WORLD BANK DOCUMENTS & REPORTS

Download 11 Nov 2011 ... hasil estimasi tetap menunjukkan bahwa dampak transisi demografi masih .... 4. Investasi pada perbaikan akses dan kualitas ...

0 downloads 479 Views 3MB Size
Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

68455

Indonesia’s Intergovernmental Transfer Response on Future Demographic and Urbanization Shifts

Improving the Policy Framework for Fiscal Decentralisation (the Grand Design of Fiscal Decentralization) November 2011

 

DECENTRALIZATION  SUPPORT  FACILITY  

Indonesia’s   Intergovernmental   Transfer   Response  on  Future  Demographic   and  Urbanization  Shifts           11/11/2011    

 

 

This  document  expands  previous  intergovernmental  transfer  analysis  produced  by   the  Assistance  Team  on  Fiscal  Decentralization  for  the  Minister  of  Finance,  Republic   of  Indonesia.  

P ENGANTAR     Urbanisasi   dan   perubahan   demografi   telah   menjadi   isu   yang   cukup   sering   dikaitkan   dengan  desain  sistem  transfer  antarpemerintahan  (intergovernmental  transfer  system).   Beberapa   pengaruh   urbanisasi   dan   faktor-­‐faktor   demografi   terhadap   transfer   antarpemerintahan,   maupun   sebaliknya,   telah   cukup   jelas   teridentifikasi.   Tetapi   dalam   kasus   Indonesia,   praktis   belum   ada   penelitian   yang   melihat   interaksi   antara   kedua   hal   ini.   Dokumen   ini   merupakan   pengembangan   dari   dokumen   Grand   Design   Desentralisasi   Fiskal,   dengan   menambahkan   analisis   mengenai   kaitan   isu   urbanisasi   dan   perubahan   demografi  terhadap  sistem  transfer  antarpemerintahan.  Pembahasan  difokuskan  kepada   Dana   Alokasi   Umum   (DAU),   Dana   Alokasi   Khusus   (DAK),   dan   Dana   Bagi   Hasil   (DBH),   sebagai  tiga  dana  transfer  utama.     Bagian   Satu   dokumen   ini   membahas   proyeksi   demografi   dan   tren   urbanisasi   di   Indonesia,   termasuk   juga   teknik   pengelompokkan   yang   digunakan   untuk   membagi   daerah-­‐daerah   (provinsi)   ke   dalam   beberapa   klaster   yang   masing-­‐masing   memiliki   tren   demografi  serta  kapasitas  fiskal  yang  berbeda.   Bagian   Dua   menjabarkan   detil   analisis   dampak   yang   akan   dialami   dan     kebijakan   transfer   antarpemerintahan   yang   sebaiknya   diambil   untuk   dan   oleh   masing-­‐masing   klaster  daerah.  

 

R INGKASAN   E KSEKUTIF     Perubahan   yang   signifikan   di   sisi   demografi/urbanisasi   akan   dialami   oleh   Indonesia   di   masa   datang.   Sistem   transfer   antarpermerintahan   ikut   terpengaruh   karena   dinamikanya   juga   dipengaruhi   dinamika   penduduk   yang   menjadi   basis   pajak   maupun   penerima   layanan/barang   publik.   Fenomena   ‘bonus   demografi’   akan   dialami   tiap   daerah   pada   kurun   waktu   yang   berbeda.   Diperlukan   suatu   respon   kebijakan   agar   tiap   daerah   dapat   memanfaatkan   momentum   bonus   demografinya,   sekaligus   memaksimalkan   layanan/barang   publik   yang   sesuai  untuk  tiap  karakter  populasi  (misalnya,  populasi  produktif,  atau  populasi  menua).     Untuk  mempermudah  analisis,  33  daerah  provinsi  dibagi  ke  dalam  4  klaster,  yang  dibedakan   berdasarkan   karakter   demografi   dan   kapasitas   fiskal.   Dalam   analisa   ini,   karakter   demografi   dilihat   dari   pencapaian     window   of   opportunity   (WO)   oleh   setiap   daerah,   yaitu   titik   dalam   bonus   demografi   ketika   rasio   ketergantungan   populasi   paling   rendah.   Dampak   urbanisasi/demografi   serta   respon   kebijakan   desentralisasi   fiskal   untuk   setiap   klaster   dapat   diformulasikan  berdasarkan  respon  kebijakan  transfer  yang  secara  ringkas  dapat  disampaikan   sebagai  berikut:     • Klaster  1:  sudah  mencapai  WO,  kapasitas  fiskal  tinggi   Untuk   dapat   memanfaatkan   kondisi   WO   secara   optimal,   maka   respon   kebijakan   adalah   meningkatkan   nilai   tambah   faktor   produksi   (pelatihan,   OSS   untuk   investasi)   melalui   alokasi   DAK  yang  lebih  tinggi  dari  DAU.   • Klaster  2:  sudah  mencapai  WO,  kapasitas  fiskal  rendah   Selain   respon   DAK  yang   lebih   tinggi,  pihak   swasta   harus   diberikan   insentif   fiscal   maupun   non-­‐ fiskal  untuk  meningkatkan  perannya  dalam  perekonomian  daerah.   • Klaster  3:  belum  mencapai  WO,  kapasitas  fiskal  tinggi   Pengelolaan   keuangan   daerah   dengan   sasaran   terwujudnya   efisiensi   alokasi,   penajaman   prioritas,  dan  anggaran  berbasis  kinerja.   • Klaster  4:  belum  mencapai  WO,  kapasitas  fiskal  rendah   Bantuan   investasi   untuk   Pemerintah   Daerah   serta   kebijakan   khusus   lainnya   untuk   tiap   daerah,  tergantung  dari  tantangan  yang  dihadapi  daerah  tersebut.     Kriteria   rinci   untuk   pembagian   klaster   dapat   dibaca   dalam   Bagian   Satu,   sedangkan   respon   kebijakan  untuk  tiap  dana  transfer  diperinci  pada  Bagian  Dua.     Selain   rekomendasi   yang   diberikan,   juga   diusulkan   agar   seluruh   dana   transfer   ad-­‐hoc   yang   kini   ada,   dileburkan   ke   dalam   Dana   Alokasi   Khusus,   termasuk   Hibah.   Pengelompokan   yang   demikian  akan  konsisten  dengan  definisi  DAK  yang  dicantumkan  dalam  perundang-­‐undangan,   serta  meminimalkan  intervensi  politik  dan  biaya  inefisiensi  yang  ditimbulkan  olehnya.  

 

 

   

Proyeksi  Tren   Demografi  dan   Urbanisasi   Indonesia   Bagian  Satu  

 BAB  1   BONUS   DEMOGRAFI     T IN JA U A N   U M U M     Bonus  demografi,  atau  sering  juga  disebut  dengan  istilah  demographic  dividend  atau   demographic   gift,   dapat   diartikan   sebagai   keuntungan   ekonomis   yang   disebabkan   1 oleh   menurunnya   rasio   ketergantungan  sebagai   hasil   dari   proses   penurunan   fertilitas   jangka   panjang   (Adioetomo   2005,   p.23).   Beberapa   studi   lainnya   seperti   Bloom   et   al.   (2011,   p.1-­‐2)   dan   Bloom   et   al.   (2003,   p.25),   memasukkan   pula   faktor   turunnya   tingkat   mortalitas,   di   samping   penurunan   fertilitas,   sebagai   penyebab   terjadinya   transisi   demografi   tersebut.   Dengan   bergesernya   distribusi   usia   penduduk  dari  penduduk  usia  non  produktif  ke  penduduk  usia  produktif  (atau  usia   kerja),   maka   investasi   yang   sebelumnya   ditujukan   untuk   memenuhi   kebutuhan   penduduk   termuda   dalam   populasi   dapat   dialihkan   untuk   pembangunan   ekonomi   dan  kesejahteraan  keluarga  (Ross  2004,  p.1).     Bonus  demografi  ini  sudah  dinikmati  oleh  negara-­‐negara  di  Asia  Timur  seperti  China,   Jepang,  dan  Korea  selama  periode  1960-­‐1990  (Bloom  et  al.  1999;  Bloom  dan  Finlay   2009),  yang  ditandai  dengan  tingginya  tingkat  pertumbuhan  pendapatan  per  kapita   di   negara-­‐negara   tersebut.   Ketika   periodenya   diperpanjang   menjadi   1960-­‐2005,   hasil   estimasi   tetap   menunjukkan   bahwa   dampak   transisi   demografi   masih   signifikan,   meskipun   dampaknya   di   Jepang   terlihat   mengalami   penurunan.   Di   lain   pihak,   pada   periode   yang   sama,   di   negara-­‐negara   Asia   Tenggara   seperti   Filipina,   Thailand,  Singapura,  termasuk  Indonesia,  yang  mulai  mengalami  kenaikan  proporsi   penduduk   usia   kerja   sejak   tahun   1980-­‐an,   kontribusi   transisi   demografi   tersebut   malah   lebih   besar   lagi.   Sekitar   40   persen   pertumbuhan   ekonomi   Indonesia   selama   periode   1960-­‐2005   bersumber   dari   naiknya   populasi   dan   proporsi   penduduk   usia   kerja  (Bloom  dan  Finlay  2009).     Kesempatan   untuk   menikmati   bonus   demografi   masanya   terbatas.   Seperti   terlihat   pada   Grafik   1.1,   porsi   populasi   penduduk   usia   kerja   di   negara-­‐negara   Eropa   dan   Amerika   Utara   sudah   mengalami   penurunan,   sementara   negara-­‐negara   di   region   lainnya,   kecuali   Afrika,   tinggal   memiliki   kesempatan   sekitar   1-­‐2   dekade   lagi.   Peluang   untuk   meraih   bonus   demografi   terbesar   terjadi   pada   periode   yang   dinamakan   window   of   opportunity,   yakni   menjelang   berakhirnya   periode   emas   transisi   demografi.   Pada   periode   ini,   angka   rasio   ketergantungan   berada   pada   titik   yang   terendah,   biasanya   di   bawah   50%   (Adioetomo   2005,   p.25).   Artinya,   jumlah                                                                                                                                       1  Rasio  ketergantungan  (atau  dependence  ratio)  adalah  perbandingan  antara  jumlah   populasi  non  usia  kerja  dengan  jumlah  populasi  usia  kerja.  Populasi  usia  kerja   berada  pada  rentang  usia  15-­‐64  tahun,  sementara  populasi  non  usia  kerja  terbagi   dua,  yakni  populasi  anak-­‐anak  (0-­‐14  tahun)  dan  populasi  orang  tua  (usia  65  tahun  ke   atas).  

penduduk  usia  kerja  saat  itu  lebih  dari  dua  kali  lipat  penduduk  non  usia  kerja  (atau   rasio  penduduk  usia  kerja  per  non  usia  kerja  adalah  lebih  dari  dua).         Grafik  1.1  Proyeksi  Porsi  Populasi  Penduduk  Usia  Kerja  Berdasarkan  Region   Negara                                

Sumber:  United  Nations,  “World  Population  Prospects:  The  2000   Revision,”  CD-­‐ROM,  2001  dalam  Bloom  et  al.  (2003,  p.37)     Di   Asia,   seperti   terlihat   pada   Grafik   1.2,   munculnya   window   of   opportunity   (WO)   terjadi   pada   periode   yang   berbeda.   Negara-­‐negara   di   Asia   Timur   sudah   terlebih   dahulu   mengalami   WO   di   antara   tahun   2000   dan   2010.   Meskipun   puncak   rasio   penduduk   usia   kerja   (produktif)   terhadap   penduduk   non   usia   kerja   (atau   usia   non   produktif)  terjadi  di  periode  tersebut,  namun  rasionya  masih   akan  di  atas  dua  paling   tidak   hingga   periode   tahun   2030.   Sementara   itu   negara-­‐negara   di   Asia   Tenggara,   termasuk   Indonesia,   diperkirakan   baru   mengalami   WO   di   antara   tahun   2020   dan   2030.   Di   Asia   Selatan,   terjadinya   WO   masih   lebih   lama   lagi,   yakni   kemungkinan  

Persen  

setelah  tahun  2040.     Grafik  1.2.  Proyeksi  Populasi  Penduduk  Usia  Kerja  per  Non  Usia  Kerja  di  Beberapa   Region  di  Asia     Asia  Timur   Asia  Selatan   Asia  Tenggara                  

Tahun  

T

Tahun   Tahun     T   Sumber:  World  aPopulation  Prospects  (United  Nations  2007)  dalam  Bloom  dan   h Finlay(2009,  p.48)   u

n  

  Perlu   diingat   bahwa   bonus   demografi   bukanlah   sesuatu   yang   otomatis   akan   dapat   dinikmati  oleh  setiap  negara  yang  mengalami  transisi  demografi.  Bloom  et  al.  (2003,   p.39-­‐42),   Ross   (2004,   p.3),   dan   Adioetomo   (2005,   p.34-­‐35)   mengemukakan   bahwa   minimal   ada   tiga   saluran   utama   dari   pengaruh   transisi   demografi   ke   pertumbuhan   ekonomi,  yakni  melalui:   1) peningkatan  tenaga  kerja;     2) peningkatan  tingkat  tabungan  nasional;  dan     3) peningkatan  modal  manusia.     Secara  demografis,  peningkatan  tenaga  kerja   di  atas  bisa  berasal  dari  dua  sumber.   Sumber  pertama  dari  generasi  anak-­‐anak  yang  lahir  di  saat  periode  kelahiran  tinggi   yang   kemudian   di   saat   transisi   demografi   memasuki   usia   produkitf   dan   masuk   angkatan  kerja.  Sumber  kedua  berasal  dari  para  wanita  terdidik  yang  dengan  lebih   sedikit  anak  lebih  banyak  memasuki  dunia  kerja  di  luar  rumah.  Migrasi  sebenarnya   bisa  pula  ikut  meningkatkan  (atau  mengurangi)  jumlah  tenaga  kerja,  namun  migrasi   ini   dapat   terjadi   terlepas   dari   ada   tidaknya   transisi   demografi.   Sementara   itu   peningkatan  tingkat  tabungan  masyarakat  diharapkan  dapat  terjadi  dengan  semakin   banyaknya   orang   dewasa   pada   usia   kerja   yang   mampu   menghasilkan   lebih   banyak   pendapatan.   Peningkatan   tabungan   lainnya   bisa   pula   diharapkan   dari   meningkatnya   kemampuan   menabung   tenaga   kerja-­‐tenaga   kerja   ini   saat   mereka   mendekati   usia   40-­‐an.   Pada   saat   itu,   dukungan   finansial   untuk   anak-­‐anak   mereka   kemungkinan   sudah  mulai  berkurang.       Dengan   demikian,   terkait   dengan   ketiga   saluran   di   atas,   maka   tingkat   kapitalisasi   transisi   demografi   mungkin   akan   berbeda-­‐beda   di   setiap   negara   tergantung   pada   beberapa   faktor   berikut   (Bloom   et   al.   2011,   p.14-­‐15,   19-­‐20;   Bloom   et   al.   2003,   p.74-­‐ 78):   1. Kualitas   institusi   pemerintahan.   Hal   ini   terkait   dengan   efisiensi   dan   efektivitas   dari   kemampuan   pemerintah   dalam   menjalankan   berbagai   kebijakan   untuk   merealisasikan  bonus  demografi.   2. Ketersediaan  lapangan  pekerjaan  produktif  yang  dapat  menyerap  peningkatan   angkatan   kerja.   Hal   ini   terkait   dengan   ketersediaan   lapangan   pekerjaan   yang   memberikan  nilai  tambah  tinggi  bagi  perekonomian,  sehingga  dapat  menyerap   angkatan  kerja  baru.   3. Manajemen  makroekonomi.  Inflasi  yang  tinggi  dan  stabilitas  makro  yang  buruk   bisa   menimbulkan   ketidakpastian   dalam   penilaian   arus   uang   di   masa   depan,   sehingga   hal   ini   dapat   menghalangi   dan   menghambat   upaya   peningkatan   tabungan   masyarakat   dan   investasi   pada   aset-­‐aset   baru   yang   produktif.   Demikian  pula,  makroekonomi  yang  dikelola  dengan  rasio  utang  per  PDB  yang   tinggi   dapat   berpengaruh   negatif   pada   penurunan   kemampuan   pemerintah   untuk  menjalankan  program-­‐programnya  secara  efektif.   4. Investasi   pada   perbaikan   akses   dan   kualitas   di   bidang   pendidikan   dan   kesehatan.   Kebijakan-­‐kebijakan   ini   akan   terkait   dengan   efektivitas   dalam   pembentukan   modal   manusia   serta   keberhasilan   dalam   menyiapkan   tenaga   kerja  yang  tak  hanya  besar  secara  jumlah,  tetapi  juga  lebih  produktif.  

5.

6.

Kebijakan   di   area   pasar   keuangan   untuk   menarik   lebih   banyak   tabungan   yang   tersalurkan   ke   investasi-­‐investasi   yang   produktif.   Kebijakan   ini   bisa   meliputi   modernisasi   institusi   keuangan   hingga   lebih   kompetitif,   transparan,   efisien,   dan   terpercaya.   Keterbukaan   perekonomian.   Perdagangan   internasional   bisa   membuka   lebih   banyak  lapangan  pekerjaan  di  industri-­‐industri  yang  berorientasi  ekspor.  

  Bonus  demografi  tidak  dapat  berulang  di  dalam  satu  siklus  demografi.  Saat  window   of  opportunity  berakhir,  perekonomian  secara  otomatis  mengikuti  siklus  demografi   berikutnya.   Dengan   angka   fertilitas   yang   sudah   berada   pada   tingkat   yang   rendah,   bahkan   di   beberapa   negara   Eropa   dan   di   Jepang   tingkatnya   sudah   di   bawah   replacement   rate,   dan   disertai   dengan   angka   harapan   hidup   yang   makin   tinggi,   populasi   kemudian   mengalami   periode   penuaan   (ageing   population).   Angka   ketergantungan   mulai   meningkat   kembali   sebagai   konsekuensi   dari   meningkatnya   jumlah   penduduk   tua   di   dalam   populasi,   sementara   di   lain   pihak   pergantian   penduduk   usia   kerja   dari   penduduk   yang   sebelumnya   berusia   muda   sudah   tidak   sebanding  (Bloom  et  al.  2011,  p.16-­‐17).     Penuaan   populasi   yang   tidak   dapat   terhindarkan   tak   hanya   akan   meningkatkan   angka  ketergantungan,  tapi  juga  diprediksikan  akan  membawa  dampak  penurunan   kinerja   pada     perekonomian   (Bloom   dan   Finlay   2009,   p.61).   Tanpa   persiapan   yang   memadai,   kebutuhan   akan   jaminan   sosial   seperti   pensiun   dan   perlindungan   kesehatan  juga  akan  sulilt  terantisipasi.     Terlepas   dari   potensi   implikasi   negatif   dari   periode   penuaan   populasi,   bonus   demografi   kedua   sebenarnya   masih   mungkin   diraih   pada   periode   ini   melalui   pemberdayaan   kelompok   lanjut   usia   yang   berpendidikan,   sehat,   dan   produktif   (Nazara   2010,   p.7).   Lebih   lanjut   lagi,   Bloom   et   al.   (2011,   p.18-­‐19)   mengemukakan   alasan   lain   dari   kemungkinan   munculnya   bonus   demografi   yang   kedua.   Pertama,   meningkatnya  usia  harapan  hidup  dapat  cenderung  mendorong  pekerja  melakukan   antisipasi   dengan   menaikkan   tabungan.   Peningkatan   tabungan   kemudian   dapat   meningkatkan   investasi   dan   membawa   dampak   yang   positif   untuk   pertumbuhan   ekonomi.   Kedua,   dengan   fakta   bahwa   di   kebanyakan   negara   berkembang   banyak   terdapat   pekerja   yang   underemployed   atau   bahkan   secara   efektif   bisa   dikatakan   menganggur,   maka   pekerja-­‐pekerja   ini   diharapkan   dapat   menggantikan   tenaga-­‐ tenaga   kerja   yang   pensiun.   Ketiga,   penurunan   populasi   anak-­‐anak   di   periode   ageing   sudah   menjadi   keniscayaan.Dengan   kondisi   seperti   ini,   baik   pemerintah   maupun   keluarga   sebenar-­‐nya   berkesempatan   untuk   dapat   berinvestasi   lebih   banyak   pada   kesehatan   dan   pendidikan   anak-­‐anaknya.   Investasi   seperti   ini   dapat   menghasilkan   angkatan  kerja  yang  lebih  produktif.  Terakhir,  dunia  swasta  bisa  memainkan  peran   pula   dalam   mengantisipasi   periode   penuaan   populasi   dengan   membuat   perubahan-­‐ perubahan   yang   mendorong   tenaga   kerja-­‐tenaga   kerja   tua   untuk   tetap   berada   di   dalam  angkatan  kerja  dan  membatasi  terjadinya  penurunan  produktivitas  mereka.    

 

K O N D IS I  D A N   P E R K E M B A N G A N   D E M O G R A F I  D I   I N D O N E S IA     Pasca   kemerdekaan   Indonesia   di   periode   1950-­‐an,   tingkat   kelahiran   di   Indonesia   relatif   tinggi.   Penemuan   teknologi   kesehatan   seperti   obat-­‐obat   antibiotik   yang   berhasil   dimanfaatkan,   di   lain   pihak,   berhasil   menurunkan   angka   kematian,   terutama   kematian   bayi.   Sebagai   akibatnya,   bayi   yang   lahir   pada   periode   ini   lebih   banyak   yang   tetap   hidup   dan   bertahan   hingga   usia   lanjut.   Selanjutnya   dengan   tingkat   fertilitias   yang   masih   tinggi,   angka   kelahiran   terus   mengalami   peningkatan.   Bayi  yang  lahir  di  saat  tingkat  kelahiran  sedang  tinggi  terus  hidup  dan  menyebabkan   penumpukan   jumlah   anak   di   bawah   15   tahun   pada   periode   tersebut   (Adioetomo   2005,  p.30).     Seperti   ditunjukkan   dalam   Grafik   1.3,   kenaikan   angka   kelahiran   di   satu   sisi,   dan   penurunan   angka   kematian   di   sisi   yang   lain,   menyebabkan   laju   pertumbuhan   penduduk  Indonesia  terus  mengalami  peningkatan.  Puncaknya  terjadi  pada  periode   1961-­‐1971,   di   mana   rata-­‐rata   laju   pertumbuhan   penduduk   mencapai   2,3   persen   per   tahun.   Pada   tahun   1971,   angka   fertilitas   sendiri   mencapai   5,6   per   ibu   melahirkan   (Adioetomo  2010).     Grafik  1.3.  Estimasi  dan  Proyeksi  Angka  Kelahiran,  Angka  Kematian,  dan  Laju   Pertumbuhan  Penduduk  Indonesia  per  Tahun  (1950-­‐2050)                             Sumber:  Adioetomo  (2010)     Memasuki   era   tahun   1970   dan   1980-­‐an,   telah   terjadi   peremajaan   angkatan   kerja   yang   berasal   dan   kohor   baby   boom   tahun   1950   dan   1960-­‐an.   Jumlah   angkatan   kerja   secara   keseluruhan   juga   terus   mengalami   peningkatan,   sebagai   akibat   dari   masih   tingginya   tingkat   fertilitas   pada   periode   1971-­‐1980   yang   dibarengi   dengan   terus   menurunnya  tingkat  kematian  bayi.  Angkatan  kerja  muda  maupun  yang  meningkat   ke  usia  yang  lebih  tua  berkontribusi  besar  pada  peningkatan  jumlah  angkatan  kerja   ini.     Kebijakan  pemerintah  dalam  bentuk  Program  Nasional  Keluarga  Berencana  dengan   menanamkan  manfaat  norma  keluarga  kecil  telah  berhasil  menekan  angka  fertilitas   (Adioetomo  2005,  p.31).  Dampaknya,  pada  tahun  1980,  proporsi  jumlah  penduduk   non   produktif   di   bawah   usia   15   tahun   turun   dari   44   persen   pada   tahun   1971  

u m l a h   ( j u t a )  

J

menjadi   sekitar   41   persen   jumlah   populasi   (lihat   Tabel   1.1).   Selanjutnya,   laju   pertumbuhan  penduduk  pada  periode  1980-­‐1990  berhasil  ditekan,  dari  sekitar  dua   persen  pada  periode-­‐periode  sebelumnya,  hingga  menjadi  1,4  persen.       Fenomena   penurunan   angka   fertilitas   dan   laju   pertumbuhan   ini   terus   berlanjut   hingga  kini.  Selama  periode  1971-­‐2000,  pembangunan  sosial  ekonomi  dan  program   KB   telah   berhasil   menghindarkan   kelahiran   80   juta   penduduk,   sementara   dari   program   KB   saja   diestimasikan   telah   menghindarkan   kelahiran   40   juta   penduduk   (Adioetomo   2010).   Dengan   tren   fertilitas   dan   tingkat   kematian   bayi   yang   diasumsikan   akan   terus   menurun,   maka   telah   dihasilkan   berbagai   estimasi   dan   proyeksi   penduduk   Indonesia   hingga   tahun   2050   seperti   terlihat   pada   Grafik   1.4.   Jumlah   penduduk   total   walau   bagaimana   pun   akan   terus   bertambah   besar   karena   laju  pertumbuhan  penduduk  yang  senantiasa  positif.     Grafik  1.4.  Estimasi  dan  Proyeksi  Penduduk  Indonesia,  1950-­‐2050                             Sumber:  Adioetomo  (2010)    

T a h P E R U B A H A N   K O M P O S IS I   D E M O G R A F I  D AuN   S IK L U S   n  

D E M O G R A F I  D I   I N D O N E S IA  

  Siklus   demografi   di   Indonesia   dimulai   saat   terjadi   periode   kelahiran   tinggi   yang   dibarengi  dengan  penurunan  angka  kematian  selama  periode  1950-­‐an  hingga  1970-­‐ an.   Seperti   telah   dikemukakan   sebelumnya,   kondisi   ini   telah   menyebabkan   penumpukan   penduduk   di   bawah   usia   15   tahun   sehingga   di   kedua   periode   tersebut   porsi   penduduk   muda   ini   lebih   dari   40   persen   total   populasi.   Namun   di   sisi   lain,   fenomena   tersebut   juga   melahirkan   kondisi   peremajaan   angkatan   kerja   di   tahun   1970-­‐an.  Kedua  hal  ini  terlihat  jelas  dalam  piramida  penduduk  Indonesia  tahun  1961   dan  1971  (Grafik  1.5  dan  Grafik  1.6).              

Grafik  1.5.Piramida  Penduduk  Indonesia  menurut  Umur  dan  Jenis  Kelamin,Sensus   Penduduk  1961    

Sumber:  Adioetomo  (2010)  

 

    Grafik  1.6.Piramida  Penduduk  Indonesia  menurut  Umur  dan  Jenis  Kelamin,Sensus   Penduduk    1971    

  Sumber:  Adioetomo  (2010)     Seiring   dengan   keberhasilkan   program   KB   dalam   menurunkan   tingkat   fertilitas,   transisi   demografi   di   Indonesia   sudah   dimulai   sejak   tahun   1980-­‐an.   Jumlah   penduduk   usia   kerja   terus   mengalami   peningkatan   dibarengi   dengan   makin   menurunnya   porsi   penduduk   di   bawah   usia   15   tahun   di   dalam   populasi.   Usia   harapan  hidup  ikut  meningkat,  dari  rata-­‐rata  46  tahun  di  tahun  1971  menjadi  52  dan   60   tahun   berturut-­‐turut   di   tahun   1980   dan   1990,   mendorong   penggemukan   porsi   penduduk   usia   kerja   di   dalam   populasi.   Perubahan   komposisi   demografi   ini   makin   jelas  terlihat  pada  piramida  penduduk  tahun  2010  (Grafik  1.7).      

Grafik  1.7.Piramida  Penduduk  Indonesia  menurut  Umur  dan  Jenis  Kelamin,Sensus   Penduduk    2010    

  Sumber:  Adioetomo  (2010)     Secara   keseluruhan,   perkembangan   penduduk   di   bawah   usia   15   tahun,   usia   kerja   (15-­‐64   tahun),   dan   usia   tua   (65+   tahun)   ditunjukkan   pada   Grafik   1.8.   Peningkatan   jumlah   penduduk   usia   kerja   yang   pesat   sejak   tahun   1980-­‐an   terus   diikuti   dengan   penurunan   jumlah   penduduk   di   bawah   usia   15   tahun.   Jumlah   penduduk   usia   kerja   diproyeksi-­‐kan   akan   mencapai   171   juta   orang   di   tahun   2015   dan   mencapai   puncaknya   pada   tahun   2040   sebanyak   195   juta   orang   sebelum   kemudian   turun   menjadi   191   juta   orang   di   tahun   2050   (lihat   Tabel   1.1).   Sementara   itu,   jumlah   penduduk   di   bawah   usia   15   tahun   diproyeksikan   akan   terus   menurun   meski   jumlahnya  masih  akan  berada  di  kisaran  50  juta  orang  di  tahun  2050.       Sementara   itu   dengan   terus   meningkatnya   angka   harapan   hidup,   di   masa   transisi   demografi,   jumlah   penduduk   di   atas   usia   65   tahun   bergerak   sejalan   dengan   perkembangan   penduduk   usia   kerja   meski   dengan   laju   pertumbuhan   yang   lebih   lambat.   Namun   laju   pertumbuhan   penduduk   di   atas   usia   65   tahun   ini   kemudian   diproyeksikan   akan   lebih   cepat   dari   laju   pertumbuhan   penduduk   usia   kerja   pada   tahun   2040,   sehingga   di   tahun   2050   jumlahnya   diperkirakan   mencapai   49,6   juta   orang   (lihat   Tabel  1.2).   Pertumbuhan   pesat   jumlah   penduduk   lanjut   usia   di   satu   sisi,   dan   perlambatan   jumlah   penduduk   usia   kerja   di   sisi   lain,   akan   menandai   berakhirnya   masa   transisi   demografi   di   Indonesia.   Periode   penuaan   (ageing)   populasi  di  Indonesia  diperkirakan  akan  terjadi  setelah  tahun  2050.                        

Jumlah   (juta)  

  Grafik  1.8.Tren  Jumlah  Penduduk  menurut  Usia    

  Sumber:  Adioetomo  (2010)  

Tahun  

 

  Indonesia  memiliki  kesempatan  untuk  menikmati  bonus  demografi  selama  periode   transisi   demografi   yang   sebenarnya   sudah   terjadi   sejak   tahun   1980-­‐an   yang   lalu.   Seperti  terlihat  pada  Grafik  1.9,  kenaikan  jumlah  penduduk  usia  kerja  di  periode  ini   cenderung   diikuti   dengan   rasio   ketergantungan   yang   terus   menurun.   Angka   ketergantungan   yang   tinggi   di   tahun   1971,   hingga   mencapai   87   orang   per   seratus   orang   penduduk   usia   kerja,   cenderung   terus   menurun   mengikuti   turunnya   porsi   penduduk   di   bawah   usia   15   tahun   di   dalam   populasi.   Di   tahun   2010,   rasio   ketergantungan   telah   menurun   hingga   di   bawah   50   persen.   Artinya,   jumlah   penduduk   usia   kerja   sudah   lebih   dari   dua   kali   lipat   penduduk   non   usia   kerja.   Dari   hasil   proyeksi   yang   ada,   rasio   ketergantungan   ini   masih   akan   terus   menurun.   Peluang   untuk   meraih   bonus   demografi   terbesar   pada   periode   window   of   opportunity   diperkirakan   bisa   dinikmati   Indonesia   di   antara   tahun   2020   dan   2030.   Pada  periode  tersebut,  rasio  ketergantungan  telah  berada  pada  tingkat  terendah.     Grafik  1.9.Rasio    Ketergantungan  Penduduk  Usia  0-­‐14,  65+,  dan  Total    

  Sumber:  Adioetomo  (2005,  p.32)    

Meskipun  pada  masa  transisi  demografi,  terlebih  lagi  di  saat  terbukanya  window  of   opportunity,   terbuka   kesempatan   besar   untuk   meraih   bonus   demografi,   namun   seperti   dikemukakan   sebelumnya,   bonus   demografi   ini   tidaklah   otomatis   terjadi   atau   dapat   secara   mudah   dikapitalisasi.   Hasil   estimasi   Bloom   dan   Finlay   (2009)   menyatakan   bahwa   Indonesia   telah   meraih   bonus   demografi   bersama   dengan   negara-­‐negara   Asia   Tenggara   lainnya.   Sekitar   40   persen   pertumbuhan   ekonomi   Indonesia  selama  periode  1950-­‐2005  bersumber  dari  naiknya  populasi  dan  proporsi   penduduk   usia   kerja   dalam   populasi.   Namun   hasil   tersebut   tentu   saja   belum   memperlihatkan   seberapa   optimal   perekonomian   Indonesia   dalam   memanfaatkan   bonus   demografi.   Adioetomo   (2005,   p.35-­‐42)   memperlihatkan   bahwa   di   masa   transisi   demografi   ini,   pengangguran   terbuka   masih   terus   meningkat,   sementara   proporsi   pekerja   yang   bekerja   di   sektor   informal   belum   dapat   diturunkan.   Akibatnya,   pemupukan   tabungan   di   masyarakat   untuk   investasi   belum   bisa   diharapkan.   Untuk   rentang   waktu   sampai   dengan   tahun   2015,   diperkirakan   wajah   angkatan   kerja   Indonesia   masih   akan   diwarnai   oleh   banyaknya   proporsi   pekerja   yang   berpendidikan   rendah   tanpa   keterampilan.   Lalu   pada   akhirnya,   window   of   opportunity  juga  hanya  dapat  terjadi  jika  upaya  penurunan  fertilitas  terus  dilakukan.     Dengan  demikian,  masih  diperlukan  upaya  besar  untuk  bisa  mewujudkan  window  of   opportunity   dan   meraih   bonus   demografi   di   Indonesia.   Upaya   pemerintah   melalui   berbagai   kebijakan   dan   program   terkait   dibutuhkan,   tak   hanya   di   tingkat   pusat,   tetapi  juga  di  tingkat  pemerintah  daerah.     Tabel  1.1.  Indikator  Demografi  Indonesia  1950-­‐2000    

1950  

1961  

1971  

Jumlah  penduduk  (juta)   79,54   97,02   119,21   Jumlah  perempuan  15-­‐49  tahun  (juta)   38,10   23,75   28,62   Jumlah  penduduk  0-­‐14  tahun  (juta)   31,10   41,04   52,04   Jumlah  penduduk  15-­‐64  tahun  (juta)   45,26   53,38   63,34   Jumlah  penduduk  64+  tahun  (juta)   3,18   2,61   2,97   Depedency  ratio  (persen)   75,8   81,8   86,8       1930-­‐61   1961-­‐71   Laju  pertumbuhan  penduduk/thn  (%)   1,8   2,1   2,32   Jumlah  kelahiran  per  tahun  (juta)     3,83   5,10   Jumlah  kematian  per  tahun  (juta)     2,19   2,14   Crude  birth  rate  (per  1000  penduduk)     43,8   42,7   Crude  death  rate  (per  1000  penduduk)     25,2   21,5         1967-­‐70   Angka  fertilitas  total  (per  wanita)       5,61         1967   Angka  kematian  bayi  (per  1000       145   kelahiran)   Harapan  hidup  (tahun)       45,7   Sumber:  BPS  (berbagai  Sensus  dan  Survey)  dalam  Adioetomo  (2005,  p.65)     Tabel  1.2.  Indikator  Demografi  Indonesia  2005-­‐2050  

1980  

1990  

2000  

147,49   35,94   60,04   81,94   4,77   79,1   1971-­‐80   1,98   5,33   1,97   39,9   16,7   1976-­‐79   4,68   1976   109  

179,38   46,09   66,69   106,80   6,75   67,8   1980-­‐90   1,39   4,98   1,70   29,9   10,1   1986-­‐89   3,33   1986   71  

206,30   57,34   63,21   133,06   9,58   54,7   1990-­‐2000     4,12   1,57   20,7   6,9   1996-­‐99   2,34   1996   47  

52,2  

59,8  

65,4  

 

2005  

2010  

2015  

2020  

2025  

2030  

2035  

2040  

2045  

2050  

Jumlah  penduduk  (juta)   Pertambahan  jumlah  penduduk/th  (juta)  

225,31   2,75  

238,37   2,61  

250,42   2,41  

261,05   2,12  

270,11   1,81  

277,56   1,49  

283,87   1,26  

288,83   0,99  

292,17   0,66  

293,79   0,32  

Jumlah  perempuan  15-­‐49  tahun  (juta)   Jumlah  penduduk  0-­‐14  tahun  (juta)   Jumlah  penduduk  15-­‐64  tahun  (juta)   Jumlah  penduduk  64+  tahun  (juta)   Depedency  ratio  (persen)     Laju  pertumbuhan  penduduk/thn  (%)   Jumlah  kelahiran  per  tahun  (juta)   Jumlah  kematian  per  tahun  (juta)   Crude  birth  rate  (per  1000  penduduk)   Crude  death  rate  (per  1000  penduduk)   Angka  fertilitas  total  (per  wanita)   Net  Reproduction  Rate  per  wanita   Angka  kematian  bayi  (per  1000  kelahiran)   Harapan  hidup  (tahun)  

