SUMBER HUKUM A. Pendahuluan Apakah yang dimaksud dengan “sumber hukum”? Dalam bahasa Inggris, sumber hukum itu disebut source of law. Perkataan “sumber hukum” itu sebenarnya berbeda dari perkataan “dasar hukum”, “landasan hukum”, ataupun “payung hukum”. Dasar hukum ataupun landasan hukum adalah legal basis atau legal ground, yaitu norma hukum yang mendasari suatu tindakan atau perbuatan hukum tertentu sehingga dapat dianggap sah atau dapat dibenarkan secara hukum. Sedangkan, perkataan “sumber hukum” lebih menunjuk kepada pengertian tempat dari mana asal-muasal suatu nilai atau norma tertentu berasal. Dalam Pasal 1 Ketetapan MPR No. III/MPR/ 2000 ditentukan bahwa: (1) Sumber hukum adalah sumber yang dijadikan bahan untuk penyusunan peraturan perundang-undangan; (2) Sumber hukum terdiri atas sumber hukum tertulis dan sumber hukum tidak tertulis; (3) Sumber hukum dasar nasional adalah (i) Pancasila sebagaimana yang tertulis dalam Pembukaan UUD 1945, yaitu Ketuhanan Yang Maha Esa, Kemanusiaan Yang Adil dan Beradab, Persatuan Indonesia, dan Kerakyatan yang
dipimpin
oleh
Hikmat
Kebijaksanaan
dalam
permusyawaratan/perwakilan, serta dengan mewujudkan suatu Keadilan Sosial bagi seluruh rakyat Indonesia, dan (ii) batang tubuh Undang-Undang Dasar 1945. Akan tetapi, dalam pandangan Hans Kelsen dalam bukunya “General Theory of Law and State”, istilah sumber hukum itu (sources of law) dapat mengandung
banyak pengertian, karena sifatnya yang figurative and highly ambiguous. Pertama, yang lazimnya dipahami sebagai sources of law ada 2 (dua) macam, yaitu custom dan statute. Oleh karena itu, sources of law biasa dipahami sebagai a method of creating law, custom, and legislation, yaitu customary and statutory creation of law. Kedua, sources of law juga dapat dikaitkan dengan cara untuk menilai alasan atau the reason for the validity of law. Semua norma yang lebih tinggi merupakan sumber hukum bagi norma hukum yang lebih rendah. Oleh karena itu, pengertian sumber hukum (sources of law) itu identik dengan hukum itu sendiri (the source of law is always itself law). Ketiga, sources of law juga dipakai untuk hal-hal yang bersifat non-juridis, seperti norma moral, etika, prinsip-prinsip politik, ataupun pendapat para ahli, dan sebagainya yang dapat mempengaruhi pembentukan suatu norma hukum, sehingga dapat pula disebut sebagai sumber hukum atau the sources of the law. Nilai dan norma agama dapat pula dikatakan menjadi sumber yang penting bagi terbentuknya nilai dan norma etika dalam kehidupan bermasyarakat, sementara nilai-nilai dan norma etika itu menjadi sumber bagi proses terbentuknya norma hukum yang dikukuhkan atau dipositifkan oleh kekuasaan negara. Dalam dinamika kehidupan bermasyarakat, ketiga jenis nilai dan norma itu pada pokoknya sama-sama berfungsi sebagai sarana pengendalian dan sekaligus sistem referensi mengenai perilaku ideal dalam setiap tatanan sosial (social order). Sebab, jika ketiga jenis norma tersebut saling menunjang, maka ketiga sistem referensi perilaku itu dapat bekerja secara simultan dan saling mendukung. Akan tetapi, jika ketiganya saling bersitegang atau saling bersaing satu sama lain, niscaya akan timbul konflik antar norma yang justru tidak sehat bagi ketiga sistem norma itu sendiri. Jika demikian, maka pada gilirannya fungsi ketiga jenis norma itu dalam menuntun manusia ke arah perilaku ideal tidak akan bekerja dengan
efektif. Oleh karena itu, ketiganya harus dapat saling mengisi satu sama lain secara sinergis. Norma etika dapat menjadi sumber nilai bagi norma hukum, sementara norma agama dapat menjadi sumber bagi norma etika. Dalam konteks ini, pengertian sumber dapat dikatakan sebagai tempat dari mana sesuatu nilai atau norma berasal.
