7. SISTEMA NACIONAL DE PROTECCION CIVIL
C
omo se ha mencionado, el Sistema Nacional de Protección Civil fue instituido por "Decreto por el que se aprueban las bases para el Establecimiento del Sistema Nacional de Protección Civil y el Programa de Protección Civil que las mismas contienen" [21], que entró en vigor el 7 de mayo de 1986.
Entre los diversos considerandos del Decreto, se destaca el "... deber primordial del Estado proteger la vida, libertad y los bienes materiales de los ciudadanos y mantener en permanente estado de operación las funciones esenciales de la sociedad, para lo cual es indispensable establecer los sistemas y programas que permiten su cumplimiento" [21]. En su Artículo Tercero, se establece la responsabilidad de la Secretaría de Gobernación para coordinar "las acciones que en el ámbito de la Administración Pública Federal deban realizarse para la adecuada y oportuna integración del Sistema Nacional de Protección Civil y su funcionamiento"; así como, según el Artículo Octavo, deberá verificar periódicamente y evaluar el avance del Programa y los resultados de su ejecución, "... corregir las desviaciones y, proponer, en su caso, las reformas que requiere el Programa". Asimismo, corresponde a la Secretaría de Gobernación, junto con las demás Dependencias de la Administración Pública, inducir "... las acciones de los sectores social y privado en materia de Protección Civil, así como aplicar los instrumentos que sean de su competencia de acuerdo con los objetivos, prioridades y metas previstos en el Sistema y en el Programa" (Artículo Sexto). Además, su Artículo Cuarto prevee que "... en el marco de los Convenios Unicos de Desarrollo, se propondrá a los gobiernos de los estados la ejecución de las acciones que a cada ámbito de gobierno corresponda, con la participación de municipios, tendientes a establecer Sistemas Estatales y Municipales de Protección Civil vinculados al Sistema Nacional". Por su importancia, a continuación se describen brevemente los objetivos del SINAPROC (Subcapítulo 7.1) y su organización (Subcapítulo 7.2), así como los Programas (Subcapítulo 7.3), funcionamiento (Subcapítulo 7.4), y algunos elementos de la legislación (Subcapítulo 7.5).
7.1. OBJETIVOS
Las Bases establecen un Objetivo básico, cuatro Objetivos generales y dos Objetivos específicos. • El Objetivo básico consiste en∗: "Proteger a la persona y a la sociedad ante la eventualidad de un desastre provocado por agentes naturales o humanos, a través de acciones que reduzcan o eliminen la pérdida de vidas humanas, la destrucción de bienes materiales y el daño a la naturaleza, así como la interrupción de las funciones esenciales de la sociedad". • Los Objetivos generales se integran por los de finalidad, de función, de apoyo administrativo y de ordenación territorial:
∗
Las citas que se dan a continuación, entre comillas, corresponden en su mayoría a las Bases [15], salvo los casos diferentes, cuando con el numero, dentro los paréntesis cuadrados, se anota la referencia adecuada. 89
♦ Objetivos de finalidad consisten en tres, que se refieren, respectivamente, a la función pública, al carácter humanista y al establecimiento de un sistema integral en la materia: ∗ "Afirmar el sentido social de la función pública de protección civil, integrando sus programas, instrumentos y acciones para el desarrollo de la nación. ∗ Extender en la población una conciencia y una cultura de la protección civil y aún de la autoprotección, para liberarla de las amenazas de incertidumbre y la inseguridad y posibilitarlas para una participación social más amplia y más libre. ∗ Coadyuvar a establecer un nuevo orden nacional en materia de protección civil, integrando el Sistema Nacional de Protección Civil y los sistemas estatales y municipales". ♦ El Objetivo de función busca: ∗ "Fortalecer y extender las funciones de la protección civil, normativas, operativas, de coordinación y de participación a fin de mejorar la calidad de la función pública de ésta y ampliar sus efectos a toda la población". ♦ Los Objetivos de apoyo, también llamados de medios, "... cubren un espectro amplio, que va desde la planeación hasta el control", y se orientan a "reestructurar el aparato de apoyo a la protección civil para permitirle alcanzar los objetivos de finalidad y función"; entre éstos se destacan los siguientes: ∗ Mejorar y fortalecer la administración pública en la materia. ∗ Revisar el marco jurídico, perfeccionar los modelos y adoptar las medidas legales necesarias. ∗ Estructurar una organización eficiente y moderna del Sistema. ∗ Utilizar con eficiencia el potencial nacional en recursos humanos, materiales y financieros. ∗ Fomentar y alentar la formación de recursos humanos y alentar el establecimiento de medios autónomos de creación, difusión e impulso de la tecnología nacional, así como mejorar la integración teórica y práctica de los elementos y procesos de protección civil. ∗ Captar y difundir con oportunidad la información y garantizar a la comunidad la veracidad y exactitud de su contenido. ∗ Alentar una participación más amplia y más libre de colectividad y de los usuarios, así como ampliar el acceso a la protección civil de los individuos y de los grupos.
