BAB II TINJAUAN PUSTAKA
2.1.
Tinjauan Teoritis 2.1.1 Konsep Anggaran Sektor Publik Pada organisasi sektor publik dan sektor swasta, ada sedikit perbedaan dalam konsep penganggaran. Anggaran pada organisasi sektor publlik diinformasikan kepada publik untuk didiskusikan, dikritisi dan diberi masukan-masukan oleh publik sebelum anggaran tersebut disahkan oleh perwakilan publik, sedangkan pada sektor swasta anggaran adalah hal yang sangat rahasia bagi perusahaan dan tidak dipublikasikan untuk masyarakat umum. Berbagai variasi dalam sistem penganggaran pemerintah dikembangkan untuk melayani berbagai tujuan termasuk guna pengendalian keuangan, rencana manajemen, prioritas dari penggunaan dana dan pertanggungjawaban kepada publik. Proses penganggaran organisasi sektor publik dimulai ketika perumusan strategi dan perencanaan strategik telah selesai disusun. Anggaran merupakan artikulasi dari hasil perumusan strategi dan perencanaan strategik yang telah disusun. Tahap penyusunan anggaran menjadi sangat penting karena anggaran yang tidak efektif dan tidak berorientasi pada kinerja akan dapat menggagalkan perencanaan yang sudah disusun. Dengan kata lain anggaran merupakan managerial plan for action untuk memfasilitasi tercapainya tujuan dari sebuah organisasi.
8
Menurut Mardiasmo (2002) bahwa anggaran sektor publik harus mencakup beberapa aspek berikut ini: 1. Aspek perencanaan 2. Aspek pengendalian, dan 3. Aspek akuntabilitas publik. Penyusunan anggaran pada sektor publik harus diawasi mulai dari
tahap
perencanaan,
pelaksanaan,
hingga
pelaporan.
Proses
penganggaran akan lebih efektif apabila diawasi oleh lembaga pengawas khusus (oversight body) yang memiliki tugas untuk mengontrol proses perencanaan dan pengendalian anggaran. 2.1.1.1 Pengertian Anggaran Sektor Publik Mardiasmo
(2002)
menyatakan
bahwa,
“Anggaran
merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial, sedangkan
penganggaran
adalah
proses
atau
metoda
untuk
mempersiapkan suatu anggaran”. Dengan kata lain penganggaran merupakan rencana keuangan yang secara sistematis menunjukkan alokasi sumber daya manusia, material, dan sumber daya lainnya. Menurut Hongren (dalam Sasongko, 2010), anggaran adalah rencana kegiatan yang akan dijalankan oleh manajemen dalam satu periode yang tertuang secara kuantitatif, koordinasi antar bagian dalam perusahaan sehingga tujuan bersama perusahaan dapat tercapai.
9
Menurut Undang-undang Nomor 71 Tahun 2010, “Anggaran merupakan pedoman tindakan yang akan dilaksanakan pemerintah meliputi rencana pendapatan, belanja, transfer, dan pembiayaan yang diukur dalam satuan rupiah, yang disusun menurut klasifikasi tertentu secara sistematis untuk satu periode.” Menurut Blondal (dalam Mulyana 2009), “Anggaran adalah dokumen kunci dari manajemen sektor publik (pemerintah) dan akuntabilitas didasarkan pada anggaran yang telah disetujui legislator (DPR/DPRD)”. Sedangkan anggaran publik menurut Mardiasmo (2002) adalah rencana kegiatan dalam bentuk perolehan pendapatan dan belanja dalam satuan moneter. Selain itu Mardiasmo (2002) juga menyatakan bahwa, ”Anggaran sebagai alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan dalam satuan moneter sekaligus dapat digunakan sebagai alat pengendalian. Agar fungsi perencanaan dan pengawasan dapat berjalan dengan baik, maka sistem anggaran serta pencatatan atas penerimaan dan pengeluaran harus dilakukan dengan cermat dan sistematis”. Maka jelaslah bahwa anggaran sektor publik dalam perkembangannya telah menjadi instrument kebijakan multifungsi yang digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan organisasi. Pada organisasi sektor publik atau entitas pemerintahan, komposisi dan
10
besarnya anggaran secara langsung akan merefleksikan arah dan tujuan dari pelayanan masyarakat yang diharapkan. Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa anggaran sektor publik adalah suatu rencana kerja yang dijadikan sebagai pedoman atas tindakan yang akan dilaksanakan dan digunakan oleh pemerintah, baik itu pemerintah pusat maupun pemerintah daerah yang dinyatakan dalam bentuk ukuran finansial, yang memuat informasi mengenai pendapatan, belanja, transfer, dan pembiayaan, yang diukur dalam satuan moneter untuk satu periode yang merefleksikan arah dan tujuan dari pelayanan masyarakat yang diharapkan. 2.1.1.2 Fungsi Anggaran Sektor Publik Menurut
Mardiasmo
(2002)
anggaran
sektor
publik
mempunyai beberapa fungsi utama, yaitu sebagai alat perencanaan, alat pengendalian, alat kebijakan fiskal, alat politik, alat koordinasi dan komunikasi, alat penilaian kinerja, alat motivasi, dan alat menciptakan ruang publik. 1. Anggaran sebagai alat perencanaan (Planning Tool) Anggaran yang merupakan alat perencanaan manajemen untuk mencapai tujuan organisasi. Anggaran sektor publik dibuat untuk merencanakan tindakan apa yang harus dilakukan oleh entitas pemerintah, berapa biaya yang dibutuhkan, dan berapa hasil yang diperoleh dari belanja pemerintah tersebut.
