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AUTOCRACIA Y DEMOCRACIA. José Fernández Santillán. Nexos. 01/06/1989. Comparto la preocupación de Piero Meaglia1 de que no existe una teoría confiable de la democracia y, por tanto, de la autocracia contemporáneas. Para resolver esta carencia sugiere confrontar las doctrinas sobre la democracia y la autocracia con lo que sabemos o creemos saber de estos regímenes, para construir una teoría cada vez más acorde con la realidad. Una tarea de este tipo puede contribuir a la definición de mejores pautas de acción política. En consecuencia, Meaglia propone tomar en consideración la teoría política y jurídica de Kelsen.2 Como se sabe, Kelsen presentó una nueva tipología de las formas de gobierno más cercana a la política contemporánea, basada en el antagonismo entre la autocracia y la democracia. Esta nueva tipología se basa en un criterio totalmente distinto del adoptado hasta entonces, que se apoyaba en el número de gobernantes (de Aristóteles en adelante esa fue la pauta para diferenciar los regímenes políticos); monarquía si es uno, aristocracia si son pocos y democracia si son muchos y sus respectivos opuestos. En contraste, Kelsen toma en cuenta la manera en que una constitución regula la producción del ordenamiento jurídico. El orden jurídico puede ser creado (y continuamente modificado) desde arriba o desde abajo. Desde arriba cuando los destinatarios de las normas no participan en la creación de las mismas; desde abajo cuando sí participan. Para justificar su tipología Kelsen se remite a la distinción kantiana entre normas heterónomas y autónomas: cuando los 1
(1) Revista Mexicana de Sociología, número 2, abril-junio de 1987, pp. 3-20. Este autor forma parte de la
llamada Escuela de Turín. 2
(2) Para el estudio del pensamiento político y jurídico de Kelsen, Meaglia utiliza los siguientes textos: Vom Wesen und Wert
der Demokratic (Esencia y valor de la democracia, 2a. ed. 1929), Das problems des Parlamentarismus (El problema del parlamentarismo, 1924), Demokratie (Democracia, 1927), General Theory of Law and State (Teoría general del derecho y del Estado, 1945), Foundations of Democracy (Fundamentos de la democracia, 1955-56).
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destinatarios no participan en la creación de las normas (o sea que vienen desde arriba) la forma de producción es heterónoma; cuando los destinatarios sí participan en la creación de las normas (o sea que brotan desde abajo) la forma de producción es autónoma. Estas dos formas de producción del orden jurídico se identifican respectivamente con dos formas de gobierno, la autocracia y la democracia. Dicho de otro modo: la forma de gobierno autocrática es aquella en la cual los destinatarios de las normas sí participan en su creación (autonomía). La adopción de este criterio hace que Kelsen critique la tricotomía basada en el número de gobernantes (monarquía, aristocracia y democracia) y sugiera la dicotomía basada en la producción del orden jurídico (autocracia, democracia). Al respecto afirma: "No solamente el criterio de la clasificación tradicional también la tricotomía tradicional es insuficiente. Si el criterio clasificador consiste en la forma en que, de acuerdo con la constitución, el orden jurídico es creado, entonces es más correcto distinguir, en vez de tres, dos tipos de constituciones: democracia y autocracia".3 Ahora bien: debe aclararse que en el lenguaje político cotidiano la dicotomía más usada es la de democracia/dictadura; pero el término dictadura evoca realidades particulares bien conocidas en América Latina. Precisamente por eso no me ocupo aquí del tema de la dictadura, sino que me mantengo en el nivel de la tipología kelseniana, en cuanto modelo teórico formal y general. Al tomar en cuenta especies particulares de una y otra no considero casos de dictadura, sino formas políticas que interesan a la realidad de México. Autocracia y democracia son dos tipos opuestos de Estados. De aquí surge la necesidad de adoptar ciertos criterios de distinción entre una y otra para aclarar mejor su naturaleza. Del análisis que Piero Meaglia hace de la dicotomía kelseniana nos interesa resaltar tres criterios de distinción entre la autocracia y la democracia: la libertad, la paz y el compromiso. Sin embargo estos tres criterios no son los únicos para diferenciar estas dos formas de gobierno; para completar el esfuerzo de Meaglia 3
(3) Kelsen, Hans: Teoría general del derecho y del Estado, UNAM, México, 1958, p. 337.