62,10   64,66   148,25   12,39   51,98   2000-­‐ 2005   1,26   4,52   1,99   20,7   7,3   2,33   1,07   41,6   66,8  

65,70   64,12   160,18   14,06   48,81   2005-­‐ 2010   1,13   4,43   1,64   19,1   7,1   2,20   1,04   34,3   68,5  

68,50   63,60   170,79   16,02   46,63   2010-­‐ 2015   0,99   4,32   1,73   17,7   7,1   2,10   0,98   29,2   69,9  

70,11   62,13   180,38   18,53   44,72   2015-­‐ 2020   0,83   4,16   1,83   16,3   7,3   2,01   0,94   25,3   71,0  

70,94   60,23   187,18   22,68   44,30   2020-­‐ 2025   0,68   3,98   1,99   15,0   7,5   1,94   0,91   21,9   72,0  

70,38   58,01   192,63   26,92   44,09   2025-­‐ 2030   0,54   3,81   2,14   13,9   7,8   1,86   0,89   18,5   73,1  

70,20   56,40   194,74   32,64   45,77   2030-­‐ 2035   0,45   3,74   2,30   13,3   8,2   1,85   0,88   15,9   74,2  

69,10   55,16   195,25   38,41   47,93   2035-­‐ 2040   0,35   3,68   2,51   12,9   8,8   1,85   0,88   13,8   75,2  

67,70   54,05   193,71   41,41   50,83   2040-­‐ 2045   0,23   3,58   2,73   12,3   9,4   0,85   0,89   12,1   76,1  

66,30   52,58   191,55   49,66   53,37   2045-­‐ 2050   0,11   3,47   2,97   11,9   10,1   1,85   0,89   10,5   76,9  

Sumber:  UN  World  Population  Prospects,  the  2002  Revision  dalam  Adioetomo  (2005,  p.66)    

P O T R E T   D A E R A H  D I   I N D O N E S IA  D A L A M   M A S A   T R A N S IS I   D E M O G R A F I     Kesempatan   untuk   meraih   bonus   demografi   sebenarnya   sudah   terjadi   sejak   masa   transisi   demografi   dimulai,   yaitu   ketika   proporsi   penduduk   usia   kerja   di   dalam   populasi   penduduk   mulai   mengalami   peningkatan.   Akan   tetapi   bonus   demografi   terbesar   baru   bisa   diraih   saat   terbukanya   window   of   opportunity   (WO),   karena   di   saat   tersebut   tingginya   jumlah   penduduk   usia   kerja   dibarengi   dengan   tingkat   ketergantungan   penduduk   (atau   dependency   ratio,   DR)   yang   terendah,   yakni   biasanya  kurang  dari  setengah  jumlah  angkatan  kerja  yang  ada.  Terbukanya  window   of  opportunity  sendiri  hanya  berlangsung  sekitar  1-­‐2  dekade  saja,  dan  begitu  masa   ini  mulai  tertutup,  kesempatan  untuk  mendapatkan  bonus  demografi  pun  semakin   berkurang.   Dengan   asumsi   konservatif   bahwa   window   of   opportunity   terbuka   kurang   lebih   selama  satu  dekade  di  masing-­‐masing  daerah,  yakni  lima  tahun  sebelum  mencapai   dependency   ratio   terendah   dan   lima   tahun   sesudahnya,   maka   daerah-­‐daerah   di   Indonesia   yang   mencapai   DR   terendah   pada   rentang   waktu   2010-­‐2015   dapat   dikatagorikan  tengah  mengalami  masa  window  of  opportunity.  Sebaliknya,  daerah-­‐ daerah   yang   baru   mencapai   DR   terendah   setelah   tahun   2015   dengan   demikian   dapat  dikatagorikan  sebagai  daerah  yang  menuju  WO.   Walaupun   secara   umum   Indonesia   diperkirakan   mengalami   WO   pada   periode   2020-­‐ 2030,   tetapi   sebagai   negara   yang   mempunyai   sebaran   penduduk   yang   tidak   merata,   terdapat   variasi   yang   cukup   besar   pada   skala   regional.   Tabel   1.3   memperlihatkan   bahwa   terdapat   16   provinsi   di   Indonesia   yang   tengah   mengalami   masa   window   of   opportunity  (DR  minimumnya  terjadi  pada  rentang  waktu  2010-­‐2015),  dan  sisanya,   sebanyak   17   provinsi,   dalam   tahap   menuju   kondisi   WO   (DR   minimumnya   terjadi   setelah   tahun   2015).   Lima   daerah,   yakni   DKI   Jakarta,   DI   Yogyakarta,   Papua,   Jawa   Tengah,  dan  Jawa  Timur,  sudah  mencapai  DR  terendah  sejak  tahun  2010  dan  2011   ini.  Beberapa  daerah  lainnya,  di  lain  pihak,  malah  baru  mencapai  angka  DR  terendah   setelah  tahun  2020.  Angka  minimum  dependency  ratio  di  setiap  daerah  di  Indonesia   pun   berbeda-­‐beda,   dari   yang   terendah   di   Provinsi   DKI   Jakarta   (36.8%)   dan   DI   Yogyakarta  (37,1%),  hingga  yang  masih  di  atas  50  persen  seperti  di  Provinsi  Maluku   Utara  (51,8%),  Maluku  (53,8%),  dan  Nusa  Tenggara  Timur  (56,8%).  

Tabel    1.3.    Tingkat  Ketergantungan  Penduduk  (DR)  Minimum  dan  Tahun  Terjadinya  di  Daerah-­‐daerah  di   Indonesia   Da er a h

Ta hun  denga n   DR   DR  ter enda h mi ni mum

Penduduk   (2 0 1 0 )

 DKI  Jakarta

2010

36.8

         9,223,000

 DI  Yogyakarta

2010

37.1

         3,501,869

 Papua

2010

47.6

         2,097,482

 Jawa  Tengah

2011

46.7

     32,864,563

 Jawa  Timur

2011

39.3

     37,286,246

 Papua  Barat

2012

47.8

               743,860

 Sulawesi  Utara

2012

41.5

         2,228,856

 Bangka  Belitung

2013

45.3

         1,138,129

 Sulawesi  Selatan

2013

49.3

         7,908,519

 Gorontalo

2014

46

               983,952

 Maluku

2014

53.8

         1,339,503

 Kepulauan  Riau

2015

46.3

         1,515,294

 Maluku  Utara

2015

51.8

               974,990

 Nusa  Tenggara  Timur

2015

56.8

         4,619,655

 Sulawesi  Tengah

2015

46.1

         2,480,264

 Sumatera  Barat

2015

51.5

         4,827,973

 Kalimantan  Tengah

2016

44.4

         2,085,819

 Kalimantan  Timur

2016

42.1

         3,164,798

 Kalimantan  Selatan

2018

43.9

         3,496,125

 Sulawesi  Barat

2018

47.7

         1,047,739

 Bengkulu

2019

45

         1,666,920

 Lampung

2019

46.3

         7,491,943

 Sumatera  Utara

2019

51

     13,248,386

 Bali

2020

38.3

         3,551,009

 Banten

2020

44.6

         9,782,779

 Jambi

2022

45.4

         2,834,164

 Jawa  Barat

2023

45.4

     41,501,564

 Sumatera  Selatan

2024

45.8

         7,222,635

 Kalimantan  Barat

2024

49.1

         4,319,142

 Riau

2025

42.9

         5,306,533

 Aceh

2025

48.5

         4,363,477

 Nusa  Tenggara  Barat

2025

48.8

         4,434,012

 Sulawesi  Tenggara

2025

50.6

         2,118,300  

Sumber:  Proyeksi  Penduduk  Indonesia  2005-­‐2025,  diolah     Dengan  kondisi  di  atas,  terlihat  jelas  bahwa  window  of  opportunity,  yang  di  tingkat   nasional  diprediksikan   baru  akan   terjadi   di   antara   tahun   2020   dan   2030,   di   tingkat   daerah  bisa  terjadi  lebih  awal  dan  akan  berakhir  lebih  lama.  Hampir  separuh  daerah   di   Indonesia,   sekaligus   juga   separuh   jumlah   penduduk   Indonesia   yang   mendiami   daerah-­‐daerah   tersebut,   sudah   mengalami   WO   sebelum   tahun   2020.   Oleh   karena   itu,   nampaknya   diperlukan   desain   kebijakan   yang   berbeda   baik   di   tingkat   nasional   maupun   daerah   untuk   merespon   fenomena   ini.   Fokus   kebijakan   yang   diambil   bagi   daerah-­‐daerah  yang  tengah  mengalami  WO  seyogyanya  dibedakan  dengan  daerah-­‐ daerah  yang  tengah  menyongsong  terjadinya  WO.  Selanjutnya,  dengan  pencapaian   masing-­‐masing   daerah   yang   berbeda   dalam   meraih   bonus   demografi   di   masa   WO   maupun  menuju  WO,  fokus  kebijakan  tersebut  harus  dibuat  lebih  spesifik  lagi.  

Sebagai  gambaran  awal  dari  pencapaian  masing-­‐masing  daerah  dalam  upaya  meraih   bonus   demografi,   paparan   di   bawah   ini   menyajikan   indikator   angka   Indeks   Pembangunan  Manusia  (IPM)  baik  untuk  kelompok  daerah  yang  tengah  mengalami   masa   WO   maupun   yang   tengah   menuju   masa   WO.   Angka   IPM   terdiri   dari   tiga   elemen,   yakni   angka   harapan   hidup,   angka   melek   huruf   dan   rerata   lama   sekolah,   dan   daya   beli.   Ketiga   elemen   dalam   IPM   ini   bisa   mewakili   tingkat   keberhasilan   daerah   dalam   mempersiapkan   modal   manusia   yang   menjadi   salah   satu   saluran   utama  dari  transisi  demografi  menuju  pertumbuhan  ekonomi.   Dari   proyeksi   angka   dependency   ratio   seluruh   daerah   di   Indonesia,   terdapat   16   daerah   yang   dapat   dikatagorikan   tengah   berada   di   masa   window   of   opportunity   (lihat   Tabel   1.4).   Dari   ke-­‐16   daerah   tersebut,   terdapat   tujuh   daerah   yang   memiliki   angka   IPM   relatif   baik   atau   di   atas   angka   rata-­‐rata   nasional,   yaitu   DKI   Jakarta,   Sulawesi  Utara,  DI  Yogyakarta,  Kepulauan  Riau,  Sumatera  Barat,  Kepulauan  Bangka   Belitung,  dan  Jawa  Tengah.  Provinsi  DKI  Jakarta  dan  Sulawesi  Utara  bahkan  memiliki   IPM   pertama   dan   kedua   tertinggi   secara   nasional,   meskipun   angka   daya   beli   di   kedua   daerah   tersebut   masih   berada   di   bawah   rata-­‐rata   nasional.   Sementara   itu   Provinsi   DI   Yogyakarta,   meski   memiliki   IPM   tertinggi   keempat,   namun   masih   memiliki  masalah  dalam  tingkat  melek  huruf.  Masalah  serupa  dihadapi  oleh  Provinsi   Jawa  Tengah.   Meski   terdapat   enam   daerah   yang   masuk   ke   dalam   10   besar   daerah   dengan   IPM   tertinggi,  di  kelompok  yang  sama  terdapat  pula   lima  daerah  yang  masuk  peringkat   10   terbawah.   Bahkan   untuk   Provinsi   NTT   dan   Papua,   seluruh   elemen   IPM-­‐nya   berada   di   bawah   rata-­‐rata   nasional.   Potret   kurang   baik   lainnya   adalah,   angka   DR   terendah  untuk  Provinsi  NTT  adalah  yang  tertinggi  di  Indonesia,  yakni  sebesar  56,8   persen.   Angka   DR   minimum   yang   di   atas   50   persen   juga   dihadapi   oleh   empat   provinsi  di  kelompok  ini,  yaitu  Sumatera  Barat  (51,5%),  Maluku  Utara  (51,8%),  dan   Maluku   (53,8%).   Secara   keseluruhan,   dalam   kelompok   daerah   yang   tengah   berada   dalam   masa   WO   ini,   jumlah   daerah   yang   memiliki   angka   IPM   di   bawah   rata-­‐rata   nasional  relatif  lebih  dominan,  yaitu  sebanyak  sembilan  daerah.     Dari   gambaran   di   atas,   dapat   disimpulkan   bahwa   dari   sudut   pandang   kesiapan   daerah   dalam   memanfaatkan   WO   melalui   modal   manusia,   tidak   terdapat   potret   daerah   yang   seragam.   Oleh   karena   itu,   meski   sama-­‐sama   tengah   mengalami   masa   WO,   fokus   kebijakan   di   masing-­‐masing   daerah   akan   sangat   mungkin   berbeda.   Misalnya   untuk   daerah   dengan   IPM   rendah,   karena   pembangunan   modal   manusia   membutuhkan   waktu   yang   relatif   lama,   maka   upaya   memanfaatkan   bonus   demografi   bisa   lebih   difokuskan   ke   saluran   yang   lain,   seperti   penyediaan   lapangan   kerja  produktif  dan  formalisasi  sektor  ekonomi.   Tabel  1.4.  Kondisi  Indeks  Pembangunan  Manusia  2008  Daerah  yang  Tengah  Mengalami  Masa  WO   Indeks  Pembangunan  Manusia  (IPM)  dan  Komponennya   Provinsi  

Angka   Harapan   Hidup  

Rata   Lama   Sekolah  

Angka   Melek   Huruf  

Daya  Beli  

IPM  

Peringkat  

DKI  Jakarta    

 

72,90  

10,80  

98,76  

625,70  

77,03  

Sulawesi  Utara    

 

72,00  

8,80  

99,31  

625,58  

75,16  

 

1   2  

DI  Yogyakarta    

 

73,10  

8,71  

89,46  

643,25  

74,88  

 

4  

Kepulauan  Riau    

 

69,70  

8,94  

96,00  

637,67  

74,18  

6  

Sumatera  Barat    

 

69,00  

8,26  

96,66  

631,52  

72,96  

Kepulauan  Bangka  Belitung    

68,60  

7,37  

95,57  

636,07  

72,19  

 

10  

Jawa  Tengah    

 

71,10  

6,86  

89,24  

633,59  

71,60  

 

14  

Jawa  Timur    

 

69,10  

6,95  

87,43  

636,61  

70,38  

Maluku      

67,00  

8,60  

98,12  

605,02  

70,38  

 

18  

Sulawesi  Selatan    

69,60  

7,23  

86,53  

630,81  

70,22  

 

21  

Sulawesi  Tengah      

66,10  

7,81  

95,68  

622,35  

70,09  

 

22  

Gorontalo    

66,20  

6,91  

95,75  

619,70  

69,29  

 

24  

65,40  

8,60  

95,44  

595,69  

68,18  

28  

67,90  

7,67  

92,15  

593,13  

67,95  

30  

Nusa  Tenggara  Timur    

67,00  

6,55  

87,66  

599,93  

66,15  

Papua    

68,10  

6,52  

75,41  

599,65  

64,00  

 Indonesia    

69,00    

7,52    

92,19    

628,33  

 

Maluku  Utara     Papua  Barat    

 

 

 

9  

18  

31    

33  

71,17    

   

Sumber:  Badan  Pusat  Statistik,  Indeks  Pembangunan  Manusia  2007-­‐2008  

    Untuk  daerah  yang  dikatagorikan  tengah  menuju  masa  window  of  opportunity,  dari   17  daerah,  terdapat  tujuh  daerah  yang  memiliki  angka  IPM  relatif  baik  atau  di  atas   angka  rata-­‐rata  nasional  (lihat  Tabel  1.5),  yaitu  Riau,  Kalimantan  Timur,  Kalimantan   Tengah,   Sumatera   Utara,   Bengkulu,   Sumatera   Selatan,   dan   Jambi.   Sepuluh   daerah   lain   sisanya,   memiliki   IPM   di   bawah   rata-­‐rata   nasional.   Kecuali   empat   daerah   pertama  dengan  IPM  tertinggi,  seluruh  daerah  lainnya  dalam  kelompok  ini  memiliki   masalah  dalam  komponen  daya  beli.  Lebih  jauh  lagi,  mayoritas  daerah  di  kelompok   ini   memiliki   angka   harapan   hidup   yang   relatif   lebih   rendah.   Sementara   itu   lima   daerah  dengan  kelompok  IPM  terendah  di  kelompok  ini  memiliki  elemen  IPM  yang   hampir  seluruhnya  di  bawah  rata-­‐rata  nasional.   Potret   di   atas   menunjukkan   bahwa   sebenarnya   hampir   tidak   terdapat   perbedaan   antara   pencapaian   pembangunan   modal   manusia   baik   di   daerah-­‐daerah   yang   sudah   berada   dalam   kondisi   WO   maupun   yang   sedang   menuju   ke   sana.   Namun   ada   satu   keuntungan   yang   dimiliki   oleh   daerah   yang   masih   menuju   kondisi   WO,   yaitu   tersedianya   waktu   untuk   mempersiapkan   diri.   Bahkan   untuk   daerah   yang   memiliki   IPM   rendah,   kesempatan   untuk   mempersiapkan   lebih   banyak   modal   manusia   masih   cukup  terbuka  lebar.   Tabel  1.5.  Kondisi  Indeks  Pembangunan  Manusia  2008  Daerah  yang  Sedang  Menuju  WO     Indeks  Pembangunan  Manusia  dan  Komponennya   Angka   Harapan   Hidup  

Rata   Lama   Sekolah  

Angka   Melek   Huruf  

Daya  Beli  

IPM  

Riau    

71,10  

8,51  

97,81  

638,31  

75,09  

3  

Kalimantan  Timur    

70,80  

8,80  

96,36  

634,52  

74,52  

5  

71,00  

8,00  

97,67  

628,64  

73,88  

 

7  

Sumatera  Utara    

69,20  

8,60  

97,08  

629,97  

73,29  

 

8  

Bengkulu    

69,40  

8,00  

94,87  

625,66  

72,14  

 

11  

Sumatera  Selatan    

69,20  

7,60  

97,05  

623,49  

72,05  

 

12  

Jambi    

68,80  

7,63  

96,05  

628,25  

71,99  

 

13  

Provinsi  

Kalimantan  Tengah    

 

Peringkat  

Jawa  Barat    

67,80  

7,50  

95,53  

626,81  

71,12  

 

15  

Bali    

 

70,60  

7,81  

86,94  

626,63  

70,98  

 

16  

Aceh    

68,50  

8,50  

96,20  

605,56  

70,76  

 

17  

Lampung    

69,00  

7,30  

93,63  

615,03  

70,30  

 

20  

Banten      

64,60  

8,10  

95,60  

625,52  

69,70  

 

23  

Sulawesi  Tenggara      

67,40  

7,74  

91,42  

611,72  

69,00  

 

25  

63,10  

7,44  

95,30  

630,83  

68,72  

 

26  

67,40  

6,99  

87,31  

625,04  

68,55  

 

27  

66,30  

6,70  

89,40  

624,74  

68,17  

 

29  

61,50  

6,70  

80,13  

633,58  

64,12  

69,00  

7,52  

92,19  

628,33  

71,17  

Kalimantan  Selatan     Sulawesi  Barat    

 

 

Kalimantan  Barat       Nusa  Tenggara  Barat    

 

Indonesia    

Sumber:  Badan  Pusat  Statistik,  Indeks  Pembangunan  Manusia  2007-­‐2008  

   

32    

BAB  2   URBANISASI       Konteks   urbanisasi   merupakan   aspek   yang   perlu   dipertimbangkan   dalam   desain   desentralisasi   fiskal,   mengingat   beberapa   studi   juga   menunjukkan   bahwa   perkembangan  urbanisasi  juga  disebabkan  oleh  penerapan  kebijakan  desentralisasi   (Sarosa,  2010;  Commola  &  de  Mello,  2010;  Lewis,  2010).   Urbanisasi  juga  dapat  dikaitkan  dengan  pertumbuhan  dan  struktur  penduduk,  yang   dalam  hal  ini  mengacu  pada  terbentuknya  bonus  demografi.  Urbanisasi  dan  struktur   penduduk   dari   adanya   bonus   demografi   merupakan   faktor-­‐faktor   yang   dapat   berpengaruh  besar  dalam  perkembangan  dan  peningkatan  pembangunan  ekonomi   (Adioetomo  2005,  Lewis  2010).    

D E F IN IS I  D A N   I N D IK A T O R   U R B A N IS A S I     Definisi   urbanisasi   erat   kaitannya   dengan   perkembangan   dan   pembentukan   kota   atau  wilayah  urban.  Indikator  untuk  mengukur  urbanisasi  relatif  beragam—dengan   kemungkinan   perbedaan   konteks   antarnegara—terutama   dalam   kriteria   wilayah   urban.Indikator  ukuran  urbanisasi  di  Indonesia  adalah  (Firman,  2010):     1) 2) 3)

proporsi  populasi  penduduk  yang  tinggal  di  perkotaan  (tingkat  urbanisasi);   tingkat  pertumbuhan  dari  total  penduduk  dan  penduduk  perkotaan;     proporsi   penduduk   yang   tinggal   di   Jakarta   Metropolitan   area   dan   keseluruhan  penduduk  perkotaan  di  Jawa  dan  Indonesia.  

Menurut   Firman   (2010),   berdasarkan   manual   yang   digunakan   BPS   dalam   Sensus   tahun   1980,   1990,   2000,   dan   Survei   Penduduk   antar   Sensus   (SUPAS)   tahun   2005,   sebuah  wilayah  dinyatakan  sebagai  wilayah  ‘urban’  apabila  memenuhi  persyaratan   berikut:   1)

Memiliki  kepadatan  penduduk  5.000  penduduk  setiap  kilometer  persegi.  

2)

Maksimal   25   persen   dari   total   rumah   tangga   di   wilayah   tersebut   bekerja   di   sektor  pertanian.  

3)

Memiliki  delapan  atau  lebih  jenis  fasilitas  yang  umumnya  ada  di  wilayah  urban,   seperti  sekolah,  rumah  sakit,  dan  pasar.  

Indikator  untuk  mengukur  urbanisasi  relatif  beragam,  dan  untuk  konteks  Indonesia   tingkat   pemerintahan   juga   dijadikan   tolak   ukur,   mengingat   pemerintah   daerahnya   terdiri   dari   beberapa   lapis   (multi   layer).   Penetapan   wilayah   urban   atau   rural   di   Indonesia,   yang   mengacu   pada   ketersediaan   jenis   fasilitas   yang   umumnya   dimiliki   oleh   wilayah   urban,   dilakukan   berdasarkan   kriteria   BPS   untuk   mengidentifi-­‐kasi   status   wilayah   tingkat   desa   atau   kelurahan.   Sementara   itu,   penetapan   kota   ataupun  

kabupaten   yang   merupakan   wilayah   administrastif   yang   lebih   tinggi   (dari   kelurahan/desa)   didasarkan   pada   kriteria   seperti   jumlah   penduduk   dan   batasan   atau   total   luas   wilayah   administratifnya   sesuai   dengan   peraturan   Kementerian   Dalam  Negeri.   Sebagaimana   sudah   disampaikan,   definisi   urban   dan   ukuran   indikator   urbanisasi   untuk   menentukan   area   urban   yang   digunakan   setiap   negara   pada   praktiknya   berbeda-­‐beda   (UNSTAT,   2005).   Kanada   merupakan   negara   yang   mendasarkan   kriteria   urban   berdasarkan   threshold   kepadatan   penduduk   tertentu,   Jepang   mendasarkan   pada   kriteria   bangunan   rumah   dan   jenis   pekerjaan   penduduk   sebagian   besar   di   sektor   manufaktur,   sementara   negara-­‐negara   di   Afrika   lebih   mendasarkan   threshold   total   populasi   tertentu   yang   umumnya   bervariasi   antar   satu   negara  dengan  negara  lainnya.    

K O N D IS I  D A N   P E R K E M B A N G A N   U R B A N IS A S I  D I   I N D O N E S IA     Salah   satu   indikator   yang   umum   digunakan   sebagai   indikator   tingkat   urbanisasi   adalah  persentase  penduduk  yang  tinggal  di  perkotaan.  Sesuai  studi  yang  dilakukan   oleh   Sarosa   (2010),   Grafik   2.1   menunjukkan   proyeksi   pertumbuhan   penduduk   Indonesia:   untuk   30   tahun   ke   depan,   diperkirakan   lebih   dari   70   persen   penduduk   Indonesia  akan  tinggal  di  wilayah  perkotaan.     Grafik  2.1.Tren  Penduduk  Urban  dan  Rural  di  Indonesia  

  Sumber:  Sarosa  (2010)   Studi   Sarosa   (2010)   tidak   menjelaskan   lebih   lanjut   acuan   dari   wilayah   urban   yang   digunakan,  apakah  mengacu  pada  penduduk  yang  tinggal  di  kota  vs  kabupaten,  atau   jumlah  penduduk  yang  tinggal  di  wilayah  urban  berdasarkan  kriteria  BPS.  Tabel  2.1   menunjukkan  pengelompokan  administratif  kabupaten  dan  kota,  jumlah  kabupaten   atau   kota   berdasarkan   kepadatan   penduduk,   dan   ketentuan   jumlah   penduduk  

mengacu   pada   definisi   wilayah   urban   berdasarkan   kepadatan   penduduk   dan   jumlah   penduduk   di   suatu   wilayah   (Firman,   2010;   UNSTAT,   2010).   Dari   Tabel   2.1,   terlihat   bahwa   perkembangan   wilayah   urban   terjadi   baik   di   kota   ataupun   di   wilayah   kabupaten,   walaupun   dari   segi   kepadatan   penduduk,   sebagian   besar   wilayah   administratif  kota  relatif  memiliki  kepadatan  penduduk  yang  tinggi.  Selama  periode   lima   tahun   terakhir   juga   terjadi   peningkatan   jumlah   wilayah   urban   baik   dari   segi   administratif,  kepadatan  penduduk,  maupun  berdasarkan  klaster  jumlah  penduduk.     Tabel  2.1.Pembagian  Administratif,  Kepadatan  Penduduk,  dan  Jumlah  Penduduk:  Kabupaten  dan  Kota   Jumlah   Kabupaten/   Kota  

2005   Administratif  

2010   2

>1000/km  

>250.000   penduduk  

Administratif  

2

>1000/km  

>250.000   penduduk  

Kabupaten  

349  

27  

191  

399  

31  

201  

Kota  

91  

55  

35  

98  

60  

39  

Sumber:  Diolah  dari  data  dasar  DAU  (Kemenkeu,  2011)  dan  BPS  (2011)     Berdasarkan   proyeksi   bahwa   mayoritas   penduduk   akan   menjadi   penduduk   perkotaan   dan   juga   proyeksi   perkembangan   wilayah   perkotaan,   kebijakan   pemerintah   tentunya   perlu   disesuaikan   dengan   perkembangan   sosial-­‐ekonomi   dan   permasalahan   yang   kemungkinan   berbeda   dengan   konteks   struktur   penduduk   di   dekade   sebelumnya,   dimana   mayoritas   adalah   penduduk   pedesaan   dengan   karakteristik  rumah  tangga  yang  bekerja  di  sektor  pertanian.      

P O L A   S O S IO -­‐E K O N O M I  D A N   I N D IK A T O R   K E U A N G A N   P U B L IK   W IL A Y A H   U R B A N  D A N   N O N -­‐U R B A N   Seperti   telah   ditunjukkan   sebelumnya,   perkembangan   tingkat   urbanisasi   di   Indonesia   meningkat   cukup   tinggi   (Lewis,   2011;   Sakora,   2010).   Secara   umum,   indikator   sosio-­‐ekonomi   lebih   baik   di   wilayah   perkotaan   dibandingkan   dengan   wilayah   rural   (pedesaan).   Tabel   2.1   dan   Tabel   2.2   menunjukkan   perkembangan   indikator   yang   menggambarkan   karakteristik   kondisi   pendidikan,   kesehatan,   dan   kesejahteraan  secara  umum  untuk  wilayah  perkotaan  dan  pedesaan.   Di   sektor   kesehatan,   persentase   morbiditas   (penduduk   yang   sakit)   yang   mengganggu   aktivitas   secara   nasional   lebih   besar   di   pedesaan   dibandingkan   perkotaan  (lihat  Tabel   2.2).  Namun,  tingkat  morbiditas  ini  untuk  beberapa  provinsi   justru  lebih  tinggi  di  perkotaan  dibandingkan  dengan  di  pedesaan.  Karakteristik  jenis   penyakit  yg  ada  di  masyarakat  pun  berbeda  antara  daerah  perkotaan  dan  pedesaan.   Tabel  2.2.  Persentase  Morbiditas  yang  Mengganggu  Aktivitas  di  Perkotaan  dan  Pedesaan  Antarprovinsi   Provinsi    

Perkotaan  

Pedesaan  

Perkotaan  

Pedesaan  

2000  

2000  

2006  

2006  

Aceh  

 

 

14  

16,5  

Sumatra  Utara  

6  

6,5  

8,1  

9,7  

Sumatra  Barat  

9,4  

14,5  

7,2  

12,5  

Riau  

7,8  

11,3  

8,1  

10,5  

Jambi  

6,4  

9,5  

12,3  

11,4  

Sumatra  Selatan  

7,3  

8,8  

10,1  

10  

Bengkulu  

10,5  

11,6  

9,5  

15,1  

Lampung  

12,6  

9,9  

11  

15,2  

 

 

10,3  

11,7  

Bangka  Belitung   Kepulauan  Riau  

 

 

11,5  

17,1  

Jakarta  

11,9  

 

12,4  

 

Jawa  Barat  

9,7  

10,4  

11,4  

13,5  

Jawa  Tengah  

11,6  

12,6  

10,7  

12,5  

Yogyakarta  

11,6  

11,6  

14,3  

18,7  

Jawa  Timur  

12,3  

13,2  

12,1  

13,9  

 

 

10,5  

11,5  

Bali  

11,5  

15,2  

15,8  

20  

NTB  

21,2  

20,3  

16,9  

19,8  

NTT  

20  

22  

18,2  

22,3  

Kalimantan  Barat  

7,4  

11,4  

15,5  

12  

Kalimantan  Tengah  

5,1  

6,7  

15,4  

11,1  

Kalimantan  Selatan  

10,2  

11,4  

10,7  

13,1  

Kalimantan  Timur  

9,8  

9,3  

13,4  

14,3  

Sulawesi  Utara  

11,8  

13,6  

15,3  

17,4  

Sulawesi  Tengah  

18,4  

18,4  

12,4  

21,1  

Sulawesi  Selatan  

12,6  

11,8  

11,7  

13,4  

Sulawesi  Tenggara  

11,9  

10,1  

12,8  

16,5  

Gorontalo  

 

 

23,5  

23,1  

Sulawesi  Barat  

 

 

12,5  

17,4  

Maluku  

 

 

13,5  

20,3  

Maluku  Utara  

 

 

15,1  

23,2  

Papua  Barat  

 

 

19,9  

8,3  

Papua  

6,9  

9,7  

14,2  

16,4  

Indonesia  

10,7  

11,9  

11,6  

13,9  

Banten  

 Sumber:  Smeru  (2008)   Tabel   2.3   menunjukkan   jenis   layanan   kesehatan   yang   tersedia   di   perkotaan   dan   pedesaan  yang  juga  terdisagregasi  berdasarkan  pulau.  Dari  Tabel   2.3,  terlihat  bahwa   proporsi   layanan   kesehatan   swasta   masih   relatif   dominan   di   perkotaan   untuk   tahun   2000.   Namun   demikian   untuk   tahun   2006,   fasilitas   layanan   kesehatan   pemerintah   jauh   lebih   besar   dibandingkan   swasta.   Data   di   tahun   2006   menunjukkan   perkembangan   fasilitas   layanan   kesehatan   pemerintah   cukup   tinggi   baik   di   perkotaan  maupun  di  pedesaan.   Tabel  2.3.  Persentase  Fasilitas  Berdasarkan  Jenis  Layanan  Kesehatan    

 

Pemerintah  

Swasta  

Tradisional  

 

 

2000  

2006  

2000  

2006  

2000  

2006  

Jawa  

Perkotaan/Urban  

35,9  

54,1  

61,8  

41,7  

2,3  

1,8  

 

Pedesaan/Rural  

41,6  

70,7  

56  

23,7  

2,4  

2,9  

 

 

38,8  

62,2  

Sumatera  

Perkotaan/Urban  

35,2  

 

Pedesaan/Rural  

44,4  

 

 

Sulawesi  

Perkotaan/Urban  

 

Pedesaan/Rural  

 

 

Kalimantan  

58,9  

33  

2,3  

58,6  

62  

36  

2,8  

2  

72,6  

49,5  

19  

6,1  

3,5  

41,1  

67,6  

53,9  

25  

4,9  

3  

46,4  

65,1  

51,5  

31  

2,1  

0,8  

57,7  

78,6  

38,3  

15  

4  

1,6  

54,1  

74,4  

42,4  

20  

3,4  

1,3  

Perkotaan/Urban  

39,4  

58  

57,7  

38  

2,9  

1,3  

 

Pedesaan/Rural  

55,3  

80,3  

40,9  

12,6  

3,9  

3,5  

 

 

48,5  

70,5  

48,1  

23,7  

3,4  

2,5  

Pulau   Lainnya    

Perkotaan/Urban   50,1  

65,3  

47,6  

28,3  

2,3  

1,6  

 

 

64,9  

82,1  

30,5  

11,7  

4,6  

1  

61,6  

77,7  

34,3  

16,1  

4,1  

1,1  

Indonesia  

Perkotaan/Urban  

 

Pedesaan/Rural  

37,1  

55,9  

60,6  

39,7  

2,4  

1,8  

46,5  

73,4  

50,1  

20,2  

3,4  

2,7  

Pedesaan/Rural  

2,3  

Sumber:  Dikompilasi  dari  Smeru  (2008)   Perkembangan   output   atau   outcome   di   sektor   pendidikan   juga   lebih   baik   untuk   wilayah  perkotaan  dibandingkan  dengan  di  wilayah  pedesaan.  Grafik  2.2  memperli-­‐ hatkan   perkembangan   persentase   melek   huruf   antara   wilayah   perkotaan   dan   pedesaan.   Secara   umum,   persentase   angka   melek   huruf   lebih   tinggi   di   perkotaan   dibandingkan  dengan  wilayah  rural.   Grafik  2.2.  Persentase  Melek  Huruf  di  Perkotaan  dan  Pedesaan  (berdasarkan   Income  Quantile)  

  Sumber:  MDG-­‐IDN  (2004)     Sementara   itu,   Tabel   2.4   menunjukkan   korelasi   positif   antara   tingkat   kepadatan   penduduk  dengan  indikator  output  pendidikan  yaitu  angka  partisipasi  murni  (APM).   Dapat   disimpulkan   bahwa   di   perkotaan   sebagai   wilayah   dengan   kepadatan   penduduk   yang   relatif   tinggi,   persentase   penduduk   usia   sekolah   yang   bersekolah   cenderung  tinggi.    

Tabel  2.4.  Persentase  Angka  Partisipasi  Murni  (APM)  di  Perkotaan  dan  Pedesaan   Korelasi  Kepadatan  Penduduk  dan  APM   Tahun  2010  (Data  Provinsi)   Angka  Partisipasi  Murni  (APM)  SD  

Koefisien  Korelasi   0,057106  

Angka  Partisipasi  Murni  (APM)  SMP  

0,189041  

Angka  Partisipasi  Murni  (APM)  SMA  

0,121273  

Sumber:  Diolah  dari  data  BPS  (2011)   Namun  demikian,  untuk  sektor  infrastruktur  jalan,  akses  beberapa  pelayanan  dasar   yang   terkait   dengan   ketersediaan   dan   kualitas   infrastruktur   justru   lebih   rendah   untuk   wilayah   perkotaan.   Grafik   2.3   menunjukkan   bahwa   kualitas   jalan   di   Kota   cenderung  tidak  lebih  baik  dibandingkan  kualitas  jalan  di  wilayah  Kabupaten.  Jalan   aspal  kurang  dari  50  persen  dari  total  jalan  yang  ada  di  Kota,  sementara  jalan  aspal   di   Kabupaten   meliputi   70   persen   dari   total   jalan   yang   ada.   Investasi   infrasktruktur   jalan  relatif  masih  kurang  untuk  perkotaan  dibandingkan  kabupaten.   Grafik2.3.Kondisi  Jalan  Kota  dan  Kabupaten  Tahun  2010  (Proporsi  Kondisi  Jalan)  

1.20   1.00   0.80  

lainnya   tanah  

0.60  

keras   0.40  

aspal  

0.20   0.00   Kota  

Kabupaten  

Sumber:  Diolah  dari  Worldbank  Dataset  (2011)   Terkait   dengan   infrastruktur   pelayanan   dasar,   Grafik   2.4   dan   2.5   menunjukkan   perbandingan   akses   terhadap   air   minum   layak   dan   sanitasi   antara   wilayah   perkotaan  dan  pedesaan.  Dari  Grafik   2.4,  persentase  rumah  tangga  dengan  akses  air   minum   layak   lebih   rendah   di   perkotaan   untuk   wilayah   Jawa   dan   Bali,   sebagian   wilayah   Sumatera,   dan   Papua.   Seperti   ditunjukkan   di  Grafik  2.4   (kotak   kuning),   pola   yang   sama   dalam   hal   akses   air   minum   yang   layak   untuk   wilayah   perkotaan   juga   mengindikasikan   kemungkinan   kurangnya   antisipasi   dalam   penyediaan   air   bersih   untuk  wilayah  dengan  penduduk  yang  relatif  cukup  besar  seperti  di  wilayah  di  Jawa,   dan   daerah   kaya   sumber   daya   alam   dengan   perkembangan   penduduk   atau   aktivitas   ekonomi  yang  cukup  pesat  seperti  di  Provinsi  Riau  dan  Provinsi  Papua.            