11
Anggaran sebagai alat perencanaan digunakan untuk sebagai berikut: (a) Merumuskan tujuan serta sasaran kebijakan agar sesuai dengna visi dan misi yang ditetapkan. (b) Merencanakan berbagai program dan kegiatan untuk mencapai tujuan organisasi serta merencanakan alternative sumber pembiayaannya. (c) Mengalokasikan dana pada berbagai program dan kegiatan yang telah disusun. (d) Menentukan indikator kinerja dan tingkat pencapaian starategi. 2. Anggaran sebagai alat pengendalian (Control Tool) Anggaran sebagai instrument pengendalian digunakan untuk menghindari adanya over spending, underspending, dan salah sasaran (misappropriation) dalam pengalokasian anggaran pada bidang lain yang bukan merupakan prioritas. Anggaran merupakan alat untuk memonitor kondisi keuangan dan pelaksanaan operasional program atau kegiatan pemerintah. Sebagai alat pengendalian manajerial, anggaran sektor publik
digunakan
untuk
meyakinkan
bahwa
pemerintah
mempunyai uang yang cukup untuk memenuhi kewajibannya. Selain itu anggaran digunakan untuk memberikan informasi dan meyakinkan legislatif bahwa pemerintah bekerja secara efisien, tanpa ada pemborosan.
12
Pengendalian anggaran publik dapat dilakukan melalui empat cara, yaitu: a. Membandingkan
kinerja
aktual
dengan
kinerja
yang
dianggarkan b. Menghitung selisih anggaran (favourable dan unfavourable variances) c. Menemukan penyebab yang dapat dikendalikan (controllable) dan tidak dapat dikendalikan (uncontrollable) atas suatu varians d. Merevisi standar biaya atau target anggaran untuk tahun berikutnya. 3. Anggaran Sebagai Alat Kebijakan Fiskal (Fiscal tool) Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal digunakan untuk alat menstabilkan ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Melalui anggaran publik dapat diketahui arah kebijakan fiskal pemerintah, sehingga dapat dilakukan prediksi dan estimasi ekonomi.
Anggaran
memfasilitasi
dan
dapat
digunakan
mengkoordinasikan
unrtuk kegiatan
mendorong, ekonomi
masyarakat sehingga dapat mempercepat pertumbuhan ekonomi. 4. Anggaran Sebagai Alat Politik (Political tool) Anggaran dapat digunakan untuk memutuskan prioritas dan kebutuhan keuangan terhadap prioritas tersebut. Pada sektor publik anggaran merupakan dokumen politik sebagai bentuk komitmen
13
eksekutif dan kesepakatan legislatif atas penggunaan dana publik untuk kepentingan tertentu. Anggaran bukan sekedar masalah teknis tetapi lebih merupakan alat politik, karenanya pembuatan anggaran publik membutuhkan political skill, coalition holding, keahlian negoisasi, pemahaman tentang prinsip manajemen keuangan publik oleh para manajer publik. Manajer publik harus sadar sepenuhnya bahwa kegagalan dalam melaksanakan anggaran yang telah disetujui akan menjatuhkan kepemimpinannya, atau paling tidak menurunkan kredibilitas pemerintah. 5. Anggaran Sebagai Alat Koordinasi dan Komunikasi (Coordination and Communication tool) Setiap unit kerja pemerintah terlibat dalam penyusunan anggaran. Anggaran publik merupakan alat koordinasi antar bagian dalam pemerintahan. Anggaran publik yang disusun dengan baik akan mampu mendeteksi terjadinya inkonsistensi suatu unit kerja di dalam pencapaian tujuan organisasi. Disamping itu anggaran publik juga berfungsi sebagai alat komunikasi antar unit kerja dalam lingkungan eksekutif. Anggaran harus dikomunikasikan ke seluruh bagian organisasi untuk dilaksanakan. 6. Anggaran
Sebagai
Alat
Pinilaian
Kinerja
(Performance
measurement tool) Anggaran merupakan wujud komitmen dari pihakeksekutif kepada pemberi wewenang (legislatif). Kinerja eksekutif akan
14
dinilai berdasarkan pencapaian target anggaran adan pelaksanaan efisiensi anggaran. Anggaran merupakan alat yang efektif untuk pengendalian dan penilaian kinerja. 7. Anggaran Sebagai Alat Motivasi (Motivation tool) Anggaran dapat digunakan sebagai alat untuk memotivasi manajer dan stafnya agar bekerja secara ekonomis, efektif dan efisien dalam mencapai target dan tujuan organisasi yang telah ditetapkan. Agar dapat memotivasi pegawai target anggaran hendaknya
jangan
terlalu
tinggi
sehingga
tidak
dapat
dipenuhi,namun juga jangan terlalu rendah sehingga terlalu mudah untuk dicapai. 8. Anggaran Sebagai Alat untuk Menciptakan Ruang Publik (Public Sphere) Anggaran publik tidak boleh diabaikan oleh kabinet, birokrat dan DPR/MPR, masyarakat, LSM, perguruan tinggi dan berbagai
organisasi
kemasyarakatan
harus
terlibat
dalam
penganggaran publik. Kelompok masyarakat yang teroganisir akan mencoba mempengaruhi anggaran publik untuk kepentingan mereka.