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propongo otros tres criterios que a mi juicio están presentes en la tradición del pensamiento político occidental: la igualdad, la visibilidad del poder y un cierto concepto del hombre. La libertad es el primer criterio de distinción entre la autocracia y la democracia: el hombre es políticamente libre cuando participa en la creación del ordenamiento jurídico al cual está sujeto, mientras que no es políticamente libre cuando se le excluye de la elaboración de tal ordenamiento. El caso límite de la democracia es cuando todos los individuos participan en la definición del mandato político (es la democracia directa evocada por Rousseau, donde hay una realización completa de la libertad política): por contra, el caso límite de la autocracia es cuando un sólo individuo establece el mandato político (Hegel recordaba como ejemplo paradigmático el del despótismo oriental, donde uno solo es libre, el autócrata). Sin embargo Kelsen reconoce que no hay Estado que se apegue completamente a alguno de los dos extremos ideales; hoy ya no hay regímenes de democracia directa ni regímenes de autocracia absoluta. Entre estos dos casos límite se encuentra cualquier posible forma de Estado, de suerte que en todo cuerpo político hay una mezcla de ambos elementos; algunos se acercan más a la democracia y otros más a la autocracia. Un régimen se llama democrático cuando en él las decisiones que atañen a la colectividad son tomadas preferentemente de abajo hacia arriba; en contraste, un régimen es llamado autocrático cuando en él las decisiones que involucran al conjunto son definidas preponderantemente de arriba hacia abajo. Hoy la forma de democracia más común en el mundo occidental es la república parlamentaria; la forma de autocracia que me interesa contraponer a este tipo de democracia es la república presidencialista (en efecto, dentro de los ejemplos de autocracia Kelsen incluye a la república presidencialista).4 El parlamentarismo y el presidencialismo son las formas que han terminado por prevalecer, en nuestro
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(4) Cfr. Op. cit., p. 358.
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medio, en las discusiones sobre la democracia y la autocracia.5 En la república parlamentaria el ordenamiento jurídico es creado, aunque en forma indirecta, desde abajo; en la república presidencialista el ordenamiento jurídico es producido, aunque exista un órgano de representación popular, desde arriba. La paz es el segundo criterio de distinción entre la autocracia y la democracia: la solución de las controversias políticas mediante la imposición es propia de la autocracia, en tanto que el arreglo de las diferencias políticas por medio de los acuerdos es propio de la democracia. Cuando se mira a quien tiene intereses y puntos de vista diferentes al nuestro como un interlocutor con el que se puede dialogar y llegar a un arreglo pacífico, es posible la solución de los antagonismos; pero cuando se considera que los otros son enemigos que deben ser sometidos para que prevalezcan nuestros intereses y puntos de vista, el arreglo de las disputas se deja en manos de la imposición.
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(5) si bien la democracia directa, como la proyectó Rousseau, es el tipo de democracia que más se acerca al
ideal de la libertad política, en la época moderna el ejercicio directo del poder de parte del pueblo es materialmente imposible por las dimensiones y complejidad de los conglomerados humanos. Dice Kelsem para el Estado moderno esta democracia directa, es decir, la formación de la voluntad estatal en la asamblea popular es prácticamente imposible" ("II problema del parlamentarismo", en, Id., La democrazia, II Mulino, Bolonia, 1981, p. 148). Luego entonces la realidad exige aplicar formas propias de la democracia representativa, o sea, la república parlamentaria. Nuestro autor sostiene que en la época moderna el combate democrático contra la autocracia se convirtió en un esfuerzo en favor del parlamentarismo: "La lucha combatida a fines del siglo XVIII y a principios del XIX contra la autocracia fue esencialmente una lucha en favor del instituto parlamentario" (op. cit, p. 147). Esto lo hace afirmar categóricamente que: "La lucha por el parlamentarismo fue la lucha por la libertad política". (Ibidem. p. 149). Para nosotros esa lucha en favor del parlamentarismo no ha dejado de tener vigencia. Así pues, la democracia moderna es la democracia parlamentaria. Por el contrario, si bien la monarquía absoluta, como la proyectó Hobbes, es el tipo de autocracia que más se acerca al ideal del mandato de uno solo; en la época moderna entre las formas de autocracia más difundidas, aunque no es la más dura, se puede enumerar a la república presidencialista. Al respecto, debe aclararse que Kelsen efectivamente modera su apreciación sobre la república presidencialista señalando que: "la monarquía constitucional y la república presidencial son democracias en las que el elemento autocrático es relativamente fuerte" (Teoría general..., p. 348).