B. SUMBER-SUMBER HUKUM ADMINISTRASI NEGARA 1. Pengertian Sumber Hukum Menurut P.J.P. Tak, mengatakan bahwa “Pertanyaan mengenai sumber-sumber hukum tidak dapat dijawab dengan sederhana, hal itu disebabkan oleh beberapa faktor, yaitu : a) pengertian sumber hukum digunakan dalam beberapa arti; b) masing-masing orang berbeda memberikan pengertian karena perbedaan latar belakang pendidikan dan keilmuannya Mempelajari sumber hukum perlu kehati-hatian, hal ini sebagaimana diungkapkan oleh Bagir Manan, bahwa “Tanpa kehati-hatian dan kecermatan yang mendalam mengenai apa yang dimaksud dengan sumber hukum dapat menimbulkan kekeliruan, bahkan menyesatkan”. Sudikno Mertokusumo, kata sumber hukum sering digunakan dalam beberapa arti, yaitu : sebagai asas hukum, sebagai sesuatu yang merupakan permulaan hukum, misalnya kehendak Tuhan, akal manusia, jiwa bangsa, dan sebagainya menunjukkan hukum yang terdahulu yang memberi bahan-bahan pada hukum yang sekarang berlaku, seperti hukum Perancis, hukum Romawi, dan sebagainya sebagai sumber berlakunya, yang memberi kekuatan berlaku secara formal kepada peraturan hukum (penguasa, masyarakat)
sebagai sumber darimana kita dapat mengenal hukum, misalnya dokumen, undang-undang, lontar, batu bertulis, dan sebagainya sebagai sumber terjadinya hukum, sumber yang menimbulkan hukum Sumber hukum digunakan orang dalam 2 (dua) arti, yaitu : 1. untuk menjawab pertanyaan, mengapa hukum itu mengikat ? (apa sumber atau kekuatan hukum hingga mengikat atau dipatuhi). Disebut sumber hukum dalam arti materiil 2. Untuk menjawab pertanyaan, dimanakah kita dapatkan atau temukan aturan-aturan hukum yang mengatur kehidupan kita itu ? Disebut sumber hukum dalam arti formal a) Secara sederhana, dapat dikatakan bahwa sumber hukum adalah segala sesuatu yang dapat menimbulkan aturan hukum serta tempat ditemukannya aturan-aturan hukum. Kesimpulan : a. Hakekat sumber hukum : tempat dimana kita dapat menemukan atau menggali hukumnya, atau tempat dimana dapat ditemukan hukum, yakni hukum yang mempunyai kekuatan mengatur dan memiliki sifat memaksa untuk ditaati (Sudikno Mertokusumo); b. Sumber hukum adalah segala sesuatu yang menimbulkan aturan-aturan yang mempunyai kekuatan yang bersifat memaksa, yaitu apabila dilanggar akan mengakibatkan timbulnya sanksi yang tegas dan nyata; c. Sumber hukum adalah sumber terjadinya hukum, sumber yang menimbulkan hukum (Zevenvergen). d. Sumber hukum adalah sumber yang dijadikan bahan untuk penyusunan peraturan perundang-undangan (Tap MPR No.III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Perundang-undangan).
e. Sumber hukum adalah tempat dimana terdapat suatu aturan yang dapat digunakan sebagai dasar hukum dan mempunyai kekuatan yang bersifat mengikat untuk dipatuhi. f. Sumber hukum administrasi adalah tempat dimana landasan hukum yang mengatur hal ikhwal tentang administrasi (pemerintahan) diketemukan atau digali. Sumber hukum administrasi ditelusuri dan ditemukan melalui kewenangan pemerintah dalam penyelenggaraan pemerintahan. g. Sumber hukum administrasi ada 2, yaitu A. Sumber hukum administrasi materiil : sesuatu yang dapat mempengaruhi isi atau materi dalam pembentukan aturan-aturan hukum administrasi, yang meliputi nilai-nilai yang terkandung dalam kehidupan masyarakat, seperti Pancasila, Proklamasi Kemerdekaan, Pidato Kenegaraan dan sebagainya. Sumber hukum administrasi formil : sumber hukum yang dikenal dari bentuknya, karena bentuknya itu menyebabkan hukum administrasi berlaku umum, diketahui, dan ditaati.