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∗ Coordinar, con las dependencias competentes, la extensión y características de las redes y sistemas de telecomunicación, así como la introducción de nuevos medios técnicos, tanto a nivel de transmisión como de recepción, equipo y materiales. ♦ El Objetivo de ordenación territorial, "... por la irregular presencia de los agentes perturbadores, por los fuertes desequilibrios en materia de infraestructura y servicios, por la falta de accesibilidad de grandes grupos de población y por la insuficiencia general de los sistemas y equipos de protección civil ...", busca: ∗ "Lograr la mejor ordenación de la infraestructura, la estructura y los grandes equipamientos de protección civil en el espacio nacional ...", así como "... dotar a los estados y municipios, y en particular a los núcleos de población de acuerdo con sus características, del equipamiento requerido...". • Los Objetivos específicos distinguen dos: el de prevención y del auxilio o atención: ♦ El de prevención, "... se refiere al conocimiento del estado de cosas previo al impacto del agente perturbador y a las bases que permiten disminuir sus efectos", y busca ∗ "Establecer, reforzar y ampliar el óptimo aprovechamiento de las acciones de prevención para conocer y reducir los efectos destructivos en la eventualidad de un desastre". ♦ El de auxilio o atención, "... se refiere a las acciones de socorro durante emergencia y las primeras acciones de vuelta a la normalidad", y busca ∗ "Realizar materialmente las acciones de auxilio y rehabilitación inicial para atender las consecuencias de los efectos destructivos en caso de que se produzca un desastre". Para asegurar el logro de estos objetivos, en el siguiente Subcapítulo, se describe la estructura organizacional correspondiente.
7.2. ORGANIZACION Una de las proposiciones más importantes, que formó la base del SINAPROC, "... es la conformación de una organización federal, estatal y municipal de protección civil ...", a través "... de tres estructuras relacionadas orgánicamente: los Consejos con funciones consultivas, los órganos de la Administración Pública, ejecutivas y los grupos FIG. 7.2-1 ESTRUCTURA ORGANIZATIVA voluntarios, participativas; constituyendo un todo coordinado, coherente y cooperativo" (Fig. 7.2-1).
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La estructura consultiva está integrada por un conjunto de los Consejos de Protección Civil a nivel Nacional, Estatal y Municipal, respectivamente, que constituyen los "... instrumentos formales para encauzar la más amplia participación de la sociedad en el análisis y la solución de los problemas de la actividad ..." en la materia. Los consejos se definen como "... órganos de consulta de los gobiernos federal, estatales, municipales y representan mecanismos de integración y coordinación de las acciones de protección civil que a nivel nacional y estatal se organicen y ejecuten ...", "... principalmente en las siguientes materias: • Integración, coordinación, concertación e inducción de las actividades ... • Vinculación del Sistema Nacional de Protección Civil con las orientaciones y necesidades del desarrollo nacional. • Identificación y estudio de los problemas y tendencias de la protección civil y posibles soluciones. • Racionalización del uso y destino de los recursos asignados a la actividad. • Ampliación, corrección y modernización regional y funcional de los métodos y procedimientos. • Normatividad para el fomento, orientación, regulación, supervisión y evaluación de la actividad. • Medios para la participación de la sociedad en la actividad. • Investigación que permita ampliar el conocimiento sobre los agentes básicos que aparecen en el estudio de todo desastre: perturbadores, afectados y reguladores". Con el fin de "... enriquecer las decisiones y la programación a largo plazo, en materia de protección civil, con la más amplia participación de la sociedad, lo cual reviste importancia estratégica para el desarrollo nacional por sus implicaciones culturales, económicas y sociales", se determina la integración del Consejo Nacional, y se hace la recomendación para integrar otros Consejos, formados "... por representantes de los sectores público, social y privado que participan en las tareas de protección civil, así como por representantes de los receptores del servicio o función pública". El Consejo Nacional de Protección Civil, lo encabeza el C. Presidente de la República o, en su ausencia, por el C. Secretario de Gobernación -en su papel del Secretario Ejecutivo-; mientras que en los niveles estatal y municipal, los consejos están encabezados por los Gobernadores Constitucionales y los Presidentes Municipales, respectivamente, o por el Jefe del D.D.F. y los Delegados para el caso del Distrito Federal. Además, los consejos cuentan con un secretario técnico∗ que coordina los trabajos específicos y las relaciones tanto de tipo intersectorial como con los consejos de otros niveles, así como ∗
Actualmente, en el Consejo Nacional de Protección Civil, que fue establecido en mayo de 1990 [31], esta responsabilidad recae en la Subsecretaría de Protección Civil y Prevención y Readaptación Social de la Secretaría de Gobernación. 92
