็ นเรื่องของการดําเนินการหรือการบริหารงานสาธารณะ ซึ่งครอบคลุมทัง้ การบริหาร ราชการ ไม่วา่ จะเป็ นพลเมืองหรือทหาร เป็ น การศึก ษาที่ค รอบคลุ ม ทัง้ เรื่อ งกระบวนการ 1) วางนโยบายสาธารณะ 2) กระบวนการบริ หาร และ 3) พฤติ กรรมองค์การ ศัพท์ทเ่ี กีย่ วโยงกัน คือ ก. พัฒนบริหารศาสตร์ ข. Management (การจัดการ) และ วิทยาการจัดการ วัตถุประสงค์ของการบริ หารงานสาธารณะโดยเกณฑ์ทวั ่ ๆ ไป มีดงั นี้ 1) ประสิทธิภาพ (efficiency) คือใช้ทรัพยากรน้อยได้ผลมาก 2) ประสิทธิผล (effectiveness) คือได้ผลตามทีต่ อ้ งการ 3) การประหยัด (economy) คือไม่สน้ิ เปลือง ปัจจัยทีช่ ว่ ยให้การบริหารดําเนินไปจนครบวงจร มี 4 ประการ ได้แก่ 1) ผูป้ ฏิบตั ิ (men) 2) เงิน (money) 3) วัสดุอุปกรณ์ (materials) 4) การจัดการ (management) การบริ หารรัฐกิ จกับการบริ หารธุรกิ จ การบริ หารรัฐกิ จเป็ นการศึกษาการบริหารงานในภาครัฐบาล (public sector) การ บริ หารธุรกิ จเป็ นการศึกษาหรือการบริหารงานในภาคเอกชน (privator sector) การบริหารรัฐ กิจและบริหารธุรกิจ มีลกั ษณะที่คล้ายคลึงกัน คือ เทคนิ คการบริ หารหรือการจัดการ PS 103
479
รัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่ (New Public Administration) ประมาณ 2 ทศวรรษเศษภายหลังมหาสงครามโลกครัง้ ที่ 2 (1939-45) คือ ช่วงแห่ง ทศวรรษ (decade—เดค-เขต) 1970-79 และ 1980-89 นักวิชาการจํานวนหนึ่งพยายามที่จะ เปลี่ยนแนวสนใจของรัฐประศาสนศาสตร์ (public administration)ออกจากแนวเดิม ๆ ซึ่งให้ ความสําคัญกับ 1) efficiency 2) effectiveness 3) budgeting 4) วิ ธีการหรือเทคนิ ควิ ธีในการ บริ หาร (administrative techniques) จุดมุ่งหมาย คือ เบนความสนใจมายังเรื่องความ ยุติธรรมในสังคม (social equity—ออกเสียง เอค-ควิต-ตี)้ รัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่สนใจเรื่อง 1) ทฤษฎี ปทัสถาน (normative theory) 2) ปรัชญา 3) การกระตือรือร้น (activism) สนใจประเด็นทีเ่ ป็ นประโยชน์ของสังคม คือ มา สนใจเกี่ยวกับเรื่องค่านิยมหรือคุณค่า (values) จริยธรรม (ethics) 4) การพัฒ นาบุค คล ภายในองค์การ เพิ่ มคุณภาพของตัวบุคคลนั น้ ๆ (personal development) กระแสทัว่ ๆ ไปของแนวใหม่น้ี คือ เรื่องทางด้านศีลธรรม (moral) และการคํานึงถึง ความจําเป็ นทางสังคม (social needs) โดยเฉพาะปญั หาเกีย่ วกับชีวติ ในเมืองใหญ่ (urban) และการใช้ความรุนแรง (violence) รัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่เกิดขึน้ จากการประชุมใหญ่ในเดือนกันยายน ปี ค.