Kelompok
lain
dari
kemasyarakat
yang
kurang
terorganisasi akan mnyampaikan aspirasinya melaui proses politik yang ada. Pengangguran dan tuna wisma dan kelompok lain yang kurang terorganisasi akan mudah dan tidak berdaya mengikuti tindakan pemerintah. Jika tidak ada alat untuk menyampaikan
15
suara mereka, mereka kan mengambil tindakan dengan jalan lain seperti dengan tindakan massa, melakukan boikot dan sebagainya. 2.1.2Jenis-Jenis Anggaran Sektor Publik Menurut Mardiasmo (2002), berdasarkan jenis aktivitasnya anggaran sektor publik dibagi menjadi dua, yaitu: 1. Anggaran Operasional. 2. Anggaran Modal. 2.1.2.1
Anggaran Operasional Anggaran digunakan untuk merencanakan kebutuhan sehari-
hari dalam menjalankan pemerintahan. Pengeluaran pemerintah yang dapat dikatagorikan dalam anggaran operasional adalah belanja rutin yaitu belanja yang manfaatnya hanya untuk satu tahun anggaran saja dan tidak dapat menambah aset atau kekayaan bagi pemerintah. Disebut rutin karena pengeluaran tersebut berulang-ulang ada setiap tahun. Secara umum pengeluaran yang masuk kategori anggaran operasional antara lain belanja administrasi umum dan belanja operasional dan pemeliharaan. 2.1.2.2
Anggaran Modal Anggaran modal menunjukkan rencana jangka panjang dan
pembelanjaan atas aktiva tetap seperti gedung, peralatan, kendaraann, perabot dan sebagainya. Pengeluaran modal yang besar biasanya dilakukan dengan menggunakan pinjaman. Belanja modal adalah
16
pengeluaran yang masa manfaatnya lebih dari satu tahun anggaran dan akan menambah aset atau kekayaan pemerintah dan selanjutnya akan menambah
anggaran
rutin
untuk
biaya
operasional
dan
pemeliharaannya. Pada dasarnya pemerintah tidak memiliki uang yang dimiliki sendiri, sebab seluruhnya adalah milik publik. Dalam sebuah msyarakat yang demokratis rakyat memberi mandat kepada pemerintah melalui pemilihan umum. Politisi mentranslasikan mandat tersebut melalui kebijakan dan program yang memberi manfaat lebih kepada pemilih yang direfleksikan dalam anggaran. Pemerintah tidak mungkin memenuhi semua permintaan stake-holdernya secara simultan, tetapi pemerintah akan memilih program yang menjadi prioritas. Disinilah fungsi anggaran yang akan digunakan sebagai alat politis dalam memutuskan prioritas dan kebutuhan keuangan pada sektor tersebut. Sistem anggaran sektor publik dalam perkembangannya telah menjadi instrumen kebijakan multi-fungsi yang digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan organisasi. Hal tersebut terutama tercermin pada komposisi dan besarnya anggaran yang secara langsung merefleksikan arah dan tujuan pelayanan masyarakat yang diharapkan. Anggaran sebagai alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan dalam satuan moneter sekaligus dapat digunakan sebagai alat pengendalian. Agar fungsi perencanaan dan pengawasan dapat berjalan
17
dengan baik, maka sistem anggaran serta pencatatan atas penerimaan dan pengeluaran harus dilakukan dengan cermat dan sistematis. Sebagai sebuah sistem, perencanaan anggaran sektor publik telah mengalami banyak perkembangan. Sistem perencanaan anggaran publik berkembang dan berubah sesuai dengan dinamika perkembangan manajemen sektor publik dan perkembangan tuntutan yang muncul di masyarakat. Pada dasarnya terdapat beberapa jenis pendekatan dalam perencanaan dan penyusunan anggaran sektor publik. Secara garis besar terdapat dua pendekatan utama yang memiliki perbedaan mendasar. Menurut Ulum (2004), kedua pendekatan tersebut adalah: 1.
Anggaran tradisional atau anggaran konvensional
2.
Pendekatan baru yang sering dikenal dengan pendekatan New Public Management pendekatan ini merupakan cikal bakal munculnya anggaran basis akrual.