prepara la orden del día y las minutas de las reuniones que se celebren, asimismo persigue la consecución de los acuerdos que se tomen. La otra estructura, la ejecutiva, está formada por las instituciones de la Administración Pública con funciones ejecutivas y tiene "... a su cargo la planeación, coordinación y ejecución, en su caso, de acciones específicas tanto de prevención como de auxilio"; se integra, en sus "... primeros tres niveles de decisión, reflexión y coordinación", por: • El Presidente de la República, que "... encabezará la organización y dictará los lineamientos generales para inducir y conducir labores de protección civil a fin de lograr la participación de los diferentes sectores y grupos de nuestra sociedad y concertará las acciones del Gobierno de la república con los poderes estatales y municipales, en el marco de respeto irrestricto a sus soberanías". • La Secretaría de Gobernación, como "... el coordinador ejecutivo del Sistema y de las acciones que determine el C. Presidente de la República". • "El Gabinete de Protección Civil integrado por las secretarias de Gobernación, Defensa Nacional, Marina, Salud, Desarrollo Urbano y Ecología, Agricultura y Recursos Hidráulicos, Comunicaciones y Transportes, Educación Pública, al igual que Petróleos Mexicanos, Comisión Federal de Electricidad y Compañía Nacional de Subsistencias Populares, entre otros, tendrían a su cargo la planeación, coordinación y ejecución, en su caso, de acciones específicas tanto de prevención como de auxilio". En el siguiente nivel, se ubicó la Coordinación General de Protección Civil, que fue establecida con el fin de organizar y operar el Sistema Nacional de Protección Civil [32], encargada de: • "Establecer y mantener la coordinación y comunicación con y entre Municipios, Entidades Federativas, Dependencias, Organismos e Instituciones en cuestiones relacionadas con la Protección Civil. • Integrar, implantar, operar y actualizar el Programa Nacional de Protección Civil. • Fomentar el establecimiento y brindar apoyo a las unidades federales, estatales y municipales de Protección Civil. • Asesorar a las Unidades de Protección civil, orientándolas en su organización, en la formalización de sus relaciones interinstitucionales y en el desarrollo de sus programas y tareas de Protección Civil. • Establecer normas y procedimientos para la realización de los programas de protección civil, así como para su evaluación, homologación y actualización. • Promover la elaboración de estudios para la prevención de calamidades y mitigación de sus impactos. • Promover la realización de programas de educación, capacitación, adiestramiento, orientación y concientización a la población relacionados con protección civil. 93
• Evaluar las necesidades y coordinar el auxilio federal en las situaciones de desastre, cuando las Entidades Federativas lo soliciten. • Coordinar la participación de las dependencias del Sector Público, en los casos en que México proporcione ayuda a otros países, en situaciones de emergencia. • Establecer, mantener y operar el Centro de Información y Comunicación (CIC) del Sistema. • Apoyar al Centro Nacional de Operaciones, a partir de su establecimiento, poniendo a su disposición la información y los recursos humanos y materiales de que dispone". Es importante mencionar que, desde el primero de octubre de 1988, la mayor parte de estas responsabilidades pasaron a la nueva Subsecretaría de Protección y de Prevención y Readaptación Social de la Secretaría de Gobernación, realizándose a través de su Dirección General de Protección Civil [33], encargada por la operación y el desarrollo del SINAPROC, con el apoyo del Centro Nacional de Prevención de Desastres, creado en septiembre de 1988 [34] con el objetivo de "... estudiar, desarrollar, aplicar y coordinar tecnologías para la prevención y mitigación de desastres, promover la capacitación profesional y técnica sobre la matera, así como para apoyar la difusión de medidas de preparación y autoprotección a la población ante la contingencia de un desastre" (Fig. 7.2-2). Según el Artículo 19 del Reglamento interior de la Secretaría de Gobernación [33], corresponde a la Dirección General de Protección Civil: I.
"Ejercer las atribuciones que en materia de protección civil señalen las leyes, reglamentos y demás disposiciones legales a la Secretaría;
II.
Integrar, coordinar y supervisar el Sistema Nacional de Protección FIG. 7.2-2 COORDINACION EJECUTIVA DE PROTECCION CIVIL A NIVEL NACIONAL Civil para garantizar, mediante una adecuada planeación, la seguridad, auxilio y rehabilitación de la población y de su entorno, ante situaciones de desastre, incorporando la participación de todos los sectores de la sociedad;
III.
Verificar políticas y estrategias de operación para el desarrollo de programas específicos de protección civil; 94
IV.
Establecer la coordinación necesaria con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, que le permitan dirigir las tareas de prevención, auxilio, recuperación y apoyo que en el marco de sus atribuciones le correspondan;
V.
Participar, en los procesos y mecanismos que conduzcan a la coordinación de acciones en materia de protección civil, con las entidades federativas y municipios, y a la concertación con instituciones y organismos de los sectores privado y social;
VI.
Manejar y dirigir las acciones de los Centros de Información y Comunicación y el Nacional de Operaciones, en materia de desastres nacionales;
VII. Participar en los términos que establecen las disposiciones relativas, en las acciones y tareas del Centro Nacional de Prevención de Desastres; VIII. Proponer el establecimiento de los mecanismos necesarios para diagnosticar los riesgos previsibles; IX.
Emitir las normas necesarias para la operación, desarrollo y vigilancia del Programa Interno de Protección Civil y coadyuvar con la Oficialía Mayor en lo que requiera para su debida ejecución; y
X.
Realizar las demás funciones que las disposiciones legales y reglamentarias le atribuyan, así como aquéllas que le confiera el Titular del Ramo".
