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Seguridad marítima y portuaria: nuevas reglas en el mundo. Moiraghi de Pérez, Liliana E. Facultad de Derecho y Cs. Soc. Y Políticas .UNNE Av. Libertad 5470. CP 3400. Ciudad: Corrientes. País: Argentina. T.E. 03783- 429686 – 15603901-
Introducción. Después de los atentados terroristas del 11 de Septiembre de 2001, en Nueva York, surgió en EEUU y en el resto del mundo la necesidad de implementar mejoras en la seguridad en los distintos puntos de ingreso al país tanto en las fronteras como en los puertos y aeropuertos, así como también para el riguroso control de personas y de mercancías. Del análisis realizado en materia de seguridad portuaria surge que la falta de control no es sólo un problema de los países en vía de desarrollo, sino que forma parte de una dificultad vigente gran cantidad de puertos del mundo, y que exponen tanto a las cargas como a los buques y a la seguridad del país a numerosos peligros. Se han tenido que rever las medidas de seguridad, debido a que se ha evidenciado que dentro de muchas zonas portuarias, incluyendo de los países desarrollados, el transito de peatones, camiones, vehículos circulaban por el mismo sin mayor contralor. Por lo que se ha incrementado un fuerte control en la entrada y el tránsito de personas y de mercancías. Debido a la gran preocupación que este hecho ha acarreado se han consolidado diferentes medidas orientadas al incremento de la seguridad portuaria. Estas serie de medidas algunas de carácter unilateral que algunas adquirieron están conduciendo a un enfrentamiento entre los EEUU, la Unión Europea y otras regiones del mundo disconformes con la obligatoriedad de la aplicación de esas medidas de seguridad. Algunos actores del comercio internacional ven en esta medidas el riesgo de se conviertan en restricciones de tipo para –arancelario que redunden en protecciones de los mercados de los países que los apliquen.
La Seguridad en los EEUU y en el mundo. En los EEUU después de los ataques terroristas, se comenzaron a implementar una serie de medidas destinadas a mejorar la seguridad de los buques y de los puertos, entre ellas podemos mencionar: A principios de 2002, se creó el Department of Homeland Security –DHS- (que se encargó de asuntos de la (Departamento de Seguridad Interna de la Nación ) seguridad del país frente a posibles amenazas o futuros ataques terroristas. Dentro de este organismo se puso en funciones U:S:Customs and Border Protection – CBP- ( Oficinas de aduanas y protección de fronteras)que está integrado por la Coast –Guard ( Guardia Costera), Inmigraciones y el servicio de inspección Fito y Zoo Sanitario. Se estableció la 24 hours Advance Cargo Filing Rule para el control de las cargas destinadas a los Estados Unidos antes de su embarque en el puerto extranjeroque obliga a brindar información a la Aduana de los EEUU 24 hrs. antes de realizar la carga de las mercaderías, siendo obligatoria a partir del 2 de febrero de 2003, a partir de ese momento toda la carga que está previsto ser transportada a los Esatos Unidos deberá ser declarada por lo menos 24 hrs de su embarque.
