CURSO: BENS PÚBLICOS Ementa: Conceito. Domínio Público. Classificação. Afetação e Desafetação. Regime Jurídico: Alienabilidade Condicionada, Impenhorabilidade, Imprescritibilidade e Não Onerabilidade. Aquisição de Bens Públicos. Gestão dos Bens Públicos. Alienação de Bens Públicos. Bens Públicos em Espécie. Bibliografia: a) Direito Administrativo - 22ª Ed. - Maria Sylvia Zanella Di Pietro; b) Direito Administrativo Descomplicado - 20ª edição, Revista e Atualizada - Marcelo Alexandrino; c) Curso de Direito Administrativo - 26 ed., Celson Antônio Bandeira de Mello.
1. BENS PÚBLICOS - Conceito: são todos os bens pertencentes aos entes federativos, e suas respectivas autarquias e fundações de direito público. Além destes, são considerados bens públicos aqueles que, não pertencendo a qualquer ente federativo, estejam afetados à prestação de serviço público (todos os bens que estiverem sujeitos ao mesmo regime público deverão ser havidos como bens públicos). O atual Código Civil, por outro lado, fornece definição diversa: "Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem". - Domínio público: conjunto de bens públicos, móveis e imóveis, corpóreos e incorpóreos. - Regime jurídico próprio: todos os bens públicos possuem regime jurídico próprio (imprescritibilidade; impenhorabilidade; não onerabilidade; inalienabilidade relativa), o que se estende para bens particulares utilizados momentaneamente pela Administração.
Logo, bens de empresa pública e de sociedade de economia mista prestadora de serviço público, assim como de fundações públicas com personalidade jurídica de direito privado, desde que utilizados, na ocasião em debate, na prestação de serviço público, sujeitam-se às regras do regime de bens públicos. 1.1. Classificação Para classificar os bens públicos, leva-se em conta 3 aspectos: titularidade; destinação; e disponibilidade. Vejamos: A) Quanto à titularidade: no que tange à natureza da pessoa titular, os bens públicos podem ser federais, estaduais, distritais ou municipais. B) Quanto à destinação (art. 99, do CC): em relação ao objetivo dado, os bens podem ser de "uso comum do povo" (destinados ao uso indistinto de todos, tais como os mares, as ruas, estradas, praças públicas etc); de "uso especial" (afetados a um serviço ou estabelecimento público, como as repartições públicas, veículos oficiais, teatros, museus, universidades etc); e "dominicais" (ou dominiais) - são bens próprios do Estado como objeto de direito real ou pessoal, não enquadrados como de uso comum ou especial (terrenos ou terras em geral, dívida ativa, prédios públicos desativados), que podem ser utilizados pelo Estado para fazer renda. Obs.: os bens de uso comum costumam ser caracterizados pela gratuidade, mas podem ser onerosos, eventualmente, quando, por ex., a prefeitura cobra tarifa por estacionamento rotativo em área pública. C) Quanto à disponibilidade: no que se refere à disponibilidade, os bens públicos podem ser classificados como indisponíveis por natureza (bens de natureza não patrimonial, insuscetíveis de alienação pelo poder público mares, rios, estradas etc), patrimoniais indisponíveis (embora possuam natureza patrimonial, não podem ser disponibilizados por estarem afetados a algum serviço público específico) e disponíveis (possuem natureza patrimonial e, por não estarem afetados, podem ser alienados na forma da Lei). 1.2. Regime jurídico dos bens públicos - Os bens públicos são marcados pelas seguintes características: A) Inalienabilidade (alienabilidade):
Art. 100, do CC: "Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determina". A rigor, são absolutamente inalienáveis apenas os bens indisponíveis por natureza, os demais podem ser desafetados para tanto. Ao falar em alienação na forma da lei, refere-se à Lei 8.666;93, exigindo-se a presença de interesse público, avaliação prévia, licitação e autorização legislativa (para bens imóveis - vide art. 17). B) Impenhorabilidade: Bens públicos não podem ser penhorados, como consequência do art. 100, da CF. Conforme a norma constitucional, existe uma forma específica para satisfação de créditos contra o Poder Público, vedando-se, por via de consequência, penhora de bem público para satisfação do crédito. Em relação à satisfação de créditos contra o Pode Público, existe exceção à regra do art. 100, da CF. De fato, em algumas ocasiões é possível o pagamento direto pela Fazenda, sem obediência à sistemática dos precatórios. A exceção diz respeito às obrigações de pequeno valor, conforme parágrafo terceiro do art. 100, da CF. Contudo, "obrigações de pequeno valor" poderão ter abrangência distinta para cada ente público, devendo ser fixada por lei própria. Independentemente da norma de cada ente federativo, certo é que referido valor deverá corresponder, no mínimo, ao valor do maio benefício do Regime Geral de Previdência Social (teto do RGPS – atualmente em R$ 3.916,20), conforme parágrafo quarto na supracitada norma constitucional. Caso o ente federativo não tenha publicado a respectiva lei em até 180 dias, contados da publicação da Emenda Constitucional 62/2009 (art. 97, § 12, incisos I e II, do ADCT), serão consideradas obrigações de menor valor não sujeitas ao regime dos precatórios (apenas em relação aos Estados, Distrito Federal e Municípios), as seguintes:
A) 40 salários mínimos para estados e Distrito Federal; B) 30 salários mínimos para municípios. “Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim”. “§ 5º É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos, oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente”. “§ 6º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exequenda determinar o pagamento integral e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para os casos de preterimento de seu direito de precedência ou de não alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do seu débito, o sequestro da quantia respectiva”. - Têm-se, portanto, no § 6º, exceção à regra de impenhorabilidade de bens púbicos, mediante sequestro dos mesmos. C) Imprescritibilidade: Os bens públicos não podem sofrer usucapião, esteja localizado na zona urbana (art. 183, § 3º, da CF) ou na zona rural (art. 191, parágrafo único, da CF). Apesar de não haver proibição constitucional expressa, os bens públicos móveis também são imprescritíveis, conclusão a que se chega também em interpretação do art. 102, do CC, bem como do art. 200, do Decreto-lei 9.760/46. “Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião” (CC)
“Art. 200. Os bens imóveis da União, seja qual fôr a sua natureza, não são sujeitos a usucapião” (DL). Além disso, a imprescritibilidade dos bens públicos decorre de tradição em nosso país, que já possui previsão para tanto nas seguintes normas: a) Lei 601, de 18.9.1850 (primeira Lei de Terras do país); b) Regulamento da lei supra nº 1.318, de 1854; c) Decreto federal nº 19.924, de 27.4.31; d) Decreto federal nº 22.785, de 31.5.33; e) Decreto federal nº 710, de 17.9.38; A matéria também é pacificada pelo STF, através da Súmula 340, de 13/121963: “Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião”. D) Não onerabilidade: Os bens públicos não podem ser gravados como garantia para satisfação de crédito, em caso de inadimplemento da obrigação. Como modalidades de garantia real sobre coisa alheia, têm-se o penhor (art. 1.431), a anticrese (art. 1.506, CC) e a hipoteca. 1.3. Afetação e desafetação - Bens afetados: aqueles que estejam sendo utilizados para uma finalidade pública. - Bens desafetados: aqueles que não estejam sendo utilizados para uma finalidade pública. - Todo bem público afetado pode ser desafetado (processo chamado de desafetação), bem como o desafetado pode ser afetado.
“Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar” (CC). “Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei” (CC). - Os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial, quando passam por processo de desafetação, tornam-se bens dominicais, podendo ser alienados. - A aquisição de bens públicos se dá pelas mesmas formas previstas no Direito Privado (compra e venda, doação, permuta etc), bem como por formas previstas em Direito Público (desapropriação ou determinação legal). “Art. 25. O direito de preempção confere ao Poder Público municipal preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares” (Lei 10.257/01). - Desafetação: observar procedimento imposto pelo artigo 17 e ss. da Lei 8.666/93. 1.4. Principais espécies de bens públicos a) Terras devolutas: São todas aquelas que, pertencentes ao domínio público de qualquer ente federativo, não se acham utilizadas pelo poder público, nem destinadas a fins administrativos específicos (bens dominicais). Em qualquer hipótese, as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental pertencem à União. “Art. 20. São bens da União: [...] II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;” (Constituição Federal)
b) Terrenos de marinha: São as áreas que, banhadas pelas águas do mar ou dos rios navegáveis, em sua foz, se estenderem à distância de 33 (trinta e três) metros para a área terrestre, contados da linha de preamar médio de 1831, bem como as que se encontram à margem dos rios e lagoas que sofram a influência das marés, até onde esta se faça sentir, e mais as que contornam ilhas situadas em zonas sujeitas a esta mesma. Considerase influência das marés a oscilação periódica do nível médio das águas igual ou superior a 5cm (art. 2º e parágrafo único do Decreto-lei 9.760/1946). Pertencem à União.
Entende-se por praia, nos termos do parágrafo terceiro do art. 10, da Lei 7.661/88, “a área coberta e descoberta periodicamente pelas águas, acrescida da faixa subsequente de material detrítico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, até o limite onde se inicie a vegetação natural (‘linha de jundu’), ou, em sua ausência, onde comece um outro ecossistema” “Art. 20. São bens da União: [...] VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;” (Constituição Federal) c) Terrenos acrescidos: São os que tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha. Pertencem igualmente à União, salvo se, por algum título legítimo, estiverem em propriedade privada (parágrafo primeiro do art. 16, do Código de Águas).