C. Macam-macam Sumber Hukum a) Sumber Hukum Materiil Adalah faktor-faktor yang ikut mempengaruhi materi (isi) dari aturan-aturan hukum, tempat darimana aturan hukum itu diambil, sumber hukum yang dilihat dari segi isinya/materinya. Sumber hukum materiil merupakan faktor yang membantu pembentukan hukum. Sumber hukum materiil terdiri dari 3 (tiga) jenis, yaitu : 1. Sumber hukum historis (rechtsbron in historische zin) 2. Sumber hukum sosiologis (rechtsbron in socologische zin) 3. Sumber hukum filosofis (rechtsbron in filosofische zin) Sumber hukum historis
Mempunyai 2 (dua) arti, yaitu : a. Als kenbron (vindplaats) van het recht op een bepaald moment, sebagai sumber pengenalan, tempat menemukan hukum pada saat tertentu. Sumber hukum ini meliputi : undang-undang, putusanputusan hakim, tulisan-tulisan para ahli hukum, tulisan-tulisan yang tidak bersifat yuridis sepanjang memuat pemberitahuan mengenai lembaga-lembaga hukum; b. Als bron waaruit de wetgever geput heeft bij de samenstelling van een wettelijke regeling (sebagai sumber dimana pembuat undangundang mengambil bahan dalam membentuk peraturan perundangundangan). Sumber hukum ini meliputi : sistem hukum masa lalu yang pernah berlaku pada tempat tertentu, seperti sistem hukum Romawi, sistem hukum Perancis, dsb. Sumber hukum sosiologis Meliputi faktor-faktor sosial yang mempengaruhi isi hukum positif, artinya peraturan hukum tertentu mencerminkan kenyataan yang hidup dalam masyarakat. Dalam pengertian sumber hukum ini, pembuatan peraturan perundangundangan harus memperhatikan situasi sosial ekonomi, hubungan sosial, situasi dan perkembangan politik serta perkembangan internasional. Sumber hukum filosofis Memiliki 2 (dua) arti, yaitu : 1. Sebagai sumber untuk isi hukum yang adil; 2. Sebagai sumber untuk mentaati kewajiban terhadap hukum. Ada 3 pandangan : a. Pandangan teokratis, bahwa isi hukum berasal dari Tuhan; b. Pandangan hukum kodrat, bahwa isi hukum berasal dari akal manusia;
c. Pandangan madzab historis, bahwa isi hukum berasal dari kesadaran hukum.
b) Sumber Hukum Formal Yaitu berbagai bentuk peraturan hukum yang ada, tempat atau sumber darimana suatu peraturan memperoleh kekuatan hukum (bentuk atau cara yang menyebabkan peraturan hukum itu berlaku). Sumber hukum administrasi dalam arti formal, meliputi : Peraturan perundang-undangan Praktik administrasi negara atau hukum tidak tertulis Yurisprudensi Doktrin 1) Peraturan Perundang-undangan Tidak semua peraturan dapat dikategorikan sebagai peraturan hukum Suatu peraturan adalah peraturan hukum apabila peraturan itu mengikat setiap orang dan karena itu ketaatannya dapat dipaksakan oleh hakim Untuk mengetahui peraturan itu sebagai peraturan hukum digunakan kriteria formal, yaitu sumber dari peraturan itu Peraturan hukum dalam pengertian formal disebut peraturan perundang-undangan. Bagir Manan : peraturan perundang-undangan sebagai hukum positif tertulis yang dibuat, ditetapkan atau dibentuk pejabat atau lingkungan pejabat atau lingkungan jabatan yang berwenang atau berdasarkan ketentuan peraturan perundang-
undangan tertentu dalam bentuk tertulis yang berisi tingkah laku yang berlaku atau mengikat secara umum. Menurut penjelasan pasal 1 angka 2 UU No.5/1986 tentang PTUN, peraturan perundang-undangan adalah semua peraturan yang bersifat mengikat secara umum yang dikeluarkan oleh Badan Perwakilan Rakyat bersama Pemerintah baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah, serta semua Keputusan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara, baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah, yang juga mengikat umum. Berdasar pasal tersebut dapat disimpulkan bahwa peraturan perundang-undangan terdiri dari 2 macam, yakni : undang-undang/peraturan daerah; dan keputusan pemerintah/pemerintah daerah Undang-undang merupakan sumber hukum yang paling penting dalam hukum administrasi negara (UU dalam pengertian materiil : peraturan tingkat rendah {peraturan daerah} termasuk pula dalam pengertian undang-undang). Dalam