 

0  

Bali   DI  Yogyakarta   Kalimantan  Barat   DKI   Sulawesi  Tenggara   Kep.  Bangka   Riau   Maluku  Utara   Kep.  Riau   Kalimantan  Timur   Sulawesi  Selatan   Banten   Jambi   Sulawesi  Tengah   Sumatera  Utara   Maluku   Aceh   Sumatera  Selatan   Lampung   Kalimantan  Selatan   Sulawesi  Utara   Jawa  Tengah   Jawa  Timur   Sumatera  Barat   Sulawesi  Barat   Gorontalo   Bengkulu   Papua  Barat   Jawa  Barat   Kalimantan  Tengah   Papua   NTB   NTT  

0  

 

 

 

  Aceh   Sumatera  Utara   Sumatera  Barat   Riau   Jambi   Sumatera  Selatan   Bengkulu   Lampung   Kep.  Bangka  Belitung   Kep.  Riau   DKI   Jawa  Barat   Jawa  Tengah   DI  Yogyakarta   Jawa  Timur   Banten   Bali   NTB   NTT   Kalimantan  Barat   Kalimantan  Tengah   Kalimantan  Selatan   Kalimantan  Timur   Sulawesi  Utara   Sulawesi  Tengah   Sulawesi  Selatan   Sulawesi  Tenggara   Gorontalo   Sulawesi  Barat   Maluku   Maluku  Utara   Papua   Papua  Barat  

Grafik  2.4.Persentase  Rumah  Tangga  dengan  akses  Air  Minum  Layak  Tahun  2010  

80  

70  

60  

50  

40  

30  

20  

10   Perkota an  

100  

90  

80  

Sumber:  Diolah  dari  data  BPS  (2011)    

Sumber:  Diolah  dari  data  BPS  (2011)  

Berbeda   halnya   dengan   pelayanan   dasar   air   minum,   akses   sanitasi   layak   lebih   rendah   di   pedesaan   dibandingkan   perkotaan.   Dari   Grafik   2.5,   persentase   rumah   tangga   dengan   akses   sanitasi   layak   relatif   lebih   tinggi   untuk   wilayah   perkotaan.   Pola   yang  sama  untuk  akses  listrik  ditunjukkan  dalam  Tabel  2.5.  

 

Grafik  2.5.  Persentase  Rumah  Tangga  dengan  akses  Sanitasi  Layak  Tahun  2010  

Pedesaan  

Perkotaan  

70  

60  

50  

40  

30  

20  

10  

 

Tabel  2.5.  Persentase  Rumah  Tangga  dengan  akses  Listrik  Tahun  2009  dan  2010    

2009   Perkotaan  

Pedesaan  

Aceh  

98,87  

Sumatera  Utara   Sumatera  Barat  

2010   Perkotaan  

Pedesaan  

88,63  

Pedesaan  &   Perkotaan   91,5  

98,63  

91,27  

Pedesaan  &   Perkotaan   93,33  

99,04  

88,07  

93,11  

98,96  

87,19  

92,91  

97,9  

85,56  

89,83  

97,36  

86,67  

90,77  

Riau  

96,59  

80,72  

88,65  

97,48  

82,08  

88,05  

Jambi  

93,36  

82,37  

85,85  

96,49  

84,29  

87,93  

Sumatera  Selatan  

98,58  

81,78  

88,04  

97,97  

83,82  

88,69  

Bengkulu  

97,51  

81,44  

87,04  

98,33  

80,44  

85,9  

Lampung  

97,44  

85,01  

88,24  

97,39  

89,34  

91,29  

Kep.  Bangka  Belitung  

97,63  

90,62  

93,99  

97,5  

88,01  

92,77  

Kep.  Riau  

97,85  

87,91  

93,18  

95,98  

92,78  

95,45  

DKI  

99,57  

99,57  

99,58  

Jawa  Barat  

99,46  

97,69  

98,72  

99,5  

98,13  

Jawa  Tengah  

99,28  

98,34  

98,79  

99,54  

98,92  

99,2  

DI  Yogyakarta  

99,66  

98,45  

99,26  

99,77  

99,21  

99,59  

Jawa  Timur  

99,45  

97,83  

98,61  

99,52  

98,5  

98,97  

Banten  

98,68  

94,98  

97,24  

99,41  

93,79  

97,67  

Bali  

99,45  

95,14  

97,63  

99,14  

95,46  

97,72  

NTB  

94,97  

85,83  

89,65  

93,71  

86,28  

89,39  

NTT  

97,32  

35,69  

46,17  

95,57  

42,15  

52,55  

Kalimantan  Barat  

97,71  

67,01  

75,36  

99,17  

69,07  

77,97  

Kalimantan  Tengah  

96,45  

67,71  

77,49  

96,66  

73,88  

81,54  

Kalimantan  Selatan  

99,37  

89,86  

93,76  

99,21  

90,29  

94,01  

Kalimantan  Timur  

98,77  

87,99  

94,65  

99,09  

88,72  

95,18  

99,3  

92,86  

95,66  

98,31  

95,12  

96,58  

Sulawesi  Tengah  

97,28  

73,4  

78,41  

96,11  

75,39  

80,44  

Sulawesi  Selatan  

98,41  

86,51  

90,38  

99,08  

88,8  

92,49  

Sulawesi  Tenggara  

96,74  

75,99  

80,8  

96,38  

72,76  

79,29  

Gorontalo  

96,99  

72,45  

80,2  

93,87  

68,62  

77,33  

Sulawesi  Barat  

97,35  

75,01  

82,27  

92,3  

69,06  

74,25  

Maluku  

93,66  

65,93  

73,26  

95,62  

69,46  

79,64  

Maluku  Utara  

95,41  

62,87  

72,5  

97,02  

72,98  

79,67  

Papua  

96,41  

57,58  

68,99  

95,56  

71,12  

82,17  

Papua  Barat  

93,99  

28,22  

42,78  

92,67  

25,65  

42,71  

98,9  

88,5  

93,55  

98,96  

89,39  

94,15  

Sulawesi  Utara  

Total  

 

 

99,58   99,01  

Sumber:  BPS  (2011)   Grafik   2.6   menggambarkan   karakteristik   kesejahteraan   masyarakat   di   perkotaan   dan   pedesaan   lewat   penyajian   tingkat   kemiskinan   (persentase   penduduk   miskin).   Secara   absolut,   penduduk   miskin   hampir   di   semua   provinsi   lebih   banyak   untuk   wilayah   pedesaaan   dibandingkan   di   perkotaan.   Namun   demikian   sebagian   besar   provinsi   di   Sumatra   dan   di   Jawa,   kesenjangan   antara   penduduk   miskin   perkotaan  

dan  pedesaan  tidak  terlalu  besar  sesuai  dengan  karakteristik  sebagian  besar  wilayah   Jawa  dan  Sumatera  yang  didominasi  oleh  wilayah  urban.  

Kalimantan  Timur  

Kalimantan  Selatan  

Kalimantan  Barat  

Kalimantan  Tengah  

Nusa  Tenggara  Timur  

Bali  

Nusa  Tenggara  Barat  

Jawa  Timur  

Yogyakarta  

Banten  

Kota  

Jawa  Tengah  

Jawa  Barat  

Lampung  

DKI  Jakarta  

Bengkulu  

Kep  Bangka  Belitung  

Jambi  

Sumatera  Selatan  

Riau  

Kepulauan  Riau  

Sumatera  Barat  

Nanggroe  Aceh  

50   45   40   35   30   25   20   15   10   5   0  

Sumatera  Utara  

Grafik  2.6.  Persentase  Penduduk  Miskin  Tahun  2010  

Desa  

 

Sumber:  BPS  (2011)   Sementara  itu,  terkait  dengan  kepemilikan  rumah  seperti  ditunjukkan  di  Tabel   2.6,   persentase   rumah   tangga   dengan   status   kepemilikan   rumah   milik   sendiri   lebih   rendah   di   perkotaan.   Dalam   hal   ini,   untuk   DKI   Jakarta,   hanya   sekitar   45   persen   rumah  tangga  dengan  status  kepemilikan  rumah  milik  sendiri.   Tabel  2.6.  Persentase  Rumah  Tangga  dengan  Status  Kepemilikan  Rumah  Milik  Sendiri  Tahun  2010   Provinsi  

Perkotaan  

Pedesaan  

Pedesaan  &  Perkotaan  

Aceh  

62,41  

82,08  

76,59  

Sumatera  Utara  

60,11  

72,69  

66,58  

Sumatera  Barat  

57,61  

75,32  

68,53  

Riau  

54,81  

74  

66,56  

Jambi  

64,93  

82,1  

76,98  

Sumatera  Selatan  

60,8  

83,79  

75,89  

Bengkulu  

63,5  

84,45  

78,05  

Lampung  

75,14  

90,38  

86,7  

Kep.  Bangka  Belitung  

73,57  

87,97  

80,75  

Kep.  Riau  

63,55  

85,13  

67,09  

DKI  

45,19  

 

45,19  

Jawa  Barat  

67,95  

89,51  

75,67  

Jawa  Tengah  

80,83  

93,55  

87,88  

DI  Yogyakarta  

65,05  

94,79  

74,5  

Jawa  Timur  

78,88  

94,12  

87,05  

Banten  

64,34  

90,11  

72,33  

Bali  

60,15  

89,03  

71,28  

NTB  

77,99  

89,1  

84,46  

NTT  

62,53  

88,86  

83,74  

Kalimantan  Barat  

72,08  

89  

84  

Kalimantan  Tengah  

61,35  

78,42  

72,68  

Kalimantan  Selatan  

60,75  

83,1  

73,78  

Kalimantan  Timur  

55,82  

77,21  

63,88  

Sulawesi  Utara  

62,7  

83,06  

73,75  

Sulawesi  Tengah  

62,37  

87,45  

81,34  

Sulawesi  Selatan  

67,66  

90,65  

82,4  

Sulawesi  Tenggara  

65  

88,94  

82,32  

Gorontalo  

64,26  

79,79  

74,44  

Sulawesi  Barat  

75,85  

86,33  

83,99  

Maluku  

60,16  

83,75  

74,57  

Maluku  Utara  

68,15  

87,72  

82,27  

Papua  

51,24  

73,92  

63,67  

Papua  Barat  

50,66  

92,31  

81,71  

Total  

67,61  

88,28  

78  

Sumber:  BPS  (2011)    

U R B A N IS A S I  D A N   K E U A N G A N   D A E R A H     Pertumbuhan  urban  yang  cepat  menjadi  suatu  tantangan  tersendiri  bagi  pemerintah   karena   penyediaan   jasa   menjadi   lebih   kompleks   dengan   bertambahnya   populasi.Menurut   Tiebout   (1956),   individu   akan   mencari   kombinasi   pengeluaran   pemerintah   daerah   (yang   diwakili   oleh   barang   publik   lokal)   dan   pajak   yang   cocok   dengan   preferensinya.   Jadi,   dalam   konteks   urbanisasi,   daya   tarik   untuk   daerah   perkotaan   adalah   proses   alami   yang   juga   dapat   disumbangkan   dari   kebijakan   pemerintah  terkait  pengeluaran  dan  pajak.   Di   sisi   lain,   pada   sebagian   daerah   urbanisasi   tidak   terjadi   karena   kebijakan   pajak   maupun   pengeluaran   tertentu,   melainkan   terjadi   alami   karena   suatu   kecenderungan   (misalnya   peraturan   bahwa   daerah   tersebut   menjadi   ibukota   provinsi,   adanya   sumber   daya   alam,   maupun   keuntungan   lokasi).   Dalam   hal   ini,   daerah   perkotaan   atau   pun   proses   urbanisasi   sendiri   juga   dapat   menjadi   sangat   bermanfaat   bagi   pemerintah   daerah   terkait,   karena   akan   meningkatkan   potensi   pendapatan   pajak   dan   dapat   menurunkan   biaya   pelayanan   karena   terjadinya   perbaikan   skala   ekonomi.   Pemerintah   daerah   yang   akan   memaksimalkan   penda-­‐ patan   akan   mendapat   manfaat   dari   kondisi   awal   dan   pengembangan   kegiatan   ekonomi  dari  urbanisasi.   Urbanisasi   yang   mengacu   kepada   pengembangan   wilayah   dapat   diartikan   bahwa   daerah  perkotaan  akan  ditandai  dengan  aglomerasi  aktivitas  ekonomi  dan  mungkin   pengelompokan   penduduk   pendapatan   yang   relatif   tinggi.   Dalam   hal   ini,   daerah   perkotaan   juga   akan   memiliki   pendapatan   pajak   yang   lebih   tinggi   apabila   kegiatan   ekonomi  dari  mereka  yang  menjadi  basis  pajak  meningkat.   Terhadap  pengeluaran,  keberadaan  skala  ekonomi  di  daerah  perkotaan  setidaknya   akan   terefleksikan   pada   biaya   yang   makin   rendah.   Pengeluaran   publik   untuk   pendidikan,  infrastruktur,  dan  kesehatan  penting  mengingat  dampak  manfaat  yang   diduga   dirancang   untuk   menjadi   pro-­‐miskin.   Kota-­‐kota   urban   ataupun   pemerintah  

lokal   menyalurkan   sebagian   besar   pengeluaran   mereka   untuk   pendidikan,   infrastruktur,  dan  kesehatan,  mewakili  layanan  utama  yang  diterima  oleh  penduduk.   Ada  pendapat  bahwa  kesenjangan  horizontal  memburuk  akibat  urbanisasi,  sehingga   dana   perimbangan   akan   dialokasikan   untuk   daerah   yang   relatif   non-­‐urban   atau   tertinggal.   Meski   demikian,   Nazara   (2009)   dan   World   Bank   (2007)   menyatakan   bahwa   meskipun   sebagian   besar   dana   transfer   sudah   dialokasikan   untuk   daerah-­‐ daerah   luar   Jawa,   disparitas   pendapatan   antardaerah   belum   banyak   berubah.   Selama   Orde   Baru   maupun   selama   periode   desentralisasi,   sebagian   besar   kegiatan   ekonomi  dan  aglomerasi  masih  terkonsentrasi  di  Jawa.   Oleh   karena   itu,   satu   dekade   desentralisasi   di   Indonesia   ditandai   oleh   sistem   transfer   yang   sangat   menekankan   pada   aspek   distributif,   dengan   tujuan   pokok   untuk   mengurangi   kesenjangan   horizontal   pembangunan   ekonomi   antardaerah   di   Indonesia.   Dengan   perangkat   Dana   Alokasi   Umum   (DAU),   beserta   dengan   Dana   Alokasi   Khusus   (DAK)   dan   Dana   Bagi   Hasil   (DBH)   di   awal   2011,   maka   transfer   antarpemerintahan   di   Indonesia   telah   bergeser   dari   bentuk   sebelumnya   yang   berupa  hibah  modal  dan  penggantian  biaya  (Inpres  dan  SDO),  menjadi  transfer  yang   lebih  memperhitungkan  ketimpangan  fiskal  antardaerah.   Pemaparan   berbagai   indikator   sosial   antara   daerah   urban   dan   rural,   seperti   yang   telah   dibahas   sebelumnya,   tidak   memberikan   sinyal   yang   jelas   mengenai   apakah   populasi   urban   relatif   lebih   baik   dibandingkan   populasi   rural.   Meskipun   akses   terhadap   kesehatan   dan   pendidikan   lebih   baik   di   wilayah-­‐wilayah   urban,   tidak   semua   pelayanan   dasar   sudah   mencukupi.   Kemiskinan   (jumlah   orang   miskin)   secara   umum  lebih  tinggi  di  wilayah-­‐wilayah  rural  dibandingkan  urban.  Namun,  kemiskinan   di  kota  menjadi  isu  tersendiri  karena  perbedaan  antara  kemiskinan  urban  dan  rural   relatif  kecil  dalam  wilayah-­‐wilayah  padat  penduduk  seperti  di  Jawa  dan  Sumatera.        

 

BAB  3        

K EBUTUHAN   K LASTER   D AERAH  UNTUK   D ESAIN   K EBIJAKAN   D ESENTRALISASI   F ISKAL     Seperti  tergambarkan  dengan  jelas  di  Bab  1  dan  Bab  2,  variasi  dari  kondisi  demografi   dan   dinamika   urbanisasi   antardaerah   di   Indonesia   cukup   besar   baik   di   tingkat   provinsi  maupun  untuk  tingkat  pemerintah  kabupaten  dan  pemerintah  kota.  Bab  1   juga   memberikan   indikasi   yang   jelas   bahwa   pola   pembangunan   perlu   untuk   mengakomodasi   perkembangan   siklus   demografi.   Siklus   demografi   dapat   dimanfa-­‐ atkan   dalam   bentuk   pool   produktifitas,   ketersediaan   SDM,   modal   finansial   (untuk   investasi),  dan  modal  manusia  untuk  pengembangan  aktivitas  perekonomian.  Siklus   ini   perlu   dipertimbangkan   oleh   daerah   dalam   merumuskan   kebijakan   pola   belanja   dan   desain   kebijakan   pembangunan   daerah,   khususnya   yang   terkait   dengan   pelayanan  publik.  Untuk  konteks  Indonesia,  sejumlah  daerah  berdasarkan  proyeksi   struktur   penduduk   jangka   panjang   berpotensi   mengambil   manfaat   dari   adanya   komposisi   penduduk   produktif   lebih   awal   dibandingkan   dengan   daerah-­‐daerah   lainnya.  Selain  itu  juga  terdapat  daerah  dengan  struktur  penduduk  yang  sudah  ideal,   yaitu   daerah   yang   saat   ini   memiliki   struktur   penduduk   dengan   angka   2 ketergantungan  paling  rendah  (lihat  Tabel  1.4  dan  Tabel  1.5  di  Bab  1).     Perkembangan   struktur   penduduk   kemungkinan   juga   tidak   terlepas   dari   aspek   geografis   dan   jenis-­‐jenis   aktivitas   perekonomian   di   wilayah   itu   sendiri.   Dalam   deskripsi  di  Bab  2,  daerah-­‐daerah  cukup  beragam  dimana  karakteristik  urban  tidak   hanya   terepresentasikan   oleh   satu   jenis   pemerintahan.   Sejumlah   kabupaten   memiliki   karakteristik   urban,   sementara   sejumlah   pemerintah   kota   juga   relatif   belum  dapat  dikatagorikan  sebagai  wilayah  urban  jika  dilihat  dari  faktor  kepadatan   wilayah  atau  jumlah  penduduk.  Dalam  hal  ini,  dinamika  urbanisasi  lebih  merupakan   tantangan   yang   perlu   diantisipasi   oleh   sebagian   daerah   dalam   pola   produksi   dan   penyediaan   pelayanan   publik,   terutama   untuk   daerah-­‐daerah   yang   saat   ini   merupakan   daerah   metropolitan   atau   yang   berpotensi   menjadi   daerah   metropolitan.                                                                                                                                         2 Namun  demikian,  apakah  struktur  penduduk  yang  ideal  tersebut  (yakni  pada  masa   window   opportunity)   dapat   benar   memicu   perkembangan   perekonomian   daerah   atau  tidak  dapat  dieksplorasi  melalui  tingkat  produktifitas  penduduk  usia  produktif   tersebut,  yang  dalam  hal  ini  bisa  tergambarkan  dari  indikator  Indeks  Pembangunan   Manusia  (IPM)  dan  tingkat  pengangguran  di  daerah  tersebut.  

Pada   akhirnya,   jika   dikaitkan   dengan   pengelolaan   kebijakan   publik   pemerintah   terutama   dari   segi   pola   belanja   dan   aspek   sustainabilitas   penerimaan   pemerintah,   perubahan   struktur   penduduk   dan   perkembangan   urbanisasi   di   suatu   daerah   akan   berimplikasi  pada  cakupan  dan  jenis  pelayanan  publik  sehingga  akan  mempengaruhi   acuan   besar   kebutuhan   fiskal   daerah   tersebut.   Selain   itu,   formulasi   untuk   penentuan   kebutuhan   fiskal   suatu   daerah   perlu   untuk   memerhatikan   karakteristik   maupun  konteks  institusi  suatu  daerah  dan  keterkaitan  antar  jenjang  pemerintahan   yang   kemungkinan   berbeda   antara   satu   daerah   dengan   daerah   lainnya.   Perlunya   pendekatan  yang  relatif  berbeda  dalam  pola  penyediaan  pelayanan  publik  juga  tidak   terlepas  dari  indikasi  bahwa  variasi  efisiensi  dari  berbagai  daerah  di  Indonesia  cukup   besar.   Oleh   karena   itu,   klaster   daerah   merupakan   salah   satu   format   yang   perlu   dipertimbangkan   dan   dimasukkan   dalam   desain   transfer   dengan   tujuan   untuk   mendukung   alokasi   transfer   yang   sesuai   dengan   kebutuhan   dan   yang   memang   dapat  dilakukan  oleh  daerah,  terutama  untuk  konteks  conditional  transfer.    

L A N D A S A N   K O N S E P T U A L     Desentralisasi   asimetris   terjadi   ketika   ada   daerah-­‐darah   yang   berada   pada   tingkat   pemerintahan   yang   sama   namun   memiliki   tanggung   jawab   berbeda   karena   pertimbangan  politik,  kapasitas  fiskal,  atau  pun  pertimbangan  teknis.  Desentralisasi   asimetris   pada   tingkat   regional   dipraktikkan   di   beberapa   negara   seperti   Belgia,   Kanada,   India,   dan   Malaysia.   Desentralisasi   asimetris   pada   tingkat   lokal   lebih   menonjol   dalam   praktik   (de-­‐facto),   meskipun   kebijakan   tersebut   mungkin   tidak   secara   khusus   dituangkan   dalam   hukum   (de-­‐jure)   (Shah   &   Thompson,   2002).   Pengaturan   secara   asimetris   dapat   berguna   apabila   daerah-­‐daerah   relatif   beragam   dalam   hal   populasi,   budaya,   dan   perkembangan   perekonomian.   Penugasan   penyediaan   pelayanan   publik   kepada   berbagai   pihak   berwenang   di   pusat   dan   daerah   memerlukan   pertimbangan   beberapa   faktor   termasuk   skala   dan   cakupan   ekonomi,   spillover   biaya   atau   manfaat,   kedekatan   terhadap   penerima   manfaat,   preferensi   konsumen,   dan   fleksibilitas   atau   diskresi   dalam   mengambil   keputusan   belanja  (Shah,  2004).   Dalam   hal   ini,   Indonesia   adalah   suatu   negara   yang   karakteristik   daerahnya   sangat   beragam,  sehingga  muncul  suatu  kebutuhan  untuk  memperlakukan  daerah-­‐daerah   secara   berbeda.   Ini   sudah   diterapkan   dalam   konteksi   otonomi   khusus   untuk   Aceh   dan   Papua.   Namun   evaluasi   selama   sepuluh   tahun   pertama   pelaksanaan   desentralisasi   menunjukkan   bahwa   beberapa   kebijakan   yang   diterapkan   secara   seragam   terhadap   semua   daerah,   seperti   Dana   Alokasi   Umum   yang   formulanya   berlaku  umum  untuk  seluruh  daerah  di  Indonesia  (one  size  fits  all),  dipandang  tidak   dapat   mengakomodasi   besarnya   variasi   antardaerah   yang   ada.   Oleh   karena   itu,   pemikiran   untuk   menerapkan   kebijakan   desentralisasi   fiskal   yang   asimetris,   dalam   hal  ini  yang  berbasis  klaster,  kembali  menguat.   Terminologi  awal  'klaster'  (cluster  dalam  bahasa  Inggris)  berangkat  dari  pengertian   sempit   sebagai   konsentrasi   geografis   dari   perusahaan-­‐perusahaan   yang   saling   berhubungan,   pemasok   khusus,   penyedia   layanan,   perusahaan-­‐perusahaan   di   industri   terkait,   dan   lembaga-­‐lembaga   terkait   (misalnya,   universitas,   lembaga  

standar,   asosiasi   perdagangan)   dalam   bidang   tertentu   yang   bersaing   tetapi   juga   bekerja  sama  (Porter,  2000).  Akan  tetapi,  kini  secara  umum  klaster  berarti  kelompok   dari   beberapa   entitas   yang   memiliki   karakteristik   yang   seragam.   Analisis   klaster   mengacu   pada   berbagai   macam   teknik   yang   digunakan   untuk   mengelompokkan   beberapa  entitas  ke  dalam  sub-­‐kelompok  yang  masing-­‐masingnya  relatif  homogen,   berdasarkan   kesamaan   karakteristik   mereka   (Lorr,   1983).   Teknik   ini   membantu   mengurangi   kompleksitas   dan   meningkatkan   akurasi   prediksi   dari   suatu   pengamatan.   Selama   ini,   analisis   klaster   telah   digunakan   untuk   mengukur   kinerja   desentralisasi  di  beberapa  negara.   Dalam   mengelompokkan   ke   dalam   klaster,   ada   beberapa   kriteria   yang   harus   dipertimbangkan   untuk   memilih   dimensi   dan   karakteristik   penting   (variabel)   yang   nantinya  juga  berguna  untuk  analisis  klaster.   1.  Keterukuran:  dimensi  harus  dapat  diukur;   2.  Kelayakan:  variabel  yang  digunakan  untuk  menangkap  dimensi  harus  relevan;   3.  Kredibilitas:  variabel  harus  obyektif  dan  kredibel;  dan   4.  Ketersediaan:  ketersediaan  data  variabel  adalah  krusial.     Dalam   pengelompokan,   analisis   klaster   dapat   didasarkan   pada   angka   rata-­‐rata   (mean)   maupun   median.   Akan   tetapi,   masalah   yang   lebih   sulit   adalah   ketika   menentukan   jumlah   klaster   yang   ideal.   Penentuan   jumlah   klaster   adalah   masalah   mendasar   yang   sulit   terpecahkan   karena   kurangnya   hipotesis   nol   yang   tepat   serta   sifat   kompleks   dari   distribusi   sampling   multivariat   (Everitt,   1979).   Aldenderfer   &   Balshfield   (1984)   menunjukkan   dua   pendekatan   dasar   untuk   menentukan   jumlah   klaster,   baik   berdasarkan   prosedur   heuristik   maupun   tes   formal.   Program   statistik   STATA   menyarankan   solusi   dari   Indeks   Pseudo-­‐F   Calinski   &   Harabasz,   yang   menghitung  nilai  kebolehjadian  untuk  tiap  kemungkinan  pengelompokan.  Nilai  yang   lebih  besar  mengindikasikan  pengelompokan  yang  lebih  baik.  Meskipun  sudah  ada   beberapa   tes   yang   dapat   digunakan   untuk   menentukan   jumlah   klaster   yang   ideal,   tanpa   penggunaan   yang   hati-­‐hati,   analisis   klaster   akan   menjadi   dugaan   subjektif   semata.   Lebih   lanjut,   pengelompokan   ke   dalam   klaster   juga   memiliki   beberapa   masalah   mendasar  sebagai  berikut  (Maskell  &  Kebir,  2009):   1)

ada  tidaknya  manfaat  ekonomi  dan  sosial  bagi  daerah  atau  masyarakat  dengan   pengelompokan  tersebut  (argumen  eksistensi);    

2)

adanya   “disekonomi”   yang   terjadi   dengan   pengelompokan   berdasarkan   geografis   maupun   sektoral   yang   telah   melebihi   ambang   batas   tertentu   (argumen  ekstensi);  dan     seberapa   lama   pengelompokan   tersebut   akan   relevan   dengan   terjadinya   perubahan   terhadap   daerah-­‐daerah   anggota   klaster   tersebut   (argumen   kekinian).  

3)

     

K O N S T R U K S I   K L A S T E R   D A E R A H     Gambar   3.1   menunjukkan   berbagai   alternatif   klaster   yang   dapat   digunakan   dalam   desain   transfer,   namun   penggunaan   antara   suatu   klaster   dengan   klaster   lainnya,   atau   penggunaan   beberapa   klaster   perlu   mengacu   pada   prinsip   bahwa   keadilan   antardaerah   seyogyanya   tetap   terjadi.   Hal   yang   juga   perlu   diperhatikan   dalam   penggunaan   suatu   klaster   adalah   kaitannya   dengan   tujuan   dari   alokasi   transfer   itu   sendiri.       Untuk   daerah   dengan   kebutuhan   fiskal   yang   relatif   sama,   keadilan   dalam   alokasi   transfer   terkait   dengan   “daerah   dengan   kapasitas   fiskal   berbeda   seharusnya   mendapat  alokasi  transfer  yang  berbeda”.  Isu  dari  sistem  intergovernmental  transfer   di   Indonesia   adalah   bahwa   penggunaan   rata-­‐rata   dari   nasional   sebagai   acuan   atau   representative   region   dari   konteks   keseluruhan   daerah   kemungkinan   justru   membuat  nilai  dari  kebutuhan  fiskal  hasil  formulasi  melenceng  jauh  dari  kebutuhan   fiskal   yang   sebenarnya   untuk   sebagian   besar   daerah.   Hal   ini   karena   variasi   dan   perbedaan   karakteristik   yang   cukup   besar   antar   sejumlah   daerah   dengan   daerah-­‐ 3 daerah  lainnya.     Penentuan   kebutuhan   fiskal   suatu   daerah   tidak   terlepas   dari   cakupan   dan   jenis   pelayanan   publik   yang   perlu   dilakukan   oleh   suatu   daerah   dan/atau   tingkat   pemerintahan  tertentu.  Seperti  juga  tersirat  di  Gambar   3.1,  kebutuhan  fiskal  suatu   daerah   ditentukan   oleh   karakteristik   daerah   dan   juga   institusi   pemerintahan   di   daerah   itu   sendiri.   Sebelum   menerapkan   konsep   equity   tersebut,   perlu   untuk   setidaknya   mengupayakan   formulasi   kebutuhan   fiskal   sesuai   dengan   representasi   karakteristik  daerah  dan  juga  institusi  pemerintahan  yang  ada.  Klaster  daerah  yang   realistik   adalah   mengacu   pada   karakteristik   daerah   atau   proxy   pengelompokan   sesuai   dengan   jenis   pemerintahan.   Ini   dimaksudkan   untuk   menentukan   kebutuhan   sumber  daya  untuk  mencapai  penyediaan  pelayanan  publik  yang  optimal.     Konsep   keadilan   yang   mengacu   pada   alokasi   transfer   untuk   daerah   yang   relatif   memiliki   kapasitas   fiskal   rendah   juga   mengindikasikan   bahwa   setiap   daerah   diharapkan   menyediakan   pelayanan   publik   yang   relatif   sama.   Asumsi   ini   kemungkinan   hanya   relevan   untuk   jenis-­‐jenis   pelayanan   publik   minimum   yang   disediakan   oleh   semua   daerah.   Dalam   hal   ini,   klaster   daerah   hanya   untuk   mengklasifikasi   daerah   dengan   cakupan   pelayanan   publik   yang   minimum,   yang   berarti   bahwa   penentuan   pelayanan   publik   daerah   kemungkinan   besar   masih   sub-­‐ optimal   (under   provision   of   local   public   goods).   Identifikasi   kondisi   sub-­‐optimal   ini   akan  semakin  relevan  terutama  untuk  sejumlah  daerah  yang  memang  secara  natural   memerlukan   kualitas   pelayanan   publik   yang   lebih   tinggi   dan   kuantitas   yang   lebih   banyak   dari   daerah-­‐daerah   lainnya.   Hal   ini   juga   menjadi   justifikasi   penggunaan   klaster   daerah   untuk   meminimalkan   inefisiensi   dari   proyeksi   kebutuhan   fiskal   yang   jauh  dibawah  optimal.                                                                                                                                         3 Formulasi  yang  sama  untuk  konteks  cakupan  dari  jenis  pelayanan  publik  yang   berbeda  antara  sejumlah  daerah  juga  akan  menyebabkan  perbandingan  gap   kapasitas  fiskal  dan  kebutuhan  fiskal  antar  daerah  menjadi  kurang  relevan.  

Pada   akhirnya,   pengelompokan   daerah   hanya   dilakukan   dalam   konteks   desain   intergovernmental   transfer   apakah   untuk   menciptakan   konsep   keadilan   atau   untuk   meningkatkan  efisiensi  (mengurangi  inefisiensi).  Hal  yang  wajib  diperhatikan  adalah   penggunaan   klaster   dapat   tidak   efektif   ketika   prinsip   keadilan   yang   berusaha   diciptakan   justru   tidak   muncul   karena   desain   atau   penggunaan   klaster   yang   dibuat.Misalnya,   pengelompokan   daerah   justru   menyebabkan   baik   efisiensi   maupun   keadilan  tidak   tercapai  karena  penggunaan  beberapa  klaster  dengan  tujuan  berbeda   (konteks   “too   many   clusters   lead   to   nowhere”)   dan   juga   ketidakefektifan   klaster   (penggunaan  klaster  yang  sebenarnya  tidak  diperlukan).     Gambar  3.1.  Berbagai  Alternatif  Pendekatan  Klaster  

 

1.

Berikut  adalah  faktor-­‐faktor  yang  berlu  diperhatikan  dalam  pengelompokan  daerah   ke  dalam  klaster:     Perlu   untuk   mempertimbangkan   apakah   setiap   daerah   melakukan   pola   belanja   yang   relatif  sama.  Apabila  terdapat  variasi  yang  cukup  ekstrem  dalam  pola  belanja,  maka   adopsi   desain   dan   formulasi   penentuan   kebutuhan   fiskal   untuk   sejumlah   daerah   yang   memang   berbeda   merupakan   suatu   kebutuhan.   Klaster   yang   dapat   diadopsi   adalah   klaster   1,   representasi   dari   karakteristik   wilayah   ataupun   struktur   ekonomi   masyarakat   yang   berbeda   antar   satu   daerah   dengan   daerah   lainnya   yang   memang   mempengaruhi  cakupan  jenis  pelayanan  publik  dan  biaya  pelayanan  serta  indikator   yang   mudah   diformulasi   dan   relatif   stabil   untuk   identifikasi   perbedaan   pelayanan   publik  yang  cukup  signifikan  antardaerah.    

2.

3.

4.

5.