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UNIVERSIDAD NACIONAL DEL NORDEST E Comunicaciones Científicas y Tecnológicas 2004 C-TPAT Customs- Trade Partneship Against Terrorism) Asociación entre la Aduana y el Comercio contra el Terrorismo. Es una iniciativa común del gobierno de los Estados Unidos y el mundo de los negocios para construir las relaciones cooperativas que consolidad la seguridad total de la cadena. Convención Internacional para la protección de las plantas. La ley de Seguridad de la Salud Pública y Preparación y respuestas ante el Bioterrorismo. La FDA ( Food and Drug Administration que registra a todos los productos que se exporten al mercado norteamericano, otorga un número a los proveedores de insumos como a las compañías de transporte aéreas, navieras, flotas de camiones, puertos depósitos y otros eslabones. Estas empresas deberán tener una oficina en los Estados Unidos que cumplirá el rol de agente responsable atendiendo las demandas burocráticas del gobierno de ese país. Esta ley previene ataques terroristas mediante la contaminación de alimentos, productos animales, vegetales, y medicamentos. A mediado del 2004 entró en vigencia la medida de reglamentación sobre el scaneo de los contenedores para carga que tengan como destino final los EEUU conocida como la C.S.I. ( Container Security Initiative ( Iniciativa de Seguridad para los Container ), tiene en cuenta que ingresando el 90% de la carga general a los EEUU a través de los contenedores controlarlas antes del embarque constituye un objetivo a implementar, al igual que el poder enviar a representantes de la Aduana para asistir a sus colegas extranjeros a realizar tereas de fiscalización en otros puertos del mundo. Para realizar un control más exhaustivo de las mercaderías se elaboraron cuatro puntos básicos para realizar el control: 1. Información automatizada para poder para poder cruzar las informaciones de distintas fuentes. 2. Identificación de contenedores de alto riesgo. 3. Pre- screenig / uso de tecnolgía y de scanners. 4. Desarrollo de “smart containers” contenedores inteligentes. Para lograr estos objetivos en una primera etapa, los Estados Unidos han realizado convenios con los gobiernos de lod 20 puertos que producen la mayor parte de movimiento de contenedores hacia EEUU entre los que se incluyen puertos de Canadá, Europa, Singapur, Japón y Hong Kong. Ya están entrando al sistema muchos puertos del mundo, sostenida por el accionar del G8 integrado por: Canadá, Francia, Alemania, Italia, Japón, Rusia, Reino Unido y los EEUU. Algunos otros puertos como el de Durban de Africa se adhirió a la iniciativa del C.S.I. Durante la Conferencia de los Gobiernos Contratantes del Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar (SOLAS) 1974, a iniciativa de la Organización Marítima Internacional ( OMI), realizada entre el 9 y 13 de diciembre de 2002, en Londres, se dieron una serie de medidas entre ellas la de modificar el Convenio pre citado, en el sentido de mejorar e incrementar la seguridad marítima y la protección de los puertos e instalaciones portuarias. La Organización Marítima Internacional (OMI), aprobó 2 instrumentos internacionales que sientan, por primera vez, las bases de un sistema mundial que apunta la protección logística marítima internacional. Es decir, al momento hay: 1) Un conjunto de enmiendas al “Convenio de Seguridad de la Vida Humana en el Mar”. (SOLAS). 2) “Código Internacional para Protección de los Buques y de las Instalaciones Portuarias” (PBIP), que entró en vigencia el 1 de Julio de 2004. El sistema logístico marítimo al cual apuntan los países maritimistas incluyen el transporte de mercaderías, los puertos y los servicios portuarios y apuntan a mejorar la protección del transporte marítimo conservando al mismo tiempo sus condiciones de competitividad y facilitando el comercio. Que es el Código PBIP? Es una medida internacional de aplicación obligatoria para todos los países adheridos a la Organización Marítima Internacional (OMI), pero que deja libertad a los países contratantes para fijar sus propios criterios. Provee una red de consistente y estandarizada para la evaluación de riesgos y obligará a los gobiernos, las compañías navieras, autoridades