negara hukum demokratis (democratische rechtsstaat), UU dianggap sumber hukum paling penting karena UU merupakan pengejawantahan aspirasi rakyat yg diformalkan dan berdasarkan UU ini pemerintah memperoleh wewenang utama (wewenang atributif) untuk melakukan tindakan hukum atau wewenang untuk membuat peraturan perudang-undangan tertentu (keputusan pemerintah, ketetapan). Dengan wewenang yang diberikan oleh undang-undang/peraturan daerah, pemerintah/pemerintah daerah dapat membentuk keputusan pemerintah/kepala daerah, yang termasuk sebagai peraturan perundang-undangan dan dapat menjadi dasar bagi pemerintah/pemerintah daerah untuk mengeluarkan ketetapan. 2) Praktek Administrasi negara/hukum tidak tertulis
UU dianggap sebagai sumber hukum administrasi negara yang paling penting mempunyai kelemahan : a. Menurut Bagir Manan, sebagai ketentuan tertulis (written rule), peraturan perundang-undangan mempunyai jangkauan terbatas, mudah aus dibandingkan dengan pesatnya perkembangan masyarakat; b. UU tidak akan mampu dan tidak mungkin mencakup semua persoalan yang dihadapi oleh administrasi negara Oleh karena itu, administrasi negara dapat mengambil tindakantindakan penting dalam rangka pelayanan kepada masyarakat, meskipun belum ada aturannya dalam undang-undang Tindakan-tindakan yang dilakukan oleh administrasi negara akan melahirkan hukum tidak tertulis (konvensi) jika dilakukan secara teratur dan tanpa keberatan (bezwaar) atau banding (beroep) dari warga masyarakat. Hukum tidak tertulis yang lahir dari tindakan administrasi negara menjadi sumber hukum formal dalam rangka pembuatan perturan perudang-undangan di bidang hukum administrasi negara (berwujud AAUPB). 3. Yurisprodensi Berasal dari bahasa pengetahuan hukum
latin
“jurisprudentia”,
yang
berarti
Dalam pengertian teknis, yurisprudensi berarti putusan badan peradilan (hakim) yang diikuti secara berulang-ulang dalam kasus yang sama oleh para hakim lainnya. Yurisprudensi dapat disebut pula sebagai “Rechtersrecht” (hukum ciptaan hakim/peradilan). Menurut Algra dan Janssen, yurisprudensi secara khusus begitu penting untuk pembentukan hukum (hukum buatan hakim).
Yurisprudensi dapat menjadi sumber hukum bagi hukum administrasi negara A.M. Donner menganggap hukum administrasi memuat peraturanperaturan yang dibentuk oleh pembuat UU, juga dibentuk oleh hakim Keberadaan yurisprudensi dalam hukum administrasi negara jauh lebih banyak dibandingkan dengan hukum yang lain karena dianutnya asas hakim aktif dan ajaran pembuktian bebas dalam hukum acara PTUN. 4. Doktrin Ajaran hukum atau pendapat para pakar hukum yang berpengaruh Sudikno Mertokusumo : “Pendapat para sarjana yang merupakan doktrin adalah sumber hukum, tempat hakim menemukan hukumnya. Ilmu hukum adalah sumber hukum, tetapi ilmu hukum bukanlah hukum karena tidak mempunyai kekuatan mengikat sebagai hukum seperti UU. Meskipun tidak mempunyai kekuatan mengikat sebagai hukum, namun tidak berarti bahwa ilmu hukum itu tidak mempunyai wibawa. Ilmu hukum mempunyai wibawa karena mendapat dukungan dari para sarjana. Ilmu hukum, kecuali mempunyai wibawa, juga obyektif sifatnya. Putusan pengadilan harus obyektif dan berwibawa juga. Oleh karena itu, tidak jarang ilmu hukum digunakan oleh hakim dalam putusannya sebagai dasar pertimbangan untuk mempertanggungjawabkan putusannya. Kalau ilmu hukum itu dimuat dan dipertahankan dalam putusan pengadilan, ilmu hukum itu adalah hukum. Oleh karena itu ilmu hukum adalah sumber hukum”. Mochtar Kusumaatmadja dan B.Arief Sidharta : “Karena bukan merupakan sumber langsung bagi keputusan, melainkan membantu hakim dalam mengambil keputusan, pendapat para
sarjana hukum terkemuka atau “doktrin” itu merupakan sumber tambahan”. SF. Marbun dan Moch.Mahfud : “Doktrin atau pendapat para ahli dapat menjadi sumber hukum formal hukum administrasi negara sebab pendapat para ahli itu dapat melahirkan teoriteori dalam lapangan hukum administrasi negara yang kemudian dapat mendorong timbulnya kaidah-kaidah hukum administrasi negara”.