Apabila   terdapat   eksternalitas   program   pengeluaran   antar   tingkat   pemerintahan,   misalnya   antara   pemerintah   provinsi   dan   pemerintah   kotaatau   pemerintahan   kabupaten   yang   menjadi   ibukota   provinsi,   maka   penggunaan   klaster   lebih   dimaksudkan   untuk   mengidentifikasi   kompensasi   bagi   wilayah-­‐wilayah   tersebut.   Jika   dikaitkan   dengan   pilihan   penggunaan   klaster,   seperti   di   Gambar   3.1,   maka   penggunaan  klaster  4  berdasarkan  jenis  pemerintahan  kurang  dapat  digunakan  dan   justru  pendekatan  wilayah  relevan  dengan  juga  mempertimbangkan  sumber   pool  of   funds   dari   unit   pemerintahan   yang   bertanggung   jawab   (karena   memperoleh   manfaat)  terhadap  eksternalitas  tersebut.     Penggunaan   klaster   yang   dilakukan   berdasarkan   suatu   jenis   pelayanan   publik   yang   sudah   teridentifikasi   dikonstruksi   untuk   mengetahui   besar   biaya   atau   kebutuhan   fiskal.   Penggunaan   klaster   3   ini   relevan   apabila   terkait   dengan   skema   penggunaan   dari   transfer   itu   sendiri   (conditional   transfer).   Identifikasi   indikator   untuk   klaster   3   juga   dapat   dilakukan   melalui   penyesuaian   klaster   4   dengan   mempertimbangkan   otoritas  de  facto  dari  tiap  jenis  daerah.       Penetapan   klaster   2   dan   klaster   5,   yaitu   untuk   nilai   kebutuhan   fiskal   ataupun   nilai   kapasitas  fiskal  akan  sensitif  terhadap  nilai  kebutuhan  fiskal  ataupun  nilai  kapasitas   fiskal  yang  dijadikan  nilai  threshold.  Nilai  threshold  tersebut  yang  akan  menentukan   apakah   suatu   daerah,   misalnya   disebut   sebagai   daerah   dengan   kebutuhan   fiskal   tinggi   dan   daerah   dengan   kapasitas   fiskal   tinggi,   atau   sebaliknya.   Tidak   seperti   ciri-­‐ ciri   indikator   pengelompokan   daerah   lainnya   (klaster   1,   3,   dan   4),   maka   adalah   krusial  untuk  mengakomodasi  langsung  kebutuhan  fiskal  dan  kapasitas  fiskal  dalam   formula  alokasi  transfer.     Desain   transfer   ke   suatu   daerah   juga   perlu   mempertimbangkan   apakah   daerah   tersebut   relatif   memiliki   kapasitas   institusi   yang   memadai   atau   tidak,   dengan   memasukkan   juga   faktor   effort   daerah.   Misalnya,   adalah   sangat   mungkin   suatu   daerah   yang   memiliki   kapasitas   fiskal   yang   tinggi,   namun   kurang   dapat   memanfaatkan   kapasitas   fiskal   yang   ada   karena   keterbatasan   kapasitas   SDM   atau   institusi   pendukung.   Identifikasi   effort   daerah   juga   perlu   dilakukan   agar   desain   alokasi  transfer  yang  mengurangi  effort  daerah  dapat  dihindari.  Kondisi  dan  kesiapan   institusi   daerah   sebaiknya   tidak   dilakukan   terpisah   dari   konteks   desain   intergovernmental  transfer.                            

A L T E R N A T IF   K L A S T E R   D A E R A H     Tabel  3.1.  Identifikasi  Karakteristik  Daerah     A  

B  

C  

Urban:  umumnya  kapasitas  fiskal   tinggi  tetapi  kebutuhan  fiskal   relatif  tinggi/cakupan  atau  variasi   pelayanan  publik  yang  lebih   banyak  (isunya  mempertahankan   kualitas  pelayanan).     Struktur  penduduk:  umumnya   angka  ketergantungan  rendah  dan   mobilitas  penduduk  cukup  tinggi.     Struktur  perekonomian:Aktivitas   perekonomian  relatif  beragam.   Nilai  tambah  besar  dari  sektor   industri  dan  atau  jasa.    

Berkembang  (Progressing  Urban):   umumnya  kapasitas  fiskal  tinggi   tetapi  kebutuhan  fiskal  relatif   rendah/cakupan  pelayanan  publik   yang  lebih  sedikit  (dan  isu-­‐nya   adalah  akses  pelayanan).     Struktur  penduduk:  umumnya   angka  ketergantungan  rendah   terutama  karena  mobilitas   penduduk  kemungkinan  besar.     Struktur  perekonomian:  Aktivitas   perekonomian  relatif  tidak   beragam.  Umumnya  nilai  tambah   besar  dari  sumberdaya  alam.    

Rural:  umumnya  kapasitas  fiskal   rendah  dan  kebutuhan  fiskal  juga   rendah/cakupan  pelayanan  publik   yang  lebih  sedikit.         Struktur  penduduk:  umumnya   angka  ketergantungan  tinggi.       Struktur  perekonomian:  Aktivitas   perekonomian  relatif  tidak   beragam.  Umumnya  nilai  tambah   tidak  besar  dan  porsi  sektor   pertanian  cukup  besar.  

               

BAB  4   DESAIN   DESENTRALISASI   FISKAL   BERDASARKAN   KLASTER   DAERAH     Seperti   dijelaskan   sebelumnya,   transisi   demografi   pada   saat   mencapai   WO   berpotensi   dimanfaatkan   untuk   mendapatkan   bonus   demografi.   Tantangannya   adalah   bagaimana   memanfaatkan   kondisi   WO   ini.   Tentu   saja,   kebijakan   nasional   merupakan   kunci   yang   penting   karena   beberapa   kebijakan   di   luar   kewenangan   daerah   atau   tidak   akan   efektif   jika   hanya   dilakukan   pada   tingkatan   daerah.   Dalam   kaitannya   dengan   kebijakan   transfer,   ada   beberapa   hal   yang   bisa   dilakukan   untuk   mendukung  kebijakan  nasional  dalam  rangka    memanfaatkan  kondisi  WO.     Namun,  hal  yang  tetap  mesti  diingat  adalah  perlunya  kecermatan  dalam  memaknai   window  of  opportunity  tersebut.  Jika  momentum  ini  tidak  dimanfaatkan  oleh  negara   atau   daerah   dengan   melakukan   kebijakan   yang   cocok,   sistematis,   dan   sungguh-­‐ sungguh,   maka   situasi   tersebut   akan   berlalu   tanpa   manfaat   yang   jelas.   Bahkan   sebaliknya,   masalah-­‐masalah   baru   bisa   muncul   bagi   perekonomian   negara   atau   daerah   tersebut.   Masalah   yang   paling   nyata   adalah   kemampuan   pemerintah   menyediakan   lapangan   pekerjaan   bagi   penduduk   usia   kerja.   Lapangan   pekerjaan   yang   bagaimana   yang   mampu   menampung   hampir   70   persen   penduduk   usia   kerja   pada   2020–2030?   Jika   lapangan   kerja   sudah   tersedia,   mampukah   sumber   daya   manusia   yang   melimpah   memasukinya   dan   bersaing   di   pasar   kerja   baik   domestik   maupun  internasional?   Oleh   karena   itu,   pemerintah   memiliki   tugas   yang   cukup   berat   untuk   merumuskan   kebijakan  yang  bisa  memanfaatkan  kondisi  window  of  opportunity.  Perbaikan  mutu   SDM,  melalui  pendidikan,  pelayanan  kesehatan  yang  memadai,  hingga  penguasaan   dan  pengembangan  teknologi  (appropriate  technology)  harus  terus  dilakukan  seiring   dengan   tuntutan   kebutuhan   dunia   kerja   yang   dinamis.   Selain   itu,   program   keterampilan   dan   pengembangan   inovasi   produk   juga   harus   dilakukan   seintensif   mungkin,   sehingga   pekerja   tidak   hanya   bergantung   kepada   ketersediaan   lapangan   pekerjaan,   tetapi   juga   mampu   menciptakan   lapangan   pekerjaan   serta   mampu   mendorong   pengembangan   usaha   melalui   kegiatan   ekonomi   kreatif.   Jika   hal   sebaliknya   yang   terjadi,   saat   terjadi   window   of   opportunity   dan   pemerintah   gagal   memanfaatkannya,  maka  bisa  saja  terjadi  ketidakstabilan  ekonomi  dan  sosial.  

 

T A N T A N G A N   O P T IM A L IS A S I   D E S E N T R A L IS A S I   F IS K A L       Desentralisasi   fiskal   telah   dilaksanakan   dalam   kurun   waktu  hampir   11   tahun   dengan   jumlah  dana  yang  telah  ditransfer  ke  daerah  (DAU,  DAK,  DBH)  semakin  membesar.   Pada   beberapa   tahun   terakhir,   komposisi   dana   transfer   ini   mencapai   lebih   dari   30  

persen  dari  total  APBN  dan  bahkan  jika  digabungkan  secara  keseluruhan  dana  yang   dibelanjakan   di   daerah   (termasuk   dan   Dekonsentrasi,   Tugas   Pembantuan,   Subsidi,   dan   sebagainya)   sudah   mencapai   kisaran   60   persen.   Seharusnya   dengan   jumlah   dana   yang   sangat   memihak   ke   daerah   ini   sudah   bisa   menghasilkan   daya   dorong   pertumbuhan  ekonomi  daerah  yang  tinggi.  Bahkan  semestinya  hal  ini  juga   mampu   memperbaiki   tingkat   ketimpangan   antardaerah   baik   pada   tingkat   provinsi,   kota   maupun   kabupaten.   Namun   angka   BPS   2011   menyatakan   bahwa   tingkat   ketimpangan  antardaerah  pada  tahun  2010  justru  semakin  melebar.   Memang   mesti   diakui   bahwa   perjalanan   desentralisasi   fiskal   Indonesia   selama   ini   sarat   dengan   berbagai   masalah   dan   masih   menghadapi   banyak   tantangan   yang   membutuhkan  penyesuaian  kebijakan  terus-­‐menerus.  Beberapa  di  antara  tantangan   tersebut  adalah:   1.

2. 3.

4.

Desentralisasi   fiskal   Indonesia   dimulai   pada   situasi   kesenjangan   yang   sangat   tinggi   antara   Kawasan   Barat   dan   Kawasan   Timur   Indonesia.   Akibatnya   apapun   pilihan   kebijakan   yang   diambil   tetap   saja   sulit   untuk   mengurangi   secara   signifikan   ketimpangan   yang   ada.   Karena   itu   dibutuhkan   bukan   saja   desain   desentralisasi   yang   baik,   tetapi   juga   orang-­‐orang   kompeten   yang   dapat   yang   menjalankannya.   Mutu   sumber   daya   manusia   yang   relatif   rendah,   termasuk   mereka   yang   bertanggung  jawab  dalam  pengelolaan  keuangan  daerah.   Struktur   ekonomi   pada   sebagian   besar   daerah   masih   terfokus   pada   pertanian   dan   industri   yang   mengekstraksi   dan   mengumpulkan   hasil   sumber   daya   alam.   Sementara   industri   yang   berorientasi   pada   peningkatan   nilai   tambah   sangat   terbatas.   Akibatnya   daerah   yang   kaya   akan   SDA   akan   semakin   naik   perekonomiannya,  begitu  pula  daerah  dengan  sentra  industriyang  sudah  relatif   maju;   sementara   daerah   tertinggal   sulit   mengatasi   ketertinggalannya.   Oleh   karena  itu  perlu  terus  dicari  desain  kebijakan  desentralisasi  fiskal  yang  tepat.     Kondisi   infrastruktur   sebagian   besar   daerah   disamping   terbatas   dan   tidak   merata,   juga   kualitasnya   semakin   memburuk.   Kenyataan   ini   sangat   meng-­‐ ganggu   aktivitas   ekonomi   di   daerah.   Akibatnya   berapapun   alokasi   dana   transfer,   nampaknya   akan   tetap   saja   jauh   dari   kebutuhan   pembangunan   infrastruktur.  

Tantangan-­‐tantangan  tersebut  di  atas  akan  menjadi  semakin  sulit  diatasi  pada  saat   dihadapkan   dengan   kenyataan   bahwa   karakteristik   antardaerah   memiliki   variasi   sangat   tinggi,   terutama   jika   diperhatikan   berdasarkan   kapasitas   fiskal   dan   perkembangan   penduduk.   Terkait   dengan   window   of   opportunity   sebagaimana   diuraikan  sebelumnya,  terdapat  beberapa  daerah  yang  bahkan  sudah  mencapainya   pada   tahun   2010   sementara   yang   lain   bahkan   ada   yang   baru   akan   mencapainya   setelah   tahun   2020.   Dilihat   dari   kemampuan   fiskalnya,   terdapat   daerah   yang   memiliki  kapasitas  fiskal  lebih  dari  Rp  25  Triliun  (DKI  Jakarta),  sementara  daerah  lain   ada   yang   hanya   Rp   338   Milyar   (Sulawesi   Barat).   Kemungkinan   besar   kenyataan   inilah   yang   menjadi   salah   satu   faktor   penyebab   kurang   optimalnya   capaian   pelaksanaan  desentralisasi  fiskal  di  Indonesia.   Oleh   karena   itu,   untuk   mengoptimalkan   desentralisasi   fiskal   Indonesia   di   masa   depan   dihadapkan   dengan   karakteristik   daerah   yang   sangat   variatif,   maka   diperlukan   desain   kebijakan   yang   mampu   meminimalkan   perbedaan   antardaerah  

melalui   penerapan   “klaster   daerah”.   Klaster   tersebut   dapat   disusun   dengan   menggunakan   informasi   tentang   the   window   of   opportunity   dan   kapasitas   fiskal   masing-­‐masing  daerah.    

K L A S T E R   D A E R A H       Dengan  seluruh  potensi  demografi  (keragaman)  dan  berbagai  tantangan  yang  masih   dihadapi   oleh   daerah,   maka   Indonesia   membutuhkan   desain   desentralisasi   fiskal   yang   dapat   mentransformasikan   percepatan   efektivitas   capaian   kebijakan   desentralisasi  fiskal,  khususnya  dana  transfer,  agar  menghasilkan  kesejahteraan  bagi   seluruh   masyarakat   (dengan   pemerataan   yang   jauh   lebih   baik).   Untuk   itu   dibutuhkan   perubahan   pola   fikir   dalam   disain   kebijakan   desentralisasi   fiskal   yang   didasari  dengan  semangat  regional  dan  keberagaman  wilayah  dalam  bingkai  NKRI.   Mengingat   keragaman   dari   angka   rasio   ketergantungan   yang   cukup   besar   antardaerah   di   Indonesia,   begitu   juga   kapasitas   fiskal   daerah,   maka   pengelompokkan   daerah   (provinsi)   dapat   didasarkan   atas   dua   hal   tersebut,   yaitu   rasio   ketergantungan   (DR)   dan   kapasitas   fiskal   daerah.   Pembagian   klaster   ini   akan   memudahkan   pengambil   kebijakan   untuk   memberikan   “sentuhan”   yang   tidak   berlaku   untuk   semua   daerah,   tetapi   berdasarkan   atas   karakteristik   daerah–daerah   dalam  klaster  tersebut.     Berdasarkan  data  yang  diolah  dari  BPS  dan  Kementerian  Keuangan,  maka  diperoleh   gambaran  klaster  sebagai  berikut:   Tabel  4.1.  Provinsi  di  Indonesia  berdasarkan  Kapasitas  Fiskal  dan  Window  of  Opportunity    

Sedang  mengalami     window  of  opportunity     (tahun  dengan  DR  minimum)  

Menuju  window  of  opportunity   (tahun  dengan  DR  minimum)  

Kapasitas  Fiskal  Tinggi  

DKI  Jakarta  (2010),  Papua  Barat   (2012),  Kepulauan  Riau  (2015),   Maluku  Utara  (2015)  

Kalimantan  Tengah  (2016),   Kalimantan  Selatan  (2016),   Kalimantan  Timur  (2018),  Bali   (2020),  Sumatera  Selatan  (2024),   Riau  (2025)  

Kapasitas  Fiskal  Rendah  

DI  Jogyakarta  (2010),  Jawa   Tengah(2011),  Jawa  Timur  (2011),   Papua  (2010),  Sulawesi  Utara   (2012),  Sulawesi  Selatan  (2013),   Bangka  Belitung  (2013),  Gorontalo   (2014),  Maluku  (2014),  Sumbar   (2015),  Sulteng  (2015),  NTT  (2015)    

NAD  (2025),  Sumut  (2019),   Banten  (2020),  Jambi  (2022),   Bengkulu  (2019),  Lampung   (2019),  Kalbar  (2024),  Sultra   (2025),  Jabar  (2023),  Sulbar   (2018),  NTB  (2025)  

Sumber:  diolah  (BPS  dan  Kementerian  Keuangan)  

Tabel   4.1  di  atas  menggambarkan  hubungan  antara  kondisi  window  of  opportunity   dengan   kapasitas   fiskal   masing-­‐masing   provinsi   yang   ternyata   sangat   bervariasi.   Dalam   konteks   ini   kapasitas   fiskal   dimaksud   adalah   kemampuan   keuangan   daerah   yang   diukur   dengan   besaran   pendapatan   (PAD+DBH/Kapita)   yang   sudah   memperhitungkan   bobot   Indeks   Kemahalan   Konstruksi   (IKK).   Keterkaitan   kapasitas   fiskal   dengan   window   of   opportunityakan   memberi   gambaran   seberapa   besar  

kemampuan   fiskal   daerah   dapat   mengatasi   masalah   pembangunan   di   daerahnya   sesuai   dengan   capaian   window   of   opportunity-­‐nya.   Konsekuensinya,   desain   desentralisasi   fiskal   bagi   daerah-­‐daerah   yang   sama-­‐sama   sudah   mencapai   window   of   opportunity   akan   berbeda   jika   kapasitas   fiskal   mereka   berbeda.   Berdasarkan   keterkaitan  antara  kapasitas  fiskal  dengan  window  of  opportunity,  maka  kita  dapat   mengelompokkan   daerah   provinsi   di   Indonesia   ke   dalam   empat   kelompok   besar,   yaitu:  

• • • •

Klaster  1:  Daerah   yang   memiliki   kapasitas   fiskal   tinggi   dan   sudah   mencapai   window  of  opportunity   Klaster   2:   Daerah   yang   memiliki   kapasitas   fiskal   rendah   dan   sudah   mencapai  window  of  opportunity   Klaster   3:   Daerah  yang  memiliki  kapasitas  fiskal  tinggi  dan  sedang  menuju   window  of  opportunity   Klaster  4:  Daerah  yang  memiliki  kapasitas  fiskal  rendah  dan  sedang  menuju   window  of  opportunity  

Selain   aspek   demografi   dan   kapasitas   fiskal,   konteks   urbanisasi   juga   penting   dipertimbangkan   dalam   kebijakan   transfer.   Seperti   yang   diuraikan   pada   Bab   2,   urbanisasi   adalah   sebuah   proses   yang   normal   terjadi,   ketika   banyak   orang   berpendapat  bahwa  daerah  urban  menawarkan  fasilitas  dan  kesempatan  yang  lebih   baik.  Pemerintah  tidak  akan  bisa  untuk  menghentikan  urbanisasi,  karena  tidak  ada   halangan   bagi   penduduk   untuk   berpindah   di   dalam   suatu   negara.   Sebaliknya,   pemerintah   seharusnya   memandang   bahwa   proses   urbanisasi   adalah   kesempatan   yang  mengandung  tantangan.   Urbanisasi   adalah   kesempatan   bagi   daerah   untuk   memajukan   perekonomiannya   karena   mendapatkan   tambahan   tenaga   kerja   dari   daerah   lain   yang   berpotensi   memiliki   keragaman   keahlian.   Di   sisi   lain,   urbanisasi   mengandung   tantangan   bagi   pemerintah   untuk   menyediakan   dan   mencukupkan   fasilitas   perkotaan   bagi   penduduk   yang   terus   bertambah.   Jika   pemda   dapat   mengelola   kesempatan   dan   tantangan  ini,  maka  akan  tercipta  dinamika  kemajuan  kota.     Pemerintah   pusat   dapat   merespons   dengan   kebijakan   untuk   membantu   distribusi   aktivitas  perekonomian  sehingga  tidak  hanya  berpusat  di  Jawa.Salah  satu  kebijakan   yang   sekarang   dipromosikan   adalah   Masterplan   Percepatan   dan   Perluasan   Pembangunan   Ekonomi   Indonesia   (MP3EI),   yang   diharapkan   dapat   mempercepat   pembangunan   infrastruktur   dan   menghubungkan   intra   Indone-­‐sia.   Kombinasi   kebijakan   pusat   (redistribusi   aktivitas   ekonomi   ke   luar   Jawa)   dan   daerah   (yang   merespons   positif   urbanisasi)   akan   menciptakan   sentra-­‐sentra   pertumbuhan   baru   baik  kota  maupun  zona  industri  di  Indonesia.  

I D E N T IF IK A S I   K E B IJA K A N   F IS K A L  Y A N G   S E L A R A S  U N T U K   T IA P   K L A S T E R   D A E R A H     Potret  yang  tersaji  dalam  Tabel  4.1  di  atas  menunjukkan  bahwa  ada  perbedaan  yang   cukup   signifikan   antar   provinsidi   Indonesia.   Idealnya,   Indonesia   harus   memiliki   desain   kebijakan   fiskal   yang   sesuai   dengan   kondisi   masing-­‐masing   daerah.   Tentu   saja   prediksi   di   atas   hanya   sekedar   memberi   gambaran   makro   kondisi   dan   kecenderungan   perkembangan   penduduk   Indonesia.   Jika   diamati   lebih   detail   ke  

dalam   lingkup   provinsi,   maka   akan   tampak   adanya   variasi   waktu   dalam   mencapai   window  of  opportunity  tersebut.  Bahkan  terdapat  3  (tiga)  provinsi,  yaitu  DKI  Jakarta,   DI  Yogyakarta,  dan  Papua  yang  sudah  mencapai  kondisi  window  of  opportunity  pada   tahun  2010.  Sementara  sebagian  provinsi  di   Sumatera  dan  kawasan  timur  Indonesia   baru   akan   mencapainya   pada   tahun   2020   hingga   2025.   Variasi   waktu   mencapai   kondisi   window   of   opportunity   ini   sudah   barang   tentu   menuntut   pula   variasi   kebijakan   fiskal   yang   berbeda,   karena   masalah   dan   tantangan   pembangunan   di   antara  berbagai  provinsi  tersebut  juga  akan  berbeda  satu  dengan  lainnya.     Keberhasilan  kebijakan  fiskal  berdasarkan  klaster  sangat  ditentukan   oleh  beberapa   prinsip   yang   harus   diakomodasi   dalam   desain   kebijakan   ini,   yaitu   antara   lain,   pola   pikir   yang   berbasis   regional,   formula   DAU   yang   mempertimbangkan   rasio   ketergantungan   (windows   of   opportunity),   DAK   yang   diprioritaskan   untuk   pembangunan   infrastruktur,   dan   perbaikan   pelayanan   dasar   (pendidikan   dan   kesehatan),   perlindungan   sosial   bagi   kelompok   masyarakat   miskin,   serta   hasil   pengelolaan   SDA   yang   tidak   terbarukan   yang   mesti   mempertimbangkan   kepentingan  lintas  generasi.     Empat    kebijakan  fiskal  yang  selaras  dengan  masing-­‐masing  klaster  daerah  tersebut   yaitu:  

K L A S T E R   1:   D A E R A H   Y A N G   M E M I L I K I   K A P A S I T A S   F I S K A L   T I N G G I   D A N   S U D A H   M E N C A P A I   W I N D O W   O F   O P P O R T U N I T Y   Daerah-­‐daerah   pada   klaster   ini   memiliki   dua   kondisi   yang   relatif   potensial   untuk   memajukan   pembangunan   mereka,   yaitu   kondisi   kapasitas   fiskal   tinggi   dan   dalam   periode  windows  of  opportunity.  Satu-­‐satunya  kekhawatiran  terhadap  daerah  pada   klaster   ini   adalah   ketidaktahuan   bahwa   mereka   sedang   berada   pada   momentum   windows   of   opportunity,   sehingga   momentum   tersebut   bisa   berlalu   begitu   saja,   tidak  termanfaatkan  atau  bahkan  dapat  memberi  masalah.  Masalah  akan  terjadi  jika   penduduk  usia  produktif  di  daerah  tersebut  tidak  dipersiapkan  kualitasnya  (keahlian   dan   kompetensinya),   serta   jumlahnya   tidak   sebanding   dengan   pekerjaan   yang   bisa   disediakan  perekonomian  daerah.  Akibatnya  penduduk  usia  produktif  tersebut  tidak   memperoleh  kesempatan  kerja  sehingga  dapat  menimbulkan  permasalahan  sosial.   Daerah   yang   termasuk   di   Klaster   1   ini   adalah   DKI   Jakarta,   Papua   Barat,   Kepulauan   Riau,   dan   Maluku   Utara.   Jika   kita   bandingkan   DKI   Jakarta   dan   Papua   Barat,   DKI   Jakarta   memiliki   tantangan   untuk   mengelola   urbanisasi,   berbeda   dengan   provinsi   Papua  Barat  yang  jumlah  penduduknya  masih  sedikit  dan  lahan  kosong  yang  masih   luas.  Struktur  perekonomian  kedua  daerah  ini  juga  berbeda;  Papua  Barat  didominasi   oleh  industri  berbasis  minyak  dan  gas  bumi,  sedangkan  DKI  Jakarta  bertumpu  pada   sektor  perdagangan  dan  jasa  keuangan  (BPS,  2009).     Kebijakan   fiskal   yang   umum   bagi   daerah   di   klaster   ini   sebaiknya   difokuskan   untuk   memanfaatkan   momentum   the   demographic   window   of   opportunity   dengan   meningkatkan  nilai  tambah  faktor  produksi  melalui  pelatihan,  penerapan  One  Stop   Services   untuk   peningkatan   investasi,   peningkatan   kualitas   dan   kuantitas   kegiatan   Usaha   Kecil   Menengah   dan   Koperasi,   dan   pengendalian   angka   kelahiran   (Keluarga   Berencana)   untuk   meningkatkan   kualitas   penduduk,   serta   pelayanan   kesehatan   untuk  menjaga  tingkat  produktivitas  yang  tinggi  bagi  tenaga  kerja  usia  produktif.    

DKI  Jakarta  perlu  meningkatkan  pelayanan  publik  terutama  yang  berkaitan  langsung   dengan   aktivitas   ekonomi   dan   kesejahteraan   masyarakat.   Infrastruktur   transportasi,   listrik   dan   air   bersih,   keamanan,   pelayanan   kesehatan,   pendidikan   serta   keterampilan   adalah   fasilitas     vital   bagi   masyarakat   urban.   Berkaitan   dengan   kepadatan   penduduk   dan   banyaknya   tenaga   kerja,   perlu   diperhatikan   pengelolaan   lingkungan   termasuk   sanitasi,   kualitas   air   dan   udara,   sampah,   dan   peluang   peningkatan  sisi  permintaan.     Struktur   perekonomian   yang   berbasis   sektor   jasa   memerlukan   tenaga   kerja   berpendidikan   dan   berketerampilan   khusus.   Yang   penting   dilakukan   Pemda   adalah   menciptakan  lingkungan  usaha  yang  kondusif.     Kebijakan  ini  berbeda  dengan  Papua  Barat  yang  masih  bisa  menampung  penduduk   lebih   banyak   dan   mempunyai   potensi   ekonomi   yang   belum   dimanfaatkan.   Kekurangan   dari   aktivitas   ekonomi   yang   bertumpu   pada   sektor   migas   adalah   daya   serap  tenaga  kerja  yang  terbatas  dan  dibutuhkannya  tenaga  kerja  dengan  keahlian   yang   spesifik.   Papua   Barat   harus   menggali   sektor   lain   yang   bisa   menjadi   andalannya   untuk  meningkatkan  diversifikasi  perekonomian  daerah.     Dengan  demikian  daerah  pada  klaster  ini  selayaknya  memperoleh  alokasi  DAK  yang   relatif  besar  dibanding  DAU  yang  ditujukan  terutama  untuk  meningkatkan  kegiatan   ekonomi   dan  pengendalian   angka   kelahiran.   Hal   lain   yang   penting   bagi   daerah   pada   klaster   ini   adalah   meningkatkan   kualitas   belanja   daerah   melalui   efisiensi   alokasi   belanja,   penajaman   prioritas,   penerapan   secara   konsisten   anggaran   berbasis   kinerja   dan   reformasi   birokrasi.   Kondisi   ini   diyakini   akan   mampu   merangsang   sektor   swasta   untuk   terlibat   di   dalam   usaha–usaha   memanfaatkan   momentum   the   windows   opportunity.    

K L A S T E R   2:   D A E R A H   Y A N G   M E M I L I K I   K A P A S I T A S   F I S K A L   R E N D A H   D A N   S U D A H   M E N C A P A I W I N D O W   O F   O P P O R T U N I T Y   Secara   umum   daerah   pada   klaster   ini   memiliki   karakteristik   demografi   yang   sama   dengan   daerah   pada   klaster   1   walaupun   antara   daerah   memiiki   karakteristik   yang   bervariasi   dalam   hal   jumlah   dan   kepadatan   penduduk   serta   tingkat   urbanisasi.   Daerah   di   dalam   klaster   ini   memiliki   kapasitas   fiskal   rendah   sedangkan   mereka   sebenarnya   sedang   menikmati   periode   WO.   Sama   seperti   pada   Klaster   1,   daerah   yang  sudah  masuk  periode  WO  seharusnya  mampu  memanfaatkan  kondisi  ini  untuk   meningkatkan  perekonomiannya  dan  mengakumulasikan  tabungan.     Dengan   menghadapi   kendala   keterbatasan   fiskal   daerah,   maka   ada   dua   hal   yang   dapat  dilakukan.  Pertama  adalah  pemerintah  pusat  meningkatkan  DAK  yang  sesuai   dengan  tujuan  pemanfaatan  WO  dan  meraih  bonus  demografi.  Kedua,  pemerintah   daerah   memberi   insentif   pada   pihak   swasta   untuk   meningkatkan   peran   mereka   dalam   perekonomian   daerah.   Insentif   yang   diberikan   tidak   harus   berupa   insentif   fiskal,   tetapi   bisa   juga   berupa   insentif   non   fiskal   semisal   mendukung   iklim   usaha   yang   kondusif   (kemudahan   perizinan   usaha,   deregulasi,   memberi   ruang   yang   lebih   besar  bagi  swasta  untuk  berperan  (misal  melalui  subkontrak  pelayanan  publik,  PPP,   dan   sebagainya),   menyediakan   fasilitas   dasar,   dan   upaya   peningkatan   kualitas   tenaga  kerja.    

Daerah   dengan   tingkat   urbanisasi   yang   cepat   harus   diberi   perhatian   khusus   oleh   Pemerintah  Pusat.  Jika  daerah  tersebut  berada  di  luar  Jawa,  maka  sebaiknya  proses   urbanisasi   ini   didukung   dan   dikelola   dengan   baik.   Laju   urbanisasi   jangan   sampai   terlalu   cepat,   karena   daerah   tersebut   pasti   akan   kesulitan   dalam   mengejar   penyediaan   layanan   publik   dan   ketersediaan   lapangan   kerja.   Untuk   mengurangi   konsentrasi   urbanisasi   maka   DAK   dapat   diberikan   pada   daerah   potensial   lainnya   yang  dapat  menarik  pendatang  dari  pedesaan  atau  daerah  sub-­‐urban.        

 

K L A S T E R   3:   D A E R A H   Y A N G   M E M I L I K I   K A P A S I T A S   F I S K A L   T I N G G I   D A N   S E D A N G   M E N U J U   W I N D O W   O F   O P P O R T U N I T Y   Daerah  pada  klaster  ini  belum  mencapai  rasio  terendah  dari  angka  ketergantungan.   Dengan  kapasitas  fiskalnya  yang  tinggi,  maka  ini  adalah  klaster  yang  sangat  penting   untuk  diperhatikan.  Daerah-­‐daerah  ini  mempunyai  kesempatan  untuk  mempersiap-­‐ kan   diri   memasuki   periode   WO   dan   berpeluang   besar   untuk   meraih   bonus   demografi.   Kebijakan   fiskal   bagi   daerah   yang   ada   di   klaster   ini   fokus   pada   pengelolaan   keuangan,   dengan   sasaran   terwujudnya   efisiensi   alokasi,   penajaman   prioritas,  dan  anggaran  berbasis  kinerja.  Daerah  pada  klaster  ini,  seharusnya  sudah   mampu  mengalokasikan  belanjanya  lebih  efisien  dan  mengarahkan  belanjanya  pada   penyiapan   tenaga   kerja   dan   sektor   ekonomi   yang   tepat   agar   kelak   dapat   memanfaatkan  windows  opportunity.   Daerah   yang   mengalami   urbanisasi   mempunyai   peluang   untuk   meningkatkan   fasilitas   publik   yang   dimilikinya.   Karena   mempunyai   kapasitas   fiskal   yang   tinggi,   maka   ada   kesempatan   untuk   melakukan   investasi   infrastruktur   yang   signifikan.   Berbagai   skema   DAK   dapat   dimanfaatkan   untuk   meningkatkan   investasi   infra-­‐ struktur  yang  sesuai.    

 

K L A S T E R   4:   D A E R A H   Y A N G   M E M I L I K I   K A P A S I T A S   F I S K A L   RENDAH   D A N   BELUM   M E N C A P A I W I N D O W   O F   O P P O R T U N I T Y   Daerah   pada   klaster   ini   merupakan   daerah   yang   tantangannya   paling   besar.   Dengan   kapasitas   fiskal   yang   rendah   sedangkan   mereka   akan   memasuki   periode   WO,   tantangan  utama  adalah  bagaimana  mempersiapkan  diri  dalam  keterbatasan  fiskal   ini  dan  meraih  bonus  demografi  pada  saat  WO.  Walaupun  demikian,  jika  kesadaran   bahwa   mereka   mempunyai   peluang   untuk   meraih   bonus   demografi   ini   tinggi   dan   bisa   dijadikan   motivasi   atau   basis   kebijakan   pemerintah   daerah   maka   momentum   ini  dapat  menjadi  pemicu  positif  dalam  pembangunan  daerah.   Sama   halnya   dengan   daerah   lain,   daerah   dalam   klaster   ini   yang   juga   mengalami   urbanisasi   mempunyai   tantangan   lebih.   Dengan   kondisi   keterbatasan   fiskal,   meningkatnya   jumlah   tenaga   kerja   dan   terkonsentrasinya   penduduk   di   perkotaan,   maka  Pemda  membutuhkan  bantuan  investasi  dan  kebijakan  yang  didesain  khusus   untuk  mengatasi  hal  ini.  Kuncinya  adalah  mengubah  tantangan  menjadi  peluang.    

Sebelum  membahas  kaitan  klaster  dengan  kebijakan  transfer,  perlu  kiranya  melihat   pada   sistem   transfer   yang   berlaku   saat   ini.   APBN   mengklasifikasikan   Transfer   ke   Daerah  ke  dalam:  a)  Dana  Perimbangan  (DAU,  DAK,  dan  DBH),  dan  b)  Dana  Otonomi   Khusus   dan   Penyesuaian.   Dalam   proposal   mengenai   skema   Dana   Transfer,   tim   mengusulkan   bahwa   dana   transfer   lainnya   seperti   hibah,   dana   percepatan   infrastruktur,  dana  insentif  daerah  dan  sebagainya  dipindahkan  ke  dalam  DAK.  Hal   ini   memudahkan   dari   sisi   tertib   administrasi   dan   untuk   memenuhi   azas   transparansi   dan  akuntabilitas.  Untuk  mengakomodasi  fleksibilitas  dalam  berbagai  dana  transfer   lainnya  ini,  maka  skema  DAK  juga  perlu  diubah  sebagaimana  yang  dapat  dilihat  pada   Bab  DAK  dalam  laporan  ini.   Dalam  desain  kebijakan  transfer  berdasarkan  klaster,  hanya  DAK  (dalam  definisi  dan   konteks   yang   baru)   yang   bisa   mengakomodasi   karakteristik   demografi,   fiskal,   dan   urbanisasi.   DAU   merupakan   transfer   yang   bersifat   redistributif   sehingga   kurang   cocok   untuk   desain   spesifik.   Sedangkan   DBH   merupakan   variabel   endogen   dalam   konstruksi   klaster,   sehingga   mengubah   desain   atau   skema   DBH   dapat   mengakibat-­‐ kan  perubahan  komposisi  daerah  di  dalam  klaster.     Di   dalam   Bab   selanjutnya   semua   jenis   dana   transfer   tetap   akan   dibahas   walaupun   tidak  semua  terkait  dengan  konteks  demografi  atau  urbanisasi.  Hal  ini  tetap  penting   karena   masing-­‐masing   dana   transfer   ini   mempunyai   peran   tersendiri   yang   saling   melengkapi  dan  menunjang  pelaksanaan  desentralisasi  secara  komprehensif.  