Los sucesivos niveles se integran por las Unidades de Protección Civil, como órganos ejecutivos, en dos modalidades: una que corresponde a la regionalización político-administrativa donde, en sus respectivos ámbitos de responsabilidad, se forman las Unidades Estatales o Municipales de Protección Civil; la otra, que se refiere a las Dependencias de la Administración Pública donde,
FIG. 7.2-3 ESTRUCTURA DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCION CIVIL
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según su división en sectores y subsectores, y de acuerdo con la estructura interna y recursos disponibles, se establecen las unidades tales como Direcciones Generales, Direcciones, Subdirecciones, Departamentos, etc. de Protección Civil∗ (Fig. 7.2-3). Las Bases no precisan las funciones de Unidades de Protección Civil; sin embargo, en la posterior publicación de la Coordinación de Protección Civil [33], se indican, como ejemplo, las siguientes: • "Identificar y evaluar la áreas de alto riesgo. • Elaborar directorios de personas y organismos que participan en actividades de protección civil. • Elaborar los programas internos de protección civil, cuando les corresponda. • Elaborar los programas de prevención, auxilio y apoyo de protección civil que les corresponda. • Identificar, clasificar, ubicar y registrar los recursos humanos y materiales, de que se dispone para hacer frente a una situación de desastre. • Evaluar y solicitar los recursos adicionales que se requieren para hacer frente a posibles contingencias. • Establecer y mantener el sistema de información y comunicación que incluya directorios de participantes, inventarios de recursos, datos históricos sobre desastres; atlas de riesgos, comunicación con los órganos de detección y monitoreo de calamidades, así como con personas y organismos participantes, entre otros. • Analizar y evaluar la información sobre posibles situaciones de emergencia. Cuando el caso lo amerite ésta será comunicada al responsable del órgano ejecutivo para la realización de acciones subsecuentes. • Mantener coordinación, con otras autoridades y organismos participantes en tareas de protección civil. • Promover el establecimiento de medios de colaboración y cooperación con los diferentes organismos y sectores de población. • Promover la formación, organización y capacitación del voluntariado. • Coordinar y ejecutar los programas de Protección Civil dentro del ámbito de su competencia.
∗
Para el caso del Distrito Federal, que constituye una Entidad Federativa y, a la vez, un sector del Gobierno, se cambió el nombre de la Dirección del SIPROR a la Dirección de Protección Civil y, posteriormente. a la Dirección General; lo mismo pasó en las Delegaciones donde, con el transcurso del tiempo, se cuentan con las Subdirecciones de Protección Civil. 96
• Apoyar el Centro de Operaciones∗, en caso de emergencia". La estructura participativa, que constituye la tercera de las estructuras organizativas dentro del SINAPROC, busca orientar y canalizar la participación solidaria y espontánea de la población, a través de la organización de los Grupos Voluntarios de Protección Civil en los tres niveles del Sistema. "Estos grupos, abiertos a la sociedad en su conjunto, estarán formados por personas que debidamente organizadas y preparadas puedan participar con eficiencia en la prevención y atención de los distintos tipos de emergencia en coordinación con los cuerpos públicos y privados existentes, cuando la magnitud del desastre así lo demande". Se destacan las siguientes cuatro bases de la organización, que "... no son excluyentes sino complementarias ...": • La territorial, cuando los voluntarios se agrupan por localidades, municipios y estados. • La profesional, cuando los grupos de voluntarios se forman de acuerdo a la educación profesional. • La especializada, que surge de la adscripción de los voluntarios "... a los organismos de seguridad y salud pública ya existentes", tales como bomberos, policías, médicos, enfermeras, socorristas, por mencionar algunos. • La de prevención y auxilio, que se forma por "... grupos asociados al combate contra fenómenos de origen sísmico, hidrometeorológico, químico, sanitario y socio-organizativo o a funciones de alerta, evaluación, coordinación, seguridad, rescate, salud, aprovisionamiento, comunicación social y rehabilitación". Las Bases determinan que "... la estructura institucional del Sistema está integrada por las dependencias y entidades de la Administración Pública, por los organismos de coordinación entre la federación y los estados y municipios, y por la representación de los grupos sociales, que participan en las actividades de protección civil, vinculados por medio de: • La dirección y coordinación del C. Presidente de la República. • El Gobierno, tanto en sus unidades centrales como paraestatales. • El Gabinete especializado. • Unidades o áreas de cada dependencia o entidad paraestatal responsable de la protección civil. • Los responsables de las actividades de protección civil estatal o municipal dentro de los órganos de coordinación existente y a través de convenios entre federación y estado. • Los Consejos que se establezcan para coordinar y sugerir acciones. ∗
Las Bases recomiendan el establecimiento del Centro de Operaciones, tanto a nivel nacional, como en los niveles estatales y municipales. 97
• Los mecanismos de participación social". Además, las Bases subrayan que "... la creación de tres estructuras ... no deberá de implicar ... ningún crecimiento del aparato burocrático, puesto que se pretende que esta nueva organización se desprenda del interior de las instituciones ya existentes con lo cual esto sólo significará una revisión y adecuación de los elementos y partes de éstas, así como de sus reglamentos interiores en los cuales se incluirá el apartado correspondiente a la protección civil mencionando claramente atribuciones y responsables". Además, señalan que "... todas las dependencias y entidades de la Administración Pública ... deberán de contemplar un Programa de Protección civil que atienda a sus particulares demandas internas, así como al público que acude a ellas y por extensión y solidaridad a la población de su entorno inmediato. Esto significa que en todas esas organizaciones existirán cuando menos centros de imputación de las tareas de protección civil, con responsables aún en el caso de que no pudieran crearse unidades específicas." El SINAPROC, como cualquier sistema de gestión, se define no sólo a través de su estructura organizativa y de las atribuciones y responsabilidades de sus componentes, sino por medio de sus actividades, integradas en planes y programas, para realizarse antes, durante y después de un desastre. Es por ello, que el siguiente Subcapítulo se dedica a exponer sus programas.