portuarias, a que confeccionen planes de seguridad para sus buques y puertos. Cada gobierno contratante será el encargado de la seguridad de las instalaciones portuarias que constará de tres componentes esenciales: primero se deben identificar y evaluar los bienes e infraestructuras que son críticos, en las instalaciones portuarias como también las áreas o estructuras que si fuesen dañadas podrían causar pérdidas humanas o daños a la economía o al medio ambiente de las instalaciones portuarias; segundo: se debe identificar las amenazas actuales de aquellos bienes e infraestructuras para priorizar las medidas de seguridad; tercero: la evaluación debe consignar la vulnerabilidad de la instalación portuaria mediante la identificación de su debilidad en protección física, integridad estructural, infraestructura de transporte, utilidades y otras áreas dentro de las instalaciones de puerto que puedan ser un posible blanco. Una vez finalizada la evaluación los Gobiernos Contratantes podrán evaluar el riesgo con precisión. El código cuenta de dos partes: la Parte A, es obligatoria a partir de la Regla XI 2/2,que establece el poder delegar en una OPR ( Organización de Protección Reconocida) algunas de las tareas en materia de protección.; y una Parte B que contiene directrices de carácter recomendatorio que son adecuadas a incorporar a la normativa que regula la protección marítima. Inconvenientes en la aplicación del código: el mayor inconveniente que se presenta su aplicación está referido a los mayores costos en la operatoria portuaria y de los buques, derivados de inversiones en equipamiento, capacitación, personal, y la mayoría de los países se manifestaron en forma negativa respecto a la obligatoriedad de la parte A. Uno de los objetivos del MERCOSUR debería ser brindar garantizar y controlar los instrumentos internacionales relacionados con la protección de los buques y la mejoría de las instalaciones portuarias. Se debería garantizar en la región la igualdad de condiciones en cuanto al acceso a los mercados y a las actividades vinculadas al sector marítimo. Se hace necesario que la Región se aboque a la preparación de un Reglamento con el objetivo de brindar las mejores
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UNIVERSIDAD NACIONAL DEL NORDEST E Comunicaciones Científicas y Tecnológicas 2004 condiciones posibles para su interpretación y aplicación armonizada. Además no debemos perder de vista que nuestro país al igual que la mayoría de los países que integran el MERCOSUR somos países cargadores y no transportadores Resulta evidente que en su momento habrá que mejorar la protección de la totalidad de la cadena logística lo que engloba el” transporte marítimo” desde el proveedor al consumidor, ya que la seguridad de la cadena del transporte es siempre igual a la del eslabón más débil y que los documentos aprobados por la OMI se aplica al transporte marítimo internacional, esto es desde el punto de vista geográfico: “Interfaz Buque –Puerto”. Debemos recordar que: se denomina a) instalación portuaria: al lugar donde se realiza la “interfaz buque-puerto”incluye los fondeaderos, atracadores de espera y accesos desde el mar; b) interfaz buque – puerto: interacción que tiene lugar cuando un buque se ve afectado directa o indirectamente por actividades que entrañan el movimiento de personas o de mercancías o la provisión de servicios portuarios al buque o desde este. En Europa se insiste en alcanzar soluciones de alcance mundial precisas y claras, pero señalan además que la protección marítima no debe convertirse en un factor de competencia desleal entre los puertos en particular dentro de la región comunitaria. Cómo consideran la problemática de la aplicación de las reglas de la OMI los países del MERCOSUR? Hay que analizar el impacto en costos, la escalada en costos que al final lo pagará la mercancía, si hablamos de desplazamiento del contenedor. No se debe exigir obligaciones/costos que no lo requiera taxativamente el código de seguridad propia de nuestros países, u obligaciones que estén fuera de nuestra realidad. Como lo destacamos anteriormente tanto el G8/G7, OMA, OMI realizan un planteo pluridisciplinario (transporte, aduanas, migraciones, comercio, política