 

Respon  Kebijakan   Dana  Transfer     Bagian  Dua  

 BAB  5   DANA   ALOKASI   UMUM    

P R IN S IP   D A S A R   P E N G A L O K A S IA N   DAU   DAU   didistribusikan   oleh   Pemerintah   Pusat   kepada   Pemerintah   daerah   dengan   sasaran   untuk   memeratakan   kemampuan   fiskal   antardaerah,   sebagaimana   tertulis   pada   pasal   1   ayat   18   UU   25/1999   dan   juga   pasal   1   ayat   21   UU   33/2004   sebagai   berikut:   DANA  ALOKASI  UMUM  ADALAH  DANA  YANG  BERASAL  DARI  APBN,  YANG   DIALOKASIKAN  DENGAN  TUJUAN  PEMERATAAN  KEMAMPUAN  KEUANGAN  ANTAR-­‐ DAERAH  UNTUK  MEMBIAYAI  KEBUTUHAN  PENGELUARANNYA  DALAM  RANGKA   PELAKSANAAN  DESENTRALISASI  

Dana   Alokasi   Umum   (DAU)   adalah   bagian   dari   dana   perimbangan   yang   ditransfer   oleh   Pemerintah   Pusat   ke   Pemerintah   Daerah   untuk   tujuan   mengurangi   ketimpangan   fiskal   horizontal   (horizontal   fiscal   imbalance).   Itu   berarti   DAU   juga   disebut  equalization  grant  yaitu  grant  (bantuan)  yang  ditujukan  untuk  memeratakan   kemampuan   keuangan   daerah.   Daerah   yang   “miskin”   (kemampuan   keuangan   yang   rendah)   akan   mendapat   DAU   yang   relatif   lebih   besar   dari   daerah   yang   “kaya”   (kemampuan  keuangan  yang  tinggi).   DAU  sebagai  salah  satu  sumber  penerimaan  daerah  di  era  otonomi,  keberadaannya   sangat   signifikan   bagi   sebagian   besar   daerah   –   khususnya   yang   kurang   potensial   dalam  SDA  dan  SDM.  Dengan   demikian,   bagi   daerah  tersebut  DAU  merupakan  salah   satu   sumber   penerimaan   yang   relatif   lebih   besar   dari   sejumlah   sumber-­‐sumber   penerimaan  dalam  struktur  keuangan  daerahnya.   UU   No.   33   tahun   2004   menyatakan   bahwa   DAU   dialokasikan   dengan   tujuan   pemerataan   kemampuan   keuangan   antar-­‐daerah   untuk   membiayai   kebutuhan   pengeluarannya  dalam  rangka  pelaksanaan  desentralisasi.  DAU  untuk  suatu  daerah   ditetapkan  berdasarkan  pada  potensi  ekonomi,  karakteristik  penduduk  (demografi)   dan  kebutuhan  belanja  daerah  masing-­‐masing.  Dengan  demikian  pengelolaan  dana   transfer   khususnya   DAU   seharusnya   didisain   dengan   mempertimbangkan   aspek   inter-­‐generational   maupun   intertemporal   termasuk   mempertimbangkan   dimensi   demografis  dalam  jangka  menengah  maupun  jangka  panjang  di  Indonesia.   Studi   tentang   demografi   oleh   Adioetomo   (2005)   memperlihatkan   siklus   demografi   dimana   dalam   jangka   menengah   maupun   jangka   panjang   terdapat   peluang   yang   sangat   potensial   untuk   memperoleh   pendapatan   dari   situasi   demografi   tersebut,   namun   setelah   itu   juga   menggambarkan   situasi   yang   kurang   mendukung   proses   pengembangan  pendapatan.   Berbagai  studi  dan  angka  sampai  saat  ini  menunjukkan  bahwa  Pendapatan  Asli  Daerah   (PAD)  masih  relatif  rendah  khususnya  untuk  daerah  kabupaten,  sehingga  daerah  masih  

akan   tetap   menggantungkan   pelaksanaan   otonomi   daerah   pada   Dana   Perimbangan.   Berbagai  pandangan    menyimpulkan  bahwa  Bagian  Daerah  untuk  Sumber  Daya  Alam   (SDA)   akan   memperbaiki   keseimbangan   fiskal   antara   Pusat   dan   daerah   (vertical   fiscal   imbalance),   khususnya   bagi   daerah   yang   memiliki   potensi   SDA.   Di   sisi   lain,   perbaikan   keseimbangan   ini   justru   meningkatkan   ketidakseimbangan   fiskal   antardaerah   (horizontal   fiscal   imbalance).   Oleh   karena   itu   DAU   diharapkan   mampu   menekan   ketidakseimbangan   antardaerah.   Lebih   lanjut   disebutkan,   bahwa   ketergantungan   daerah  akan  DAU  masih  relatif  tinggi,  antara  70  persen  sampai  90  persen.   Ada   perbedaan   pola   pandang   di   antara   Pemerintah   Pusat   dan   Pemerintah   Daerah   mengenai   alokasi   DAU.   Bagi   pemerintah   pusat,   alokasi   DAU   dimaksudkan   sebagai   instrumen  horizontal  imbalance  untuk  pemerataan  (equality)  atau  mengisi  fiscal  gap   di   dalam   struktur   keuangan   daerah.     Sementara   itu,   bagi   pemerintah   daerah   alokasi   DAU   dimaksudkan   untuk   mendukung   kecukupun   daerah   (sufficiency).   Namun   demikian,   sampai   saat   ini   penghitungan   terhadap   kebutuhan   daerah   (fiscal   needs)   belum   dapat   dilakukan   dengan   memuaskan.   Hal   ini   disebabkan   keterbatasan   data   dan   belum   adanya   Standar   Pelayanan   Minimum   (SPM)   untuk   berbagai   kebutuhan   dan   pelayanan   dasar   serta   sistem   penganggaran   masih   belum   didasarkan   pada   Standar   Analisa   Belanja   (SAB)   atau   Standard   Spending   Assesment   (SSA).   Dengan   demikian,   total   pengeluaran   yang   ada   di   daerah   sekarang   belum   sepenuhnya   mencerminkan   kebutuhan   fiskal   yang   ada.   Sehingga,   alokasi   DAU   yang   bertujuan   untuk  menutup  pengeluaran  daerah    belum  tentu  mengarah  pada  penggunaan  dana   yang  efisien.  

 

F O R M U L A   DAU   DAU   yang   dimulai   pada   tahun   anggaran   2001   adalah   pengalaman   pertama   Indonesia   mengalokasikan   dana   dengan   formula   yang   menggunakan   pendekatan   mengurangi   celah   fiskal   (fiscal   gap).   Namun   formula   pertama   ini   belum   dapat   mengestimasi  kapasitas  fiskal  dengan  baik  karena  tidak  tersedianya  perkiraan  dana   bagi  hasil  yang  juga  mulai  ditransfer  ke  daerah  pada  tahun  2001.  Penerapan  formula   secara   murni   ini   jadi  menyakitkan   bagi   banyak   daerah   yang   mengalami   penurunan   dana   transfer   secara   drastis.   Oleh   karena   itu   formula   murni   dimodifikasi   dengan   penambahan   variabel   transisi,   yakni   Dana   Rutin   Daerah   (DRD)   dan   Dana   Pembangunan  Daerah  (DPD)  pada  tahun  2000.  Dengan  menggunakan  DPR  dan  DPD,   maka   tidak   terjadi   fluktuasi   tinggi   dari   transfer   yang   diterima   oleh   daerah.   Secara   umum  dapat  dikatakan  bahwa  80%  alokasi  DAU  2001  ditentukan  oleh  DRD  dan  DPD   yang   diterima   daerah   tahun   2000   dan   hanya   20%   alokasi   ditentukan   oleh   formula   celah  fiskal.     Formula   DAU   diperbaiki   pada   tahun   2002   karena   dianggap   terdapat   banyak   kelemahan   dalam   formula   tahun   2001.Perbaikan   dilakukan   terutama   terhadap   formula   kapasitas   fiskal.   Namun   formula   DAU   2002   tetap   memasukkan   variabel   transisi   yaitu   gaji   PNS   daerah   dan   sejumlah   lump   sum   yang   secara   keseluruhan   disebut  Alokasi  Minimum.  Secara  umum  terjadi  perbaikan  pada  formula  DAU  2002   dengan   meningkatnya   peranan   celah   fiskal   yang   diperhitungan,   dari   20%   menjadi   40%.   Namun   implementasinya   ternyata   tidak   mudah   secara   politis.   Formula   tersebut   ternyata   mengakibatkan   sejumlah   daerah   yang   memiliki   kapasitas   fiskal   tinggi  mengalami  penurunan  DAU  dan  bahkan  ada  yang  tidak  mendapat  DAU  sama  

sekali.   Simulasi   formula   ini   kemudian   memunculkan   perlawanan   politik   dari   beberapa   daerah   provinsi   dan   kabupaten/kota,   khususnya   yang   kaya   sumber   daya   alam   (SDA).   Tuntutan   daerah   kaya   SDA   tersebut   kemudian   diakomodasi   dalam   sebuah  kesepakatan  politik  antara  Pemerintah  dan  DPR  yang  mengharuskan  alokasi   DAU   tahun   2002   tidak   boleh   lebih   kecil   dari   tahun   2001.   Kesepakatan   ini   disebut   kebijakan  holdharmless.   Untuk   tahun   2003,   2004   dan   2005,   formula   DAU   hampir   tidak   mengalami   perubahan   yang   mendasar.   Yang   terlihat   diperbaiki   dari   tahun   ke   tahun   adalah   peranan   kesenjangan   fiskal   dalam   formula   DAU   ditingkatkan   sejalan   dengan   penurunan   peran   variable   transisi.   Peningkatan   peranan   celah   fiskal   secara   berkelanjutan   dalam   formula   adalah   sebuah   strategi   untuk   menuju   penerapan   formula   murni.   Namun   yang   sangat   disayangkan   adalah   kesepakatan   politik   tahun   2001   tentang   holdharmless   tetap   dilanjutkan.   Kesepakatan   yang   tidak   memboleh-­‐ kan   satu   daerah   pun   mengalami   penurunan   DAU   mengakibatkan   strategi   untuk   menerapkan   formula   murni   tidak   berjalan.   Salah   satu   indikasinya   adalah   adanya   jumlah   dana   penyeimbang   yang   harus   disediakan   sebagai   kompensasi   untuk   daerah   yang  mengalami  penurunan  DAU  dengan  jumlah  yang  terus  meningkat  dari  tahun  ke   tahun.   Formula   DAU   kemudian   diubah   oleh   UU   33/2004   dengan   adanya   variabel   Alokasi   Dasar  (AD)  yang  dihitung  berdasarkan  kebutuhan  belanja  pegawai  daerah.  Berbeda   dengan   formula   yang   diatur   oleh   UU   25/1999,   variabel   penghitung   kebutuhan   fiskal   ditambah   dengan   memasukkan   PDRB   (Produk   Domestik   Rregional   Bruto)   sebagai   penghitung   kebutuhan.   Secara   umum   dapat   dikatakan   bahwa   formula   DAU   tidak   menjadi  lebih  baik  dari  formula  DAU  yang  diatur  oleh  UU  25/1999.   Namun   terdapat   salah   satu   tantangan   di   UU   33/2004   untuk   membuat   peranan   pemerataan  DAU  lebih  baik  yaitu  menghilangkan  holdharmless.  UU  33/2004  secara   eksplisit   menyatakan   bahwa   sebuah   daerah   dapat   saja   menerima   DAU   lebih   kecil   dari  DAU  sebelumnya  atau  bahkan  nol  jika  Kebutuhan  Fiskal  ditambah  AD-­‐nya  lebih   kecil   dari   Kapasitas   Fiskalnya   (lihat   penjelasan   pasal   32   UU   33/2004).   Kebijakan   ini   mampu  diterapkan  oleh  Pemerintah  pada  tahun  2008  dengan  adanya  daerah  yang   mendapat   DAU   nol   dan   turun   dari   tahun   sebelumnya.   Keberhasilan   penerapan   no   holdharmless  sayangnya  belum  diikuti  dengan  kepastian  penyaluran  DBH  khususnya   DBH  SDA  dan  jadwal  penyalurannya.  Daerah  yang  tidak  mendapat  DAU  berpotensi   mengalami   kesulitan   kas   jika   DBH   tidak   diterimanya   tepat   waktu   dan   terjadwal   dengan  baik.    

K E C U K U P A N   DAU   DAU   yang   berperan   sebagai   instrumen   untuk   mengatasi   ketimpangan   horizontal   (horizontal   imbalance)   antardaerah   telah   mengalami   peningkatan   yang   cukup   signifikan   dari   tahun   ke   tahun.   Hal   ini   tercermin   dari   meningkatnya   rasio   alokasi   DAU  terhadap  pendapatan  dalam  negeri  (PDN)  neto,  dari  25  persen  dalam  periode   tahun   2001   hingga   tahun   2003,   menjadi   25,5   persen   dalam   tahun   2004-­‐2005,   dan   kemudian  menjadi  26,0  persen  pada  tahun  2006-­‐2010.  Sejalan  dengan  peningkatan   rasio   DAU   terhadap   PDN   neto   tersebut,   maka   dalam   rentang   waktu   yang   sama,   realisasi   DAU   meningkat   dari   Rp   60,3   triliun   dalam   tahun   2001   menjadi   Rp   192,5   triliun  dalam  tahun  2010,  atau  naik  rata-­‐rata  sebesar  13,7  persen  per  tahun.    

Pertumbuhan  DAU  yang  rata-­‐rata  13,7  persen  per  tahun  dalam  periode  2001-­‐2010   jauh   melebihi   tingkat   inflasi   tahunan   rata-­‐rata   dalam   periode   tersebut   yang   diperkirakan  hanya  sekitar  9%.  Artinya  jumlah  DAU  tumbuh  secara  ril  sekitar  4,7%.   Meskipun   secara   ril   jumlah   DAU   keseluruhan   daerah   tumbuh,   namun   mengingat   dalam   periode   tersebut   terjadi   pemekaran   daerah   secara   besar-­‐besaran,   maka   pertumbuhan  ril  tersebut  terasa  tidak  mencukupi  bagi  sebagian  besar  daerah  yang   tergantung   pada   DAU.   Jumlah   daerah   Kabupaten/Kota,   misalnya,   bertambah   dari   336  di  tahun  2001  menjadi  491  di  tahun  2010,  atau  tumbuh  rata-­‐rata  sekitar  4,3%   per   tahun.   Artinya   pertumbuhan   riil   DAU   ternyata   sebagian   besar   terserap   untuk   mengakomodasi  pertumbuhan  daerah  baru.   Pertumbuhan   rata-­‐rata   tahunan   DAU   berada   di   bawah   pertumbuhan   rata-­‐rata   tahunan   pendapatan   negara   dalam   periode   2001-­‐2010   tersebut   yang   diperkirakan   sekitar  15,3%.  Hal  ini  disebabkan  pada  dua  tahun  terakhir  (tahun  anggaran  2009  dan   2010)   terjadi   perubahan   definisi   PDN   Netto   yang   menjadi   dasar   perhitungan   jumlah   DAU.   PDN   netto   telah   diredefinisi   oleh   UU   APBN   dengan   menambahi   faktor   pengurang   pada   PDN,   yang   pada   intinya   mengurangi   total   DAU   untuk   daerah.   Perubahan  perhitungan  PDN  netto  ini  sesungguhnya  dapat  dipahami  sebagai  bagian   dari   upaya   pemerintah   untuk   mengantisipasi   krisis.   Dilema   yang   dihadapi   pemerintah   ketika   itu   adalah   di   satu   sisi   pemerintah   kesulitan   membiaya   defisit,   namun   di   sisi   lain   total   DAU   harus   dinaikkan   jika   tetap   menggunakan   definisi   PDN   netto   menurut   UU   33/2004.   Dampak   dari   perubahan   perhitungan   PDN   netto   adalah   proporsi   alokasi   DAU   terhadap   PDN   bruto   berkurang   cukup   signifikan,   dari   rata-­‐rata   23  persen  pada  periode  2001-­‐2008  menjadi  19  dan  20  persen  pada  APBN  2009  dan   2010.      

P E R A N A N   DAU  D A L A M   M E N U R U N K A N   K E T IM P A N G A N   F IS K A L   A N T A R D A E R A H     Salah   satu   isu   yang   penting   dalam   periode   desentralisasi   adalah   semakin   tingginya   ketimpangan   fiskal   antardaerah.   Beberapa   metode   dapat   digunakan   untuk   mengukur   ketimpangan   fiskal   antara   daerah   tersebut,   antara   lain   (1)   koefisien   variasi   (KV),   (2)   Indeks   Williamson   (IW),   dan   (3)   rasio   pendapatan   perkapita   maksimum   terhadap   pendapatan   perkapita   minimum   (RMM).   Hasil   perhitungan   memperlihatkan  beberapa  hal:   1. Angka   koefisien   variasi   memperlihatkan   bahwa   ketimpangan   fiskal   antar-­‐ daerah  kabupaten/kota  dalam  periode  2001-­‐2010  tidak  mengalami  perbaikan   dan   juga   tidak   mengalami   pemburukan.   Namun   tingkat   ketimpangan   dalam   periode  ini  masih  lebih  tinggi  dibanding  tingkat  ketimpangan  tahun  1999/2000.   Jika  pada  tahun  2001  KV  terhitung  sebesar  1,16  (yang  berarti  besarnya  standar   deviasi   adalah   1,16   kali   dari   rata-­‐rata),   maka   pada   tahun   2010   KV   tetap   terhitung  1,16.   2. Rasio   pendapatan   per   kapita   maksimum   dengan   minimum   (RMM)   memperlihatkan   bahwa   dalam   periode   2001-­‐2010   terjadi   peningkatan   ketimpangan.  Jika  pada  tahun  2001  RMM  adalah  60:1  (pendapatan  perkapita   daerah   terkaya   adalah   60   kali   pendapatan   perkapita   daerah   termiskin),   maka   pada  tahun  2010  RMM  meningkat  menjadi  75:1.  

3.

Angka   Indeks   Williamson   (IW)   ternyata   tidak   memperlihatkan   peningkatan   ketimpangan   fiskal   antardaerah.   Pengamatan   pada   tahun   2001,   2008   dan   2010,   angka   IW   tetap   berada   pada   posisi   0,7.   Artinya,   diukur   dengan   IW,   ketimpangan   fiskal   antardaerah   tidak   mengalami   pemburukan,   namun   juga   tidak  membaik.  

  Tabel  5.1.  Tingkat  Ketimpangan  Fiskal  Antardaerah    

Pendapatan   Perkapita   1999/2000  

Rata-­‐rata  (rupiah)  

205,044  

616,643  

705,198  

2,505,932  

2.838.845  

Koefisien  Variasi  (KV)  

0,76  

1,16  

1,02  

1,13  

1,16  

Rasio  Pendapatan  Per  Kapita   Maksimum  dan  Minimum   (RMM)  

32:1  

60:1  

42:1  

69:1  

75:1  

-­‐  

0,70  

0,67  

0,70  

0,70  

Williamson  Index  

Pendapatan   Pendapatan   Perkapita   Perkapita     2001   2002  

Pendapatan   Pendapatan   Perkapita     Perkapita     2008   2010  

Sumber:  Diolah  dari  data  di  Kemenkeu  RI  dan  Handra  (2005),       Dari  ketiga  indikator  ketimpangan  fiskal  di  atas,  indikator  RMM  menunjukkan  bahwa   terjadi   peningkatan   ketimpangan   fiskal   antara   daerah,   namun   indikator   KV   dan   IW   tidak   menyimpulkan   hal   yang   sama.   Dalam   periode   2001-­‐2010,   ketimpangan   antardaerah  berada  pada  posisi  yang  tetap.   Tidak   adanya   perbaikan   dalam   tingkat   ketimpangan   fiskal   antara   daerah   dalam   periode   2001-­‐2010   tidaklah   berarti   bahwa   DAU   tidak   punya   peran.Peranan   DAU   dalam  menurunkan  ketimpangan  fiskal  antardaerah  sesungguhnya  dapat  dilihat  dari   kemampuannya  menurunkan  ketimpangan  fiskal  yang  terjadi  atau  ditimbulkan  oleh   pendapatan  daerah  lainnya  terutama  PAD  dan  DBH.    

K E L E M A H A N   F O R M U L A   DAU   K IN I     Meskipun   secara   kuantitatif   DAU   mampu   berperan   dalam   menurunkan   ketim-­‐ pangan   fiskal,   namun   berbagai   kelemahan   dalam   formulasi   DAU   dapat   diidentifikasi   sebagai  berikut:   a.

Formula  yang  mengestimasi  kebutuhan  fiskal  daerah  masih  sangat  lemah.  Saat   ini  terdapat  lima  variabel  yang  digunakan  untuk  mengestimasi  kebutuhan  fiskal,   yaitu   jumlah   penduduk,   luas   wilayah,   indeks   pembangunan   manusia   (IPM),   indeks  kemahalan  konstruksi  (IKK)  dan  PDRB  per  kapita.  Jumlah  penduduk  dan   luas   wilayah   jelas   dapat   dijadikan   variable   karena   terkait   dengan   kebutuhan   dana   untuk   menyediakan   pelayanan   dasar   yang   sangat   ditentukan   oleh   kedua   variable.   Kebutuhan   dana   dalam   rangka   peningkatan   kualitas   manusia   ditentukan   oleh   indeks   pembangunan   manusia   (IPM),   sedangkan   variasi   kebutuhan   dana   untuk   membangun   infrastruktur   akan   ditentukan   oleh   indeks   kemahalan   konstruksi   (IKK).   Namun   variabel   PDRB   per   kapita   tidak   memiliki  

alasan   yang   rasional   untuk   ditempatkan   sebagai   variabel   yang   mengestimasi   kebutuhan  fiskal.   b.

Variabel   yang   mengestimasi   kebutuhan   fiskal   mengandung   insentif   bagi   pemekaran  daerah.  Sebagai  contoh,  sebuah  daerah  A  yang  memiliki  penduduk   400   ribu   mekar   menjadi   dua   daerah   B   dan   C.   Maka   jumlah   penduduk   kedua   daerah   baru   akan   tetap   400   orang.   Namun   variabel   IPM   dan   IKK   tidak   akan   terbagi   ketika   terjadi   pemekaran   daerah.   Jika   daerah   A   yang   memiliki   IPM   70   maka  kemungkinan  besar  kedua  daerah  baru  B  dan  C  akan  memiliki  IPM  yang   sama-­‐sama   70.   Ketika   variabel   IPM   diperlakukan   berdiri   sendiri   dan   memiliki   bobot  sendiri  dalam  menghitung  kebutuhan  fiskal,  maka  kedua  daerah  baru  ini   akan   dihitung   memiliki   kebutuhan   fiskal   yang   sama   untuk   meningkatkan   kualitas   manusia.   Artinya   pemekaran   daerah   akan   diberi   insentif   oleh   variabel   IPM  dan  IKK  yang  tidak  terbagi  dalam  menghitung  kebutuhan  fiskal  

c.

Adanya   Alokasi   Dasar   (AD)   dalam   formula   DAU   saat   ini   yang   dihitung   dari   kebutuhan  belanja  pegawai  daerah  tentunya  akan  menjadi  insentif  bagi  daerah   untuk   mengusulkan   pengangkatan   pegawai   sebanyak-­‐banyaknya.   Dapat   juga   dikatakan   bahwa   dengan   adanya   AD,   paling   tidak   daerah   tidak   punya   insentif   untuk   mengurangi   jumlah   pegawai   ke   tingkat   yang   rasional.   Penambahan   jumlah   pegawai   negeri   sipil   daerah   (PNSD)   yang   tidak   rasional   dan   melebihi   pertumbuhan   DAU,   menyebabkan   sebagian   besar   DAU   akan   terserap   untuk   keperluan   belanja   pegawai   tersebut.   Tidak   bisa   dihindari   bahwa   adanya   AD   dalam   formula   DAU   menimbulkan   kesan   bahwa   DAU   memang   diperuntukkan   untuk  membayar  gaji.   Kondisi  jumlah  pegawai  yang  lebih  banyak  dari  seharusnya  yang  terjadi  saat  ini   diberbagai   daerah,   berdampak   pada   biaya   gaji   yang   harus   ditanggung   oleh   Pemerintah   Daerah,   khususnya   bagi   daerah   yang   tidak   memiliki   banyak   sumber   penerimaan  daerah.  ‘Melimpahnya’  jumlah  pegawai  merupakan  masalah  utama   dalam   pelaksanaan   otonomi   daerah,   dimana   daerah   akan   menanggung   ketidakefisienan   pegawai   tersebut.   Untuk   meningkatkan   efisiensi   pegawai   dapat   dilakukan   dengan   berbagai   cara.   Pemerintah   daerah   bisa   mengurangi   jumlah   pegawai   dari   posisi   saat   ini   menjadi   posisi   yang   lebih   efisien.   Tetapi,   kebijakan   mengurangi   jumlah   pegawai   dalam   jangka   pendek   merupakan   langkah  yang  tidak  populer  dewasa  ini,  dimana  tingkat  pengangguran  dianggap   masih   tinggi.   Pencapaian   efisiensi   dengan   pengurangan   jumlah   pegawai   bisa   dilakukan   tetapi   dalam   perspektif   jangka   menengah.Untuk   itu,   dibutuhkan   waktu   dalam   melakukan   transformasi   tersebut   –   sehingga   untuk   sementara,   alokasi  DAU  harus  memperhatikan  ketidakefisienan  ini.  Dalam  jangka  panjang,   desain   alokasi   DAU   harus   didasarkan   pada   pencapaian   outcome   yang   diharapkan.   Selain   itu,   dengan   mamanfaatkan   kelebihan   pegawai   untuk   melakukan   tugas   lain,   pemerintah   daerah   dituntut   kreativitasnya   untuk   menciptakan   kegiatan-­‐ kegiatan   (task)   baru   dalam   pemenuhan   barang   maupun   pelayanan   publik.   Hal   ini   dapat   digambarkan   dengan   bagaimana   pemerintah   daerah   menciptakan   kegiatan   baru   untuk   menyerap   untuk   kelebihan   pegawai   tersebut.   Di   dalam   perspektif   jangka   pendek,   penciptaan   kegiatan   ini   sulit   dilakukan   karena   beberapa  hal  antara  lain:  masalah  sumber  daya  manusia,  kendala  struktural  dan   kebiasaan  bussiness  as  usual.  Di  dalam  perpektif  jangka  panjang,  kegiatan  baru  

ini   diarahkan   pada   kegiatan   yang   produktif   yang   memberikan   kontribusi   bagi   penerimaan   daerah.   Apalagi   jika   mampu   memanfaatkan   peluang   bonus   demografi  yang  akan  terjadi  antara  tahun  2020  sampai  2040.     Sudah    menjadi  rahasia  umum  bahwa  terdapat  kegiatan-­‐kegiatan  yang  tumpang   tindih   (overlapping)   dengan   berbagai   kegiatan   yang   dilakukan   oleh   pegawai   pemerintah  daerah.  Dapat  dibayangkan  bahwa  pelimpahan  pegawai  yang  telah   terjadi   diawal   desentralisasi   telah   menambah   beban   bagi   pemerintah   daerah.   Sehingga   jumlah   pegawai   sekarang   di   daerah   merupakan   penjumlahan   antara   pegawai   pemerintah   daerah   dengan   jumlah   pegawai   eks   Kanwil   dan   eks   Kandep.   Dengan   penjelasan   ini   maka   penanganan   Alokasi   Dasar   (belanja   pegawai)   dalam   formula   DAU   jika   ingin   dikeluarkan   dari   formula   seharusnya   diganti  dengan  solusi  yang  bersifat  nasional.   Permasalahan   yang   dikemukakan   di   atas,   difokuskan   pada   aspek   jumlah   pegawai   atau   kuantitasnya.   Peraturan   Pemerintah   (PP)   yang   berisi   kenaikan   eselon  bagi  pegawai  daerah  –  telah  ikut  membawa  dampak  pada  peningkatan   biaya   per   pegawai   (pokok   maupun   tunjangan),   sehingga   total   biaya   untuk   pegawai   akan   meningkat.   Dari   sudut   pandang   ekonomi,   biaya   ini   akan   lebih   tidak  efisien  karena  kondisi  ketidakefisienan  berlimpahnya  pegawai  yang  digaji   (tunjangan)   yang   meningkat   dengan   keberadaan   PP   tersebut.   Meskipun   di   beberapa  daerah  yang  kaya  SDA  kenaikan  eselon  tersebut  bisa  dilakukan,  akan   tetapi   hal   itu   merupakan   peningkatan   ketidakefisienan.   Sebaliknya,   bagi   daerah   yang  miskin  (kurang)  SDA,  pemerintah  daerah  semakin  tidak  mampu  menutup   biaya  pegawai  dan  menjadi  sumber  ketidakefisienan.   Kebijakan  perubahan  Gaji  Pokok  yang  tertuang  dalam  PP  juga  akan  membawa   dampak   pada   peningkatan   biaya   gaji   pegawai.   Khususnya,   bagi   beberapa   daerah   yang   mengalami   kesulitan   anggaran   dengan   menyatakan   DAU   tidak   cukup   untuk   menutup   biaya   gaji   pegawai   daerah.   Terlebih   lagi,   keputusan   kenaikan   gaji   tersebut   bersifat   progresif,   artinya   golongan   yang   lebih   tinggi   mengalami   kenaikan   gaji   yang   cukup   besar   sedangkan   golongan   rendah   mendapat   kenaikan   yang   relatif   lebih   kecil.   Dengan   demikian,   kombinasi   berbagai  peraturan  yang  terkait  dengan  gaji  PNSD  membawa  implikasi  kenaikan   gaji   pegawai   yang   harus   ditanggung   oleh   setiap   daerah,   yang   sesungguhnya   kebijakan  tersebut  merupakan  kebijakan  nasional.     d.

Formula  kapasitas  fiskal  yang  saat  ini  digunakan  mengesankan  bahwa  DAU  yang   diterima  daerah  akan  berkurang  jika  PAD  meningkat.  Dalam  formula  DAU  2010,   PAD   yang   digunakan   oleh   Kementerian   Keuangan   untuk   menghitung   kapasitas   fiskal   daerah   adalah   PAD   realisasi   tahun   2008   dengan   alasan   data   realisasi   yang   baru   tersedia   adalah   untuk   tahun   2008.   Data   realisasi   PAD   2009   belum   dapat   digunakan   karena   laporan   realisasi   APBD   sebagian   besar   daerah   masih   dalam   proses   diaudit   oleh   BPK.   Dengan   menggunakan   data   realisasi   PAD   dua   tahun   sebelumnya   dalam   formula   DAU   berarti   bahwa   jika   sebuah   daerah   berhasil   menaikkan   PAD   pada   tahun   2010   ini,   baru   akan   “dihukum”   dengan   mengurangi   DAU  nya  pada  tahun  2012  yang  akan  datang.  

e.

Tolak   ukur   output   DAU   sifatnya   jangka   pendek   dan   merupakan   tolok   ukur   praktikal.   Tolok   ukur   praktikal   adalah   tolok   ukur   keberhasilan   DAU   yang   digunakan   selama   masa   transisi.   Dengan   demikian,   alternatif   yang   dapat  

dijadikan  sebagai  indikator  keadilan  adalah  variasi  penerimaan  antardaerah  dan   variasi   kualitas   dan/atau   kuantitas   pelayanan   yang   diberikan   kepada   masyarakat.   Alternatif   lain   yang   mungkin   adalah   belanja   pegawai   sebagai   ukuran  untuk  kebutuhan  fiskal  di  daerah.   Outcome   DAU   adalah   adalah   jangka   menengah   dan   panjang   dan   merupakan   tolok   ukur   normatif.   Tolok   ukur   normatif   merupakan   variabel-­‐variabel   keberhasilan   DAU   sesuai   dengan   UU   No.   33/2004.   Alternatif   indikator   keadilannya   adalah   variasi   kesejahteraan   penduduk   antardaerah,   yaitu   pendapatan   perkapita,   di   mana   semakin   kecil   variasinya   akan   semakin   baik.   Tolok  ukur  normatif  tersebut  menjadi  tolok  ukur  keberhasilan  DAU.   Dari   pengertian   di   atas,   maka   dapat   ditunjukkan   mengenai   hubungan   antara   input,  output,  dan  outcome  melalui  konsep  value  for  money  (ekonomi,  efisiensi   dan   efektivitas).     Ekonomi   adalah   perbandingan   antara  input   (masukan)   dengan   input  value  (nilai  uang).  Pengertian  ekonomi  mencakup  juga  pengertian  bahwa   pengeluaran   pemerintah   hendaknya   dilakukan   secara   berhati-­‐hati   (prudency)   dan   keuangan   pemerintah   harus   digunakan   secara   optimal   tanpa   pemborosan   (hemat).   Suatu   kegiatan   operasional   dikatakan   ekonomis   bila   dapat   menghilangkan   atau   mengurangi   biaya   yang   dianggap   tidak   perlu.   DAU   dikatakan   ekonomis   apabila   dalam   pendistribusianya   memperhitungkan   prinsip-­‐prinsip  di  atas  bagi  daerah.   Efisiensi   berhubungan   erat   dengan   konsep   produktivitas,   yaitu   rasio   yang   membandingkan   antara   output/keluaran   yang   dihasilkan   terhadap   input/   masukan  yang  digunakan.  Suatu  kegiatan  dikatakan  efisien  apabila  suatu  target   tertentu   dapat   dicapai   dengan   penggunaan   sumber   daya   dan   biaya   yang   serendah-­‐rendahnya   diperbandingkan   secara   relatif   terhadap   kinerja   usaha   sejenis  atau  antar  kurun  waktu  (spending  well).   Dari   aspek   daerah,   efisiensi   diartikan   bahwa   DAU   yang   didistribusikan   untuk   menutupi   kesenjangan   fiskal,   telah   memperhitungkan   fiscal   needs   secara   objektif.  Dengan  demikian,  besarnya  DAU  yang  didistribusikan  tersebut  benar-­‐ benar   telah   memperhitungkan   kebutuhan   fiskal   daerah   setempat.   DAU   akan   efisien  apabila  DAU  yang  diterima  oleh  daerah  dapat  meningkatkan  penerimaan   daerah,   dan   dapat   digunakan   untuk   meningkatkan   pelayanan   kepada   masyarakat,   baik   secara   kualitas   maupun   kuantitasnya,   sebagai   imbal   balik   kepada  masyarakat.   Efektivitas  merupakan  perbandingan  antara  outcome  dengan  output  (keluaran).   Kegiatan  operasional  dikatakan  efektif  apabila  proses  kegiatan  mencapai  tujuan   dan   sasaran   akhir   kebijakan   (spending   wisely).   Dengan   demikian,   distribusi   DAU   dikatakan  efektif  apabila  sesuai  dengan  tujuan  dan  sasaran  yang  ingin  dicapai,   yaitu   untuk   meningkatkan   kesejahteraan   penduduk   antardaerah,   yang   dilihat   melalui  variasi  pendapatan  perkapita  masyarakat  yang  semakin  kecil.            

U S U L A N   P E R U B A H A N   DAU  D A N   F O R M U L A N Y A  

Mengenai   jumlah   DAU,   disarankan   agar   jumlahnya   tetap   minimum   26%   dari   Pendapatan   Dalam   Negeri   Neto   (PDN)   yang   ditetapkan   dalam   APBN.   Kalaupun   terjadi  penguatan  kemampuan  keuangan  negara,  disarankan  penambahan  transfer   ke  daerah  tidak  diarahkan  untuk  peningkatan  DAU.  Namun  disarankan  definisi  PDN   Netto   harus   dikembalikan   kepada   definisi   sebagaimana   dijelaskan   oleh   UU   33/2004,yaituPendapatan  Dalam  Negeri  dikurangi  dengan  Bagi  Hasil  Pajak  dan  Bagi   Hasil   SDA.Meskipun   demikian,   Pemerintah   Pusat   dalam   situasi   memaksa,   misalnya   krisis  fiskal  seperti  yang  terjadi  pada  tahun  1997/1998  atau  tahun  2008/2009,  dapat   mengurangi   porsi   DAU   terhadap   PDN   menjadi   lebih   kecil   dari   26%   dengan   tetap   mempertimbangkan  kecukupan  pendanaan  untuk  pelayanan  masyarakat  yang  dasar   di  daerah.     Terkait   Alokasi   Dasar   (Belanja   PNSD)   perlu   dikeluarkan   secara   bertahap.   Formula   DAU  disarankan  hanya  atas  dasar  celah  fiskal.  Dengan  kata  lain,  Alokasi  Dasar  yang   dihitung   dari   kebutuhan   belanja   PNS   daerah   perlu   dihilangkan   dari   formula.   Celah   fiskal   adalah   kebutuhan   fiskal   dikurangi   dengan   kapasitas   fiskal   daerah.Namun   jika   alokasi  dasar  dihapus  dari  formula  DAU,  diperlukan  periode  transisi  supaya  daerah   dapat   melakukan   penyesuaian   (misalnya   secara   bertahap   merasionalkan   jumlah   pegawai   dan   struktur   organisasinya).   Jika   jumlah   pegawai   tetap   digunakan,   maka   perlu   dimodifikasi   untuk   mencerminkan   belanja   pegawai   yang   rasional.Kebutuhan   untuk   belanja   pegawai   yang   rasional   dapat   dimasukkan   sebagai   bagian   dari   perhitungan   kebutuhan   fiskal.   Jumlah   pegawai   yang   rasional   dapat   diprediksi   dengan   rasio   pegawai   terhadap   penduduk   yang   tertimbang   menurut   karakteristik   wilayah,   misalnya   berdasarkan   rasio   penduduk   per   PNS   menurut   kelompok   klaster   kewilayahan   dengan   memperhatikan   belanja   per   pegawai   dan   dalam   rangka   mendorong  rasio  belanja  pegawai  terhadap  APBD  total  ke  tingkat  tertentu.     Mengenai  Kebutuhan  Fiskal,  perlu  dilakukan  penyesuaian  dengan:   1)

Standar   pelayanan   tertentu   dengan   SPM   atau   secara   bertahap   disesuaikan   dengan  beberapa  pelayanan  dasar  yg  menjadi  kewenangan  daerah  (pendidikan,   kesehatan,   infrastruktur)   yang   bervariasi   antardaerah   sesuai   dengan   karakteristik   demografi   pada   beberapa   fase   dalam   kurun   waktu   2011   sampai   pada  tahun  2030  

2)

Idealnya   kebutuhan   fiskal   diukur   dengan   pendekatan   analisis   standar   belanja   (standard   spending   assessment)   untuk   mewujudkan   Standar   Pelayanan   Minimum   (SPM)   bagi   pelayanan   dasar   tertentu.   Namun   mengingat   belum   tersedianya  data  yang  cukup  untuk  membangun  formula  tersebut,  maka  dalam   masa  transisi  ini  kebutuhan  fiskal  tetap  diukur  dengan  proksi.  Variabel-­‐variabel   penentu   kebutuhan   fiskal   disarankan   tetap   menggunakan   jumlah   penduduk,   luas  wilayah,  indeks  pembangunan  manusia  (IPM),  indeks  kemahalan  konstruksi   (IKK).   Namun   formula   proksi   harus   diperbaiki   sedemikian   rupa   sehingga   tidak   memberi   insentif   bagi   pemekaran.   Saat   ini   penggunaan   IKK   dan   IPM   menjadikan   DAU   memberi   insentif   kepada   praktek   pemekaran.   Penyebabnya   ialah  karena  nilai  indeks  tersebut  tidak  ikut  “terbagi”  ketika  terjadi  pemekaran.   Hal  ini  berbeda  dengan  variabel  seperti  jumlah  penduduk  ataupun  luas  wilayah.   Variabel   IKK   dan   IPM   seyogyanya   tetap   dapat   dipakai   dengan   melakukan   penyesuaian   agar   tidak   memberi   insentif   bagi   pemekaran.   Penyesuaiannya   antara  lain  misalnya:  

-­‐

IKK   perlu   dikali   dengan   luas   wilayah   sebelum   dijadikan   salah   satu   indeks  penentu  kebutuhan  fiskal.  