2.1.3 Transformasi Accrual-Based Accounting Pada Sistem PemerintahanDi Indonesia Perubahan yang signifikan dari akuntansi pemerintahan di Indonesia adalah dari akuntansi berbasis kas menjadi akuntansi berbasis kas menuju akrual (Cash Toward Accrual). Hal tersebut mengacu kepada praktik akuntansi di negara-negara yang sudah mengarah kepada akuntansi berbasis akrual (accrul-based accounting).Perubahan dari basis kas menjadi basis akrual dalam akuntansi pemerintahan merupakan bagian dari bangunan yang ingin dibentuk dalam reformasi di bidang keuangan
18
negara seperti yang diamanatkan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 dan pemerintah telah menetapkan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia
Nomor
24
Tahun
2005
tentang
Standar
Akuntansi
Pemerintahan. Standar Akuntansi Pemerintahan tersebut menganut basis kas menuju akrual (Cash Toward Accrual) yaitu menggunakan basis kas untuk pengakuan transaksi pendapatan, belanja dan pembiayaan, dan basis akrual untuk pengakuan asset, kewajiban, dan ekuitas dana. Akuntansi yang berbasis kas mengakui dan mencatat transaksi pada saat terjadinya penerimaan dan pengeluaran kas dan tidak mencatat aset dan kewajiban. Kelebihan menggunakan akuntansi berbasis kas adalah penerapannya yang sederhana dan mudah dipahami. Dan kekurangannya adalah kurang informatif karena hanya berisikan informasi tentang penerimaan, pengeluaran, saldo kas, tidak memberikan informasi tentang aset dan kewajiban. Sedangkan Cash Toward Accrual (akuntansi berbasis kas menuju akrual) atau yang sering disingkat CTA merupakan basis kas untuk pengakuan pendapatan, belanja, dan pembiayaan dalam Laporan Realisasi Anggaran (LRA) dan basis akrual untuk pengakuan aset, kewajiban, dan ekuitas dalam Neraca. Kekurangan yang ada pada basis kas tersebut bisa bisa ditutupi oleh akuntansi berbasis akrual yang lebih informatif dan mendukung manajemen keuangan yang lebih baik. Namun basis akrual ini juga masih mempunyai berbagai kendala lain, seperti adanya pilihan atas berbagai penilaian, pengakuan, dan pelaporan atas aset, kewajiban dan ekuitas. Dalam pengimplementasian
19
basis akrual ini juga memiliki kendala lain yaitu kompleksitas dari sistem pencatatan yang memerlukan dukungan komitmen dari pimpinan dan ketersediaan SDM dan sarana teknologi informasi untuk penerapannya. Sehingga dalam perubahan basis ini dilakukan secara bertahap. Namun, penerapan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor
24
Tahun
2005
masih
bersifat
sementara
sebagaimana
diamanatkan dalam Pasal 36 ayat (1) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara yang menyatakan bahwa selama pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual belum dilaksanakan, digunakan pengakuan dan pengukuran berbasis kas. Sehingga diterbitkanlah Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 71 tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan yang menganut basis akrual secara penuh, yang menggantikan Standar Akuntansi Pemerintahan Berbasis Kas Menuju Akrual menurut PP Nomor 24 Tahun 2005 tersebut akan dimulai pada tahun 2015. Hal ini berarti bahwa Pemerintah mempunyai kewajiban untuk dapat segera menerapkan SAP yang baru yaitu SAP berbasis akrual. SAP disusun oleh Komite Standar Akuntansi Pemerintahan (KSAP) yang independen dan ditetapkan dengan PP setelah terlebih dahulu mendapat pertimbangan dari Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Dengan demikian tahun ini adalah masa peralihan bagi instansi pemerintah untuk melakukan perubahan penggunaan basis akuntansi
20
dalam pencatatan dan pelaporan keuangan sesuai dengan ketentuan Undang-Undang Keuangan Negara. 2.1.4
Anggaran Basis Kas Basis kas untuk laporan realisasi anggaran berarti bahwa
pendapatan diakui pada saat kas diterima di Rekening Kas Umum Negara/Daerah atau oleh entitas pelaporan dan belanja diakui pada saat kas dikeluarkan dari Rekening Kas Umum Negara/Daerah atau entitas pelaporan. Dalam penyajian laporan realisasi anggaran berbasis kas terdapat unsur-unsur yang harus dipenuhi: 1. Pendapatan –LRA. 2. Belanja. 3. Transfer. 4. Surplus/Defisit. 5. Pembiayaan. 6. Sisa Lebih/Kurang Pembiayaan Anggaran. Laporan realisasi anggaran berbasis kas yang selanjutnya disebut dengan LRA merupakan laporan yang menyajikan ikhtisar sumber, alokasi, dan pemakaian sumber daya ekonomi yang dikelola, serta menggambarkan perbandingan antara anggaran dan realisasinya dalam suatu periode pelaporan yang terdiri atas unsur pendapatan dan belanja. Laporan realisasi anggaran mengungkapkan kegiatan keuangan pemerintah pusat atau daerah yang menunjukkan ketaatan terhadap
21
anggaran APBN atau APBD. APBN (Anggaran Pendapatan Belanja Negara) merupakan rencana keuangan tahunan pemerintahan negara yang disetujui oleh DPRD. Sedangkan APBD (Anggaran Pendapatan Belanja Daerah) merupakan rencana keuangan tahunan pemerintahan daerah yang disetujui oleh DPRD. Laporan realisasi anggaran menggambarkan perbandingan antara anggaran dengan realisasinya dalam satu periode pelaporan. 2.1.5
Anggaran Basis Akrual (Accrual-based budgeting) Halim (dalam Akhyaruddin, 2013) anggaran berbasis akrual