ศ. 1968 ผูเ้ ป็ นตัวตัง้ ตัวตี ได้แก่ Dwight Waldo ซึง่ เป็ น Albert Schweitzer Professor in Humanities การประชุมเกิดขึน้ ที่ Minnowbrook ที่ Syracuse ดังนัน้ การกําเนิดของ กระแสให ม่ ในวงการบริหารรัฐกิจจึงเรียกกันว่าเป็ น “Minnowbrook perspective” รายงานการประชุมพิมพ์ขน้ึ ในปี ค.ศ. 1971 โดยใช้ช่อื ว่า Toward a New Public Administration : The Minnowbrook Perspective กระแสใหม่น้ีมลี กั ษณะคล้าย ๆ กับ “ขบวนการใหม่ทางรัฐศาสตร์” (new political science movement) และเกิดขึน้ ในช่วงเวลาที่รฐั ศาสตร์พยายามที่จะลดความสําคัญของ พฤติกรรมศาสตร์ (behavioralism) ทัง้ 2 ขบวนการ คือ ทางรัฐศาสตร์และทางรัฐประศาสนศาสตร์มผี นู้ ํ าวัยหนุ่ มวัยสาว (Young Turks) ซึง่ มีความสนใจในเรื่องทีก่ ว้างกว่าสิง่ ทีเ่ ป็ นการศึกษาวิจยั โดยเน้นเทคนิควิธี เช่น วิธีการทางสถิติต่าง ๆ แต่ให้มาสนใจทางด้านสิง่ ที่เป็ น normative คือ ชี้เรื่องของ มาตรฐานกลาง 480
PS 103
Accountability ความรับผิดชอบและตรวจสอบได้ ศัพท์น้ี—แอค-เค้าน์-แท็บ-บิล-ลิต-ตี— ้ หาคําแปลยาก แต่พอแปลกว้าง ๆ ว่า “ความ รับผิดชอบหรือตรวจสอบได้” ซึง่ ปรากฏในธรรมาภิ บาล (good governance)ในระดับส่วน บุคคลเรามักใช้ศพั ท์ “ความรับผิดชอบ” (responsibility) ในส่วนทีเ่ ป็ นสังคมและสถาบันองค์การต่าง ๆ ในยุคทีเ่ ป็ นประชาธิ ปไตยมากยิง่ ขึน้ (democratization) มีการตรวจเช็คและสร้างดุลยภาพ (checks and balances) ในระบบ การบริหารกิจการต่าง ๆ โดยอิงหลักการแห่งการตรวจสอบได้ทงั ้ จากหน่ วยงานภายใน คือ ของ องค์การเองและภายนอก เกี่ยวข้องกับการตรวจสอบภายนอก หมายถึง เป็ นเรื่องทีจ่ ะต้องชีแ้ จงหรือแสดงให้ เห็น (account for) ซึ่งเป็ นศัพท์ทางการบัญชี หมายความว่ารับผิ ดชอบในเรื่องที่เห็นชัด แจ้งแสดงบัญชีออกมาได้ 1) fiscal accountability คือ การรับผิดชอบสําหรับเงิ นของมหาชนหรือเงิ น รัฐบาล (public funds) 2) legal accountability คือ ความรับผิดชอบในการปฏิบตั ติ าม กฎหมาย 3) program accountability ความรับผิดในการดําเนินการตามโปรแกรม 4) process accountability คือ ความรับผิดชอบในการทําตามกระบวนการ ขัน้ ตอน 5) outcome accountability คือ รับผิดชอบสําหรับผลลัพธ์ ความรับ ผิ ด ชอบในส่ ว นที่ เ ป็ นภายใน หรือ เป็ น ปทัส ถานภายใน (internal norms) หมายถึง แนวทางปฏิบตั ิท่เี หมาะสมกับ 1) อาชี พ (professional) 2) ส่ วนที่ เป็ น จริ ย ธรรม (ethical) และ 3) แนวทางที่ส ามารถปฏิ บัติ ไ ด้ (pragmatic) ซึ่ง ควบคุ ม การ ประพฤติปฏิบตั ขิ องผูบ้ ริหารแต่ละคนตามมาตรฐาน ข้าราชการซึ่งมีความรับผิดชอบตรวจสอบได้ (accountable public servant) จึง ย่อมไม่ประพฤติผดิ เช่น การรับเงินใต้โต๊ะ (UTB—under the table) หรืออย่างอื่น ๆ ในขณะที่ ปฏิบตั หิ น้าทีค่ วามรับผิดชอบของฝ่ ายบริ หารต่อฝ่ ายนิ ติ บญ ั ญัติ คือ แนวทางทีไ่ ด้กําหนดไว้ (ไม่ว่าจะเป็ นตามวิธกี ารประชาธิปไตยแบบประธานาธิบดี (Presidential democracy)เช่น ใน สหรัฐอเมริกา) หรือประชาธิปไตยแบบรัฐสภา(parliamentary democracy) เช่น ในประเทศ อังกฤษหรือประเทศไทย PS 103