-­‐

IPM  perlu  dikali  dengan  jumlah  penduduk  sebelum  dijadikan  salah  satu   indeks  penentu  kebutuhan  fiskal.    

3)

Dalam  jangka  panjang  10  tahun  setelah  revisi  UU  33  berlaku,  Kebutuhan  Fiskal   disarankan   dihitung   berdasarkan   analisis   standar   belanja   (standard   spending   assessment)   untuk   mewujudkan   Standar   Pelayanan   Minimum   (SPM),   sehingga   lebih   akurat   dalam   memprediksi   kebutuhan   fiskal   daerah.   Namun   hal   ini   memerlukan  persiapan  yang  baik  terutama  menyiapkan  data  yang  diperlukan.  

4)

Variabel   PDRB   per   kapita   disarankan   untuk   dihilangkan   sebagai   variabel   penentu   kebutuhan   fiskal,   karena   variabel   ini   lebih   cocok   sebagai   penentu   kapasitas  fiskal.    

Terkait   formula   Kapasitas   Fiskal,   tetap   diukur   dengan   memperhitungkan   PAD,   Bagi   Hasil   Pajak   dan   Bagi   Hasil   SDA.   Untuk   Bagi   Hasil   Pajak   dan   Bagi   Hasil   SDA,   dapat   digunakan   data   realisasi   terakhir,   mengingat   variabel   ini   berada   diluar   kendali   Pemerintah  Daerah  dan  semata  ditentukan  oleh  formula  bagihasilnya.  Namun  untuk   PAD,   perlu   diformulasikan   agar   tidak   “menghukum”   yang   PAD-­‐nya   naik,   sehingga   ada   insentif   bagi   daerah   untuk   terus   meningkatkan   PAD   secara   rasional.   Untuk   Kabupaten/Kota,   dana   bagi   hasil   mestinya   juga   termasuk   dana   bagi   hasil   provinsi.   Perlakuan  berbeda  terhadap  PAD  untuk  karakteristik  (demografi)  yang  berbeda.   Proporsi   DAU   antara   daerah   provinsi   dan   kabupaten/kota   tetap   dapat   dilanjutkan   seperti   saat   ini   yaitu   10:90   dengan   asumsi   perimbangan   pembagian   fungsi   antara   provinsi   dan   kabupaten/kota   tetap   seperti   sediakala.   Namun   mengingat   provinsi   memiliki   kapasitas   fiskal   yang   cukup   baik   dari   PAD   perlu   didorong   agar   provinsi   ke   depan   juga   perlu   menyediakan   dana   transfer   (grant)   ke   kabupaten/kota.   Formula   DAU   untuk   provinsi   disarankan   harus   berbeda   dengan   formula   untuk   kabupaten/kota   karena   karakteristiknya   berbeda,   bahkan   jika   memungkinkan   dengan   klaster   wilayah.   Selain   itu   perlu   dipertimbangkan   pilihan   memberikan   kewenangan  kepada  Provinsi  untuk  mendistribusikan  DAU  sejumlah  tertentu  dalam   rangka   pemerataan   fiskal   antardaerah   kabupaten/kota   dalam   provinsi.   Hal   ini   dapat   dilakukan   misalnya   mengubah   porsi   DAU   untuk   provinsi   dan   kabupaten/kota   menjadi   20:80.   Dari   porsi   DAU   untuk   tiap   provinsi   (yang   totalnya   sebesar   20%   tersebut),   minimum   setengah   DAU   yang   diterimanya   harus   dialokasikan   oleh   provinsi   ke   kabupaten/kota   untuk   pemerataan   kemampuan   fiskal   kabupaten/kota   dalam   provinsi   tersebut.   Pemikiran   ini   tentu   bisa   disesuaikan   lagi   dengan   klaster,   menggunakan   WO   sebagaimana   dijelaskan   di   bab-­‐bab   sebelumnya.   Namun   sementara   ini,   yang   dijadikan   patokan   adalah   bahwa   klaster   nantinya   akan   lebih   mengarah  kepada  penyesuaian  dalam  DAK    daripada  DAU.   Untuk  meningkatkan  kepastian  dan  transparansi  perhitungan,  formula  DAU  harus   secara  jelas  dinyatakan  dalam  undang-­‐undang  dan  digunakan  dalam  alokasi  DAU.   Dengan   demikian   diharapkan   daerah   dapat   menghitung   alokasi   DAU-­‐nya   masing-­‐ masing.  Untuk  itu  perlu  transparansi  formula  dan  data  yang  digunakan.  Formula  dan   semua   data   dasar   yang   digunakan   harus   dapat   di-­‐upload   ke   website   agar   dapat   diketahui   oleh   publik.   Dalam   rangka   transparansi   dan   akuntabilitas,   paling   lambat   satu   bulan   setelah   Keputusan   Presiden   tentang   alokasi   DAU   ditandatangani,   maka  

data   dasar   formulasi   dan   alokasi   DAU   harus   diumumkan   dan   dapat   diakses   oleh   publik.   Tujuan   DAU   adalah   untuk   mengurangi   ketimpangan   fiskal   antardaerah.Ukuran   ketimpangan  diukur  dengan  indeks  Williamson  atau  koefisien  variasi.  Nilai  pengukur   ketimpangan   sebaiknya   dirancang   tidak   boleh   lebih   tinggi   dari   tahun   sebelumnya.   Dalam   perhitungan   indeks   Williamson   dan   koefisien   variasi,   variable   y   yang   digunakan   adalah   rasio   Kebutuhan   fiskal   terhadap   Kapasitas   Fiskal   ditambah   DAU.   Variabel   y   ini   menggambarkan   berapa   persen   Kebutuhan   Fiskal   daerah   dapat   ditutupi  dengan  Kapasitas  Fiskal  ditambah  DAU,  karena  formula  DAU  pada  dasarnya   adalah  untuk  mengisi  celah  antara  kebutuhan  dengan  kapasitas  fiskal.       𝐷𝐴𝑈   =  𝐾𝑒𝑏𝑢𝑡𝑢ℎ𝑎𝑛𝐹𝑖𝑠𝑘𝑎𝑙   −  𝐾𝑎𝑝𝑎𝑠𝑖𝑡𝑎𝑠𝐹𝑖𝑠𝑘𝑎𝑙      

     

 

BAB  6   DANA   ALOKASI   KHUSUS      

P E N G A N T A R   Sebelum  membahas  desain  DAK  dalam  mengantisipasi  feneomena  demografi  yang   telah   dijelaskan   sebelumnya,   perlu   dijelaskan   dulu   Konsep   DAK,   penerapan   dan   permasalahannya  saat  ini,  serta  alternatif  desain  DAK  kedepan.     Konsep  DAK  secara   normatif   adalah   jenis   transfer   yang   bersifat   spesifik   yang   dialokasikan   untuk   mencapai   tujuan   tertentu   dari   pemberi   dana   transfer   (dalam   hal   ini   pemerintah   pusat).   Berdasarkan   konsep   teoritis,   alokasi   DAK   dapat   bertujuan   untuk   salah   satu   atau   gabungan   dari   tujuan   berikut   ini:   1)   mencapai   prioritas   nasional   yang   dapat   dicapai   secara   bertahap   dalam   jangka   menengah   tertentu,   2)   kebijakan   yang   bersifat   ad-­‐hoc   yang   lebih   ditentukan   oleh   perkembangan   permasalahan   tertentu,   untuk   mengatasi   permasalahan   eksternalitas   antardaerah   yang   sering   dikenal   sebagai  inter-­‐jurisdictional  spillover.   Syarat   pemberian   DAK   untuk   prioritas   nasional   adalah   pemerintah   telah   menyatakan   terlebih   dahulu   prioritas   nasional   tersebut   secara   jelas   dan   terukur.   Untuk  itu  prioritas  nasional  harus  berupa  tujuan-­‐tujuan  tertentu  di  dalam  dokumen   negara   yang   dapat   diukur   dengan   indikator   dan   mempunyai   kerangka   waktu   yang   jelas.   DAK  dapat  bersifat  matching  (memerlukan  dana  pendamping  dari  daerah  penerima)   ataupun   non-­‐matching.   Skema   dana   pendamping   umumnya   dipakai   sebagai   instrumen  untuk  menjaga  komitmen  pemerintah  daerah  penerima  DAK.  Tetapi  dana   pendamping  juga  dikritik  sebagai  bias  terhadap  daerah  yang  mampu.  Untuk  tujuan   distributif,   dapat   dipertimbangkan   DAK   yang   bersifat   non-­‐matching   (tidak   perlu   dana  pendamping).   Untuk   mendukung   implementasi   DAK   yang   bersifat   non-­‐matching   ini,   maka   dana   transfer   DAK   dapat   digolongkan   sebagai   hibah   dengan   sumber   dana   berasal   dari   pemerintah   pusat   atau   negara   lain.   Khusus   untuk   hibah   yang   bersumber   dari   luar   negeri,  adalah  diskresi  pemerintah  pusat  untuk  bernegosiasi  dengan  pemberi  hibah   mengenai   detil   penyaluran   hibah.   Sedangkan   untuk   DAK   yang   berasal   dari   APBN   murni  perlu  dibuat  sebuah  pengaturan.     DAK   bukan   merupakan   sumber   penerimaan   rutin   bagi   daerah,   sehingga   tidak   mengandung   atribut   hold-­‐harmless   atau   hak   suatu   daerah   untuk   mendapat   DAK   terus   menerus.   DAK   bersifat   dinamis;   daerah   penerima   dan   besaran   yang   diterima   dipengaruhi  oleh  faktor  kriteria,  kebutuhan  dan  evaluasi,  dengan  pengaturan  alokasi   yang   telah   berdasarkan   sebuah   mekanisme   perencanaan   anggaran   yang   bersifat   jangka  menengah.    

K E B IJA K A N   DAK   P R IO R IT A S   Dana   Alokasi   Khusus   (DAK)   untuk   konteks   Indonesia   merupakan   bagian   dari   dana   perimbangan.   Dalam   konteks   Dana   Perimbangan,   faktor   distribusi   antardaerah   menjadi  pertimbangan  utama.  Konteks  tujuan  distribusi  ini  tetap  merupakan  warna   utama  dari  Desentralisasi  Indonesia  yang  dimulai  sejak  tahun  2001,  dan  sepertinya   tetap   akan   menjadi   prioritas   setidaknya   dalam   5-­‐10   tahun   kedepan.   Namun   demikian,   dari   analisis   dan   kajian   terkait   DAK,   seperti   studi   dari   TADF   (2010)   menunjukkan   bahwa   DAK   di   Indonesia   selama   ini   cenderung   tidak   bersifat   distributif.   Karakteristik   dari   konsep   distribusi   atau   pemerataan   antardaerah,   dapat   dilakukan   dari:   1)   pendekatan   pemerataan   akses   dan   kualitas   pelayanan   publik   yang   direpresentasikan   dengan   Standar   Pelayanan   Minimum   (SPM),   atau   2)   distribusi   terkait   aktivitas   dan   kegiatan   ekonomi   antardaerah,   atau   3)   penanggulangan   kemiskinan.     Terkait   dengan   tujuan   1)   dan   2)   yang   bersifat   pemerataan   antardaerah,   dalam   perencanaan   dan   pencapaian   target,   daerah-­‐daerah   dapat   dikategorikan   dalam   klaster  berikut:   A   High  SPM   Poor  Regions   (Probably  Efficient  Regions)   C   Low  SPM   Poor  Regions   (Lagging  Regions)  

B   High  SPM   Rich  Regions   D   Low  SPM   Rich  Regions   (Probably  Inefficient  Regions)  

  Berdasarkan   katagorisasi   tersebut,   DAK   yang   ditujukan   untuk   tujuan   SPM   dan   aktivitas   ekonomi,   diprioritaskan   untuk   daerah   miskin   yang   pelayanan   publiknya   masih   buruk   (lagging   regions   atau   daerah   tertinggal).   Di   sini   perlu   diidentifikasi   indikator   daerah   tertinggal   (lagging   indicators)   yang   bisa   jadi   berbeda   dengan   indikator   yang   dipakai   oleh   Kementerian   PDT   untuk   mengelompokkan   daerah   tertinggal.   Alokasi   DAK   untuk   tujuan   ini   harus   memenuhi   syarat   untuk   pencapaian   tujuan   prioritas   nasional   tertentu,   dalam   hal   ini   dapat   berupa   pencapaian   SPM,   misalnya  dibidang  infrastruktur  atau  kesehatan.   Sementara   itu,   untuk   tujuan   3)   penanggulangan   kemiskinan,   skema   transfer   yang   berbasis   individu   dapat   diterapkan   di   tingkat   nasional   dan   atau   dikoordinasikan   dengan   pemerintahan   tingkat   provinsi   dan   kabupaten/kota   untuk   skema   transfer   yang   berbasis   masyarakat.   Dalam   konteks   ini,   penanggulangan   kemiskinan   dapat   bersifat  kebijakan  ad-­‐hoc  DAK.   Mengingat  keterbatasan  sumber  keuangan  negara,  maka  DAK  Prioritas  seharusnya   fokus  pada  sektor  yang  benar-­‐benar  mendukung  prioritas  nasional.  Usulan  dari  Tim   adalah   sampai   dengan   5-­‐7   tahun   pertama   DAK   hanya   untuk   tiga   sektor   yaitu   infrastruktur,   pendidikan,   dan   kesehatan.   Pembatasan   ini   diperlukan   karena   telah   terbukti  selama  ini  bahwa  DAK  yang  terfragmentasi  menjadi  sangat  beragam  tetapi   dalam  jumlah  yang  kecil  telah  menghasilkan  dampak  yang  tidak  signifikan  terhadap  

pembangunan   ekonomi   ataupun   peningkatan   SPM.   Ketiga   sektor   tersebut   juga   merupakan  sektor  dasar  untuk  mendukung  pembangunan  manusia  dan  ekonomi.     Terbuka   kemungkinan   untuk   mempunyai   alternatif   DAK   Kompetisi   yaitu   pemerintah   mengalokasikan   sebagian   dari   total   dana   yang   tersedia   untuk   “diperebutkan”   oleh   daerah.  Dasar  kompetisi  adalah  kesesuaian  dengan  target  Prioritas  Nasional,  aspek   teknis,  dan  dampak.  Daerah  bisa  mendapatkan  poin  lebih  jika  dampak  program  DAK   yang   diusulkannya   tidak   hanya   menunjang   pencapaian   Prioritas   Nasional   tetapi   juga   dalam   hal   pembelajaran   atau   inovasi   daerah.   Dalam   hal   ini,   pemerintah   dapat   menyediakan   bantuan   teknis   untuk   penyusunan   usulan   kegiatan   bagi   daerah   yang   berpotensi  tetapi  masih  kurang  dalam  kemampuan  SDM.      

K E B IJA K A N   DAK  A D -­‐ H O C   Suatu   transfer   disebut   DAK   ad-­‐hoc   jika   digunakan   untuk   membiayai:   1)   kegiatan   yang  bukan  urusan  daerah  tetapi  menjadi  prioritas  perencanaan  jangka  menengah   pemerintah   pusat,   atau   2)   kegiatan   yang   cakupan   kerjanya   lintas   daerah   (antar   kabupaten  dan/atau  kota  di  satu  provinsi  atau  beberapa  provinsi).   DAK   ad-­‐hoc   ini   bertujuan   untuk   mengakomodasi   spillover   benefit   (penyediaan   pelayanan   publik   oleh   daerah   tertentu   tetapi   yang   menerima   manfaat   termasuk   penduduk   daerah   lain)   ataupun   mengkompensasi   negative   spillover.   Salah   satu   contoh   penanggulangan   spillover   adalah   kompensasi   untuk   pengelolaan   lingkungan,   dimana   satu   atau   beberapa   daerah   yang   diperlukan   sebagai   daerah   penyangga   untuk   konservasi   atau   daerah   yang   melakukan   kegiatan   pengelolaan   lingkungan   berhak  mendapatkan  kompensasi  berupa  DAK  ad-­‐hoc.   Skema   DAK   reimbursement   yang   ada   saat   ini   sesuai   untuk   masuk   dalam   kelompok   DAK   ad-­‐hoc.   Pemerintah   perlu   membuat   kriteria   kegiatan   yang   berhak   untuk   mendapatkan   reimbursement,   jumlah   minimum-­‐maksimum   alokasi   per-­‐kategori,   serta   kerangka   waktu.   Syarat   utamanya   adalah   kegiatan   yang   memerlukan   kompensasi   eksternalitas   baik   eksternalitas   negatif   (kepada   daerah   “korban”)   maupun  eksternalitas  positif  (kepada  daerah  pelaku).   DAK  ad-­‐hoc  bisa  mempunyai  skema  dana  pendampingan  ataupun  tidak,  tergantung   dari  sifat  dan  kasus  yang  ada.Terkait  dengan  sumber  penerimaan  dan  desain  skema   transfer,  tidak  ada  batasan  atau  standar  tertentu  yang  perlu  dipenuhi,  kecuali  pada   umumnya   transfer   DAK   dapat   didesain   dengan   pendekatan   program   atau   diukur   dengan  pencapaian  outcome.   DAK   ad-­‐hoc   yang   bersumber   dari   hibah   LN   tidak   mempunyai   batasan   jumlah   minimum-­‐maksimum,   karena   tergantung   dari   tawaran   yang   ada   dan   kesepakatan   antar   pemerintah.   Tetapi   untuk   dana   yang   bersumber   dari   APBN   murni,   perlu   ditentukan   porsi   antara   DAK   Prioritas   dan   DAK   ad-­‐hoc.   Hal   ini   penting   karena   sifat   ad-­‐hoc   membuka   kesempatan   faktor   politis   untuk   ikut   menentukan   alokasi.   Untuk   itu  diusulkan  bahwa  pemerintah  atau  komisi  transfer  menentukan  persentase  porsi   ad-­‐hoc   dan   prioritas   di   awal   Medium   Term   Expenditure   Framework   (MTEF)   atau   tahun   anggaran,   jika   MTEF   belum   bisa   diterapkan.   Penentuan   porsi   ini   harus   didasari  oleh  kriteria  dan  tujuan-­‐tujuan  yang  ada  dalam  dokumen  kenegaraan.    

S U M B E R   P E N D A N A A N   DAK  D A N   T IP O L O G I   DAK     DAK Prioritas (untuk mencapai Prioritas Nasional): - Top-down allocation - Kompetisi

Untuk daerah tertinggal

DAK Ad-hoc (Berbasis Program): - By design - Reimbursement

Untuk semua daerah yang memenuhi syarat program

Hibah LN

G2G agreement

Daerah penerima

Pinjaman

Untuk pembiayaan Infrastruktur

Daerah yang mampu meminjam

DAK

  Keterangan:  Hibah  LN  dapat  berupa  penerusan  ke  daerah  atau  jika  pihak  donor  setuju  dapat  masuk   dalam  skema  DAK  umum  atau  hanya  DAK  ad-­‐hoc.    

D E S A IN   DAK  D A N   P E N C A P A IA N   SPM   Dari   perkembangan   DAK   untuk   setiap   sektor,   DAK   untuk   sektor   pendidikan,   kesehatan   dan   infrastruktur   mencakup   lebih   dari   70%   total   alokasi   DAK   (TADF   2009).   Sesuai   juga   dengan   dokumen   GDFD,   apabila   DAK   ditujukan   untuk   insentif   pencapaian  SPM,  maka  dapat  diprioritaskan  untuk  ketiga  sektor  ini.     Insentif  yang  dikaitkan  dengan  pencapaian  SPM  perlu  dikembangkan  selaras  dengan   konteks   roadmap   tahapan   pencapaian   SPM   di   tiga   sektor   utama   ini.Insentif   pencapaian   SPM   dapat   pula   dikaitkan   dengan   pencapaian   program   pengentasan   kemiskinan.   Tabel  5.2.  Desain  DAK  serta  Peran  Pemerintah  Pusat  dan  Pemerintah  Daerah   Karakteristik  DAK   -­‐

DAK  Prioritas  

-­‐ -­‐ -­‐

Pemerintah  Pusat   Perlu  penetapan  Prioritas  Nasional  secara   terukur  dan  dalam  kerangka  waktu  yang   jelas.     Tidak  dibatasi  hanya  untuk  pembangunan   fisik.   Perubahan  prioritas  tidak  bersifat   tahunan  melainkan  multi-­‐years.   Sebaiknya  sudah  menggunakan  sistem  

-­‐ -­‐ -­‐

 

Pemerintah  Daerah   Orientasi  pada  peningkatan  SPM.   Wajib  melaporkan  progress  dan  luaran.   Kompetisi  DAK  dapat  memberi  insentif   pada  daerah  untuk  berinisiatif  dan   berinovasi.  

-­‐

-­‐ -­‐

-­‐ -­‐ -­‐

DAK  ad-­‐hoc  

-­‐

-­‐

-­‐ Pool  of  Funds  

-­‐ Formula  

-­‐

Aspek  Distributif  

-­‐ -­‐ -­‐ -­‐

Aspek  Efisiensi    

MTEF.   Terbuka  untuk  mengalokasikan  sebagian   dari  anggaran  untuk  dikompetisikan   antardaerah.     Perlu  membangun  sistem  Monev.   Untuk  penanggulangan  kemiskinan  harus   bersinergi  dengan  program-­‐program  lain   yang  sudah  ada.   Jenis    kegiatan  beragam  tidak  dibatasi   oleh  pembangunan  fisik  saja.   Disesuaikan  dengan  kebijakan  dan   dinamika  APBN.   Porsi  yang  bersumber  dari  APBN  murni   ditetapkan  di  awal  perencanaan  multi-­‐ years.   Sistem  monitoring  dan  evaluasi  setiap   jenis  program  ditentukan  di  awal  serah-­‐ terima  program  dan  disepakati  oleh   kedua  tingkat  pemerintahan.   DAK  reimbursement  ditetapkan  sebelum   tahun  anggaran  daerah  dimulai  sehingga   daerah  bisa  mengantisipasi  jika  ingin   mengikuti  program  ini.   Karena  bukan  merupakan  bentuk  shared   revenues,  tidak  ada  kewajiban  bagi   pemerintah  pusat  untuk  menetapkan   pool  of  funds  yang  bersifat  tetap   (persentase  tertentu  dari  penerimaan   pemerintah)   Formula  alokasi  dapat  berbeda-­‐beda   tergantung  jenis  dan  tujuan  DAK.   Dimungkinkan  untuk  mengubah  kebijakan   formula  DAK  untuk  jenis  tertentu  yang   utamanya  adalah  untuk  mengoptimalkan   pencapaian  tujuan  transfer  terkait.   Pengukuran  ketimpangan  dan  dampak   distributif  harus  sesuai  dengan   klasterisasi.   Dapat  diukur  pada  tingkatan  individual   atau  komunitas.   Harus  ada  pemetaan  daerah  sebelum   program  DAK  ini  dimulai.   Skema  bersifat  non-­‐matching.   Akan  ada  trade-­‐off    antara  “efisiensi  vs.   keadilan”  untuk  pemberian  DAK  pada   daerah  tertinggal.  

-­‐

-­‐ -­‐

-­‐

-­‐

-­‐ -­‐

-­‐ -­‐

-­‐

Transfer  tidak  bersifat  permanen  dan  tidak   menganut  hold-­‐harmless  atau  pemerataan   (semua  daerah  harus  menerima).     Kebutuhan  dan  keberlangsungan  transfer   tergantung  dari  tujuan  kebijakan.     Daerah  kurang  mempunyai  insentif  untuk   memberikan  eksternalitas  positif  jika  tidak   didukung  oleh  pendanaan  tambahan.   Jika  memungkinkan,  daerah  penyebab   eksternalitas  negatif  dapat  “dihukum”   misalnya  dengan  membayar  denda  berupa   kompensasi  yang  digunakan  sebagai   sumber  DAK  ad-­‐hoc  bagi  daerah  korban.  

Kepastian  transfer  bagi  pemerintah  daerah   adalah  dengan  transparansi  tujuan   transfer,  kriteria,  dan  periode  suatu  daerah   mendapatkan  transfer  ini.     Dari  satu  jenis  transfer  dengan  jenis   lainnya,  sumber  dana  dapat  berbeda.     Formula  alokasi  ataupun  ketentuan   eligibility  yang  bersifat  tetap  dapat   menjamin  kepastian.  

Daerah  berkompetisi  dalam  klaster  yang   sama  untuk  mencapai  program  nasional.   Diharapkan  dapat  memberi  insentif  untuk   inovasi  sesuai  dengan  karakteristik  daerah   penerima.  

Akan  ada  trade-­‐off  antara  keseragaman   (SPM  Nasional)  vs.  keunikan  desentralisasi   yang  memungkinkan  inovasi,  efisiensi  dan   transparansi  lokal.  

 

P E R M A S A L A H A N   A D M IN IS T R A S I   DAK  D A N   A L T E R N A T IF   S O L U S IN Y A   Meskipun  anggaran  terbatas,  saat  ini  jenis  DAK  makin  banyak,  sehingga  hasil    kurang   optimal   untuk   beberapa   jenis   DAK:   saat   ini   terdapat   19   jenis   DAK   berdasarkan  

prioritas   nasional   yang   telah   ditetapkan   dalam   Perencanaan   Pembangunan   Nasional.   Besarnya   dana   untuk   setiap   jenis   alokasi   DAK   berbeda-­‐beda,   namun   secara   umum,   total   jumlah   DAK   masih   tetap   terbatas   dalam   APBN.   Sebagai   akibatnya   alokasi   DAK   menjadi   tidak   efektif   untuk   setiap   jenis   DAK   tersebut.   Oleh   karena   itu,   proposal   untuk   membatasi   jenis   DAK   menjadi   pembiayaan   terhadap   3   sektor   utama   yaitu   infrastruktur,   pendidikan   dan   kesehatan,   menjadi   relevan.   Fokus   pembiayaan  DAK  ini  dapat  berubah  untuk  setiap  lima  tahun.   Penyerapan   DAK   di   beberapa   daerah   menunjukkan   perkembangan   yang   masih   lambat,   sebagai   akibat   dari   kurangnya   keterlibatan   pemerintah   daerah   dalam   penentuan   program   yang   dibiayai   DAK.   Walaupun   selama   ini   DAK   dikategorikan   sebagai  alokasi  yang  sebagian  besar  dipergunakan  sesuai  dengan  prioritas  nasional,   namun  seharusnya  tetap  terkoordinasi  dengan  pemerintah  daerah.  Karena  sifatnya   top-­‐down,   maka   pelaksanaan   DAK   di   daerah   menjadi   kurang   terkoordinasi   dan   penyelesaian  program/proyek  yang  dibiayai  DAK  cenderung  terlambat.  Oleh  karena   itu,   walaupun   bersifat   prioritas   nasional,   perencanaan   alokasi   DAK   ke   daerah   sebaiknya  melakukan  metode  bottom-­‐up.   Kegiatan   DAK   lebih   diutamakan   untuk   kegiatan   fisik   saja   padahal   banyak   sekali   kebutuhan   yang   bersifat   non-­‐fisik   yang   lebih   dibutuhkan   oleh   daerah,   misalnya   kebutuhan   akan   peningkatan   kemampuan   tenaga   guru   dengan   memberikan   kesempatan   pencapaian   gelar   sarjana   sesuai   ketentuan   minimum   yang   berlaku   untuk   profesi   guru.   Oleh   karena   itu   dapat   diusulkan   pemanfaatan   DAK   untuk   kebutuhan  yang  bersifat  non-­‐fisik.   DAK  dianggarkan  secara  tahunan,  padahal  berbagai  proyek  fisik  memerlukan  waktu   penyelesaian   lebih   dari   satu   tahun   anggaran.   Oleh   karenanya   perlu   dipikirkan   bagaimana   alokasi   DAK   menggunakan   ketentuan   pendanaan   berdasarkan   perencanaan  keuangan  jangka  menengah  (Medium  Term  Expenditure  Framework).   Keterlambatan   petunjuk   teknis   tidak   hanya   dapat   menghambat   pelaksanaan   kegiatan  DAK,  namun  juga  dapat  menyebabkan  kegiatan  tidak  dapat  dilaksanakan  di   daerah   secara   tepat   waktu.   Seyogyanya   antara   berbagai   instansi   pemerintah   di   pusat   telah   melakukan   koordinasi   yang   matang,   dan   pembuatan   petunjuk   teknis   DAK  tidak  saling  bertentangan  dan  dapat  diberikan  kepada  pemerintah  daerah  pada   waktu   yang   bersamaan,   semenjak   awal,   sehingga   tidak   mengganggu   penyerapan   DAK  di  daerah.   Termin  alokasi  DAK  ke  daerah  sebaiknya  dijadikan  hanya  2  (dua)  termin,  dari  3  (tiga)   termin   yang   berlaku   saat   ini.   Hal   ini   dapat   bermanfaat   bagi   pemerintah   daerah   untuk  memperlancar  pelaksanaan  program/proyek  DAK  di  daerah.    

D E S A IN   T R A N S F E R   D A N A   A L O K A S I   K H U S U S   (DAK)   U N T U K   D A E R A H  Y A N G   M E N U JU  D A N   S U D A H   M E N C A P A I   W IN D O W  O F   O P P O R T U N IT Y   (WO)   Dana   alokasi   khusus   dapat   diberikan   ke   daerah   agar   daerah   dapat   memanfaatkan   secara  optimal  kondisi  saat  menuju   window  of  opportunity  (WO)  atau  Dependency   Ratio  (DR)  sedang  menurun,  dan  saat  sudah  mencapai  window  of  opportunity  (WO)   atau   Dependency   Ratio   (DR)   terendah.   Untuk   itu   beberapa   kebutuhan   perlu  

diidentifikasi   terkait   dengan   persiapan   daerah   dalam   kondisi   tersebut.     Setiap   daerah   memiliki   perbedaan   dalam   kebutuhannya,   dan   tergantung   juga   kepada   kemampuan   keuangannya,   yang   dihitung   dari   kapasitas   fiskal   daerah.     Identifikasi   kebutuhan   dan   desain   DAK   supaya   prioritas   anggaran   sesuai   kebutuhan,   berdasarkan   empat   klaster   yang   telah   dijelaskan   dalam   Bab   2,   dapat   dijelaskan   sebagai  berikut  :    

K L A S T E R   1:   D A E R A H   Y A N G   S U D A H   M E N C A P A I   W I N D O W   O F   O P P O R T U N I T Y   D A N   M E M I L I K I   K A P A S I T A S   F I S K A L   T I N G G I       Daerah-­‐daerah   pada   klaster   ini   adalah   daerah   memiliki   dua   kondisi   yang   menguntungkan,   yaitu   sudah   mencapai   window   of   opportunity   (WO)dan   memiliki   kapasitas  fiskal  tinggi.       Daerah  yang  termasuk  di  dalam  Klaster  1  Provinsi  DKI  Jakarta  (yang  mencapai  WO   pada   tahun   2010),   Kepulauan   Riau   (2015),   Maluku   Utara   (2015),   dan   Provinsi   Papua   Barat   (yang   mencapai   WO   pada   tahun   2012).   Provinsi   DKI   Jakarta   dan   Provinsi   Papua   Barat   adalah   dua   provinsi   yang   memiliki   kondisi   sosio-­‐ekonomi   yang   paling   berbeda.   DKI   memiliki   IPM   yang   tinggi,   PAD   tertinggi   di   Indonesia,   dan   fasilitas   publik  terlengkap.  Dikaitkan  dengan  urbanisasi,  Jakarta  dan  Papua  memiliki  problem   yang   sangat   berbeda.   Yang   diperlukan   oleh   DKI   adalah   manajemen   kota   metropolitan  yang  terintegrasi  dengan  daerah  peri-­‐perinya.     Sebagian  dari  kebutuhan  ini  akan  dapat  dipenuhi  melalui  kemampuan  fiskal  daerah   yang   tinggi,   namun   sebagian   besar   memerlukan   intervensi   fiskal   dari   pemerintah   pusat,   di   antaranya   adalah   Dana   Alokasi   Khusus   (DAK)   yang   dibahas   dalam   bagian   ini.  Untuk  kedua  daerah,  tujuan  atau  jenis  DAK  yang  diberikan  akan  sangat  berbeda.   DKI  memerlukan  DAK  untuk  mendukung  kebutuhan  pembangunan  infrastrukturnya   yang   sangat   tinggi.   Karena   infrastruktur   memerlukan   investasi   yang   besar,   maka   DAK   tidak   cocok   sebagai   sumber   utama   pendanaan.   Pembangunan   sistem   transportasi   masal   untuk   daerah   metropolitan   seperti   DKI   memerlukan   keputusan   pada   tingkat   nasional.   Dalam   hal   ini   DAK   dapat   menjadi   salah   satu   komplemen   sumber   dana   misalnya   membiayai   sub-­‐sistem   transportasi   masal   atau   untuk   kerjasama  dengan  daerah  peri-­‐peri  (menginternalisasi  eksternalitas).   Secara   umum,   kebutuhan   strategis   bagi   daerah   dalam   periode     window   of   opportunity  (WO)  ini  adalah:   Pertama,  kebutuhan  yang  terkait  dengan  ketersediaan  tenaga  kerja  dengan  kualitas   yang  memadai.  Untuk  mencapai  hal  ini,  maka  kebutuhan  terkait  dengan  ketenaga-­‐ kerjaan  yang  dapat  diidentifikasikan  adalah  sebagai  berikut  :   1.

Pengendalian   tingkat   kelahiran   agar   selalu   pada   posisi   tingkat   yang   rendah.   Hal  ini  diperlukan  karena  keluarga  sejahtera  seperti  yang  dicita-­‐citakan  melalui   program  Keluarga  Berencana  (KB)  adalah  strategi  umum  yang  tetap  diperlukan.   Jumlah   keluarga   ideal   bagi   sebagian   besar   keluarga   di   Indonesia   diharapkan   dapat  dicapai  sehingga  produktivitas  tenaga  kerja  yang  memiliki  keluarga  ideal   akan  tinggi.    

2.

3.

Tenaga   kerja   yang   tersedia   adalah   tenaga   kerja   yang   berkualitas.   Untuk   perbaikan  mutu  tenaga  kerja  dengan  kualitas  tertentu  yang  memenuhi  standar,   dapat  dilakukan  dengan  2  (dua)  hal  :     a. Pelatihan   kerja   (on   the   job   training   maupun   off   the   job   training),   pelayanan   kesehatan   yang   memadai,   hingga   penguasaan   dan   pengembangan   teknologi   yang   tepat   (appropriate   technology).   Hal   ini   harus   terus   dilakukan   seiring   dengan   kebutuhan   pasar   kerja   (labor   market).   Kebutuhan   keahlian   tenaga   kerja   di   DKI   tentu   berbeda   dengan   kebutuhan  keahlian  tenaga  kerja  di  Papua  Barat.     b. Program   keterampilan   dan   pengembangan   inovasi   produk   juga   harus   dilakukan   seintensif   mungkin,   sehingga   angkatan   kerja   tidak   hanya   tergantung   kepada   ketersediaan   lapangan   pekerjaan,   tetapi   juga   mampu   menciptakan   lapangan   pekerjaan   serta   mampu   mendorong   pengembangan   usaha   melalui   kegiatan   ekonomi   kreatif.   Hal   ini   cocok   dilaksanakan   di   Jakarta   yang   sektor   jasanya   sudah   cukup   maju   dan   memiliki   banyak   tenaga   kerja   produktif,   sedangkan   bidang   yang   tampaknya   potensial   untuk   Papua   Barat   yang   masih   memiliki   lahan   luas   dan  penduduk  yang  masih  sedikit  adalah  sektor  pertanian  dan  industri.       Menyediakan   atau   memfasilitasi   Lapangan   Kerja   dalam   jangka   pendek.    