berarti mengakui dan mencatat anggaran dan realisasi pendapatan, belanja, dan pembiayaan pada saat kejadian, atau kondisi lingkungan berpengaruh pada keuangan pemerintah atau daerah, tanpa memperhatikan pada saat kas atau setara kas diterima atau dibayar. Menurut OECD-PUMA/SBO, 2002 (dalam Mulyana, 2009) penganggaran akrual, mencakup perencanaan basis akrual. Dalam hal ini penganggaran akrual menggabungkan penganggaran basis kas dengan transaksi non-kas termasuk aset, kewajiban, dan ekuitas. Sebagai contoh, anggaran akrual akan mencakup anggaran biaya, item-item non-kas seperti depresiasi dan pengelolaan dana pensiun. Hal ini memungkinkan anggaran akrual menyediakan informasi terkait implikasi pemanfaatan sumber daya atas aktivitas pemerintah yang sudah ditetapkan. Peruntukan anggaran untuk pemerintah/DPR juga dapat dikalkulasi dengan menggunakan basis akrual untuk membayar biaya total (full cost) operasi pemerintah tidak
22
tergantung pada saat kapan pengeluarannya terjadi. Sebaliknya, hal ini akan menimbulkan isu kompleksitas akuntansi dan manajemen kas yang harus diselesaikan sebelum basis akrual diimplementasikan (Irawan, 2013) Dalam Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 dan Undangundang Nomor 1 Tahun 2004 telah mengisyaratkan penggunaan anggaran berbasis akrual. Hal tersebut tercermin dalam pasal 3 ayat 5 dan 6. UU Nomor 17 tahun 2003 yang menyatakan, “Semua penerimaan yang menjadi hak dan pengeluaran yang menjadi kewajiban negara/daerah dalam tahun anggaran yang bersangkutan harus dimasukkan dalam APBN/ APBD.” Sementara itu, pasal 12 dan 13 ayat 1 UU Nomor 1 Tahun 2004 menyatakan “APBN/APBD dalam satu tahun anggaran meliputi: hak pemerintah pusat/daerah yang diakui sebagai penambah nilai kekayaan bersih, kewajiban pemerintah pusat/daerah yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih, penerimaan yang perlu dibayar kembali dan/atau pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun pada tahun-tahun anggaran berikutnya. Menurut Halim (dalam Akhyaruddin, 2013), dalam Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 juga belum diatur tentang anggaran berbasis akrual, sehingga dapat dikatakan bahwa SAP tersebut bukan merupakan SAP Akrual penuh melainkan SAP berbasis akrual modifikasi. Di lain pihak PP 71 Tahun 2010 dalam kerangka konseptualnya menyatakan bahwa jika suatu saat anggaran disusun dengan basis akrual, maka Laporan Realisasi Anggaran (LRA) juga harus disusun dengan basis
23
akrual (PP 71 tahun 2010 Kerangka Konseptual paragraph 44). Namun, menurut Halim dan Kusufi, faktanya sebagian besar praktik yang berlaku dalam penganggaran dan pelaporan pelaksanaan anggaran di Indonesia adalah berbasis kas (dalam Ardianto, 2013). Atribut utama accrual-based budgeting dan accounting adalah penyajian informasi yang memadukan beban pada periode munculnya beban (incurred), sesungguhnya dipicu oleh fenomena pengakuan perolehan dan pencatatan aset berasal dari hutang (Hoesada, 2010). Anggaran akrual memecahkan hambatan tradisi lama teknologi apropriasi dalam cash based budgeting, yaitu persetujuan alokasi anggaran oleh DPR untuk pengeluaran kas untuk suatu periode anggaran kecuali modal lintas tahun anggaran atau semacamnya. Apabila anggaran kas adalah input based budgeting, maka anggaran akrual adalah input-output based budgeting pada sistem kepemerintahan berorientasi hasil (result-oriented government). Beberapa negara mengadopsi sistem anggaran akrual dan akuntansi akrual karena sistem berorientasi hasil yang lebih baik (result oriented), lebih transparan dan akuntabel, manajemen diminta berfokus pada biaya atau beban (cost) ketimbang hanya berfokus pada pengeluaran (ekspenditure) dengan pemahaman lebih mendalam akan konsep penghasilan/pendapatan/surplus (income), beban (expenses) dan posisi keuangan (neraca) (Hoesada, 2010).
24
Maka basis akrual anggaran dan akuntansi membawa berbagai kebaikan publik seperti peningkatan transparansi biaya, gambaran biaya paripurna (full cost picture) atas suatu program, valuasi aset sektor publik, meningkatkan akuntabilitas dimata lembaga oversight (Hoesada, 2010). Jika nantinya digunakan anggaran berbasis akrual maka implikasinya terhadap penandingannya adalah dengan pelaporan akuntansi akrual pula. Pada saat itu sesungguhnya analog dengan melaporkan laporan operasional (berbasis akrual) ditandingkan dengan realisasinya yang juga berbasis akrual sehingga dihasilkan anggaran selisih lebih/kurang dari operasi. Akibatnya adalah terdapat anggaran posisi keuangan yang juga menampung anggaran selisih lebih/kurang pada sisi ekuitasnya. Pada dasarnya terdapat tarik menarik antara perlunya menyusun anggaran yang kompleks namun memberi manfaat yang optimal atau anggaran yang sederhana namun terbatas dalam memberikan manfaat. 2.1.6
Perbedaan Anggaran Basis Kas dengan Anggaran Basis Akrual Untuk melihat lebih jelas lagi tentang perbedaan antara
anggaran basis kas dengan anggaran basis akrual dapat kita lihat pada tabel dibawah ini:
25
Tabel 2.1 Perbedaan antara Anggaran Basis Akrual dengan Anggaran Basis Kas No. 1
Transaksi atau Peristiwa Pengadaan aset
Anggaran Basis Kas Biaya perolehan dianggarkan sebagai aset dan depresiasi operasi tahunan yang akan dicatat dalam anggaran
2
Penggunaan Aset (Penganggaran Depresiasi)
3
Penjualan Aset
4
Kewajiban di masa Beban tahunan dan yang akan datang akumulasi kewajiban (misalnya pensiun) muncul dalam anggaran tahunan.
5
6
Depresiasi yang setara atau senilai dengan potensi jasa yang dikonsumsi akan dianggarkan sebagai belanja tahunan selama masa manfaat aset Harga jual aset akan dicatat sebagi kas. Keuntungan atau kerugian diakui dari selisih antara harga jual dan nilai buku yang tercatat (harga beli dikurangi depresiasi).
Anggaran Basis Akrual Total biaya perolehan akan dianggarkan sebagai pengeluaran modal pada tahun perolehan Tidak ada penganggaran yang dilakukan sehubungan dengan penggunaan aset maupun depresiasi Total penjualan akan dicatat sebagai kas, tetapi keuntungan atau kerugian diakui dari selisih antara harga jual dan harga beli.