481
ในสหรัฐอเมริกามีการตรวจสอบโดยฝา่ ยรัฐสภา (Congressional investigations) งบประมาณทีน่ ํ า มาประกาศใช้เ ป็ น ผลจากการต่อรอง หรือ การประนีป ระนอมของฝ ่า ยนิติ บัญญัตกิ บั ฝ่ายบริหาร ซึ่งเครื่องมือการตรวจสอบก็คอื การบ่งบอก 1) ใช้จ่ายอย่างไร 2) ใน เรื่องอะไร ความรับผิดชอบและการตรวจสอบได้น้ี มีความสําคัญมากจําเป็ นต้องมี“จรรยาบรรณ” คือ กติกา (codes of ethics) สําหรับบรรดาผูท้ ม่ี สี ถานภาพโดย 1) ผ่านการเลือกตัง้ และ 2) ผู้ ทีเ่ ข้ามาโดยระบบคุณธรรมหรือทีม่ กี ารสอบคัดเลือก (merit system) ตัว อย่ า งของความรับ ผิด ชอบหรือ การตรวจสอบได้ คือ กระบวนการที่เ รีย กว่ า deliver โปรแกรมและบริการต่าง ๆ ซึง่ การได้มอี นุมตั แิ ละได้อนุมตั ใิ ห้เงินไว้แล้ว การใช้เงินที่ผดิ วัตถุประสงค์ คือ แทนที่จะก่อประโยชน์ ต่อส่ว นรวมกลับ กลายเป็ น การใช้ไปเพื่อ“แสดงความยิ่ งใหญ่แห่งองค์การ” (organizational aggrandizement) เช่น กรณีท่หี น่ วยงานบางแห่งระดับท้องถิ่นซึ่งมีงบประมาณไม่มากนักแต่ได้ทํา ป้ าย หรือสร้าง อาคารทีห่ รูหราเกินขอบเขต กรณี บริ หารงานไม่เข้าตาประชาชน กรณีของผูว้ ่าราชการรัฐแคลิฟอร์เนียชื่อ Davis บริหารงานไม่เป็ นที่ประทับใจ ประชาชน จึงต้องผ่านกระบวนการที่แปลตามตัวว่า เรียกกลับ (recall) และมีผูเ้ ข้าเสนอตัว 100 คนเศษ เพือ่ เป็ นแทน ปรากฏว่าในวันที่ 8 ตุลาคม 2546 ดาราภาพยนตร์ช่อื ดัง “คนเหล็ก” คือ อาร์โนลด์ ชวาซเซนเนกเกอร์ ได้รบั คะแนนเสียงท่วมท้นซึง่ ทําให้ได้ตําแหน่ งผูว้ ่าการรัฐ (Governor) ของ มลรัฐแคลิฟอร์เนียในปี พ.ศ.2547
7. ตัวอย่างคําถามท้ายบท 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 482
รัฐประศาสนศาสตร์พจิ ารณาได้ 2 นัย ได้แก่อะไรบ้าง ประสิทธิผลกับประสิทธิภาพ ต่างกันอย่างไร ระบุความแตกต่างระหว่างการบริหารรัฐกิจกับธุรกิจ ผูใ้ ดได้รบั การยกย่องว่าเป็ นบิดาแห่งวิชารัฐประศาสนศาสตร์ ทัศนะของแม็กซ์ เวเบอร์ต่อรัฐประศาสนศาสตร์เป็ นอย่างใด ระบุตวั เต็มของ POSDCORB ระบุสาเหตุแห่งการมีรฐั ประศาสนศาสตร์ PS 103
8) ระบุลกั ษณะของรัฐประศาสนศาสตร์แนวใหม่และอธิบายให้เข้าใจ 9) ยุคภายหลังพฤติกรรมศาสตร์เริม่ มาประมาณกีป่ ีแล้ว 10) นักรัฐประศาสนศาสตร์ทเ่ี ป็ นวิศวกรด้วยมีหรือไม่ คือผูใ้ ด
PS 103
483