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El compromiso es el tercer criterio de diferenciación. Al respecto Meaglia afirma: "Kelsen entiende por compromiso un acuerdo entre las partes, por medio del cual éstas renuncian a algunas de sus pretensiones y a la vez conceden algo de las pretensiones de la contraparte, de manera que se pueda encontrar un punto de equilibrio".6 Para solucionar las diferencias sólo hay dos caminos: el acuerdo o la satisfacción del interés de un grupo en detrimento de los demás. La democracia es discusión, acuerdo y participación; la autocracia es silencio, sumisión y disciplina. Un parágrafo de la Teoría general de Kelsen se titula significativamente "Democracia y compromiso" y en él se sostiene que "el compromiso forma parte de la naturaleza misma de la democracia";7 la imposición forma parte de la naturaleza misma de la autocracia.8 Estos son los tres criterios de distinción que Meaglia destaca del pensamiento político y jurídico de Kelsen. Sin embargo, siempre de acuerdo con Meaglia, el compromiso determina a los otros dos y es más importante que ellos. La libertad y la paz dependen de la capacidad de establecer acuerdos. Al respecto sostiene: "El compromiso entre intereses, de un lado, permite realizar de manera más amplia el ideal de la autonomía y, de otro, mantener un clima de paz en el conflicto de intereses".9 La forma de gobierno más adecuada para realizar el compromiso es la democracia parlamentaria. Esta consideración lleva a Meaglia a afirmar categóricamente que: en el sistema de Kelsen la capacidad de la democracia parlamentaria para realizar los valores de la libertad y de la paz se basa en la capacidad de la democracia para realizar el
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(6) Meaglia, Piero: Op. cit., p. 8.
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(7) Kelsen. Hans: op. cit.. 342.
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Kelsen, Hans: "Essenza e valore della democrazia", en Id. Democrazia, p. 105. Sobre el particular Kelsen
observa que hay una clara diferencia entre el tipo de democracia y el de la autocracia, ya que en un régimen autocrático no hay posibilidades de un compromiso entre direcciones políticas opuestas para formar la voluntad del Estado, o por lo menos esta posibilidad es muy remota (Idem). 9
(9) Meaglia, Piero: op. cit., p. 10.
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compromiso entre intereses divergentes: de un lado, las decisiones que derivan del compromiso constituyen el máximo acercamiento posible a la idea de libertad como autonomía; de otro lado, el compromiso favorece el mantenimiento de un ambiente pacífico en los conflictos de intereses.10 Estos tres criterios de diferenciación son básicos para poder elaborar una teoría de los dos regímenes en cuestión. Y con el mismo fin me parece pertinente agregar tres criterios de distinción encontrables en la tradición de la filosofía política: como se han señalado, la igualdad, la visibilidad del poder y un cierto concepto del hombre. Deseo fundamentar a continuación su validez. Uno de los más grandes contrastes en la historia del pensamiento político moderno, puede interpretarse también utilizando la terminología kelseniana: el contraste entre quienes sostienen principios autocráticos y quienes sostienen principios democráticos. Y aquí no puedo dejar de mencionar a los dos autores más representativos de una y otra posición, Hobbes y Rousseau. Una vez constituido el gran Leviatán, en Hobbes, la relación política autocrática implica una relación heterónoma, de superior a inferior; la relación política democrática de Rousseau supone una relación autónoma que excluye cualquier jerarquización. Por tanto la autocracia es una forma de gobierno que requiere la desigualdad; la democracia es un régimen que exige la igualdad. Y me refiero específicamente a la desigualdad y a la igualdad en referencia al poder. Para los partidarios de la autocracia el objetivo es la eficacia del poder. La máxima eficacia del poder se obtiene allí donde su mayor concentración se deja tendencialmente en una sola persona, el autócrata; para los simpatizantes de la democracia el objetivo es la libertad (como autonomía). La mayor libertad se logra allí donde su más alta distribución se deja tendencialmente en todos los individuos, los ciudadanos. La autocracia necesita la desigualdad porque requiere la 10
(10) Ibidem., p. 18.