Tidak ada anggaran yang terjadi sampai kewajiban itu harus dibayarkan. Pengakuan pendapatan Pendapatan Pendapatan dianggarkan pada saat dianggarkan terjadinya. apabila ada kepastian penerimaan kas. Defisit dan surplus Defisit anggaran yang Defisit anggaran anggaran yang ditimbulkan lebih kecil. pada anggaran ditimbulkan basis akrual biasanya lebih besar daripada
26
yang ditimbulkan anggaran basis kas. Sumber : Wardhaningrum,dkk : 2014
2.1.7 Perbedaan Manfaat dan Kelemahan Penggunaan Basis Yang Berbeda Adapun perbedaan pada manfaat dan kelemahan penggunaan basis yang berbeda antara anggaran dan akuntansi, dapat dilihat pada tabel berikut ini: Tabel 2.2 Perbedaan Manfaat dan Kelemahan Anggaran Basis Kas dengan Anggaran Basis Akrual Anggaran Basis Kas, Akuntansi Basis Akrual Manfaat Kelemahan Anggaran Tidak dapat berbasis kas ditandingkan telah lazim antara anggaran diterapkan berbasis kas pada sektor dengan realisasi publik. Tidak hasil operasional memerlukan maupun posisi perubahan keuangan yang paradigma disajikan dalam penganggaran. basis akrual. Sederhana Pada dasarnya pemahaman hanya melihat anggaran yang apakah aliran kas didasarkan masuk dan keluar pada kas dan yang hanya dianggarkan ditandingkan telah dengan dilaksanakan realisasinya. sesuai rencana tersebut. tidak melihat aspek
Anggaran Basis Akrual, Akuntansi Basis Akrual Manfaat Kelemahan Dapat dilakukan Terdapat pengendalian kerumitan atas posisi menentukan keuangan dan target anggaran operasional dan atas pencapaian organisasi. posisi keuangan dan hasil operasi di masa depan.
Penganggaran tidak semata pada arus kas namun juga terhadap hasil akhir posisi keuangan dan operasi dari sebuah organisasi sehingga dapat
Diperlukan pemahaman yang lebih atas interpretasi penyajian laporan anggaran dalam bentuk neraca, laporan operasional maupun laporan perubahan
27
efisiensi atas diukur efisiensi aktivitas tersebut. pelayanan publik. Anggaran Pengendalian tidak disajikan atas pencapaian akrual operasional dan sehingga tidak posisi yang ada perubahan hendak dicapai dari praktik entitas kurang yang berlaku dapat dilakukan. sebelumnya. cost pelaporan masih rendah.
ekuitas pada saat akan menyusun anggarannya. Dimungkinkan terjadi lebih banyak penyajian laporan, antara lain anggaran kas dan realisasinya, anggaran operasional (LO), dan realisasinya, anggaran posisi keuangan dan realisasinya, dst.
Keterserapan anggaran kas sebagai tolok ukur keberhasilan menyebabkan kecenderungan menyamakan anggaran dengan realisasinya. Sumber: Ardianto : 2013
2.2 Tinjauan Penelitian Terdahulu Tabel 2.3 Penelitian Terdahulu Nama dan Tahun J. B. Hockey MP dan Mathias Cormann (2015)
Judul Penelitian Budget 2015-16
Kata Kunci
Hasil Penelitian
Budget Government, Financial, Fiscal Strategy
Anggaran 201516 difokuskan pada membangun pekerjaan, pertumbuhan dan kesempatan dan menyediakan jalur kredibel kembali ke
28
Oktaviani Wardhaning rum Ari (2014)
Ardianto (2013)
Overview Implementasi Accrual Based Budgeting Pada Entitas Pemerintahan
AccrualBased Budgeting, AccrualBased Accounting, Anggaran Pemerintah, Basis Akuntansi
Analisis manfaat dan kelemahan:
Analisis Manfaat Dan
surplus. Hal ini adalah tentang membangun fondasi yang kuat dan mengambil langkah-langkah berikutnya untuk mengatur Australia untuk masa depan yang lebih sejahtera. Asumsi-asumsi agar accrualbased budgetingdapat diimplementasika n di entitas pemerintahan Indonesia diantaranya adalah rekrutmen dan pelatihan sumber daya manusia agar berkompeten dan profesional dalam pengelolaan keuangan, penyediaan teknologi sistem informasi yang mampu mengakomodasi persyaratanpersyaratan dalam penerapan full-accrual, dan komitmen dari para pengambil keputusan di seluruh jajaran pemerintahan Menyatakan bahwa penerapan
29
penggunaan basis Kelemahan, anggaran dan Basis basis akuntansi Anggaran, Basis Akuntansi
Arief Surya Irawan (2013)
Transisi dari akuntansi berbasis akrual menuju penganggaran berbasis akrual
Akuntansi Akrual, Penganggaran Akrual, Akuntansi Kas, Penganggaran Kas
Bento Rodrigo
International
Public
basis akrual pada pelaporan keuangan sudah pada arah yang benar. Langkah selanjutnya menelaah lebih mendalam kelemahan dan kekuatan penggunaan sistem penganggaran yang berbeda basis dengan laporan akuntansinya. Evolusi menuju Akuntansi akrual mengarah kepada implementasi penganggaran akrual dapat dilakukan dengan 3 skenario yaitu penganggaran kas maupun akuntansi berbasis kas, penganggaran kas dan akuntansi berbasis akrual atau penganggaran akrual dan akuntansi berbasis akrual. Apapun metode perubahan yang dipilih tidak mengakibatkan kebutuhan akan informasi tentang kas menjadi berkurang. Tujuan utama
30
P.M dan Ricardo Experience With Corrêa Gomes Accrual(2013) Budgeting In The Public Sector
Budgeting, Accrual Basis, Fiscal Policy
Rodica Gabriela Blidisel, Adina Popa, Andra Pop (2013)
Accrual Accounting and Budgeting, Public Sector, The United Kingdom, Romania, International Public Sector Accounting Standards