7.3. PROGRAMAS De acuerdo con la Ley de Planeación [35], las Bases confirman la importancia de realizar la planeación democrática y dirigir el funcionamiento de los órganos ejecutivos a través del Programa de Protección Civil, como "... el nivel máximo de agrupación de trabajo ejecutado por una entidad en el desempeño de sus funciones" [15]. En términos generales, el Glosario de Protección Civil define cualquier programa como "... unidad financiera y administrativa en la que se agrupan diversas actividades con un cierto grado de homogeneidad respecto al producto o resultado final, a la cual se asignan recursos humanos, materiales y financieros, con el fin de que produzca bienes o servicios destinados a la satisfacción parcial o total de los objetivos señalados a una función. El programa es un instrumento de planeación ..." [16]. Es por ello, que en el caso particular del Programa de Protección Civil, éste constituye el "... instrumento de planeación para definir el curso de acciones destinadas a la {prevención y} atención de las situaciones generadas por el impacto de las calamidades en la población, bienes y entorno", determinando "... los participantes, sus responsabilidades, relaciones y facultades ..." y estableciendo "... los objetivos, políticas, estrategias, líneas de acción y recursos necesarios para llevarlo a cabo" [16]. Asimismo, en concordancia con la estructura ejecutiva del SINAPROC, se distinguen tres niveles del programa: el Nacional, el Estatal (o el D.D.F.), y el municipal (o el delegacional). Debido a que cualquier programa está integrado por "... los subprogramas, actividades y tareas..., {que} denotan una división sucesiva del esfuerzo total, en un tipo de labor razonablemente homogénea", las Bases distinguen "... dos grupos de subprogramas: los sustantivos y los de apoyo" [15]: 98
• "Los primeros se refieren a las actividades básicas del Sistema y se encuentran significadas por las tareas de prevención y auxilio. • Los segundos constituyen un conjunto de actividades de apoyo a las primeras y pueden tener, en su caso, como coadyuvantes de sus acciones, una importancia y aún un interés prioritario". El primer grupo está integrado por dos subprogramas: el de prevención y el de auxilio: • El Subprograma de prevención está constituido por "... el conjunto de medidas destinadas a evitar y/o mitigar el impacto destructivo de las catástrofes o desastres de origen natural o humano sobre la población y sus bienes, los servicios públicos, la planta productiva, así como el ambiente" y "... se expresa en una agrupación de operaciones y tareas de trabajo directamente relacionados a cada uno de los cinco grandes grupos de agentes perturbadores". Para ello, se preparan cinco planes: ♦ "El plan de seguridad contra agentes destructivos de carácter geológico. ♦ El plan de seguridad contra agentes destructivos de carácter hidrometeorológico. ♦ El plan de seguridad contra agentes destructivos de carácter químico. ♦ El plan de seguridad contra agentes destructivos de carácter sanitarios. ♦ El plan de seguridad contra agentes destructivos de carácter socio-organizativo". • El Subprograma de auxilio o atención se basa "... en la premisa de que a pesar de la diversidad de los agentes, en todos los casos de desastre existe una relativa homogeneidad de circunstancias que permiten que las acciones a desarrollar sean relativamente semejantes", esto es, "... que cualquiera {que} sea el tipo de desastre, existen muchos problemas que les son comunes, desde la alarma, la búsqueda y verificación de información, envío de medios de socorro, transportes, cuidado de heridos y una repartición común de responsabilidades de socorro, hasta la coordinación de la intervención colectiva" [15]; por ello, "... se refiere al conjunto de actividades destinadas principalmente a rescatar y salvaguardar a la población que se encuentre en peligro y a mantener en funcionamiento los servicios y equipamiento estratégicos, la seguridad de los bienes y el equilibrio de la naturaleza" [16]; y contiene "... once grupos de actividades que representen una reunión de operaciones y tareas de trabajo directamente relacionadas con cada una de las once funciones en que pueden ordenarse las acciones de auxilio" [15], a saber: ♦ Alertamiento. ♦ Evaluación de emergencia (o de daños). ♦ Planes de emergencia. ♦ Coordinación de emergencia. 99
♦ Seguridad. ♦ Protección, salvamento y asistencia. ♦ Servicios estratégicos, equipamiento y bienes (servicios técnicos). ♦ Salud. ♦ Aprovisionamiento. ♦ Comunicación social de emergencia. ♦ Reconstrucción inicial y vuelta a la normalidad. El desarrollo y ejecución de los subprogramas sustantivos, así como su consecuente evaluación y actualización, se basan en el Subprograma de apoyo, que corresponde al segundo grupo. • El Subprograma de apoyo es "... uno de los tres subprogramas en que se divide todo programa de protección civil. Por su naturaleza, se encuentra inmerso en los dos subprogramas sustantivos en la materia, proporcionándoles el sustento jurídico-normativo, técnico, administrativo y social" [16], tanto para la prevención como para realizar los preparativos del auxilio. Subrayando que "... el distinto peso e importancia de las actividades de apoyo en el proceso de protección civil, aunado a la complejidad que imprime su carácter intersectorial e interespacial, hacen no sólo posible sino necesario en distintos momentos y circunstancias elegir y determinar actividades prioritarias en las cuales pudieran ser canalizados los recursos que generalmente son siempre escasos" [15], las Bases describen catorce actividades o funciones principales de apoyo: ♦ Planeación. ♦ Coordinación. ♦ Marco jurídico. ♦ Organización. ♦ Recursos financieros. ♦ Recursos materiales. ♦ Recursos humanos. ♦ Educación y capacitación. ♦ Participación social.