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concentración del poda decisional para garantizar su eficacia; la democracia exige la igualdad porque necesita la distribución del poder decisional para hacer posible la libertad política. Una propicia la pasividad, otra la participación. En la primera la decisión política es producto de la voluntad de uno solo (o de pocos); en la segunda la decisión política brota de la voluntad colectiva. El caso límite de la desigualdad política es la monarquía absoluta sugerida por Hobbes en el Leviatán; el caso límite de la igualdad política es la democracia directa propuesta por Rousseau en el Contrato social; pero se trata de casos extremos que sólo sirven como puntos de referencia para ubicar la autocracia y la democracia en términos ideales. Pero en términos prácticos los modelos que nos interesa confrontar son la república presidencialista y la república parlamentaria. En la primera hay una concentración del poder: en ella todas las instituciones políticas dependen de la voluntad del jefe del ejecutivo. En la república parlamentaria hay una distribución del poder: el poder ejecutivo se somete al control de la representación popular. Con el criterio de diferenciación de la igualdad se deduce que las relaciones de poder pueden ser simétricas o asimétricas. La democracia se identifica idealmente con las relaciones simétricas; la autocracia se reconoce idealmente con las relaciones asimétricas. En una los individuos se encuentran en el mismo plano, en otra los gobernantes aparecen en un nivel superior a los gobernados. En la primera las relaciones de poder surgen a la vista de todos (tómese como ejemplo el ágora de los griegos); en la segunda las relaciones de poder son visibles para los que están arriba, pero turbias para los que están abajo (tómese como ejemplo el gabinete secreto de la monarquía absoluta).11 Aquí surge otro criterio de diferenciación, la visibilidad del poder. Sobre la pertinencia de este criterio, Norberto Bobbio recuerda a Madison y sostiene que "el 11
(11) Bobbio, Norberto: Stato, governo, societa, Einaudi, Turín, 1985, pp. 18-22.
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carácter público del poder, entendido como no secreto, como abierto al público, permanece como uno de los criterios fundamentales para distinguir el Estado constitucional del Estado absoluto".12 En otras palabras: la visibilidad del poder es un criterio de distinción básico para diferenciar la democracia de la autocracia. La democracia es el gobierno del poder visible, es el ejercicio del poder público en público (donde "público" es utilizado para oponerlo a secreto). En ella la publicidad es la regla, el secreto es la excepción. En el gobierno popular el poder está mas cerca de los ciudadanos y, como se sabe, mientras más cercano es el poder, más visible. La autocracia, en contraste, es el gobierno del poder invisible, es el ejercicio del poder público en privado. En ella "el secreto de Estado no es la excepción sino la regla".13 En el gobierno autocrático el poder está más lejos de los individuos y, como se sabe, mientras más lejano es el poder menos se ve. El último criterio de diferenciación es el de un cierto concepto de hombre. La democracia justifica su existencia porque tiene una idea positiva del individuo: éste es capaz de autogobernarse y por consiguiente puede participar en las decisiones colectivas; la autocracia acredita su existencia porque tiene una idea negativa del sujeto: éste es incapaz de autogobernarse y en consecuencia necesita de un poder superior para mantener el orden. La idea positiva del hombre en la democracia implica que el sujeto se perfeccionará para mejorar las instituciones políticas; en la idea negativa del hombre en la autocracia, el sujeto sólo puede estar sometido para que la violencia no se generalice. De allí la necesidad de que el poder sea eficaz. El concepto de hombre no es solamente un criterio de diferenciación sino, a mi parecer, constituye también un principio fundador. En la tradición del pensamiento político siempre se diferenciaron el poder paternal, el poder patronal y el poder político. A partir de Aristóteles se "distinguen tres tipos de poder con base en el 12
(12) Bobbio, Norberto:"La democracia y el poder invisible", en Id. El futuro de la democracia, Fondo de
Cultura Económica, México, p. 68. El subrayado es nuestro. 13
(13) Ibidem. P. 73
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criterio de la esfera en la que se ejerce: el poder del padre sobre los hijos, del amo sobre los esclavos y del gobernante sobre los gobernados... Esta tipología ha tenido relevancia política porque ha servido para proponer dos esquemas de referencia para definir las formas corruptas de gobierno: el gobierno paternalista o patriarcal en el que el soberano se comporta con los súbditos como un padre, donde los súbditos son tratados eternamente como menores de edad... el gobierno despótico en el que el soberano trata a los súbditos como esclavos a los que no se les reconocen derechos de ninguna especie".14 Paternalismo y despotismo son dos formas corruptas de gobierno que tienen en la base una concepción negativa del sujeto, como menor de edad15 o como esclavo, de cualquier masera incapaz de alcanzar el rango de ciudadano. Paternalismo y despotismo son dos formas autocráticas que se oponen al régimen democrático donde la primera condición es que el hombre, en cuanto ciudadano, ejerza sus derechos políticos. Por último, conviene poner a prueba el esquema teórico de los criterios de diferenciación en algún caso concreto: propongo el de México, un ejemplo típico de república presidencialista. Por lo que hace a la libertad política, en un país tan piramidal como México, donde el flujo de poder evidentemente corre de arriba hacia abajo, si se quiere hablar de democratización resulta impostergable que ese flujo de poder cambie de ruta y que se mueva de abajo hacia arriba. Y esto sólo se logra con la participación popular, mediante la cual se realiza la libertad política, en la definición de las decisiones públicas. La forma ideal de participación sería la democracia directa, pero dado que 14
(14) Bobbio, Norberto: Stato, governo, societá, pp. 68-69.