Budgetary And Accounting Experience In Public SectorComparative Case Study
dari penelitian ini adalah untuk memahami pentingnya penganggaran akrual pada periode ketika Brasil telah mengadopsi basis akrual akuntansi. Selain itu, studi harus dilakukan untuk mempertimbangk an kekhasan model anggaran Brasil, politik lembaga dan karakteristik birokrasi Brasil berfokus tidak hanya pada pengalaman internasional. Pendekatan seperti ini diperlukan untuk menghindari adopsi dari model akrual tanpa mempertimbangk an kekhususan Administrasi publik Brasil. Penganggaran akrual dan sistem akuntansi memiliki banyak keuntungan dalam meningkatkan proses pengambilan keputusan, kontrol yang tepat dan
31
Jan Hoesada (2010)
Accrual Budgeting dan Accrual Accounting pada Pemerintahan NKRI
Accrual Budgeting, Accrual Accounting, Government, Reporting, Budget Statement
manajemen pengeluaran publik, yang melibatkan penggunaan indikator kinerja dan penggabungan tujuan departemen dalam anggaran. Basis akrual hanyalah alat untuk memperoleh informasi yang lebih baik tentang biaya sebenarnya dari lembagalembaga sektor publik. Perlu digunakan secara bersamaan pada akuntansi dan juga anggaran agar lebih efektif untuk mencapai perbaikan yang diinginkan dalam pengambilan keputusan di sektor publik. Anggaran akrual dan akuntansi akrual bukan substitusi ketiadaan manajemen keuangan negara dan atau manajemen perbendaharaan yang baik. Untuk kebutuhan NKRI 2010-2020, anggaran berbasis
32
Marc Robinson (2009)
Accrual Budgeting and Fiscal Policy
Accrual Budgeting, Fiscal Sustainability , Fiscal Stabilization Policy, Net Worth, Control Totals, Net Lending, Aggregate Expenditure.
kas dan akuntansi berbasis akrual adalah pilihan terbaik, sehingga UU yang mewajibkan anggaran berbasis akrual perlu segera diamandemen. Meskipun pada prinsipnya sistem penganggaran akrual sepenuhnya kompatibel dengan kebijakan fiskal yang baik, dalam prakteknya ada risiko yang cukup besar yang timbul dari kompleksitas akrual penganggaran. Hanya jika sistem manajemen keuangan cukup kuat untuk memastikan implementasi yang efektif dari jumlah kontrol akrual dapat dikatakan bahwa penerapan penganggaran akrual tidak menimbulkan masalah bagi disiplin fiskal. Di bawah sistem penganggaran akrual, pusat kontrol pembayaran atau
33
Department of finance (2007)
Accrual based budgeting
Accrual Based Budgeting, Financial Reporting, Cash Based Budgeting, Government
dari rilis uang tunai untuk kementerian pengeluaran tidak tersedia lagi sebagai instrumen untuk kontrol pusat, dan ini membuat kontrol pusat dari pelaksanaan anggaran jauh lebih menuntut daripada yang terjadi dalam sistem penganggaran kas. Pelaksanaan penganggaran berbasis akrual akan memperkuat akuntabilitas dan transparansi proses pembangunan anggaran. Hal ini sejalan dengan upaya dalam memperkuat manajemen keuangan dalam GN (Government of Nunavut). Perubahan tersebut juga membuat laporan operasional mengalami surplus yang dibandingkan dengan penggunaan basis kas pada tahun sebelumnya yang mengalami
34
Allen Schick (2007)
Performance Budgeting and Accrual Budgeting: Decision Rules or Analytic Tools?
Accrual Budgeting, Performance Budgeting, Government Sector, Budget Rules
M. Peter Van Der Hoek (2005)
Accrual-Based Budgeting and Accounting in the Public Sector: The Dutch Experience
AccrualBased Budgeting, AccrualBased Accounting, Public Sector.
defisit. Untuk sebagian besar negara, penganggaran kinerja dan penganggaran akrual cukup sebagai alat analisis. Ini adalah terbaik kedua solusi yang menjanjikan keuntungan lebih besar dalam penganggaran daripada yang datang dari mengejar inovasi mutakhir. Tujuan pemerintah adalah untuk menyelesaikan proses ini pada tahun 2006. Meskipun beberapa kemajuan telah dibuat, tampaknya tidak mungkin bahwa tujuan ini akan sepenuhnya tercapai pada tahun 2006. Saat ini, departemen anggaran masih memberikan wawasan yang cukup ke dalam efek kebijakan yang bertujuan pada kementerian dan ke dalam kegiatan yang ingin dilakukan,
35
Jon R. Blondal (2004)
Issues in accrual budgeting
sedangkan hubungan antara pengeluaran dan tujuan, kinerja, dan sarana yang kurang jelas. Alasan penting untuk kekurangan ini adalah bahwa tujuan kebijakan belum dirumuskan secara terukur dalam hal indikator efek dan angka sasaran. Public Sector, Penelitian ini Accrual membahas Accounting, pandangan Accrual pendukung dan Budgeting, dectractors Benefits Of penganggaran Accrual akrual dan Budgeting berusaha untuk menyoroti banyak " masalah teknis " yang mengelilingi pelaksanaannya . Penelitian ini juga telah mengamati dampak pada pengaturan kebijakan fiskal dan peran parlemen. Apa yang muncul jelas dari diskusi adalah disparitas macam pandangan antara masyarakat penganggaran pada keinginan
36
penganggaran akrual. Penelitian ini mengungkapkan bahwa ada berbagai macam model untuk menerapkan penganggaran akrual, beberapa cara yang lain yang lebih radikal. Ada tiga negara anggota yang telah menerapkan penganggaran akrual penuh yang setiap negar memiliki model berbeda dalam banyak hal.