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♦ Investigación y nuevas tecnologías. ♦ Comunicación social. ♦ Mantenimiento, conservación y creación de las instalaciones de protección. ♦ Realización de la Protección Civil. ♦ Control y evaluación. Con el transcurso del tiempo, el desarrollo de la Protección Civil y la experiencia adquirida han implicado la necesidad de añadir tres nuevos tipos del Programe de Protección Civil: el interno, el externo o general y el especial: • El Programa interno, definido como "... aquél que se circunscribe al ámbito de una dependencia, entidad, institución y organismo, pertenecientes a los sectores público (en sus tres niveles de gobierno), privado y social y se instala en los inmuebles correspondientes con el fin de salvaguardar la integridad física de los empleados y de las personas que concurren a ellos, así como de proteger las instalaciones, bienes e información vital, ante la ocurrencia de una calamidad" [16]. • El Programa general, es "... el que se dirige a proteger a la población, sus bienes y su entorno, ante la presencia de fenómenos destructivos de origen natural o humano"∗ [16]. A su vez, se distinguen los Programas generales correspondientes a los Sectores y Dependencias de la Administración Pública, tal como el Programa Nacional de Protección Civil [35], el Plan DN IIIE de la SEDENA y el SMA de la SEDEMAR, el Programa de Seguridad y Emergencia Escolar de la SEP, el Programa de Atención a la Salud en caso de desastres de la SS; así como los Programas generales que corresponden a los niveles estatales (o del D.F.) y municipales (o delegacional). • El Programa especial, "... cuyo contenido se concreta a la atención de problemas específicos en un área determinada, provocados por la eventual presencia de calamidades de origen natural o humano que implican un alto potencial de riesgo para la población, sus bienes y su entorno" [16]. Como ejemplo, se puede mencionar: El Plan de Emergencia Radiológica Externo (PERE), que cubre las inmediaciones de la Central Nucleoeléctrica de Laguna Verde; El Plan Operativo Volcán Popocatépetl; el Programa de Protección Civil S. Juan Ixhuatepec y el Programa de contingencias atmosféricas para la Zona Metropolitana de la Ciudad de México, entre otros. Una ilustración de los diferentes tipos de programas se presenta en la Fig. 7.3-1.
∗
De acuerdo con lo expuesto en el apartado "5.2.2 Elementos para el desarrollo de programas", el Programa general debe, también, "asegurar el funcionamiento de los sistemas de subsistencia y, especialmente, de aquellos que dan el servicio estratégico indispensable a la sociedad ante los fenómenos destructivos y situaciones adversas". 101
FIG. 7.3-1 PROGRAMAS DE PROTECCION CIVIL
7.4. FUNCIONAMIENTO Las Bases distinguen dos modalidades principales del funcionamiento del SINAPROC con algunos ajustes en su estructura organizacional, destacando la importancia de contar "... con una estructura que se desdoble en dos ...": la primera, -estable y fija-, "... corresponde a las acciones de prevención que se dan permanentemente en todo el espacio-territorio de la República"; mientras, que la segunda, de "... corta duración ..." y que aparece "... casi puntualmente en el territorio ...", resulta del ajuste de la primera para realizar las acciones de auxilio, a través del establecimiento del Centro de Operaciones. En situación normal, las acciones del Sistema están orientadas a la prevención, así como a la preparación de las acciones de respuesta para atender las probables situaciones de emergencia. La prevención comprende la realización de estudios de los fenómenos destructivos, para conocer sus mecanismos de generación y de control, en su caso; las dimensiones que éstos puedan alcanzar; las frecuencias de su ocurrencia; las zonas más propensas y los daños que podrían causar a la población, sus bienes y su entorno. Basándose en los resultados de estos estudios, el Sistema promueve el establecimiento de normas, la realización de obras y la instrumentación de acciones que minimicen la presencia de los fenómenos destructivos y contribuyan a mitigar los daños que, se pudieran provocar. 102