internacional); en el MERCOSUR, el objetivo de conformar un Reglamento Regional se basaría en aplicar medidas que mejoren la protección de los buques utilizados, tanto en el comercio internacional, como en el comercio en el MERCOSUR y en el tráfico de cabotaje así como en las instalaciones portuarias frente a los ilícitos. A nivel nacional hubo desinteligencias entre la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables y Prefectura Naval Argentina que culminó con la intervención del Poder Ejecutivo. En efecto: 1. El 23/5/2003: La Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables ordena el cumplimiento total de la parte “B” (que se corresponde a “Recomendaciones”. 2. El 23/6/2003:La nueva Administración de la Subsecretaría suspende por 120 días, el ítem 1) argumentando la necesidad de readecuar las políticas a implementar de acuerdo a los nuevos criterios establecidos por el Gobierno Nacional. 3. El 24/10/2003: (Cuatro meses después), la Subsecretaría produce ciertas modificaciones, pero mantiene el cumplimento total de la Parte “B” (Recomendaciones). 4. El 26/6/2003:(Tres días después del item 2) la Prefectura Naval Argentina por ordenanza 04 dice: “Que la Regla XI-2/2 establece la OBILIGACION del cumplimiento de las prescripciones de al Parte “A" del Código..... etc. Y que no obstante la Parte “B” del Código PBIP contiene directrices de carácter “Recomendatorio” y que es adecuado incorporar a la normativa que regula la navegación. 5. El 3/7/2003: (Meses antes del ítem 6), la Prefectura Naval Argentina por ordenanza Nro.06 sobre el ítem 4) dice: “ Que no obstante, la Parte “B” del Código de Protección de los buques y las instalaciones portuarias contiene directrices de carácter recomendatorio que es adecuado incorporar a la normativa que regula la protección marítima. Nota: El ítem 4) habla de directrices de carácter “Recomendatorio” y que es adecuado incorporar a la NORMATIVA QUE REGULA LA NAVEGACIÓN. El ítem 5) habla de directrices de carácter “Recomendatorio” que es adecuado incorporar a la normativa que regula la protección marítima (lo cual puede entenderse que se incluye aquí el interfaz buque puerto). Como era de esperar intervino el Poder Ejecutivo Nacional. 6. Decreto 1241 del 12/12/2003: Del cual rescatamos los siguientes párrafos: "Que en el seno de la Organización Marítima Internacional (OMI) la Conferencia de los Gobiernos Contratantes del Convenio Internacional par la Seguridad de la Vida Humana en el Mar, Solas/74 (Ley Nro.22.079) por Resolución 1 del día 12 de diciembre del año 2002 adoptó las enmiendas a los Capítulos V y IX del precitado instrumento internacional; y "Por Resolución 2 de la misma fecha – como parte del Capítulo XI-2- el Código Internacional para la Protección de los buques y de las Instalaciones Portuarias (Código PBIB), medidas que entrarían en vigor a partir del 1 de julio del año 2004". "Que desde un plano estrictamente formal, las enmiendas adoptadas y mencionadas precedentemente al igual que el Código PBIP, se incorporarían a la legislación interna por aprobación tácita, como el resto de las enmiendas que se han efectuado al Convenio SOLAS/74 (Ley Nro. 22.079). Nota: Es correcto puntualizar que las ENMIENDAS han sido y son de Aprobación, tácita de los Gobiernos Contratantes (caso Argentina).En esta primer ocasión surge el llamado y ambiguo "interfaz buque – puerto" por lo que también aparecen por primera vez (y recordemos en el campo del transporte marítimo internacional).No Enmiendas, pero sí: 1. Disposiciones obligatorias (Parte A) y 2. Disposiciones con carácter exclusivamente de "Recomendación" (Parte B).Continúa diciendo el Decreto:...."y en orden al plexo normativo integrado por las Leyes Nros. 18398 – Ley General de la Prefectura Naval Argentina -20.094- Ley de Navegación – 24.059- Ley de Seguridad Interior- y el Decreto Nro 4516 del 16 de mayo de 1973 y sus modificatorios – Régimen de la Navegación Marítima, Fluvial y Lacustre (Reginave), la Prefectura Naval Argentina es la Autoridad con competencia exclusiva y excluyente en el ejercicio de seguridad de la navegación y de protección del medio ambiente y la policía de seguridad pública en el mar jurisdiccional, ríos, lagos y puertos de la Nación"....