Jon R. Blondal (2003)
Accrual accounting and Budgeting: key issues and recent developments
Accrual Accounting, Accrual Budgeting, Accounting Standarts
Akhirnya, harus ditekankan bahwa basis akrual bukan "peluru ajaib" untuk meningkatkan kinerja sektor publik. Ini hanyalah sebuah alat untuk mendapatkan informasi yang lebih baik tentang biaya sebenarnya dari pemerintah. Basis ini dapat digunakan secara efektif dan jika bersama-sama dengan sejumlah reformasi manajemen lainnya untuk mencapai perbaikan yang diinginkan dalam
37
Sarath Lakshman Athukorala (2003)
Accrual Budgeting And Accounting In Government And It’s Relevance For Developing Member Countries
Accrual Budgeting, Accrual Accounting, Government
pengambilan keputusan di pemerintahan diinginkan dalam pengambilan keputusan di pemerintahan Penelitian Ini Menyimpulkan Bahwa Anggota Yang Termasuk Ke Dalam Dmc Mengadopsi Penganggaran Akrual Dan Akuntansi Harus Melakukannya Dengan Cara Yang Realistis Dan Praktis, Sebagai Sumber Dan Kapasitas Yang Memungkinkan. Penggunaan Metode Akrual Tersebut Direkomendasika n Dilakukan Secara Bertahap, Dimulai Dengan Pelaksanaan Standar Akuntansi Yang Baru Diumumkan. Dengan Demikian, Pemerintah Dmc Akan Dapat Meningkatkan Pengaturan Akuntansi Mereka Dengan Cara Yang Konsisten
38
Dengan Adopsi Sukses Akhirnya Akuntansi Akrual.
2.3 Kerangka Konseptual Kerangka konseptual merupakan model konseptual mengenai bagaimana teori berhubungan dengan berbagai faktor yang telah diidentifikasi sebagai masalah yang perlu dianalisis untuk kemudian diuraikan dan disimpulkan. Menurut OECD-PUMA/SBO, 2002 (dalam Mulyana, 2009) penganggaran akrual, mencakup perencanaan basis akrual. Dalam hal ini penganggaran akrual menggabungkan penganggaran basis kas dengan transaksi non-kas termasuk aset, kewajiban, dan ekuitas. Sebagai contoh, anggaran akrual akan mencakup anggaran biaya, item-item non-kas seperti depresiasi dan pengelolaan dana pensiun. Hal ini memungkinkan anggaran akrual menyediakan informasi terkait implikasi pemanfaatan sumber daya atas aktivitas pemerintah yang sudah ditetapkan. Peruntukan anggaran untuk pemerintah/DPR juga dapat dikalkulasi dengan menggunakan basis akrual untuk membayar biaya total (full cost) operasi pemerintah tidak tergantung pada saat kapan pengeluarannya terjadi. Sebaliknya, hal ini akan menimbulkan isu kompleksitas akuntansi dan manajemen kas yang harus diselesaikan sebelum basis akrual diimplementasikan (Irawan, 2013).
39
Beberapa negara mengadopsi sistem anggaran akrual dan akuntansi akrual karena sistem berorientasi hasil yang lebih baik (result oriented), lebih transparan dan akuntabel, manajemen diminta berfokus pada biaya atau beban (cost) ketimbang hanya berfokus pada pengeluaran (ekspenditure) dengan pemahaman lebih mendalam akan konsep penghasilan/pendapatan/surplus (income), beban (expenses) dan posisi keuangan (neraca) (Hoesada, 2010). Maka basis akrual anggaran dan akuntansi membawa berbagai kebaikan publik seperti peningkatan transparansi biaya, gambaran biaya paripurna (full cost picture) atas suatu program, valuasi aset sektor publik, meningkatkan akuntabilitas dimata lembaga oversight (Hoesada, 2010).
40
Overview Implementasi Accrual-Based Budgeting Pada Sektor Publik Di Indonesia
Latar Belakang Kemunculan, Penerapan Anggaran Basis Akrual (Accrual-Based Budgeting)di Sektor Publik Di Dunia Internasional
Penerapan Anggaran Basis Akrual (Accrual-BasedBudgeting) Pada Sektor Publik Dalam Sistem
Latar Belakang Munculnya Anggaran Basis Akrual (Accrual-Based Budgeting)
Implementasi Accrual Based Budgeting di New Zealand (Selandia Baru), Australia, Amerika Serikat, Kanada
Proses Implementasi Basis Akrual Dalam Sistem Pemerintahan Di Indonesia
Pemerintahan Di Indonesia
Peluang dan Tantangan serta Strategi Penerapan Anggaran Basis Akrual (Accrual-BasedBudgeting) Di Indonesia
Gambar 2.1 Kerangka Konseptual
41