Dentro de las acciones de esta etapa, se destacan, por un lado, "... la preparación de las medidas que permiten enfrentar las situaciones de desastre eficazmente ... referidas, principalmente, a la elaboración de programas de auxilio y al levantamiento de inventarios de recursos disponibles, Adicionalmente, se llevan a cabo las actividades de educación y concientización a la población, el entrenamiento de personal, así como la ejecución, por parte de los organismos participantes, de ejercicios y simulacros"; por el otro, "... el monitoreo constante para detectar la presencia de agentes perturbadores, a partir del cual se produce el alertamiento y con ello el aviso a la población y el inicio de las acciones de respuesta ante una emergencia, por parte de las dependencias y organismos responsables de las funciones de auxilio" [32]. La otra situación correspondiente al desastre, o cuando se pronostica una alta probabilidad de ocurrencia de un fenómeno destructivo, demanda la activación de los mecanismos de auxilio. De acuerdo con [32], al presentarse esta situación, "... los estados de gestión de los organismos responsables de enfrentar la emergencia se modifican, a fin de lograr una ejecución adecuada de las acciones correspondientes. Con el propósito de indicar la respuesta que debe darse ante el acercamiento o durante la evolución de una calamidad, se han señalado tres estados diferentes: el de prealerta, el de alerta y el de alarma" (Tabla 7.4-1):
TABLA 7.4-1 ESTADO DE CONDUCCION EN RELACION CON LA SITUACION DE EMERGENCIA
• El de prealerta se refiere a una situación fuera de la normalidad, que se presenta por la posible ocurrencia de un fenómeno destructivo; lo que implica la necesidad de que los organismos responsables tomen medidas precautorias y, en forma particular, las Unidades de Protección Civil realicen el seguimiento y evaluación del desarrollo de la situación, entablando la comunicación con las dependencias y organismos correspondientes, con el fin de llevar a cabo las acciones previstas en sus programas, como lo pueden ser, entre otras, la difusión y comunicación social orientadas a preparar la población. A este estado entra la Unidad Municipal (Delegacional) de Protección Civil correspondiente; asimismo entra la Unidad 103
Estatal (del D.F.), en caso de suceder la amenaza por lo menos en dos municipios (delegaciones), o cuando un municipio entra en alerta; además, entran a nivel nacional las Unidades Federales, cuando una entidad federativa entra en alerta o por lo menos dos se encuentran en el estado de prealerta, o cuando un Municipio esta en alarma. • El de alerta se establece cuando se recibe la información sobre la inminente ocurrencia de un desastre, debido a la forma en que el peligro se ha manifestado y extendido, o en virtud de la evolución que muestra; implica la movilización y preparación de los organismos responsables y, en forma particular, la continuación del seguimiento y evaluación de la situación por parte de las Unidades de Protección Civil, que mantienen oportunamente informadas a las dependencias y organismos responsables, así como inician la coordinación de su preparación y movilización. Asimismo, la Unidad Estatal de Protección Civil se pone en alerta, cuando alguno de sus municipios está en alarma o cuando por lo menos dos de ellos se encuentran en alerta; además el nivel Federal entra en alerta, cuando la Entidad Federativa esta en alarma o cuando por lo menos dos entidades se encuentran en alerta. • El de alarma se establece cuando se ha producido el desastre, lo que implica la inmediata ejecución de auxilio, a través de la directa intervención de las dependencias y organismos responsables, así como por medio de la instalación del Centro de Operaciones que "ha sido concebido como el organismo temporal que se constituye cuando existe la posibilidad o de hecho se presenta un desastre y que está encargado de planear, coordinar y supervisar las actividades encaminadas al auxilio de la población y a la protección de sus bienes y entorno" [32]. La Unidad Estatal (D.F.) entra en alarma, -por la solicitud del municipio (delegación)-, cuando el desastre rebasa su capacidad de respuesta o cuando aquél se extiende a dos o más municipios (delegaciones); asimismo, en nivel federal se establece el estado de alarma y se instala el Centro de Operaciones, cuando la Entidad Federativa solicita el auxilio inmediato, debido a la gravedad del desastre o cuando éste afecta por lo menos dos entidades del país. El último elemento que asegura un eficaz y eficiente funcionamiento del SINAPROC, lo
FIG. 7.4-1 MODALIDADES DE COORDINACION
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constituyen sus mecanismos de coordinación operativa, tanto en los sectores público, privado y social, como en los tres niveles de gobierno. En la ref. [32], se distinguen dos principales modalidades de coordinación (Fig. 7.4-1]) que se realizan a través de convenios, programas, acciones conjuntas, comunicación permanente y se fundamenta en el principio de corresponsabilidad inherente al Sistema: • Coordinación horizontal, que asegura la comunicación y la compatibilidad de las decisiones en el mismo nivel de la organización, por ejemplo, entre los organismos del sector público a nivel federal. • Coordinación vertical, que es responsable por la comunicación y consenso entre los organismos de diversos niveles, por ejemplo, entre la Unidad de Protección Civil de un municipio con su homólogo a nivel estatal.