Kebutuhan   ini   diperlukan   terutama   bagi   angkatan   kerja   yang   sudah   lama   tinggal   di   Provinsi   DKI   Jakarta,   akan   tetapi   sulit   menemukan   pekerjaan.   Sebenarnya   jika   dilihat   dari   perkembangan   tingkat   pengangguran,   terjadi   kecenderungan   menurun   di   kedua   provinsi   dalam   klaster   ini.   Tingkat   pengangguran   di   Provinsi   DKI   Jakarta   menurun   dari   Tahun   2005   (15,77%)   sampai   Tahun   2010   (11,05%),   dan   di   Provinsi   Papua   Barat   juga   menurun   dari   Tahun  2006  (10,17%)  sampai  Tahun  2010  (7,68%).  Lapangan  kerja  dalam  jangka   pendek  ini  dapat  difasilitasi  untuk  disediakan  swasta  melalui  kemudahan  dalam   memperoleh  izin  usaha  atau  memberikan  insentif  fiskal  daerah.       Kedua,   kebutuhan   yang   terkait   penyediaan   lapangan   pekerjaan   dan   faktor-­‐faktor   lain  yang  mendukung  pertumbuhan  ekonomi.  Beberapa  faktor  sangat  menentukan   realisasi  penyediaan  lapangan  pekerjaan  ini,  diantaranya  adalah  :   1) Terjadinya   peningkatan   investasi   yang   signifikan,   baik   investasi   dalam   negeri   maupun   investasi   asing.   Untuk   meningkatkan   minat   investor   perlu   dilakukan   berbagai   langkah   kebijakan,   antara   lain   melalui   penambahan   dan   perbaikan   infrastruktur,   serta   perbaikan   iklim   investasi   pada   umumnya.   Doing   Business   WB   memberikan   DKI   Jakarta   ranking   7   dari   14   kota   di   Indonesia   untuk   kemudahan  dalam  mendapatkan  izin  usaha  pada  tahun  2009.  Saat  ini  investor   memerlukan   rata-­‐rata   60   hari   untuk   mendapatkan   surat   izin   usaha   di   DKI   Jakarta.   Seharusnya   DKI   bisa   memperbaiki   kondisi   ini   sehingga   menarik   dan   merealisasikan  investasi  lebih  banyak  dan  membuka  lapangan  kerja.     2) Peningkatan   pengeluaran   modal   pemerintah,   baik   pusat   dan   daerah,   untuk   membangun  infrastruktur.     Ketiga,   kebutuhan   lain   yang   terkait   dengan   stabilisasi   ekonomi   makro   serta   ketersediaan   kebijakan   publik   dan   regulasi   yang   bersifat   mendukung   baik   sisi   penawaran  maupun  permintaan  tenaga  kerja.    

  P E N Y E D I A A N   D A N A   A L O K A S I   K H U S U S   ( D A K )     Berdasarkan   atas   kebutuhan   tersebut   di   atas,   maka   dapat   ditetapkan   kebijakan   dana   alokasi   khusus   (DAK)   untuk   memenuhi   kebutuhan   seperti   yang   telah   diuraikan   di  atas  bagi  daerah  Provinsi  DKI  Jakarta  dan  Provinsi  Papua.       Sebagaimana  telah  dijelaskan  sebelumnya  bahwa  klaster  I  ini  adalah  daerah  provinsi   yang  telah  memiliki  kapasitas  fiskal  yang  tinggi,  maka  kebijakan  alokasi  DAK  tersebut   memiliki  karakteristik  sebagai  berikut  :     1. Dari   segi   mekanisme   pembiayaannya,   alokasi   DAK   menggunakan   dana   pendamping   (matching)   dari   daerah,   dan   dengan   kemampuan   fiskal   yang   tinggi,   maka   daerah   dalam   klaster   ini   diberi   insentif   untuk   memberikan   porsi   dana  pendamping  yang  signifikan.       2. DAK  yang  sesuai  untuk  daerah  dengan  kapasitas  fiskal  yang  tinggi  adalah  DAK   by   design   dan   DAK   Reimbursement.   Tujuannya   adalah   membentuk   aset   infrastruktur  daerah  yang  vital,  mengakomodasi  spillover  effect,  dan  melakukan   percepatan  pertumbuhan.       Disesuaikan   dengan   kebutuhan   yang   telah   diuraikan   sebelumnya,   maka   dapat   disediakan  alokasi  DAK  dengan  kategori  sebagai  berikut  :     1. Dana   Alokasi   Khusus   yang   bersifat   fisik   maupun   non-­‐fisik   dengan   beberapa   skema  sesuai  kebutuhan,  terdiri  atas  :     a) DAK   yang   mendukung   program   Keluarga   Berencana   (KB).   DAK   ini   dapat   berupa   program   non-­‐fisik   khususnya   berupa   program   penyuluhan   untuk   peningkatan   kesadaran   melaksanakan   KB.   Selain   itu   DAK   ini   juga   menyediakan   program   untuk   mendukung   kesehatan   Ibu   yang   juga   aktif   bekerja.   DAK   Program   KB   yang   sudah   ada   dapat   terus   dilanjutkan   sehingga   produktivitas   tenaga   kerja   yang   memiliki   keluarga   ideal   juga   akan  tinggi.   b) DAK   yang   bersifat   mendukung   pelatihan   tenaga   kerja.   Program   yang   dapat   dibuat   adalah   program   yang   dapat   mendorong   Daerah   agar   berkomitmen   pada   ketersediaan   angkatan   kerja   atau   tenaga   kerja   yang   berkualitas   sesuai   kebutuhan   pasar   kerja   (labor   market).   Program   ini   untuk   memastikan   ketersediaan   kemampuan   tenaga   kerja   dalam   kemampuan  vocational.   c) DAK  untuk  menyediakan  atau  memfasilitasi  lapangan  kerja  dalam  jangka   pendek.   Lapangan   kerja   dalam   jangka   pendek   ini   dapat   disediakan   oleh   pemerintah   daerah,   misalnya   dalam   bentuk   kegiatan   Jaringan   Pengaman   Sosial   (JPS)   atau   dalam   bentuk   kegiatan   Program   Pemberdayaan   Masyarakat  Mandiri.     2. Dana   Alokasi   Khusus   yang   berupa   penyediaan   infrastruktur.   DAK   berorientasi   kepada   infrastruktur   ini   ditujukan   terutama   agar   daerahdapat   meningkatkan   investasi   baik   domestik   maupun   asing.   Contoh   skema   DAK   ini   misalnya:   jika   pemerintah   memandang   bahwa   DKI   Jakarta   perlu   membangun   sistem   transportasi   masal   tertentu   atau   meningkatkan   konektivitas   dengan   daerah   peri-­‐perinya   dan   mengompensasi   eksternalitas   yang   ada,   maka   DAK   dapat   menjadi   salah   satu   sumber   pendanaan.   Contoh   lainnya:   jika   pemerintah   mengidentifikasi   bahwa   Papua   harus   membangun   pembangkit   listrik   independen  maka  DAK  dapat  dijadikan  dana  pendamping  investasi  daerah  atau   reimbursement   sebagian   pembangunan   pembangkit   yang   sudah   dilakukan.  

Pada   intinya   DAK   dapat   dijadikan   instrumen   untuk   mempengaruhi   belanja   infrastruktur  pemerintah  daerah  sesuai  dengan  objektif  tertentu.    

K L A S T E R   2:   D A E R A H   Y A N G   S U D A H   M E N C A P A I   W I N D O W   O F   O P P O R T U N I T Y   D A N   M E M I L I K I   K A P A S I T A S   F I S K A L   R E N D A H     Daerah-­‐daerah   pada   klaster   ini   adalah   daerah   yang   sudah   mencapai   window   of   opportunity   (WO)   tetapi   memiliki   kapasitas   fiskal   relatif   rendah.   Kondisi   daerah   dengan   tingkat   ketergantungan   atau   Dependency   Ratio   (DR)   terendah   ini   harus   dimanfaatkan   sebaik-­‐baiknya   oleh   daerah   karena   kondisi   tersebut   merupakan   kesempatan  atau  peluang  yang  berharga  untuk  memperoleh  bonus  demografi  yang   maksimum   sehingga   tercapai   kesejahteraan   rakyat.   Jika   momentum   tersebut   tidak   dimanfaatkan   atau   berlalu   begitu   saja   akan   menimbulkan   berbagai   masalah   sehingga   kesejahteraan   rakyat   tidak   tercapai   seperti   yang   telah   dijelaskan   sebelumnya  di  Klaster  1.       Daerah  yang  termasuk  Klaster  2  adalah  Provinsi  DI  Yogyakarta  (yang  mencapai  WO   pada   tahun   2010),   Provinsi   Jawa   Tengah(2011),   Provinsi   Jawa   Timur   (2011),   Provinsi   Papua   (2010),   Provinsi   Sulawesi   Utara   (2012),   Provinsi   Sulawesi   Selatan   (2013),   Provinsi   Bangka   Belitung   (2013),   Provinsi   Gorontalo   (2014),   dan   Provinsi   Maluku   (2014).    Daerah-­‐daerah  dalam  klaster  ini  mempunyai  kemampuan  fiskal  yang  relatif   rendah.    Dalam  Tabel  sebelumnya  di  Bab  2,  dapat  dilihat  bahwa  Pendapatan  daerah   perkapita  (dari  PAD  dan  DBH)  yang  dikoreksi  dengan  IKK  dalam  klaster  ini  berkisar   antara   Rp   132.353   (Provinsi   Jawa   Tengah)   sampai   Rp   403.808   (Provinsi   Bangka   Belitung).   Daerah-­‐daerah   dalam   klaster   ini   juga   memiliki   karakteristik   Indeks   Pembangunan   Manusia   (IPM)   yang   cukup   beragam,   yaitu   Provinsi   DI   Yogyakarta   (dengan   IPM   sebesar   73,29),   Provinsi   Jawa   Tengah   (71,99),   Provinsi   Jawa   Timur   (72,14),   Provinsi   Papua   (69,00),   Provinsi   Sulawesi   Utara   (77,03),   Provinsi   Sulawesi   Selatan   (71,12),   Provinsi   Bangka   Belitung   (73,88),   Provinsi   Gorontalo(70,38),   dan   Provinsi  Maluku  (67,95).    Dengan  kondisi  yang  cukup  beragam  ini,  maka  kebutuhan   yang  diperlukan  untuk  2  daerah  pada  klaster  ini  juga  akan  berbeda.     Sebagian  dari  kebutuhan  ini  relatif  sulit  dipenuhi  melalui  kemampuan  fiskal  daerah   yang   rendah.   Oleh   karena   itu,   sebagian   besar   memerlukan   intervensi   fiskal   dari   pemerintah  pusat,  yang  di  antaranya  adalah  lewat  Dana  Alokasi  Khusus  (DAK).   Secara   umum,   Klaster   2   yang   sudah   mencapai   window   of   opportunity   (WO)   tapi   dengan   kapasitas   fiskal   rendah   ini   memiliki   beberapa   kebutuhan   strategis   yang   relatif  sama  dengan  Klaster  1  seperti  dijabarkan  dalam  bagian  sebelumnya.    Karena   kapasitas  fiskal  daerahnya  rendah  maka  perlu  diperhitungkan  dalam  alokasi  DAK  ke   daerah  dalam  Klaster  2  ini.   P E N Y E D I A A N   D A N A   A L O K A S I   K H U S U S   ( D A K )   DAK   diperlukan   untuk   daerah   dalam   Klaster   2   ini   relatif   sama   dengan   yang   diperlukan   untuk   daerah   dalam   Klaster   1   karena   sama-­‐sama   sudah   mencapai   WO   atau  tingkat  ketergantungan  (DR)  yang  paling  rendah.  Oleh  karena  itu  dengan  alasan   yang   sama,   DAK   yang   diperlukan   untuk   mendorong   daerah   untuk   memanfaatkan   kondisi  WO  yang  sudah  dicapai  oleh  daerah-­‐daerah  dalam  Klaster  2  ini.  Tentu  saja   variabel   penting   lainnya   yaitu   urbanisasi,   jumlah   dan   kepadatan   penduduk,   serta  

struktur  ekonomi  berpengaruh  penting  dalam  memilih  desain  dan  skema  DAK  yang   paling  tepat  untuk  masing-­‐masing  daerah.     Salah   satu   hal   yang   membedakan   dalam   mekanisme   pembiayaan   DAK   bagi   daerah   dalam   Klaster   2   ini   yaitu   daerah-­‐daerah   tersebut   memiliki   kapasitas   fiskal   yang   rendah,   dan   kondisi   ini   dapat   diintegrasikan   dalam   formulasi   alokasi   DAK,   yaitu   dengan   membebaskan   syarat   dana   pendamping   atau   menetapkan   persentase   matching   grant   yang   relatif   rendah   bagi   daerah-­‐daerah   yang   berada   dalam   klaster   tersebut.   Struktur   ekonomi   suatu   daerah   akan   mempengaruhi   ke   arah   mana   desain   DAK   yang   sesuai,   masyarakat   agraris   mungkin   membutuhkan   DAK   irigasi   tetapi   masyarakat   industri   membutuhkan   DAK   untuk   Balai   Latihan   Kerja   yang   lebih   canggih.   Urbanisasi   membutuhkan  fasilitas  perkotaan  yang  lebih  banyak  dibandingkan  daerah  pedesaan   yang  mungkin  lebih  membutuhkan  dukungan  akses  ke  fasilitas  yang  sudah  ada.      

K L A S T E R   3:   D A E R A H   Y A N G   M E N U J U   W I N D O W   O F   O P P O R T U N I T Y   D A N   M E M I L I K I   K A P A S I T A S   F I S K A L   T I N G G I     Klaster   ini   mempunyai   peluang   terbaik   untuk   mendapatkan   bonus   demografi   jika   mampu   mempersiapkan   diri   dalam   menuju   periode   WO   dan   memanfaatkan   WO   tersebut.Daerah   dengan   kapasitas   fiskal   yang   tinggi   seharusnya   tidak   mempunyai   masalah   besar   untuk   menyediakan   dana   pendamping   DAK.   Yang   menjadi   kunci   adalah   desain   DAK   harus   mampu   memberikan   insentif   bagi   daerah   untuk   mempersiapkan   diri   mengambil   peluang   mendapatkan   bonus   demografi.   Daerah-­‐ daerah   pada   klaster   ini   adalah   Kalimantan   Tengah   (2016),   Kalimantan   Selatan   (2016),   Kalimantan   Timur   (2018),   Bali   (2020),   Sumatera   Selatan   (2024),   dan   Riau   (2025).   Sebagaimana   klaster   lainnya,   konteks   urbanisasi,   struktur   ekonomi,   dan   jumlah   serta   kepadatan   penduduk   adalah   krusial   dalam   menentukan   desain   DAK   yang   tepat.   Semua   daerah   di   klaster   3   ini   terletak   di   luar   Jawa   dan   kecuali   Bali   memiliki   kepadatan   dan   jumlah   penduduk   yang   masih   rendah.   Dengan   pengecualian   Bali,   semua   daerah   ini   masih   dalam   kondisi   kekurangan   infrastruktur   dasar   jalan   penghubung   dan   listrik.   Dua   infrastruktur   ini   merupakan   kebutuhan   vital   dalam   pembangunan  karenanya  perlu  diperhatikan  dan  diupayakan  ketersediaannya.     DAK   dapat   berperan   penting   di   sini,   bersama   dengan   sumber   pendanaan   lainnya   seperti   dana   investasi   infrastruktur   dari   pusat,   dana   swasta   melalui   Public   Private   Partnership   (PPP),   ataupun   dana   bantuan   luar   negeri.   DAK   dengan   dana   pendamping   akan   mempengaruhi   belanja   daerah,   dan   apabila   skema   yang   ditawarkan  cukup  menarik  maka  investasi  daerah  untuk  infrastruktur  akan  menjadi   signifikan,   contohnya   adalah   untuk   setiap   rupiah   yang   dibelanjakan   untuk   membangun   jalan   penghubung   antar   kabupaten,   pemerintah   akan   menyediakan   satu  rupiah  dana  tambahan  selama  masih  berada  dalam  batasan  minimal-­‐maksimal   besarnya   proyek.   Atau   pemerintah   akan   menyediakan   DAK   dengan   dana   pendamping   sangat   ringan   (misalnya   di   bawah   5%)   untuk   pelatihan   keterampilan   penduduk   usia   tenaga   kerja   jika   daerah   membangun   BLK   dengan   biaya   sendiri.  

Masih   banyak   desain   yang   bisa   ditawarkan   asalkan   pemerintah   pusat   memiliki   objektif,  data,  dan  target  yang  jelas  mengenai  tujuan  pemberian  DAK  tersebut.  DAK   untuk   klaster   ini   juga   dapat   menunjang   program   MP3EI   yang   dicanangkan   pemerintah.  

K L A S T E R   4:   D A E R A H   Y A N G   M E N U J U   W I N D O W   O F   O P P O R T U N I T Y D A N   M E M I L I K I   K A P A S I T A S   F I S K A L   R E N D A H     Klaster   ini   masih   mempunyai   peluang   untuk   mendapatkan   bonus   demografi   jika   mampu   meningkatkan   kondisi   penunjang   selama   menuju   periode   WO.   Daerah   dengan   kapasitas   fiskal   rendah   memiliki   keterbatasan   dalam   membelanjakan   anggaran   untuk   investasi   infrastruktur.   Desain   DAK   yang   tepat   dapat   ditawarkan   sesuai   dengan   potensi   dan   tantangan   masing-­‐masing   daerah.   Skema   dana   pendamping   juga   tidak   bersifat   kaku,   untuk   beberapa   daerah   dan   sektor   tertentu   mungkin   DAK   dapat   diberikan   tanpa   memerlukan   dana   pendamping   atau   melalui   sistem  kompetisi.     Sama   halnya   seperti   pada   klaster   lainnya,   daerah   tidak   bisa   menumpukan   semua   harapan   pembangunan   infrastruktur   pada   DAK,   karena   DAK   sendiri   memiliki   keterbatasan,   baik   SDM   penyelenggara   maupun   pada   proses   dan   sistem   termasuk   regulasi,   keterbatasan   kapasitas   dan   kompetensi,   ataupun   jumlah   yang   bisa   dialokasikan.     Untuk   daerah   dengan   kapasitas   fiskal   rendah   dan   dalam   kondisi   kekurangan   infrastruktur   dan   fasilitas   dasar   tetapi   tidak   mampu   membangunnya,   maka   pemerintah   pusat   dapat   menentukan   DAK   untuk   pembangunan   fasilitas   tersebut  secara  pendekatan  top-­‐down  walaupun  tetap  mengacu  pada  kriteria  yang   transparan  dan  akuntabel.

 

 

 

BAB  7   D ANA   B AGI   H ASIL    

P E N G A N T A R   DBH   merupakan   dana   perimbangan   yang   strategis   bagi   daerah-­‐daerah   yang   memiliki   sumber-­‐sumber   penerimaan   Pusat   di   daerahnya.   Sebagaimana   dijelaskan   sebelumnya,   DBH   sangat   berperan   dalam   mengurangi   ketimpangan   vertikal   yang   terjadi   dan   DBH   dapat   diberikan   dalam   bentuk   bagi   hasil   pajak   dan   bukan   pajak   (non-­‐pajak).   Meskipun   peranan   DBH   cukup   penting,   terutama   bagi   daerah   dengan   sumber   daya   pajak   dan   sumber   daya   alam   yang   besar,   tetapi   tidak   semua   jenis   penerimaan  Negara  dapat  dibagihasilkan  ke  Daerah.     Indonesia  sebagai  negara  dengan  karakteristik  daerah  yang  sangat  beragam,  sangat   penting   memasukkan   perbedaan   karakteristik   daerah   tersebut   dalam   kebijakan   desentralisasi   fiskalnya,   termasuk   Dana   Bagi   Hasil.   Adioetomo   (2005)   menyatakan   bahwa   aspek   demografi   dapat   mempengaruhi   dinamika   pembangunan   dan   memberikan  kesempatan  bagi  suatu  daerah  untuk  memanfaatkan  jumlah  penduduk   usia  produktif  dalam  pembangunan  yang  dikenal  dengan  bonus  demografi.  Kondisi   WO   (windows   of   opportunity)   dan   Kapasitas   Fiskal   daerah,   dijadikan   sebagai   dasar   untuk  pembuatan  Klaster  (secara  detil  dijelaskan  pada  BAB  3).   Berdasarkan   klaster   yang   ada,   maka   dana   transfer   seperti   DAU,   DAK   akan   mengalami   penyesuaian   termasuk   Dana   Transfer   lainnya.   Sedangkan   DBH   akan   disesuaikan   terutama   terkait   dengan   semakin   besar   jumlah   orang   usia   kerja   dan   mampu   menghasilkan   penerimaan   pajak   yang   nantinya   akan   dibagi   hasilkan.   Pembagian   DBH   selama   ini   berdasarkan   atas   daerah   asal   yang   dikenal   dengan   penghasil  dan  dibagirata  untuk  daerah  non  penghasil.  Besaran  prosentase  dari  bagi   hasil  baik  Pajak  dan  Non  Pajak  ditetapkan  oleh  Undang  –  Undang.     Untuk   memberikan   rasa   keadilan   yang   lebih   baik,   sebaiknya   pembagian   DBH   pada   daerah   non-­‐penghasil   [didalam   provinsi]   didasarkan   atas   pertimbangan   windowsof   opportunity  masing–masing  daerah,  tidak  lagi  dibagi  sama  rata  diantara  daerah  non   penghasil.   Secara   terperinci   gambaran   DBH   terkait   dengan   klaster   dijelaskan   dibawah  ini.      

D E S A IN   K E B IJA K A N   D A N A   B A G I   H A S IL   B E R D A S A R K A N   K L A S T E R     D A N A   B A G I   H A S I L   P A J A K   Salah   satu   alasan   suatu   pajak   ditetapkan   sebagai   pajak   pusat   dan   tidak   dijadikan   sebagai   pajak   daerah   adalah   untuk   menghindari   tax   competition   yang   mengarah   pada   persaingan   yang   tidak   sehat   dan   akan   berimplikasi   pada   penurunan   penerimaan   dan   perekonomian,   akibat   dari   basis   pajak   (atau   taxpayer)   yang   cenderung   tertarik   pada   daerah   dengan   tingkat   pajak   yang   rendah.   Penetapan  

tingkat   dan   basis   pajak   secara   nasional,   yang   kemudian   dibagihasilkan,   merupakan   alternatif  untuk  menghindari  wasteful  “tax  competition”  di  daerah.   Namun   demikian,   penetapan   DBH   di   beberapa   jenis   pajak   kemungkinan   akan   mengakibatkan   penurunan   tax   effort   dibandingkan   dengan   jenis   pajak   yang   tidak   dibagihasilkan.   Hal   ini   karena   penerimaan   dari   pajak   yang   dibagihasilkan   tidak   sepenuhnya   digunakan   oleh   tingkat   pemerintahan   yang   menetapkan   dan   bertanggung   jawab   terkait   administrasi   pajak   tersebut.   Untuk   itu,   justifikasi   conditionality   dari   DBH   dapat   dikaitkan   dengan   upaya   pemerintah   daerah   untuk   membantu  meningkatkan  pemungutan  pajak  akan  mengimbangi  potensi  penurunan   tax  effort  di  tingkat  pemerintah  pusat  ataupun  daerah.     Secara   konsep,   tidak   ada   pembatasan   jenis   pajak   pusat   yang   dapat   dibagihasilkan.   Namun   demikian,   di   Indonesia   jenis   transfer   dalam   sistem   transfer   antar   pemerintahan   (intergovernmentaltransfer)   saling   terkait   satu   dengan   lain,   dimana   diperlukan   konsensus   untuk   penetapan   DBH,   baik   pajak   apa   yang   dapat   dibagihasilkan   dan   berapa   proporsinya.     Berikut   beberapa   kriteria   penerimaan   negara  dari  pajak  yang  dapat  dibagihasilkan:   1. Penerimaan  pajak  yang  tumbuh  seiring  dengan  pertumbuhan  ekonomi  (artinya,   elastis  terhadap  pertumbuhan  ekonomi)   Daerah  yang  mendapatkan  bagi  hasil  akan  mendapat  manfaat  dari  pertumbuhan   ekonomi.   DBH   pajak   diberlakukan   agar   pemerintah   daerah   juga   dapat   mengakses   sumber   penerimaan   yang   relatif   stabil   terutama   untuk   mengkompensasi   terbatasnya   sumber   penerimaan   yang   dapat   dikategorikan   sebagai   pajak   daerah.Secara   umum   DBH   adalah   pajak   pemerintah   pusat   yang   relatif  elastis  dan  stabil  seperti  pajak  pendapatan  perorangan  (individual  income   tax).   2. Potensi  basis  pajaknya  relatif  merata  antardaerah   Hal   ini   terutama   untuk   menjamin   bahwa   distribusi   DBH   pajak   tidak   hanya   akan   meningkatkan   pendapatan   dari   sebagian   kecil   pemerintah   daerah.   Poin   ini   juga   merupakan   pembedaan   antara   penerimaan   pajak   yang   dibagihasilkan   dengan   bagi   hasil   PNBP   yang   umumnya   merupakan   penerimaan   yang   berasal   dari   kegiatan   pengelolaan   SDA   yang   cenderung   terkonsentrasi   hanya   di   beberapa   wilayah.   3. Diberlakukan   untuk   pajak   yang   lokasi   pemungutannya   (tax   collection)   kurang   lebih  sama  dengan  lokasi  penanggung  beban  pajaknya  (tax  incidence)   Umumnya  alokasi  DBH  ditentukan  berdasarkan   derivation  basis  (atau  collection   point),   perlu   penekanan   bahwa   jenis   pajak   yang   dibagihasilkan   relatif   tinggi   korespondensi   antara   lokasi   pemungutan   pajak   dengan   mayoritas   penanggung   beban   pajak   tersebut.Dalam   hal   ini   perlu   dihindari   pemberlakuan   DBH   berdasarkan   derivation   basis   terhadap   pajak   dengan   tingkat   exportation   yang   tinggi  seperti  pajak  ekspor  atau  tarif  impor,  PPh  Badan  (corporatetax),  ataupun   pajak  (termasuk  cukai)  rokok.   4. Objek  pajak  merupakan  kepemilikan  nasional   Implikasinya  adalah  pengaturan  hanya  mencakup  pajak  yang  dibagihasilkan  oleh   pemerintah   pusat   ke   pemerintah   daerah.Dalam   hal   ini,   tidak   perlu   dilakukan   pengaturan   secara   spesifik   mengenai   DBH   yang   dilakukan   oleh   pemerintah   daerah,  yaitu  DBH  dari  pemerintah  provinsi  ke  pemerintah  kabupaten/kota.  

5. Penerimaan  pajaknya  tidak  bersifat  ad  hoc  dan/atau  distortif  terhadap  kegiatan   perekonomian   Pajak   yang   akan   dikenakan   dan   dibagihasilkan   tidak   seharusnya   berdampak   negatif   terhadap   kegiatan   ekonomi   yang   sudah   berjalan.   Oleh   karena   itu,   pajak   yang   dikenakan   tidak   selayaknya   berubah-­‐ubah   dan   dikenakan   hanya   untuk   kepentingan  peningkatan  pendapatan  semata.     DBH   Pajak   mencakup   DBH   atas   pajak   pendapatan   peorangan,   DBH   atas   cukai,   dan   DBH  Pajak  Bumi  dan  Bangunan  (PBB).  Beberapa  pemikiran  yang  perlu  dipertimbang-­‐ kan  untuk  perbaikan  alokasi  DBH  pajak  di  masa  yang  akan  datang  antara  lain:   P A J A K   P E N D A P A T A N   ( P P H   P E O R A N G A N )   DBH   atas   PPh   perorangan   dikenakan   berdasarkan   pada   derivation   basis   yaitu   dari   tempat   tinggal   (individu)   pembayar   pajak   (taxpayer).   Namun   demikian,   untuk   alokasi   DBH   PPh   kabupaten/kota   tidak   seluruhnya   didasarkan   pada   tempat   wajib   pajak  terdaftar.  Perlu  diperjelas  bahwa  alokasi  DBH  Pajak  saat  ini  tidak  berdasarkan   pada   wilayah   pemungutan   kantor   tempat   wajib   pajak   terdaftar   tetapi   berdasarkan   lokasi  tempat  tinggal  pembayar  pajak  sesuai  dengan  nomor  identitas  penduduknya.   Apabila   didasarkan   pada   tempat   tinggal   wajib   pajak,   maka   tidak   perlu   ada   komponen   yang   dibagi   sama   rata   antar   kabupaten/kota   yang   merupakan   proporsi   dari  komponen  DBH  PPh  peorangan  untuk  kabupaten/kota.     D B H   C U K A I   T E M B A K A U   DBH   seharusnya   bersifat   blockgrant   bukan   specificgrant.   Oleh   karena   itu,   pengaturan   DBH   Cukai   Hasil   Tembakau   di   UU   39/2007   tentang   Cukai   harus   disesuaikan   dengan   prinsip   dana   transfer,   yang   mengamanatkan   bahwa   DBH   merupakan   block   grant.   Cukai   rokok   merupakansin   tax,   sehingga   alokasi   sebagian   dana   dari   cukai   rokok   untuk   pemerintah   daerah   seharusnya   bertujuan   untuk   mengurangi   konsumsi   rokok.   Dengan   demikian,   bagi   hasil   antar   tingkat   pemerintahan   bukan   merupakan   fokus   utama,   akan   tetapi   skema   alokasi   CHT   dibagikan   menurut   intensitas   konsumsi   dan   bukan   produksi   untuk   meminimalisir   dampak   dari   peningkatan   produksi   dan   pemanfaatan   hasil   perkebunan   tembakau   untuk  produksi  rokok.   Diusulkan   agar   DBH   CHT   tetap   dipertahankan   sampai   dengan   tahun   2014   ketika   Pajak   Rokok   diberlakukan.Pajak   Rokok   adalah   pajak   provinsi.Ketika   Pajak   Rokok   nanti  telah  diberlakukan,  DBH  CHT  dapat  dihapuskan.  Namun  Pajak  Rokok  kemudian   harus   di-­‐earmarked   untuk   pengeluaran   sektor   tertentu.   Sebagai   alternatif   adalah   pengeluaran   untuk   kesehatan,   pemberantasan   rokok   ilegal,   dan   juga   mendorong   petani   tembakau   dan   produsen   rokok   untuk   menggeser   kegiatannya   ke   non   tembakau/rokok.     P A J A K   B U M I   &   B A N G U N A N   ( P B B )   D A N   B P H T B   ( B E A   P E R O L E H A N   H A K   A T A S   T A N A H   D A N   B A N G U N A N )   PBB   sudah   didaerahkan   khususnya   yang   perdesaan   dan   perkotaan.   Masih   ada   PBB   lain:   kehutanan,   perkebunan,   dan   migas.   PBB   kehutanan   dan   perkebunan,   bagi   hasilnya  merujuk  ke  UU  33/2004.  Tetapi  untuk  PBB  Migas  agak  berbeda  karena  ada   metode  bagi  hasil  tersendiri,  menggunakan  formula  tertentu  sehingga  setiap  daerah   mendapatkan  (ada  dimensi  pemerataan).  Revisi  UU  33/2004  sebaiknya  menerapkan  

DBH   yang   based   on   originserta   menjadi   sumber   hukum   utama   dalam   penyusunan   berbagai  peraturan  lain  yang  terkait  dengan  DBH.     Dalam   PBB   bagian   pusat   ada   yang   dibagikan   berdasarkan   bagi   rata,   upah   pungut,   dan   insentif.Metode   bagi   rata   ini   sebenarnya   tidak   tepat,   karena   hal   itu   sudah   menjadi  bagian  dari  DAU.  Untuk  upah  pungut,  daerah  mendapatkan  dari  PBB  migas,   pertambangan,   dan   perkebunan.Padahal   daerah   tidak   memberi   kontribusi   apapun   didalam   pengumpulannya–kontribusi   daerah   hanya   untuk   perkotaan   dan   perdesaan.Kedepannya   PBB   hanya   bagian   pusat,   dan   bagian   daerah   saja.Biaya   pungut   seharusnya   tidak   lagi   menjadi   komponen   bagi   hasil,   dan   dimasukkan   saja   menjadi  bagian  dari  belanja  instansi  yang  bertanggung  jawab.   Revisi   UU   33/2004   harus   melakukan   perbaikan   atas   proporsi   bagi   hasil   antara   pemerintah  pusat,  provinsi,  dan  kabupaten/kota.  Dihilangkannya  metode  bagi  rata   dan   biaya   pungut,   berarti   bagian   pusat   hanya   tinggal   3%,   sesuai   dengan   praktek   yang  telah  terjadi  sampai  dengan  saat  ini.  Sebesar  97%  dialokasikan  ke  daerah.  Yang   dialokasikan  ke  daerah  ini  akan  dibagi  ke  provinsi  sebesar  17%  dan  kabupaten/kota   sebesar  80%.    

D A N A   B A G I   H A S I L   N O N -­‐P A J A K   (SDA)   Salah   satu   sumber   penerimaan   daerah   yang   cukup   penting   adalah   bagi   hasil   pajak   dari   pengelolaan   Sumber   Daya   Alam.Penggunan   Dana   Bagi   Hasil   Sumber   Daya   Alam(DBH   SDA)   ini   bersifat   unconditional,   dimana   daerah   dapat   membelanjakan   sesuai   dengan   kebutuhan   daerah   tanpa   ada   persyaratan   atau   arahan   tertentu   dari   Pusat.  DBH  SDA  termasuk  dalam  kategori  DBH  non-­‐pajak.  Dalam  perkembangannya,   DBH  SDA  terdiri  dari  DBH  yang  berasal  dari  penerimaan  negara  bukan  pajak  (PNBP)   dari   minyak   bumi,   gas   alam,   panas   bumi,   pertambangan   umum,   kehutanan,   dan   perikanan.     Konsep   penerimaan   SDA   yang   dimasukkan   sebagai   penerimaan   non-­‐pajak   kemungkinan  terkait  dengan  penerimaan  yang  bersifat  royalti  dari  tingkat  produksi.   Bahl   dan   Tumenasan   (2002)   melakukan   evaluasi   bahwa   alasan   SDA   dapat   dibagihasilkan   terutama   terkait   dengan   konsep   “kepemilikan”,   serta   kegunaaan   (manfaat)   dan   biaya   dari   pengelolaan   SDA   tersebut.   Untuk   negara   berkembang   dengan  sumber  daya  dan  kapasitas  adminitrasi  publik  yang  terbatas,  penetapan  SDA   yang  dibagihasilkan  seharusnya  juga  disesuaikan  dengan  efisiensi  biaya  administrasi   alokasi  SDA.   Oleh   karena   itu,   Penerimaan   Negara   Bukan   Pajak   (PNBP)   dari   sumber   daya   alam   yang  dapat  dibagihasilkan  harus  memenuhi  kriteria    berikut:   1.

Sumber  daya  alam  yang  tidak  terbarukan  (non-­‐renewable)   DBH  SDA  seharusnya  dibatasi  hanya  untuk  SDA  yang  tidak  terbarukan,  dimana   eksternalitas   negatif   cenderung   tidak   dapat   dihindari   pada   saat   periode   eksplorasi  dan  eksploitasi  dan  juga  setelah  habisnya  periode  eksplorasi.  

2.

Sumber  daya  alam  dengan  PNBP  yang  jelas  dan  potensial   Alokasi   DBH   SDA   relatif   harus   memiliki   potensi   yang   cukup   besar   untuk   memberi   insentif   bagi   pemerintah   pusat   tetap   melakukan   pemungutan   dan   pendistribusian   DBH   tersebut   serta   menjadi   sumber   penerimaan   yang   cukup   signifikan  bagi  pemerintah  daerah.  

3.

Komponen  yang  dibagihasilkannya  teridentifikasi  dengan  baik  

Komponen  penerimaan  SDA  yang  dibagihasilkan  tergantung  dari  jenis  ataupun   cakupan   sesuai   dengan   yang   ditetapkan   pemerintah   pusat.   Dalam   hal   ini,   pemerintah   harus   menetapkan   komponen   bagi   hasil   yang   memang   dapat   dimonitor  dan  sebaiknya  menjadi  konsensus  bersama  antara  pemerintah  pusat   dan  pemerintah  daerah.   4.