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(15) Conviene citar las ideas de Kant sobre el régimen paternalista: "Un gobierno basado en el principio de
la benevolencia hacia el pueblo, como un gobierno de un padre sobre los hijos, es decir, un gobierno paternalista (imperium paternale), en el que los súbditos, como hijos menores de edad, que no pueden distinguir lo que es útil o dañino, son obligados comportarse pasivamente, para esperar que el jefe de Estado juzgue la manera en que deben ser felices y esperar su bondad, es el peor despotismo que se pueda imaginar". ("Sopra il detto comune: `questo puo essere giusto in teoria, ma non vale per la pratica'", en Id. Scritti politici e di filosofa della storia e del diritto, Utet, Turín, 1965, p. 255).
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su realización es materialmente imposible en las sociedades modernas, la república parlamentaria es la forma que en la práctica se acerca más a ese ideal. En lo que se refiere a la paz, se podría objetar que el régimen presidencialista ha logrado garantizar un clima de estabilidad política durante ocho décadas; pero dada la creciente exigencia de democratización cabria la pregunta: ¿durante cuánto tiempo más? Hoy la paz en México reclama que se abran espacios de discusión y de negociación. El parlamentarismo es el mecanismo Más idóneo para esto. Aquí se vinculan estrechamente dos criterios de diferenciación: la paz y el compromiso. Es de sobra conocido el hecho de que en México el PRI ha implantado hasta ahora su proyecto con base en la obtención de una mayoría absoluta de escaños en el parlamento, o sea, más del cincuenta y uno por ciento de curules. Por tanto, no ha tenido necesidad de entrar en negociaciones con otras fuerzas políticas para mantener la estabilidad del sistema. Sin embargo las pasadas elecciones marcaron una nueva orientación de la política mexicana. Es necesario cambiar la decenal estrategia de dominio absoluto y tomar en cuenta las opiniones de las otras corrientes políticas. Esto se resume en la exigencia de negociar, de establecer compromisos. La paz social no se puede mantener ya con base en la inmovilidad, sino a través de la lucha y discusión dentro del orden republicano.16 Si contemplamos el criterio de la igualdad, es fácil darse cuenta que en México la desigualdad política es mayor que la desigualdad económica; el poder está mucho más concentrado que la riqueza. Durante todo el periodo posrevolucionario se vio como un hecho positivo que el poder se concentrara para así garantizar su eficacia (unidad política); pero si hoy se habla de democracia en los más diversos círculos, no puede pasarse por alto la exigencia de que ahora ese poder se distribuya (libertad política).
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(16) Bobbio, Norberto: La teoría de las formas de gobierno, Fondo de Cultura Económica, México, 1987,
p. 78.
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Sobre la visibilidad del poder, se sabe de sobra que en México un gran número de decisiones permanecen ocultas o poco claras para la inmensa mayoría de los ciudadanos: la designación de candidatos a puestos de elección popular, los resultados electorales, la definición de programas y estretegias gubernamentales, etcétera. Para hablar de una democratización efectiva ese tipo de prácticas deben ser superadas. Aquí la norma debe ser el ejercicio del poder público frente a todos, y el secreto debe ser la excepción. La democracia comenzará a reflejar sus luces cuando el poder esté más cerca y se pueda ver. Pero sobre todo éste es un régimen que se ha basado en el paternalismo. Si bien los mexicanos hemos alcanzado formalmente la categoría de ciudadanos, se nos sigue tratando como a menores de edad; los derechos políticos derivados de esa categoría ciudadana no han alcanzado todavía una vigencia plena al ser limitados por factores autocráticos como el paternalismo. La superación del paternalismo indicaría alcanzar la mayoría de edad, la dignidad política. Al aplicarse a un caso concreto, estos seis criterios de distinción no sólo sirven para diferenciar tales formas de gobierno sino que se convierten en pautas de acción para un programa político que proponga la transición de la autocracia a la democracia o, para mejor precisar de la república presidencialista a la república parlamentaria. En http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=267823