7.5. LEGISLACION El otro pilar del SINAPROC constituye su Marco legislativo o jurídico. Como subrayan las Bases, "... existen numerosos ordenamientos legales, acuerdos, decretos y leyes relacionados especialmente con las atribuciones que en materia de protección civil tienen cada uno de los diversos organismos y dependencias de la Administración Pública que se ocupan de ésta en sus distintos niveles". Entre estas disposiciones legales se destacan, además de las mencionados en el último Capítulo, las siguientes: • El Artículo 29º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece el procedimiento para la suspensión de garantías individuales, señalando, entre otros motivos la "perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto...". • El Artículo 27º de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que establece que "A la Secretaría de Gobernación corresponde el despacho de los siguientes asuntos: XXVII. Conducir y poner en ejecución, en coordinación con las autoridades de los Gobiernos de los Estados, con los gobiernos municipales y con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, las políticas y programas de Protección Civil del Ejecutivo para la prevención, auxilio, recuperación y apoyo a la población en situaciones de desastre y concertar con instituciones y organismos de los sectores privado y social, las acciones conducentes al mismo objetivo" [28 y 29]. • Artículo 29º de la Ley de responsabilidad Civil por Daños Nucleares establece que "De acuerdo a la presente ley y acorde con sus términos, la Secretaría de Gobernación, coordinará las actividades de las Dependencias del Sector Público, Federal, Estatal, así como la de los organismos privados, para el auxilio, evacuación y medidas de seguridad, en zonas en que se prevea u ocurra un accidente nuclear" [37]. • La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente [38], establece en los: ♦ "Artículo 5º. Son asuntos de alcance general en la Nación o de interés de la Federación: 105
IX.La prevención y control de emergencias y contingencias ambientales, cuando la magnitud de la gravedad de los desequilibrios a los ecosistemas o de los daños reales a la población o al ambiente los hagan necesario; X. La regulación de actividades que deban considerarse altamente riesgosas, según ésta y otras leyes y sus disposiciones reglamentarias, por la magnitud o gravedad de los efectos que puedan generar en el equilibrio ecológico o el ambiente. ♦ Artículo 13º. En caso de emergencias ecológicas, la Secretaría de Gobernación, la Secretaría, y las demás autoridades competentes, propondrán en forma coordinada al Ejecutivo Federal las medidas necesarias. ♦ Artículo 145º. La Secretaría promoverá que en la determinación de los usos del suelo se especifiquen las zonas en las que se permita el establecimiento de industrias, comercios o servicios considerados riesgosos por la gravedad de los efectos que puedan generar en los ecosistemas o en el ambiente tomándose en consideración: I. Las condiciones topográficas, meteorológicas y climatológicas de las zonas; II. Su proximidad a centros de población, previendo las tendencias de expansión del respectivo asentamiento y la creación de nuevos asentamientos; III.Los impactos que tendría un posible evento extraordinario de la industria, comercio o servicio de que se trate, sobre los centros de población y sobre los recursos naturales; IV.La compatibilidad con otras actividades de las zonas; V. La infraestructura existente y necesaria para la atención de emergencias ecológicas; y VI.La infraestructura para la dotación de servicios básicos. ♦ Artículo 146º. La Secretaría de Gobernación y la Secretaría, previa la opinión de las Secretarias de Energía, Minas e Industria Paraestatal, de Comercio y Fomento Industrial, de Salud, de Agricultura y Recursos Hidráulicos y del Trabajo y Previsión Social, determinarán y publicarán en el Diario Oficial de la Federación los listados de las actividades que deban considerarse altamente riesgosas, para efecto de lo establecido en la presente Ley. ♦ Artículo 150º. La Secretaría, previa la opinión de las Secretarias de Comercio y Fomento Industrial, de Salud, de Energía, Minas e Industria Paraestatal, de Agricultura y Recursos Hidráulicos y la Secretaría de Gobernación, determinarán y publicarán en el Diario Oficial de la Federación los listados de materiales y residuos peligrosos para efecto de lo establecido en la presente Ley.
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♦ Artículo 154º. La Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal∗ y la Comisión Nacional de Seguridad y Salvaguardias, con la participación que, en su caso, corresponda a la Secretaría de Salud, cuidarán que la exploración, explotación y beneficio de minerales radioactivos, el aprovechamiento de los combustibles nucleares, los usos de la energía nuclear, la industria nuclear y, en general, las actividades relacionadas con la misma, se lleven a cabo en apego a normas de seguridad nuclear, radiológica y física de las instalaciones nucleares y radioactivas, de manera que se eviten riesgos a la salud humana y se asegure la preservación del equilibrio ecológico, correspondiendo a la Secretaría realizar la evaluación del impacto ambiental". • El Artículo 13º de la Ley General de Asentamientos Humanos [39], establece que "El programa nacional de desarrollo urbano, en su carácter sectorial se sujetará a las previsiones del Plan Nacional de Desarrollo, y contendrá: I.
El diagnóstico de la situación de los asentamientos humanos en el territorio nacional, sus causas y consecuencias;
V. Las orientaciones para el desarrollo sustentable de las regiones del país, en función de sus recursos naturales, de sus actividades productivas y del equilibrio entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales; VII. Las estrategias generales para prevenir los impactos negativos en el ambiente urbano y regional originados por la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población". Sin embargo, las mismas Bases observan, junto "... con una dispersión de reglamentaciones relacionadas con la protección civil", "la inexistencia de un cuerpo de disposiciones concretas, que se refiera a la prevención y ayuda a la población en la eventualidad de un desastre". A pesar de que a la fecha, el SINAPROC cuenta con trece Leyes Estatales∗∗, una Ley del D.F. y tres Reglamentos∗∗∗ de Protección Civil, así como aproximadamente 1300 municipios del país registran en sus Bandos de Policía y Buen Gobierno, un apartado relativo a la Protección Civil; además de la existencia de diversos convenios con el objeto de fomentar el desarrollo de la cooperación en diversos ámbitos entre las partes, en los campos de la investigación y de prevención y atención de desastres, todavía falta un marco legal bien definido que establezca tanto la naturaleza jurídica del Sistema como los criterios que deben cumplir los ordenamientos y disposiciones en la materia. Para superar esta situación es indispensable, como lo consideraron, en su tiempo, las Bases, "... llevar a cabo la revisión de la legislación de protección civil y, en su caso, si así se estima conveniente, proponer una ley".
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Actualmente la Secretaría de Energía Correspondientes a los Estados de Colima, Durango, Guerrero, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Jalisco, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, Sonora y Tamaulipas. Para el D.F. y los Estados de México y de Morelos. 107