Daerah  pemungutan  teridentifikasi  dengan  baik   Kementerian   teknis   bisa   menetapkan   secara   jelas   pemerintah   daerah   mana   yang   merupakan   daerah   penghasil.   Ketentuan   mengenai   penetapan   daerah   penghasil   harus   secara   jelas   dicantumkan   dalam   peraturan   terkait,   termasuk   dalam  hal  lokasi  produksi  yang  meliputi  dua  atau  lebih  pemerintah  daerah.  

5.

Periode  pemungutan  teridentifikasi  dengan  baik   Penetapan   daerah   penghasil   sebaiknya   harus   mencakup   juga   periode   penyaluran  DBH  untuk  SDA  migas  yaitu  berdasarkan  periode  eksploitasi.  Hal  ini   dilakukan   agar   konsisten   dengan   aplikasi   penyaluran   DBH   SDA   yang   akan   didasarkan  pada  MTEF  (Medium  Term  Expenditure  Framework)  

6.

Pemanfaatan   dan   eksplorasinya   memiliki   dampak   negatif   dan   lokasi   dampak   tersebut  dapat  diidentifikasi  dengan  baik   Pengelolaan   dampak   negatif   dari   kegiatan   eksploitasi   dan   eksplorasi   SDA   akan   lebih   efektif   apabila   cakupan   area   dari   eksternalitas   (dampak)   negatif   dari   kegiatan   tersebut   relatif   sama   dengan   lokasi   produksi   yang   merupakan   acuan   untuk  penetapan  daerah  penghasil.    

7.

Basis  pajaknya  memiliki  lokasi  yang  spesifik   DBH   SDA   didasarkan   pada   basis   pajak   yang   relatif   immobile   mengurangi   klaim   bahwa   perlu   juga   DBH   SDA   untuk   daerah   yang   melakukan   pengolahan   SDA,   yang  kemungkinannya  berbeda  dengan  lokasi  produksi  SDA  tersebut.  

DBH  SDA  mencakup  DBH  Minyak  Bumi,  Gas  Alam,  dan  Panas  Bumi,  Pertambangan   Umum,  Kehutanan,  dan  Perikanan.  Beberapa  pemikiran  yang  perlu  dipertimbangkan   untuk  perbaikan  alokasi  DBH  SDA  di  masa  yang  akan  datang  antara  lain:   M I N Y A K   B U M I ,   G A S   A L A M ,   D A N   P A N A S   B U M I   DBH   dari   minyak   bumi   dan   gas   alam   didasarkan   pada   penerimaan   negara   berdasarkan  perjanjian  KPS  yang  tidak  termasuk  dalam  penerimaan  pajak.  Basis  dari   penerimaan   negara   untuk   minyak   bumi   dan   gas   alam   adalah   berdasarkan   jumlah   lifting  (hasil  produksi  yang  siap  dijual).   Alokasi   DBH   SDA   terutama   dari   sumber   penerimaan   minyak   bumi   dan   gas   cenderung  sensitif  dengan  perubahan  tingkat  harga  minyak  bumi  dan  gas.  Fluktuasi   tingkat   harga   adalah   salah   satu   kendala   dari   penyaluran   DBH   sehingga   menyebabkan   penerimaan   pemerintah   daerah   dari   DBH   SDA   relatif   tidak   stabil.   Alternatif   dari   risiko   fluktuasi   penerimaan   DBH   dapat   diminimalisir   dengan   penyaluran  yang  berdasarkan  prognosa  dengan  asumsi  risiko  dan  juga  windfall  dari   fluktuasi   harga   SDA   akan   ditanggung   sebagian   besarnya   oleh   pemerintah   pusat.   Penyaluran   tersebut   dilakukan   per   triwulan   dimana   tiga   triwulan   pertama   masing-­‐ masing  sebesar  25%  dari  alokasi  sementara  DBH  SDA  dan  penyaluran  untuk  triwulan   keempat   berdasarkan   prognosa   realisasidengan   memperhitungkan   penyaluran   3   (tiga)   triwulan   sebelumnya.   Untuk   itu,   penetapan   capping   130   persen   terhadap   asumsi   dasar   harga   minyak   bumi   dan   gas   bumi   tidak   perlu   dicantumkan.  

Cappingterhadap  tingkat  harga  yang  dijadikan  dasar  alokasi  DBH  menjadi  tidak  lagi   relevan  ketika  alokasi  DBH  SDA  adalah  berdasarkan  asumsi  harga  yang  ditetapkan  di   APBN.   Earmark  DBH  Minyak  Bumi  dan  Gas  Alam  sebesar  0.5  persen  sebaiknya  dihapuskan   terutama   karena   porsi   yang   relatif   kecil   dan   kurang   cost-­‐efektif   jika   dikaitkan   dengan  monitoring  dan  pengawasan  dari  penggunaan  dana  tersebut.  Conditionality   penggunaan   DBH   untuk   program   pengeluaran   tertentu   juga   tidak   sesuai   dengan   tujuan  awal  DBH  yang  semata-­‐mata  adalah  untuk  vertical  sharing  arrangement.   P E R T A M B A N G A N   U M U M   Penerimaan   dari   pertambangan   umum   yang   layak   dibagihasilkan   adalah   jenis   sumber   penerimaan   yang   relatif   besar.   Untuk   itu,   jenis   pertambangan   dan   juga   jumlah  deposit  menentukan  apakah  kegiatan  pertambangan  umum  tersebut  berada   dibawah   pengelolaan   pemerintah   pusat,   yang   selanjutnya   dapat   dibagihasilkan   ke   pemerintah  daerah.     Komponen   penerimaan   dari   pertambangan   umum   yang   dibagihasilkan   ke   daerah   adalah   iuran   tetap   atau   land-­‐rent   dan   iuran   ekploitasi   dan   eksplorasi   atau   royalti.   Dalam   hal   ini,   land-­‐rent   dari   pertambangan   umum   selayaknya   dijadikan   sebagai   pajak   daerah   saja,   mengingat   karakteristik   dari   basis   pungutan   relatif   dapat   dikategorikan   sama   dengan   karakteristik   pajak   bumi   dan   bangunan.   Selanjutnya,   DBH  SDA  pertambangan  hanya  mengacu  pada  penerimaan  royalti  yang  didasarkan   pada  kegiatan  produksi.   Jumlah   DBH   SDA   relatif   besar   untuk   beberapa   pemerintah   daerah   sementara   kemampuan  belanja  rendah  dan  kapasitas  SDM  pemerintah  daerah  tersebut  relatif   terbatas.  Dalam  hal  ini,  seyogyanya  penggunaan  dana  transfer  ini  tidak  dapat  dilihat   dalam   konteks   pengeluaran   melalui   satu   tahun   berjalan   saja.   Endowment   fund   kemungkinan   diperlukan   terlebih   karena   DBH   SDA   terutama   SDA   yang   tidak   terbarukan   memiliki   jangka   waktu   tertentu   sesuai   dengan   deposit   SDA   tersebut   dan   juga   kapasitas   dan   tingkat   kegiatan   produksi.Hal   ini   juga   dikaitkan   dengan   kemungkinan   masih   terdapat   eksternalitas   (negatif)   yang   perlu   ditangani   bahkan   setelah  kegiatan  eksploitasi  dan  eksplorasi  SDA  selesai.   K E H U T A N A N   Penerimaan   yang   dibagihasilkan   terkait   dengan   PNBP   di   Kehutanan   adalah   Iuran   Hak   Pengusahaan   Hutan   (IHPH),   Provisi   Sumber   Daya   Hutan   (PSDH),   dan   Dana   Reboisasi.Tujuan   pemungutan   Dana   Reboisasi   adalah   untuk   sepenuhnya   kegiatan   reboisasi,   dan   tidak   dapat   dijadikan   sebagai   DBH.Untuk   itu,   sebaiknya   Dana   Reboisasi   diserahkan   ke   pemerintah   daerah   berdasarkan   regulasi   yang   ketat,   terutama   terkait   dengan   kewenangan   melakukan   reboisasi   hutan   yang   merupakan   tanggung  jawab  pemerintah  daerah.   P E R I K A N A N   Tidak   seperti   alokasi   DBH   SDA   lainnya,   alokasi   DBH   dari   SDA   perikanan   tidak   mengikuti   formula   tertentu   dan   hanya   dibagi   sama   rata   untuk   seluruh   pemerintah   daerah.  Dalam  hal  ini,  jumlah  pemerintah  daerah  yang  cenderung  terus  meningkat   cukup   kontras   dengan   penerimaan   dari   sektor   perikanan   yang   dibagihasilkan   yang   justru  cenderung  terus  menurun.  

Sebagai  contoh,  untuk  tahun  2009,  total  DBH  dari  perikanan  yang  dibagihasilkan  ke   daerah  hanyalah  sebesar  160  milyar  IDR,  dan  jumlah  ini  bahkan  menurun  di  tahun   2010   menjadi   hanya   sekitar   120   milyar   IDR   (PMK   No.   157   Tahun   2008,   PMK   No.   201   Tahun  2009).   Terkait  dengan  relatif  kecilnya  penerimaan  dari  perikanan  dan  juga  pembagian  yang   sulit   untuk   dihubungkan   dengan   potensi   SDA   perikanan   setiap   daerah,   maka   revisi   UU  33/2004  sebaiknya  menghapuskan  saja  DBH  SDA  perikanan.  Pemungutan  PNBP   dari   SDA   perikanan   dialihkan   ke   pemerintah   daerah,   baik   itu   pemerintah   kabupaten/kota  maupun  pemerintah  provinsi.    

K O N D IS I   S A A T   I N I     Untuk  melihat  kondisi  saat  ini  dari  kebijakan  DBH  dapat  ditinjau  dari  beberapa  segi:   Formula   alokasi   DBH.   Persentase   yang   dibagi-­‐hasilkan   dengan   Daerah   relatif   tidak   mengalami   perubahan   semenjak   ditetapkan   kebijakan   tersebut   pada   tahun   2001.   Pengecualian   terjadi   untuk   besarnya   persentase   bagi-­‐hasil   minyak   dan   gas   bumi,   yang  mengalami  kenaikan  sebesar  0,5%  pada  tahun  2004.  Rumusan  bagi  hasil  untuk   setiap   jenis   pajak   dan   juga   penerimaan   sumber   daya   alam   (SDA)   sangat   bervariasi   satu   dengan   yang   lain.   Selain   itu,   semenjak   ditetapkan   rumusan   alokasi   ini   pada   tahun   2001,   tidak   ada   argumentasi   yang   jelas   tentang   formula   bagi   hasil   tersebut.   Formula   DBH   menjadi   makin   kompleks   karena   pemberlakuan   formula   yang   berbeda   untuk  daerah  otonomi  khusus  (Nanggroe  Aceh  Darussalam  dan  Papua).   Dasar   nilai   penetapan   bagi   hasil.   Selain   dari   beragamnya   formula,   yang   juga   menambah  rumit  alokasi  DBH  adalah  beragamnya  dasar  penetapan  untuk  bagi  hasil.   Saat   ini,   untuk   Minyak   dan   Gas   Bumi,   yang   dibagihasilkan   kepada   Daerah   adalah   nilai   net-­‐operating   income   setelah   dikurangi   berbagai   jenis   pajak   (PPh,   PPN,   dan   PBB),   dengan   formula   yang   berbeda   untuk   minyak   bumi   dan   gas   alam.   Sedangkan   untuk   Pertambangan,   Kehutanan   dan   Perikanan,   nilai   yang   dibagihasilkan   pada   dasarnya  ada  dua  jenis,  yaitu  biaya  sewa  perijinan  usaha  dan  royalti  untuk  produksi   yang  dihasilkan.     Pemanfaatan   DBH   di   Daerah.   Bagi   pemda   yang   memperoleh   alokasi   DBH   yang   cukup  signifikan,  seyogyanya  pemanfaatan  dana  tersebut  dilakukan  secara  optimal   dalam   rangka   meningkatkan   pelayanan   publik   dan   pengembangan   infrastruktur   dasar  di  daerah.  Namun  demikian,  arah  penggunaan  DBH  tampaknya  belum  jelas  di   daerah,  bahkan  terkadang  terjadi  tumpang  tindih  program  kegiatan  antara  provinsi   dan   kabupaten/kota,   misalnya   pembangunan   lapangan   udara   pada   lokasi   yang   berdekatan   dengan   anggaran   berbeda,   yaitu   dari   provinsi   dan   yang   satunya   dari   kabupaten.   Mekanisme   penyaluran   DBH.   Permasalahan   klasik   yang   terus   terjadi   semenjak   tahun   2001   sampai   dengan   sekarang   adalah   keterlambatan   penyaluran   DBH   ke   Daerah,   khususnya   untuk   DBH   yang   berasal   dari   SDA.   Seharusnya   penyaluran   dilakukan   pada   setiap   akhir   kuartal,   dimana   nilai   yang   disalurkan   pada   3   kuartal   pertama   adalah   nilai   yang   didasarkan   kepada   angka   yang   disepakati   di   APBN,   sedangkan   nilai   yang   disalurkan   pada   kuartal   terakhir   sudah   memperhitungkan   berbagai   penyesuaian   terhadap   realisasi   yang   terjadi.   Meskipun   berbagai   upaya  

telah   dilakukan   untuk   mengatasi   keterlambatan   penyaluran   DBH   ke   Daerah,   tetap   saja  muncul  keluhan  keterlambatan  khususnya  dari  daerah  penghasil  SDA.    

K O N D IS I  Y A N G  D IH A R A P K A N   Berdasarkan  uraian  atas  berbagai  kompleksitas  alokasi  DBH  tersebut,  diharapkan  di   masa  mendatang  akan  dapat  didesain  suatu  sistem  bagi  hasil  yang  lebih  sederhana.   Meskipun   demikian,   DBH   harus   tetap   mengemban   fungsinya   untuk   mengurangi   ketidakseimbangan  vertikal  dengan  tetap  menjaga  kesinambungan  fiskal  nasional.   Penjabaran   strategi   dan   rencana   aksi.   Beberapa   kebijakan   sampai   dengan   tahun   2030   yang   dapat   diimplementasikan   dalam   rangka   penyederhanaan   alokasi   DBH   dapat  diuraikan  sebagai  berikut:   1. Menata  kembali  jenis  pendapatan  negara  yang  layak  dan  dapat  dibagihasilkan.   Mengingat   ada   kecenderunganDaerah   untuk   menuntut   bagihasil   bagi   seluruh   jenis   pendapatan   negara,   maka   perlu   diterapkan   kriteria   yang   tegas   agar   kecenderungan  tersebut  lebih  rasional.   2. Melakukan   penyederhanaan   formula   alokasi   DBH   dan   memberikan   argumentasi   yang   jelas   terhadap   proporsi   pembagian   DBH   antara   Pusat   dan   Daerah.   3. Mengembangkan  sistem  penyaluran  DBH  yang  lebih  baik  dan  tepat  waktu,  agar   alokasi   DBH   ke   daerah   penghasil   menjadi   tepat   waktu   dan   tepat   jumlah,   sehingga  dana  tersebut  dapat  dimanfaatkan  secara  optimal  sesuai  dengan  yang   direncanakan.   Jika   mekanisme   penyaluran   berdasarkan   realisasi   tidak   dapat   diperbaiki   ketepatan   waktunya,   perlu   dipertimbangkan   penetapan   DBH   yang   didasarkan   kepada   anggaran   dan   penyalurannya   dilakukan   secara   berkala   dan   tepat  waktu.   4. Dana   Bagi   Hasil   darisumberdaya   alam   (misalnya   dari   Provisi   Sumber   daya   Hutan)   yang   menjadi   bagian   daerah   dan   porsi   tertentu   akan   dibagikan   untuk   kabupaten/kota   lainnya   (non-­‐penghasil)   dalam   provinsi   yang   bersangkutan,   menjadi  kewenangan  Gubernur  sebagai  wakil  Pemerintah  Pusat  di  daerah  untuk   membaginya   berdasarkan   formula   tertentu   yang   ditujukan   untuk   mengurangi   ketimpangan   fiskal   antar   Kabupaten/Kota   dalam   Provinsi   yang   bersangkutan.       Kondisi   saat   ini,   porsi   yang   dibagikan   untuk   kabupaten/kota   lainnya   dalam   provinsi   yang   bersangkutan,   dibagikan   secaramerata   untuk   daerah   non-­‐ penghasil.      

 

BAB  8   TRANSFER  LAINNYA  

    P E N G A N T A R   Definisi  Transfer  Lainnya  (TL)  di  sini  adalah  semua  transfer  ke  daerah  yang  selama  ini   tidak  termasuk  dalam  kategori  Dana  Perimbangan  (DAU,  DAK,  DBH)  dan  Dana  Otsus   dan   Penyesuaian.   Secara   definitif,   yang   termasuk   dalam   DTL   adalah:   Dana   Percepatan   Infrastruktur   Daerah   (DPID),   Dana   Insentif   Daerah   (DID),   dan   Hibah.   Sebagian  besar  alokasi  DTL  diputuskan  secara  ad-­‐hoc  atau  tidak  mengikuti  pola  yang   regular.Kesepakatan  politis   memegang  peranan  penting  di  sini.DTL  dicirikan  dengan   tingginya   fleksibilitas   alokasi   dan   biasanya   diiringi   dengan   ketidaksiapan   administrasi.Fleksibilitas   ini   sebenarnya   memberikan   keuntungan   dalam   menyesuaikan   dengan   target   dan   variasi   kondisi   daerah.   Tetapi   di   lain   pihak,   fleksibilitas  juga  berarti  rawan  terhadap  potensi  penyimpangan.  Isu  penyimpangan   dan   penyaluran   alokasi   sering   menerpa   DTL,   seperti   yang   dewasa   ini   diberitakan   4 menyangkut  DPID .    

H IB A H   Dalam  sistem  hubungan  keuangan  Pusat-­‐Daerah,  Hibah  sebenarnya  dapat  menjadi   dana   transfer   yang   mempunyai   peran   yang   cukup   penting.   Tetapi   ketidakjelasan   perannya   membuat   Hibah   hanya   menjadi   salah   satu   bentuk   pemberian   atau   penyaluran   dari   pihak   di   luar   pemerintah   ke   daerah.   Dalam   kondisi   seperti   ini   substansi   Hibah   menjadi   kabur   dengan   DAK   atau   dana   adhoc   lainnya.   Besaran   alokasi   total   dari   APBN   untuk   program   Hibah   juga   tidak   dirancang   secara   integral   bersama  dengan  dana  transfer  lainnya.  Pada  Bab  5,  Hibah  dalam  negeri  dimasukkan   dalam   kelompok   DAK.   Secara   nomenklatur   dari   jenis   hibah   yang   selama   ini   diaplikasikan   oleh   pemerintah   pusat,   hibah   yang   bersumber   dari   Rupiah   (APBN   murni)  tidak  berbeda  dengan  konsep  DAK  adhoc  atau  berbasis  program,  yaitu  ketika   pemerintah   bertujuan   membantu   pembiayaan   suatu   program   tertentu   misalnya   ketika  suatu  daerah  menjadi  tuan  rumah  event  internasional  atau  nasional.     Sedangkan   untuk   Hibah   yang   bersumber   dari   bantuan   LN,   pemerintah   pusat   biasanya  hanya  menyalurkan.Pengaturan  yang  dilakukan  untuk  alokasi  besaran  dan   daerah   agak   terbatas,   sedangkan   untuk   administrasi   dan   mekanisme   penyaluran   biasanya  diserahkan  pada  pemerintah.   Sesuai  dengan  konsep  DAK  yang  dijelaskan  pada  Bab  5,  sebaiknya  tidak  ada  lagi  jenis   transfer  lainnya  yang  selama  ini  diberikan  dengan  berbagai  macam  nama  termasuk                                                                                                                                       4  Lihat  misalnya  di:   http://nasional.kompas.com/read/2011/06/29/11284141/KPK.Didesak.Usut.Calo.A nggaran.di.DPR  atau  http://www.investor.co.id/home/kpk-­‐diminta-­‐selidiki-­‐dugaan-­‐ calo-­‐anggaran-­‐dpid/13904  

DPID   dan   DID.   DPID   dapat   dimasukkan   dalam   kategori   DAK   Prioritas   (kompetisi/merit-­‐based)   ataupun   DAK   adhoc.Sedangkan   DID   sesuai   untuk   dimasukkan  ke  dalam  DAK  Prioritas  (merit-­‐based).   Fleksibilitas   dalam   mengantisipasi   perubahan   demografi   dan   dinamika   urbanisasi   merupakan   kelebihan   DAK   yang   dapat   dimanfaatkan   untuk   mendukung   kebijakan   tertentu.   Seperti   yang   didiskusikan   pada   Bab   1   mengenai   Urbanisasi,   ada   beberapa   mitos   yang   –sayangnya–   sering   dipakai   sebagai   dasar   beberapa   kebijakan   transfer;   misalnya   anggapan   mengenai   bahwa   disparitas   horizontal   akan   meningkat   dengan   tingginya   urbanisasi   sehingga   alokasi   dana   transfer   lebih   besar   untuk   daerah   non-­‐ Jawa.   Pada   kenyataannya,   tidak   ada   perubahan   signifikan   pada   disparitas   Jawa   vs.   non-­‐Jawa   setelah   10   tahun   desentralisasi   fiskal.   Dengan   kebijakan   transfer   yang   menekankan   aspek   redistributif   fiskal   dibandingkan   fokus   pada   pembentukan   aset/modal,   justru   membuat   banyak   daerah   dalam   kondisi   kekurangan   infrastruktur.   Belanja   infrastruktur   sebagian   besar   bersifat   lumpy   dan   sulit   untuk   mengadopsi   sistem   distributif/ekualitas   ketika   negara   sendiri   mempunyai   keterbatasan   fiskal.   Pilihannya   adalah   membagikan   dana   yang   tersebar   merata   tetapi  masing-­‐masing  berjumlah  kecil  atau  memilih  prioritas.     Sudah   terbukti   bahwa   DAK   gagal   untuk   memenuhi   harapan   membangun   infrastruktur   di   daerah   karena   jumlahnya   yang   kecil   dan   terfragmentasi   baik   sektoral   maupun   daerah.Hal   yang   harus   dilakukan   adalah   meningkatkan   pool   of   funds,   memilih   prioritas   sektoral,   dan   mengatur   sekuens   daerah/locus   untuk   dibangun.   Dengan   demikian   bisa   diharapkan   akan   terbangun   infrastruktur   yang   cukup   berarti   sektor   per   sektor,   daerah   demi   daerah.   Penentuan   prioritas   sektoral   dan  sekuens  daerah  untuk  mendapatkan  DAK  infrastruktur  ini  yang  perlu  dilakukan   secara  bijaksana  dengan  didukung  oleh  data  bukan  sekedar  mitos.   Beberapa  hal  yang  harus  disadari  dari  keuntungan  membangun  kota  vs  membangun   desa,   adalah   kenyataan   bahwa   tingkat   kemiskinan   lebih   tinggi   di   pedesaan   atau   dengan   kata   lain   kesejahteraan   penduduk   kota   lebih   tinggi,   skala   ekonomi   dan   efisiensi   yang   lebih   tinggi   di   kota,   basis   pajak   yang   lebih   tinggi   di   kota,   dan   output   pendidikan   yang   lebih   baik   di   kota.   Kekurangan   yang   masih   ada   sekarang   adalah   kualitas   infrastruktur   perkotaan   masih   kurang   dan   kebijakan   yang   belum   mampu   menginternalisasi   eksternalitas   antardaerah.   Sedangkan   mengabaikan   pemba-­‐ ngunan   desa   juga   akan   berakibat   menurunnya   produksi   sektor   pertanian   dan   meningkatkan   ketimpangan   sosial   dan   keadilan.   Karena   itu   pembangunan   daerah   pedesaan   (melalui   transfer)   tetap   harus   dilakukan   dengan   bertumpu   pada   potensi   ekonomi  daerah  tersebut  dan  memperhatikan  aspek  keadilan.   Kota   juga   umumnya   harus   menanggung   tambahan   beban   dari   daerah   sekitarnya.   Sebagai  contoh,  banyak  penduduk  non-­‐urban  yang  mengirimkan  anaknya  sekolah  di   kota,  berobat  di  RS  di  kota,  atau  mencari  hiburan  dan  melakukan  aktivitas  ekonomi   lainnya   di   kota.   Selain   menikmati   eksternalitas   positif   seperti   keuntungan   dari   potensi  ekonomi  dan  skala  ekonomi,  di  saat  yang  sama  kota  juga  harus  menanggung   eksternalitas   negatif   misalnya   menyediakan   barang   publik   untuk   dikonsumsi   oleh   non-­‐resident   (penduduk   luar),   serta   beban   lingkungan   yang   meningkat   seperti   tambahan   polusi,   kekurangan   daya   dukung   air,   penambahan   limbah,   dan  

kemacetan.   Faktor-­‐faktor   tersebut   selama   ini   belum   diakomodasi   dalam   sistem   transfer.Dalam   alokasi   DAU   yang   mempertimbangkan   variabel   penduduk,   yang   dihitung   adalah   jumlah   penduduk   sesuai   wilayah   administrasi   tanpa   mempertimbangkan  mobilitas  yang  menimbulkan  eksternalitas.   Pada   sisi   lainnya,   daerah   periperi   yang   menyangga   kota   juga   mempunyai   beban   tambahan  dari  pertumbuhan  kota  tersebut.  Pasokan  air,  pembuangan  limbah,  jalan   penghubung,  industri  manufaktur  dan  penyangganya,  biasanya  jatuh  menjadi  beban   daerah   periperi.   Jadi   terdapat   eksternalitas   dua   arah   antara   kota   dan   daerah   periperinya   yang   satu   sama   lain   belum   tentu   sama   besarnya,   sehingga   kebijakan   membiarkan   (atau   tidak   adanya   kebijakan   internalisasi/kompensasi   dari   eksterna-­‐ litas)   tidaklah   berarti   akan   berakhir   dengan   suatu   keseimbangan   akibat   efek   meniadakan  satu  sama  lain  (canceled-­‐out).   Di   lain   pihak   menghitung   masing-­‐masing   eksternalitas   yang   diterima   baik   oleh   periperi  maupun  oleh  kota  tidaklah  mudah,  apalagi  jika  formula  DAU  (yang  bersifat   transfer  umum)  diharapkan  dapat  mengandung  determinan  eksternalitas.  Hal  yang   paling   mungkin   dilakukan   adalah   mengompensasi   eksternalitas   melalui   sepsifik   transfer   atau   DAK.Tabel   berikut   menunjukkan   bagaimana   skema   baru   DAK   dapat   digunakan   untuk   mendukung   urbanisasi   (dan   eksternalitas)   secara   proporsional.   Perlu  diperhatikan  bahwa  frase  “mendukung  urbanisasi”  tidak  berarti  bahwa  alokasi   DAK   ini   hanya   akan   jatuh   pada   daerah   kota,   pada   kenyataannya,   daerah   administratif   apapun   berhak   atas   DAK   ini   selama   memenuhi   persyaratan/kriteria   yang  ditentukan.     Jenis  DAK   Kategori   Prioritas   Top-­‐down   approach  

Kompetisi/merit-­‐ based  

Adhoc  

By  design  

Porsi   Mempertimbangkan  masukan  dari   K/L  terkait  dan  merupakan  bagian   terbesar  dari  total  DAK.  

Untuk  3  tahun  pertama  alokasi   dapat  dibatasi  tidak  terlalu  besar   misalnya  maksimal  10%  dari  total   DAK.  Sifatnya  diperebutkan   berdasarkan  proposal  daerah.   Untuk  menciptakan  kesetaraan   akses  (tingkat  playing  field)  maka   sebagian  kecil  dari  DAK  dapat   dialokasikan  untuk  memberikan   Technical  Assistance  pada  daerah-­‐ daerah  yang  belum  mampu   menyusun  sendiri  proposal  yang   baik.   Karena  sifatnya  yang  irregular,   maka  sebaiknya  porsinya  tidak   terlalu  besar.  Lobi  politik   dimungkinkan  sepanjang  ada  tim   independen  yang  memberikan   kriteria  dan  penilaian  pada   program  yang  diajukan  

Contoh   DAK  pembangunan  infrastruktur   dasar  (jalan,  sanitasi,  listrik,  pasar   modern,  terminal  bus,  transportasi   masal,  gorong-­‐gorong,  sarana   olahraga,  dsb)     Sama  seperti  di  atas  ditambah  dengan   bidang-­‐bidang  yang  merupakan   kebutuhan  unik  daerah  tersebut  misal   perpustakaan  kota,  taman  kota,   museum,  planetarium,  dsb.  

Sarana  penunjang  untuk  event   nasional/internasional,  sarana   pendukung  untuk  daerah  periperi,   kompensasi  eksternalitas  negatif   perkotaan,  kompensasi  pemeliharaan   aset  nasional  (terumbu  karang,  hutan   lindung,  penangkaran  satwa  langka  

Reimbursement  

pemerintah/DPR.   Jika  pemerintah  bisa  mengestimasi   kebutuhan  infrastruktur  prioritas   pada  tahun  mendatang  dan   memproses  proposal   pembangunan  dari  daerah  untuk   ditentukan  penerimaan   reimbursement,  maka  proporsi   dana  yang  dialokasikan  bisa  cukup   signifikan  (misalnya  sampai   dengan  20-­‐30%  dari  total  DAK).   Tujuannya  juga  mendorong  daerah   melakukan  investasi  infrastruktur   di  daerah  mereka  dengan  inisiatif   sendiri.  Skema  yang  diberikan  bisa   berupa  partial  reimbursement   ataupun  total  reimbursement   selama  daerah  memang   membuktikan  bahwa  infrastruktur   tersebut  dibangun  sesuai  dengan   spesifikasi  teknis  yang  diajukan   dan  disetujui.  Partial   reimbursement    pada  dasarnya   adalah  prefinancing  matching   grant,  sedangkan  total   reimbursement  adalah   prefinancing  specific  grant.    

   

 

dsb),  dsb.   Reimbursement  untuk  daerah  yang   membangun  infrastruktur  dengan   pembiayaan  sendiri  di  mana  kategori   infrastruktur  tersebut  diumumkan   sebelumnya  dan  daerah  memasukkan   aplikasi  yang  telah  disetujui  pusat.  

REFERENSI     Adioetomo,   Sri   Moetiningsih   Setyo,   2005,   “Bonus   Demografi:   Menjelaskan   Hubungan  Antara  Pertumbuhan  Penduduk  dengan  Pertumbuhan  Ekonomi”,   Pidato   Pengukuhan   Guru   Besar   Tetap   Dalam   Bidang   Ekonomi   Kependudukan   Pada   Fakultas   Ekonomi   Universitas   Indonesia,   Jakarta   30   April  2005.   Adioetomo,   Sri   Moetiningsih   Setyo,   2011.   “Pertumbuhan   Penduduk   dan   Kesejahteraan   Ekonomi”.Presentasi   dalam   Pentaloka   BKKBN,   Jakarta:   27   April  2011.   Aldenderfer,  Mark  dan  Roger  Balshfield,  1984,  "Cluster  Analysis",  Sage  Publications.   Bloom,   D.E.,   D.   Canning,   L.   Rosenberg,   2011.   “Demographic   Change   and   Economic   Growth  in  South  Asia.”  PGDA  Working  Paper    No.67,  February  2011.   Bloom,   D.E.   and   J.E.   Finlay,   2009.   “Demographic   Change   and   Economic   Growth   in   Asia.”  Asian  Economic  Policy  Review  (4),  p.45-­‐64.   Bloom,   D.E.,   D.   Canning,   J.   Sevilla,   2003.The   Demographic   Dividend,   A   New   Perspective   on   the   Economic   Consequences   of   Population   Change.     Santa   Monica,  California:    RAND.   Bloom,   D.E.,   D.   Canning,   dan   P.N.   Malaney,   1999.   “Demographic   Change   and   Economic  Growth  in  Asia.”  CID  Working  Paper    No.15,  Mei  1999   Efi   Nurvidya   Arifin,   2009,“Aspek   Ekonomi   Demografi   Penduduk   Lansia   Indonesia”,     CDK    170/vol.36  no.4/Juli-­‐Agustus  2009.   Everitt,  B.,  1979,  “Unresolved  Problems  in  Cluster  Analysis,”  Biometrics  35,  169-­‐181.   Felecia  P.Adam.  “Tren  Urbanisasi  di  Indonesia”,  Program  Studi  Agrobisnis    Fakultas   Pertanian  Universitas  Pattimura.   Handra,   Hefrizal,   2005,   ‘A   Study   of   Indonesia’s   Fiscal   Equalisation   Mechanism   in   the   Early   Stages   of   Decentralisation’,   Ph.D   Thesis,   Flinders   University   of   South   Australia.   Imam   S.   Ernawi.   “Morfologi-­‐Transformasi   Dalam   Ruang   Perkotaan   yang   Berkelanjutan”,   Direktur   Jenderal   Penataan   Ruang   Kementerian   Pekerjaan   Umum.   Jaka   Sriyana.“Dampak   Transisi   Demografi   Terhadap   Defisit   Fiskal   di   Indonesia”,   Dalam   Jurnal   Ekonomi   Pembangunan   Kajian   ekonomi   Negara   Berkembang.Universitas  Islam  Indonesia.   Lorr,  Maurice,  1983,  "Cluster  Analysis  for  Social  Scientists",  Jossey-­‐Bass  Publishers.   Maskell,   Peter   dan   Leïla   Kebir,   "What   Qualifies   as   a   Cluster   Theory?",   2009   DRUID   Working  Paper  No.  05-­‐09.   Nazara,  Suahasil  dan  Nurkholis,  2006,“Evaluasi  Pemekaran  Wilayah  Kabupaten/Kota   di  Indonesia  Dalam  Era  Desentralisasi”,  Kajian  Ekonomi,  Vol.5  No.  2,  2006.    

Nazara,   Suahasil,   2010,“Pemerataan   Antardaerah   Sebagai   Tantangan   Utama   Transformasi   Struktural   Pembangunan   Ekonomi   Indonesia   Masa   Depan”,   Pidato  pada  Upacara  Pengukuhan  Sebagai  Guru  Besar  Tetap  dalam  bidang   Ilmu  Ekonomi  pada  Fakultas  Ekonomi  UI,  Jakarta  10  Maret  2010.   Porter,  Michael  E.,  2000,  "Location,  Competition,  and  Economic  Development:  Local   Clusters  in  a  Global  Economy",  Economic  Development  Quarterly  14,  15-­‐34.   Ross,  

J.,   2004,“Understanding   the   Demographic   Washington:  The  Policy  Project,  Futures  Group.  

Dividend”,Mimeograph.    

Salladien,   2003“Strategi   Pembangunan   Kependudukan   dan   Kebijakan   yang   Ditempuh  di  Era  Global”,  Pidato  Pengukuhan  Guru  Besar  dalam  Bidang  Ilmu   Geografi   Manusia   pada   Fakultas   Matematika   dan   Ilmu   Pengetahuan   Alam   disampaikan   pada   Sidang   Terbuka   Senat   Universitas   Negeri   Malang,   Malang  20  Januari  2003.   Shah,  Anwar,  2004,  “Fiscal  Decentralization  in  Developing  and  Transition  Economies:   Progress,  Problems,  and  the  Promise”,  World  Bank  Policy  Research  Working   Paper  3282,  April  2004.   Shah,   Anwar   dan   Theresa   Thompson,   2002,   “Implementing   Decentralized   Local   Governance:   A   Treacherous   Road   with   Potholes,   Detours   and   Road   Closures”,   Presented   in   'Can   Decentralization   Help   Rebuild   Indonesia?'   A   Conference   Sponsored   by   International   Studies   Program,   Andrew   Young   School  of  Policy  Studies,  Georgia  State  University,  Atlanta,  1-­‐3  Mei,  2002.   Syed  Abdul  Razak  B.  Sayed  Mahadi.“Perubahan  Struktur  Umur  Penduduk:  Impak  dan   Cabaran   Kepada   Pembangunan   Negara”,   Rancangan   Pengkajian   Kependudukan  Fakultas  Sastra  dan  Sains  Sosial.   Undang-­‐Undang  32/2004  Tentang  Pemerintahan  Daerah.   Undang-­‐Undang   33/2004   Tentang   Perimbangan   Keuangan   Pemerintah   Pusat   dan   Pemerintah  Daerah   United  Nations.Laporan  Pencapaian  Millenium  Development  Goals  Indonesia  2007.   The   World   Bank,   2007,“Pembangunan   dan   Generasi   Mendatang”,   Salemba   Empat   Laporan  Pembangunan  Dunia  2007.   The   World   Bank/The   International   Finance   Corporation,   2009,   “Doing   Business   in   Indonesia  2010”,  Washington  DC.