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UNIVERSIDAD NACIONAL DEL NORDEST E Comunicaciones Científicas y Tecnológicas 2004 Conclusión: Un informe emanado de los EEUU establece que los embarques de contenedores desde el exterior no están seguros, y que todavía existen muchos puertos que no han realizado las mejoras en seguridad suficientes. Según el estudio, sería necesario mejorar los embarques de contenedores en forma integral, y desarrollar un sistema de inspección creíble, además de destinar mayores recursos a los puertos norteamericanos para realizar mejoras en seguridad. En la UE las recomendaciones son cautelosas, si bien consideran que es necesario controlar los buques, las instalaciones portuarias, y las zonas circundantes, son cuidadosos en aceptar sin cortapisas las recomendaciones de la OMI debido a que no quieren que se genere una extremada rigurosidad que encarezca el transporte marítimo y encubra distorsión de la competencia. Además se ha demostrado que a pesar de que en los EEUU se han puesto en marcha las medidas de gran rigurosidad, en el control de mercaderías al ingresar a la zona portuaria, se encontraron fallas en los dispositivos de control: se han realizado pruebas que demostraron que se ha podido introducir a los EEUU dentro de una valija un artefacto semejante a un ADM ( arma de destrucción masiva), un tubo con uranio que pudo ingresar sin ser detectado no obstante los controles. En el MERCOSUR al igual que en nuestro país es muy difícil llevar adelante estas medidas de cambio, relacionadas con la seguridad, requeridas desde Norteamérica por el elevado costo/ esfuerzo; son muy grandes y profundas las transformaciones que se deben llevar a cabo, tanto en la modernización de nuestros buques como en nuestros puertos. Además esos precios se trasladarán a la mercadería, porque en nuestra calidad de cargadores nuestras condiciones no son iguales a las de los países transportadores. Si a este panorama le agregamos, un desacuerdo de carácter político administrativo en relación a la evaluación de la conveniencia o no de la adopción de las normas impuestas al mundo, nos queda sólo pensar que debemos cooperar y coordinar nuestros esfuerzos para a ponernos a la altura de los requerimientos del mundo, pero sin que esta situación impuesta por los intereses de los poderosos nos desgaste, aunque creo que nuestro crecimiento como estado está íntimamente asociado a que los puertos que son puerta de entrada de riquezas a un país sean lo suficiente confiables para entrar y sacar las riquezas desde y hacia el mundo.Bibliografía. Ray, José Domingo: “Derecho de la Navegación” Ray, José Domingo: “Tratado de Derecho de la Navegación” Tomos I;II;III. Malvagni, Atilio:” Derecho Marítimo”, “Contrato de Transporte por agua”. Malvagni, Atilio: “Derecho Laboral de la Navegación”. Gonzalez Lebrero Rodolfo A.: “Manual de Derecho de la Navegación”; Cuarta edición ampliada y actualizada; año2000, Edit. Depalma. Luis C. Romero Basaldua:” Derecho Marítimo, Tomo I. Luis C. Romero Basaldua: Temas de Derecho de la Navegación Marítima y Aérea, Edit. Marcos Lerner, 2001. Diaz Mierez, Alberto: Derecho de la Navegación. 3 Tomos. Schuldreich Talleda, Hector A. “Derecho de la Navegación”. Beltrán Montiel, Luis: “Curso de Derecho de la Navegación”. Scialoja,Antonio:”Sistemas del Derecho de la Navegación”. Ripert, Georges: “Compendio de Derecho Marítimo” Simone, Osvaldo Blas: “Compendio de Derecho de la Navegación” Bloch, Roberto D.: “Transporte Fluvial” Ed. Ad-Hoc. Dic. De 1999.Ravina, Arturo Octavio; Zucchi, Hector A.: “Régimen del Transporte Multimodal” Ravina, Arturo Octavio: “Actualidades en el Derecho de la Navegación” IAIES ( Instituto Arg. de Investigaciones de Economía Social. 1999.Bengolea Zapata, Jorge: Derecho de la Navegación y Derecho Aeronáutico”Edit. Lerner. 1993.Instituto Iberoamericano de Derecho Marítimo “Derecho Marítimo Iberoamericano” Zucchi, Hector A.: “Régimen de las Actividades Portuarias, Ley 24093. Edic. Jurídicas. Sept. 1994.Claudio Barroilhet Acevedo y Alejandro Díaz Díaz: “Derecho del Transporte”. Chile. 2002. Lena Paz, Juan A. “ Ley de la Navegación comentada” T. I; II.Torres, Neuquén: “ Derecho Marítimo” Ley de Navegación. Nº 20.094.www.mapis.comco/el puerto www.webpicking.com./notas/bioterrorismo www.request.com.ar./interseach/interface www.webpicking/notas/cepal http://www.ieeba.com.ar/textos/avisos/COLABORACION-PEDRO-FOX.doc www.cera.org.ar-cast-contacto-archivos-Boletin192.doc.url