O efeito pode ocorrer por aluvião (depósito de matérias orgânicas e inorgânicas deixado pelas águas) ou por avulsão (terra deslocada do sítio primitivo por força natural), bem como por álveo que se descobrir por afastamento das águas (art. 16, do Código de Águas). d) Terrenos reservados: São aqueles que, banhados pelas correntes navegáveis, fora do alcance das marés, se estendem até a distância de 15 metros para a parte da terra, contados desde a linha média das enchentes ordinárias. e) Terras ocupadas pelos índios: São terras tradicionalmente ocupadas pelos índios as por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo os usos, costumes e tradições (parágrafo primeiro do art. 231, da CF). São bens da União, com destinação específica. f) Plataforma continental: Consiste na extensão das áreas continentais sob o mar até a profundidade de cerca de duzentos metros. Pertence à União, incluindo os recursos minerais e animais ali existentes (art. 20, inciso V, da CF). g) Ilhas: São as elevações de terra acima das águas e por estas cercadas em toda sua extensão. Podem ser marítimas (mar), fluviais (rios) e lacustres (lagos). As ilhas marítimas podem ser oceânicas (localizadas distante da costa, não possuindo relação geológica com o relevo do continente) ou costeiras (quando se formam do próprio relevo da plataforma continental). Em regra, as ilhas marítimas pertencem à União, mas os estados poderão ter áreas das ilhas costeiras e oceânicas (art. 20, inciso IV, da CF).
As ilhas fluviais e lacustres pertencem aos estados-membros, exceto se estiverem em zonas limítrofes com outros países, ou nos rios que banham mais de um Estado, casos em que pertencerão à União (art. 20, inciso III, da CF). Via de regra, são classificadas como bens dominicais, mas podem ser enquadradas como bens de uso comum do povo. h) Faixa de fronteiras: Corresponde à área de até 150km de largura, que corre paralelamente à linha terrestre demarcatória da divisa entre o território nacional e países estrangeiros, considerada fundamental para a defesa do território nacional (parágrafo segundo do art. 20, da CF). i) Águas públicas: São aquelas de que se compõem os mares, os rios e lagos do domínio público. Podem ser de uso comum ou dominical. São consideradas de uso comum: os mares territoriais; as correntes, canais e lagos navegáveis ou flutuáveis; as correntes de que se façam essas águas; as fontes e reservatórios públicos; as nascentes que, por si sós, constituem a nascente do rio; os braços das correntes públicas quando influam na navegabilidade ou flutuabilidade. São consideradas de uso dominical: todas as demais águas públicas. As águas públicas pertencem aos estados-membros, exceto se estiverem em terrenos da União, se banharem mais de um Estado, se fizerem limites com outros países ou se estenderem a território estrangeiro ou dele provierem, hipóteses em que pertencerão à União (art. 20, inciso III, da CF). 1.5. Forma de utilização dos bens públicos pelos particulares
Independentemente da forma do bem público, pode a Administração Pública outorgar a particulares determinados o seu uso privativo, mediante instrumento formal, e juízo de oportunidade e conveniência. Forma: gratuita ou onerosa. Instrumentos: a) Autorização de uso de bem público: Ato administrativo discricionário, precário (revogável a qualquer tempo, sem direito de indenização, salvo se com prazo determinado), e, via de regra, sem prazo de duração. Não há licitação. Predomina o interesse do particular. O particular não fica obrigado à sua utilização. Ex.: fechamento de rua para festa dos moradores do bairro. b) Permissão de uso de bem público:
Ato administrativo discricionário, precário (revogável a qualquer tempo, sem direito de indenização, salvo se com prazo determinado), e, via de regra, sem prazo de duração. Em tese a licitação é desnecessária, posto se tratar de mero ato administrativo (unilateral), e não de contrato – contudo, é exigida pela Lei 8.666/93, em seu art. 2º (permissão de serviço público), e pela Lei 9.074/95, art. 31 (permissão de serviço público ou uso de bem público).
O interesse do particular é mediato.
O particular fica obrigado à sua utilização.
Ex.: permissão para instalar banca em uma praça pública.
c) Concessão de uso de bem público: Contrato administrativo pelo qual a Administração Pública faculta ao particular a utilização privativa de bem público, para que a exerça conforme a sua destinação. Deve ser precedida de licitação. Não é precária. Deve possuir prazo de duração. Só admite rescisão (e não revogação) nas hipóteses previstas em lei. A extinção antes do prazo pode gerar direito à indenização ao particular, caso este não tenha dado causa para tanto. Preeminência do interesse público, em relação ao do particular. Ex.: concessão de espaço em prédio público, para que o particular monte refeitório para servir os respectivos funcionários. d) Concessão de direito real de uso de bem público: Forma regulada pelo Decreto-lei 271/67. Pode ser outorgada concessão de direito real de uso de terrenos públicos, ou do respectivo espaço aéreo, “para fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas”. Contrato que confere ao particular direito resolúvel (se encerra pelo implemento da condição ou pelo advento do termo), por prazo certo ou indeterminado, de forma remunerada ou gratuita.
O contrato pode ser formalizado por instrumento público ou particular, ou por simples ato administrativo, devendo ser inscrito e cancelado em livro especial. Por ser direito real (e não pessoal), a concessão “transfere-se por ato inter vivos, ou por sucessão legítima ou testamentária, como os demais direitos reais sobre coisa alheias, registrando-se a transferência” (art. 7º, parágrafo quarto, do Decreto-lei 271/67). Ocorre a resolução do direito sempre que o concessionário der ao imóvel destinação diversa da estabelecida no contrato ou termo, ou descumpra cláusula resolutória do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias que tiver realizado. Dever ser precedida de licitação, em regra na modalidade concorrência (art. 23, parágrafo terceiro, da Lei 8.666/93).
